Ist die Bundesrepublik Deutschland eine Kanzlerdemokratie?

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Der Begriff der Kanzlerdemokratie

3. Der Stand der Forschung

4. Verfassungsrahmen vs. Verfassungswirklichkeit
4.1 Determinanten einer Kanzlerdemokratie
4.2 Anwendung der Parameter auf die Regierung Schröder

5. Fazit

6. Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Auf die anleitende Frage dieser Hausarbeit mag man leicht in die Versuchung geraten, die Antwort zu geben: „Wir leben in einer Kanzlerdemokratie, weil unsere Verfassung, d. h. das Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland, das Amt des Bundeskanzlers vorsieht und institutionalisiert.“

Diese Tatsache kann man sich sicherlich nicht negieren, dennoch ist die Aussage, sei sie noch so pragmatisch angelegt, zugegebenermaßen höchst unwissenschaftlich. Aus diesem Grunde soll im folgenden untersucht werden, welche Positionen in der politikwissenschaftlichen Diskussion eingenommen werden, die danach streben, diese Frage zu beantworten.

Ganz offensichtlich werden hier andere Maßstäbe angelegt als in der nicht­wissenschaftlichen und alltäglichen Ansicht. Welche das im Detail sind, soll das Hauptaugenmerk der Ausführungen sein.

Es soll geklärt werden, was eine Kanzlerdemokratie im Kern ausmaeht. Dabei soll ein hilfreicher Blick sowohl auf das Grundgesetz als auch auf die Verfassungswirklichkeit geworfen werden.

Im Mittelpunkt das Interesses stehen die beiden - wenn man so will - Schulen^[1], die jeweils Standpunkte, Thesen und Argumente vertreten, nach denen das „Etikett“ Kanzlerdemokratie auf die BRD angewendet werden darf oder eben gerade nicht (oder nicht mehr).

2. Der Begriff der Kanzlerdemokratie

Seinen Ursprung hat der Begriff Kanzlerdemokratie in den 1950er Jahren und ist eng mit der Person des ersten deutschen Bundeskanzlers, Konrad Adenauers, verbunden. Nichtsdestotrotz mangelt es bis heute an einer operationalen und konsensfahigen Definition.

Dies verwundert nur wenig, da der Begriff, obwohl er inzwischen als „Werkstoff' in die politikwissenschaftliche Diskussion eingegangen ist, seinen Ursprung als Schlagwort in publizistisch-journalistischen Kreisen^[2] fand und dort für den Zeitraums eines Jahrzehnts genutzt wurde.^[3]

Dies hat zur Folge, daß der Ausdruck Kanzlerdemokratie seine Offenheit und Eigendynamik sowie seine Vergangenheit als emotional besetzter politischer Kampfbegriff bewahren konnte und z. T. in gegensätzlichen, ja zuweilen sogar widersprüchlichen Interpretationen und Assoziationen resultiert.3^[4] Mutmaßlich war es damals das Ziel, die Zentriertheit der Regierungspraxis auf den Kanzler innerhalb der ersten Legislaturperiode überzeugend auf einen Begriff umzumünzen - während der Amtszeit Adenauers findet der Ausdruck in tagespolitischer Presse als auch in populärwissenschaftlichen Arbeiten rege Anwendung, wenn auch des öfteren mit negativen Anklang.^[5]

Unmittelbar nach dem Kanzlerwechsel von Adenauer zu seinem Nachfolger Ludwig Erhard scheint der Begriff in der politischen Publizistik zu verschwinden und taucht erst mit der Amtszeit Helmut Kohls gegen Ende der achtziger Jahre wieder aus der Versenkung auf, indem u. a. von einer „neuen Kanzlerdemokratie“^[6] gesprochen wurde. Die Verwendung des Begriffs in der Politikwissenschaft ist in mehrfacher Hinsicht problematisch. Ein Aspekt, der diese Behauptung untermauert, ist die Tatsache, daß der Ausdruck Kanzlerdemokratie in publizistischen und wissenschaftlichen Kreisen nicht zeitgleich Anklang gefunden hat, obwohl sich die Politikwissenschaft seit den frühen fünfziger Jahren intensiv mit der Rolle des Kanzler im deutschen politischen System auseinandersetzt.^[7] Ein Arbeitsbegriff wurde zunächst nicht daraus, möglicherweise auch deshalb, weil er aufgrund seines medialen Ursprungs zu sehr emotional behaftet und schlicht zu schwammig war. Zudem läßt sich ftir die damalige Zeit, bis in die sechziger Jahre hinein, eine eher normative Ausrichtung der Politikwissenschaft konstatieren, die ihr Augenmerk auf die Verfassungskonzeption konzentriert und überwiegend auf juristischer Basis argumentiert. Einer Einordnung in dieses Gefüge widersetzt sich der Begriff allerdings, da er vielmehr die Verfassungswirklichkeit widerspiegelt.

Erstmalig findet sich der Begriff der Kanzlerdemokratie 1964 bei Karl Dietrich Bracher^[8], der denselben kritisch beäugt und fur wissenschaftliche Zwecke erschließt.^[9] Auch wenn der Begriff seitdem eine breite Zustimmung erfahren hat, bleibt er weiterhin kontrovers diskutiert.

Im Kern dieser Auseinandersetzungen stehen sich, allerdings grob vereinfacht, zwei Positionen gegenüber, die in der Frage auseinander gehen, ob die Kanzlerdemokratie als Element der Kontinuität oder doch eher als Element des Wandels aufzufassen ist. Unstrittig scheint dagegen die Auffassung darüber zu sein, was die Kanzlerdemokratie als solche ausmacht. Um dies zu verdeutlichen, stellt Evelyn Schmidtke in ihrer Dissertation dem Kanzlerdemokratiebegriff den Parteiendemokratiebegriff gegenüber^[10]. Beide genannten Begriffe sollen verdeutlichen, daß „entweder der Kanzler oder die Parteien die bestimmenden Kräfte des Willensbildungsprozeß in der Regierung sind“^[11]. Dabei gilt es aber zu beachten, daß diese Gegenüberstellung einen scharfen Gegensatz als gegeben vortäuscht, der so in der politischen Praxis nicht existiert. Wie Schmidtke selbst einräumt, handelt es sich bei beiden benutzten Begriffen jeweils um Idealvorstellungen, die sich gegenseitig gar nicht ablösen können, sondern sich vielmehr ergänzen. Es können lediglich „veränderte Gewichtsverteilungen“^[12] zugunsten bzw. zuungunsten kanzlerdemokratischer oder parteidemokratischer Elemente diagnostiziert werden.^[13]

Will man alle mannigfaltigen Äußerungen zusammenfassen, offenbart sich folgende mögliche Auffassung der Kanzlerdemokratie: Ganz im Sinne Max Webers werden in der Kanzlerdemokratie die inhaltlichen Vorstellungen des Kanzlers zur Politik trotz Widerspruch letztendlich in entsprechendes politisches Handeln umgesetzt werden, d. h. der Kanzler kann „seinen Willen gegen Widerstreben durchsetzen“^[14].

Wie bereits angedeutet, findet die Bezeichnung Kanzlerdemokratie auf mehreren Ebenen parallel Verwendung, die strikt auseinander zu halten sind. Dies sind explizit folgende: die staatsrechtliche, die historische sowie die politikwissenschaftliche Ebene.^[15] Im folgenden soll vor allem die letztgenannte von Interesse sein, da sie sich in erster Linie der Frage widmet, inwieweit Kanzlerdemokratie ein Strukturmerkmal des deutschen Regierungssystems ist.

Bereits zur Amtszeit Adenauers ließen sich zwei unterschiedliche Schulen voneinander abgrenzen, die oben bereits angesprochen worden sind: Die einen betrachteten die zu beobachtende Verfassungsrealität als Konsequenz der Persönlichkeit Adenauers selbst, andere wiederum vertraten den Standpunkt, daß das Grundgesetz dem zuweilen als autokratisch resp. autoritär dargestellten Regierungsstils Adenauers entgegenkam und diesen erst ermöglichte.^[16]

Aus heutiger Sicht muß dieses Bild etwas differenziert werden, lassen sich doch weitgehend vier Kategorien aufschlüsseln. In der wissenschaftlichen Diskussion bleibt umstritten, ob und auf welchen Zeitraum die Benennung zutreffen soll.^[17] Eine Position wäre, daß Kanzlerdemokratie als ein Element der Kontinuität aufzufassen sei, demzufolge auf die gesamte Regierungspraxis seit Gründung der BRD anwendbar wäre. Die Kanzlerdemokratie wäre daher permanent vorhanden, auch wenn sie in ihrer Intensität variiere.

Die zweite Gruppierung versteht den Ausdruck als zeitgeschichtliches Etikett einer Periode, i. e. S. für die gesamte politische Kultur in den 50er Jahren und nicht allein als Katalogisierung des Führungsstiles Konrad Adenauers.

Die dritte Kategorie sieht in der Kanzlerdemokratie ein Strukturprinzip des Grundgesetztes, das neben anderen besteht und z. T. gegen diese konkurriert.^[18] Somit ist Kanzlerdemokratie eher eine Schlüsselkoordinate, die mal mehr, mal weniger zum Tragen kommt.^[19]

Aber auch die Meinung, der Begriff an sich ist unbrauchbar, wird im Diskurs mit der Begründung eingenommen, es würde suggeriert, der Kanzler nehme neben der eigentlichen Regierung eigenständige Regierungsfunktionen wahr.

3. Der Stand der Forschung

Obwohl die Kanzlerdemokratie ohne Zweifel ein wichtiges Merkmal der Verfassungswirklichkeit der BRD darstellt, hat sie sich niemals gänzlich als ein zentrales Forschungsfeld der Politikwissenschaft etablieren können.^[20] Monographien, die sich dem Thema der Regierungspraxis von einem komparativen Standpunkt annähern, liegen seit einigen Jahren vor - allerdings in begrenztem Umfang,^[21] so fehlt es auch an einer Berücksichtigung der gegenwärtigen Regierung unter Kanzler Schröder. Dies ist u. a. mit dem Vorwurf der Kritiker der Kanzlerdemokratieforschung zu erklären, es sei eine unzulässige Simplifizierung, die komplexe politische Kultur auf den kleinsten Nenner einer Bezeichnung zu bringen, da einerseits zu viel der Verfassungsrealität jenseits des Amtes des Kanzlers ausgeblendet werde als auch zum anderen der falsche Eindruck erweckt würde, daß der Kanzler isoliert und losgelöst von anderen Einrichtungen und Faktoren als richtungsweisende Instanz der Regierung dasteht. Es ist in der Tat nicht anzunehmen, der Kanzler vereinige in seinem Amt eine eigenständige Regierungsfunktion.

Überblickt man die Forschung seit Gründung der BRD, läßt sich im groben und ganzen eine Einteilung in zwei Phasen feststellen, in denen man sich des Themas intensiver annahm.^[22]

Der erste zeitliche Abschnitt erstreckt sich über ein Jahrzehnt mit Beginn in der Mitte der funfeiger Jahre. Die Literatur dieser Zeit kann als vordergründig normativ eingestuft werden, in der insbesondere der Versuch unternommen wird, die unter Adenauer schon beinahe als ausgeprägt empfundene Kanzlerhegemonie auf verfassungsrechtlicher Ausgangsbasis zu rechtfertigen. Dieser Strömung sind beispielsweise Wilhelm Hennis^[23] und Ernst Ulrich Junker^[24] zuzuordnen, deren Anliegen offenbar eine positive Abgrenzung der „Bonner Republik“ gegenüber der Weimarer Republik ist (siehe auch „Bonn ist nicht Weimar“)^[25]

Der wissenschaftlichen Arbeit von Karl Dietrich Bracher in der Zeit von 1964 bis 1976 fallt besondere Bedeutung als Mittlerposition zwischen alter und neuer Forschung zu. Er konzentriert sich nicht zu sehr auf den Gegensatz von Kontinuität und Wandel, sondern weist explizit auf Gefahrenpunkte hin, die sich aus einer starken Position des Bundeskanzlers gegenüber dem Parlament ergeben.^[26]

Bis zur Mitte der achtziger Jahre gerät die Kanzlerdemokratie in der wissenschaftlichen Auseinandersetzung etwas in Vergessenheit, es erscheinen nur vereinzelt Beiträge. Eine bedeutenden Anteil an dieser Renaissance“ trägt Jost Küpper^[27] im Jahre 1985. Er vertritt die These, daß es gilt Kanzlerdemokratie als komplexes Faktorenbündel zu begreifen, in dessen zeitlichem Vorlauf die Konstellationen Veränderungen unterworfen sind. Infolge dessen ist die Streitfrage von Kontinuität und Wandel nicht nur auf die Amtszeiten verschiedener Kanzler zu beziehen, sondern ebenso innerhalb der Kanzlerschaft eines einzelnen Regierungschefs zu beachten. Den entscheidenden Maßstab einer Kanzlerdemokratie sieht er im eigenständigen Handlungsspielraum des Kanzlers im Spannungsfeld gegenüber den Parteien des Parlaments, d. h. insbesondere der Regierungsmehrheit im Bundestag.

Vereinfacht gesprochen, spaltet sich die zeitgenössische Fachliteratur nach den beiden Gesichtspunkten, die zugleich auch die relevanteste Kontroverse darstellen: nach denen der Kontinuität und des Wandels, d. h. Verfechter der Ansicht, die Kanzlerdemokratie sei historisch überholt oder habe sich elementar gewandelt, so daß die Bezeichnung keine weitere Anwendung finden sollte^[28].

Der Vollständigkeit halber soll eine dritte Position angeführt werden, die jedoch aufgrund ihrer zahlenmäßigen Unterlegenheit zu vernachlässigen ist: Sie geht davon aus, so etwas wie eine Kanzlerdemokratie hat es nie gegeben^[29].

Allgemein läßt sich sagen, daß beide Gruppierungen für ihren jeweiligen Standpunkt plausible Argumente anführen, sie divergieren jedoch darin, welche Merkmale einer Kanzlerdemokratie als Maßstab legitim sind.

Die Adenauer-Forschung scheint darin bestrebt zu sein, den Begriff für ihr Arbeitsfeld und ihren Protagonisten Adenauer selbst zu reservieren oder gar zu monopolisieren, da allen Nachfolgern per se das Attribut abgesprochen wird.^[30] Werden die besonderen Umstände der Regierungszeit Adenauers zugrunde gelegt, ist es nur logisch, daß andere Kanzler diesen Merkmalen nicht entsprechen können.^[31]

Dehnt man die Auffassung aber aus, werden die Merkmale der Kanzlerdemokratie beinahe zwangsläufig übertragbar und öffnen so sich der Möglichkeit des Vergleichs.

Die wichtigsten Vertreter dieser Kontinuitätsthese sind Karlheinz Niclauß und Werner Kaltefleiter, deren Standpunkte sollen im folgenden im Mittelpunkt stehen.

4. Verfassungsrahmen versus Verfassungsrealität

Mit der Verkündung des Grundgesetzes (GG) am 23. Mai 1949 durch den Parlamentarischen Rat (PR) und dem Inkrafttreten einen Tag darauf wurde, auch wenn der Name Grundgesetz auf den Provisoriumscharakter hindeutet, eine Verfassung etabliert, die dem Regierungschef, dem Kanzler, eine herausgehobene Stellung verschafft.

Im PR herrschte ein breiter Basiskonsens hinsichtlich dieser Entscheidung, da primär das Scheitern der Weimarer Reichsverfassung, aber ebenso die negativen Erfahrungen mit der NS-Gewaltherrschaft und das Erstarken des Sozialismus, darin bestärkten, die Demokratie auf ein solideres Fundament zu stellen^[32]. Als Konsequenz daraus wurden plebiszitäre Elemente beseitigt, Menschen- und Grundrechte im GG verbindlich festgeschrieben und der Föderalismus betont - am wichtigsten in diesem Zusammenhang ist allerdings die geschwächte Position des Präsidenten sowie die demgemäß gestärkte Position des Kanzlers.^[33] Der Dualismus zwischen präsidentieller und parlamentarischer Demokratie, der in der Weimarer Republik bestand und allgemein als Defekt angesehen wird, ist damit aufgehoben. Der Präsident übt eher repräsentative resp. staatsnotarielle Aufgaben aus und tritt in Krisenzeiten als politischer Akteur in Erscheinung, politische Entscheidungen werden vom Kanzler getroffen.^[34]

[...]

^[1] Vgl. Kaltefleiter, Werner: Die Kanzlerdemokratie des Helmut Kohl. In: ZParl, Heft 1/96, S. 27-38, S. 27.

^[2] Die genaue Urheberschaft sowie Zeitpunkt der Begriffsprägung sind aus heutiger Sicht nicht mehr zweifellos rekonstruierbar. Dennoch wird es Dolf Sternberg zugeschrieben, das Schlagwort Kanzlerdemokratie im Jahre 1953 aus dem mündlichen Sprachgebrauch in die politische Publizistik und Essayistik eingeführt zu haben. Ebenso findet sich die Bezeichnung in dem Buch „Bonn ist nicht Weimar“ des schweizerischen Journalisten René Allemann (1956).

^[3] Vgl. Schmidtke, Evelyn: Der Bundeskanzler im Spannungsfeld zwischen Kanzlerdemokratie und Parteiendemokratie. Ein Vergleich der Regierungsstile Konrad Adenauers und Helmut Kohls. Marburg 2001, S. 11.

^[4] Vgl. ebd.

^[5] Vgl. ebd, S. 13.

^[6] Mörbitz, Eghard: Die neue Kanzlerdemokratie. In: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 1. Dezember 1988.

^[7] Vgl. Schmidtke, Kanzlerdemokratie, S. 14.

^[8] Vgl. Bracher, Karl Dietrich: Die Kanzlerdemokratie. In: ders. : Deutschland zwischen Demokratie und Diktatur. Beiträge zur neueren Politik und Geschichte. Bern Wien München 1964.

^[9] Vgl. Schmidtke, Kanzlerdemokratie, S. 14.

^[10] Schmidtke lehnt den von Wolfgang Jäger als Gegengewicht verwendeten Begriff der Koordinationsdemokratie wegen seiner Unschärfe ab, folgt aber dessen Überlegungen, die ein Spannungsverhältnis zwischen Machtanspruch der Kanzlerautorität und dem Gestaltungswillen der Parteien unterstellen. Der Begriff Koordinationsdemokratie ist unzureichend, da auch in der Kanzlerdemokratie die Notwendigkeit besteht, zwischen unterschiedlichen Stellen zu koordinieren.

^[11] Schmidtke, Kanzlerdemokratie, S. 7.

^[12] Ebd., S. 8.

^[13] Dementsprechend steht der Begriff Kanzlerdemokratie für einen Zustand der Machtverteilung zwischen Kanzler und Parteien, bei dem das Übergewicht beim Kanzler liegt.

^[14] Zitiert nach Kaltefleiter, Kanzlerdemokratie, S. 27.

^[15] Vgl. Schmidtke, Kanzlerdemokratie, S. 16.

^[16] Vgl. Kaltefleiier, Kanzlerdemokratie, S. 27.

^[17] Vgl. Schmidtke, Kanzlerdemokratie, S. 14£f.

^[18] Hierunter fallt ebenfalls das Beispiel der dichotomen Beziehung Kanzlerdemokratie­Parteiendemokratie.

^[19] Vgl. Korte, Karl-Rudolf: Regieren. In: Korte, Karl-Rudolf? Weidenfeld, Werner (Hrsg.): Deutschland Trendbuch. Fakten und Orientierungen. Bonn 2001, S. 515-545, S. 516ff.

^[20] Vgl. Schmidtke, Kanzlerdemokratie, S. 22ff.

^[21] Bspw. Niclauß, Karlheinz: Kanzlerdemokratie. Bonner Regierangspraxis von Konrad Adenauer bis Helmut Kohl. Stuttgart 1988; vgl. Jäger, Wolfgang. Kanzlerdemokratie im Wandel. Von Adenauer bis Helmut Kohl. In: FrUnivBl 35/1996, S. 5-13; vgl. Kaltefleiter, Die Kanzlerdemokratie des Helmut Kohl.

^[22] Vgl. Schmidtke, Kanzlerdemokratie, S. 22ff.

^[23] Vgl. Hennis, Wilhelm: Richtlinienkompetenz und Regierungstechnik. Heft 300/301. Tübingen 1964.

^[24] Vgl. Junker, Ernst Ulrich: Die Richtlinienkompetenz des Bundeskanzlers. Tübingen 1965.

^[25] Primär sieht diese Richtung die Kanzlerdemokratie als potentielles Kontinuitätselement an, allerdings gibt es in dieser Zeit auch Arbeiten, die von der Annahme ausgehen, die Kanzlerdemokratie sei einzig an die Person Adenauers geknüpft und werde synchron mit dem Ende seiner Regierungszeit aufhören.

^[26] Bracher, Karl Dietrich: Die Kanzlerdemokratie. In: ders.: Deutschland zwischen Demokratie und Diktatur. München 1964.

^[27] Küpper, Jost: Die Kanzlerdemokratie. Voraussetzungen, Strukturen und Änderungen des Regierungsstils in der Ära Adenauer. Frankfurt am Main 1985.

^[28] U. a. Anselm Doering-Manteuffel und Wolfgang Jäger.

^[29] So etwa bei Axel Murswiek.

^[30] Vgl. Niciauß, Karlheinz: Bestätigung der Kanzlerdemokratie? Kanzler und Regierungen zwischen Verfassung und politischen Konventionen. In: APuZB 20/99, S. 27-38, S. 36.

^[31] Diese Perspektive nimmt z. B. A. Doering-Manteuffel ein, der die Kanzlerdemokratie als „eine Periode der Zeitgeschichte von ganz eigenem Zuschnitt“ begreift, mit einer starken Persönlichkeit Adenauer und der eingeschränkten Souverän der BRD.

^[32] Das Scheitern der Weimarer Republik wurde insbesondere gravierenden Strukturdefiziten der Verfassung angelastet.

^[33] Vgl. Jesse, Eckhard. Die Demokratie der Bundesrepublik Deutschland. 8. Auflage Baden-Baden 1997, S. 50ff.

^[34] Es ist allerdings ein Irrtum zu glauben, daß die Rechte des Reichspräsidenten (Parlamentsauflösung, Initiieren eines Plebiszit, Notverordnungsrecht) auf den Kanzler übergingen. Ziel des GG war es, neue Konzeptionen für eine stabile und arbeitsfähige Regierung auszuarbeiten.