Auswirkungen der europäischen Zinsbesteuerungsharmonisierung

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Grundlagen
2.1. Intuition der Richtlinie

3. Hauptteil
3.1. Begrifflichkeiten
3.2. Kleine Staaten mit großen Finanzzentren
3.3. Gründe für einen Informationsaustausch
3.4. Ökonomische Modelle
3.4.1. Portfolioinvestitionen mit Besteuerung
3.4.2. Quellenlandprinzip

4. Abgeltungssteuer

5. Schlussfolgerung

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Portfolioinvestitionen mit unterschiedlichen Steuersätzen 10

Abbildung 2: Portfolioinvestitionen mit identischen Steuersätzen 11

Abbildung 3: Quellenlandprinzip mit Absprache der einzelnen Staaten 13

„Das Erträge, die in einem Mitgliedstaat im Wege von Zinszahlungen an wirtschaftliche Eigentümer, die natürliche Personen sind und die in einem anderen Mitgliedstaat steuerlich ansässig sind, erzielt werden, nach den Rechtsvorschriften dieses letzteren Mitgliedstaats effektiv besteuert werden.“ (Richtlinie 2003/48 EG, Nr. 14)

1. Einleitung

Die Kapitalmobilität im heutigen 21sten Jahrhundert überschreitet die der Arbeitskraft bei weiten. Jedoch war die Sachlage in der Vergangenheit unterschiedlich. Von 1870 bis 1941 als Immigrationsrestriktionen relativ gering waren, bestand gleiche Ortsunabhängigkeit zwischen Arbeitskraft und Kapital (Avi-Yonah, 2000). Eine wichtige Anforderung an ein international funktionierendes Steuersystem ist eine gewisse Flexibilität und Verlässlichkeit. Veränderte Situationen verlangen eine Anpassung oder zumindest eine Neuausrichtung. Sind nun einige Staaten flexibler in der Veränderung ihrer Steuersysteme kann dies zum Nachteil für ein anderes Land werden, wenn dadurch deren Steuereinnahmen erodiert werden.

Abgesehen von den ehemaligen Ostblockstaaten basieren die meisten europäischen Steuersysteme aus einer Zeit, als Volkswirtschaften geschlossen und der Kapitalverkehr eingeschränkt war (Mitchell 2004). Gerade weil diese Steuersysteme nur teilweise oder auch gar nicht die neusten ökonomischen Entwicklungen reflektieren, entstehen dadurch steuerliche Möglichkeiten, welche andere Staaten für ihren Vorteil nutzen, in dem sie ihr Steuersystem und Bankgeheimnis so modifizieren, dass Kapital aus diesen Gründen in ihr Land fließt (Tanzi 1996). Unabhängige Staaten machen ihren Standort dadurch attraktiv, indem sie die Steuer auf Einkommen aus Portfolioinvestitionen und direkte Investitionen für Ausländer senken. Jedoch genau dieser Steuerwettbewerb erodiert die Einnahmen aus individueller und körperschaftlicher Einkommenssteuer, welche traditionell den größten Teil des Einkommens des modernen Wohlfahrtsstaat ausmacht (Rehm 2003).

Die entwickelten Länder haben auf diese Situation auf zwei Arten reagiert, erstens indem die Steuerlast vom mobilen Kapital auf die weniger mobile Arbeitskraft verlagerten und zweitens, als die höhere Besteuerung der Arbeit ökonomisch wie politisch schwierig wurde, die Sozialleistungen reduzierten (Avi-Yonah, 2000).

Als Deutschland in Jahr 1987 eine Quellensteuer für Ausländer in Höhe von 10 Prozent einführte, kam es zu massiven Mittelabflüssen in die benachbarte Länder wie z.B. Luxemburg. Dies war nicht das einzige was Deutschland zu verschmerzen hatte, viel mehr hatte dieser Versuch zur Folge, dass auch die Zinsen für Staatkredite stiegen¹. Die Schlussfolgerung war, das 1993 die Quellensteuer für Ausländer abgeschafft wurde (Janeba und Peter 1999).

Mit genau dieser Situation hat die Europäische Union sich auseinander zu setzen und durch die Richtlinie 2003/48/EG², welche zur Besteuerung grenzüberschreitender Zinszahlungen an Privatanleger innerhalb der EU am 1. Juli 2005 in Kraft getreten ist, soll diesem Aspekt genüge getan werden.

Ist es innerhalb der ersten zwei Jahren zu ähnlichen Kapitalabwanderungen gekommen wie im oben genannten Beispiel Deutschlands und was sind die Effekte für die einzelnen Ländern? Diese Arbeit behandelt die Auswirkungen der europäischen

Zinsbesteuerungsharmonisierung und versucht aufzuzeigen, wo die volkswirtschaftlichen Nutzen oder auch Nachteil der Richtlinie liegen.

Im folgenden Abschnitt werden die Eckpunkte der Richtlinie dargestellt. In Abschnitt drei wird auf theoretische Aspekte eines Für und Wider der Besteuerungsharmonisierung eingegangen, anfänglich werden spieltheoretische Belange erörtert, anschließend wird der Sachverhalt anhand von Modellen dargelegt um die volkswirtschaftlichen Auswirkungen zu analysieren.

Im vierten Abschnitt wird aus aktuellen Anlass das Thema der Abgeltungssteuer, welche ab 2009 in Deutschland angewandt wird, kurz dargestellt. Der fünfte Abschnitt findet abschließende Bemerkungen zu der Thematik anhand der in Teil drei und vier präsentierten Fakten.

2. Grundlagen

Seit dem 1. Juli 2005 ist die Richtlinie 2003/48/EG im Bereich der Besteuerung von Zinserträgen für Privatpersonen³ in Kraft. Wobei die Hauptintuition in einer effektiveren Besteuerung der Kapitaleinkünfte von Privatpersonen liegt⁴. Laut der Richtlinie werden Kontrollmitteilungen von zwölf der fünfzehn alten EU- Mitgliedstaaten und der zehn neuen Mitgliedsländern für grenzüberschreitende

Zinszahlungen an EU-Bürger mit ständigen Wohnsitz in einem anderen EU-Land eingeführt⁵. Länder wie Belgien, Luxemburg und Österreich erheben ab Juli 2005 eine Quellensteuer von 15%. Diese wird zweimal angehoben, im Juli 2008 auf 20% und im Juli 2011 mit 35%. Um ihr Bankgeheimnis zu wahren bestanden die zuletzt genannten Länder auf diese Regelung.

Die Schweiz erhält ihr Bankgeheimnis aufrecht, indem es ein bilaterales Abkommen mit der EU über die Zinsbesteuerung eingegangen ist; bis zur endgültige Fassung gingen langwierige Verhandlungen voraus (Schweizerische Bankiervereinigung 2006)⁶. In der Richtlinie werden Zinseinnahmen erfasst, jedoch bleiben Dividenden und Wertzuwächse außen vor. Dies widerspricht dem Hauptziel, steuerbedingte Verzerrungen von Anlageentscheidungen zu reduzieren.

Des weitern musste eine Definition für Zinseinkommen geschaffen werden⁷. Die Einnahmen aus der Quellensteuer gehen zu 75% an die Staatskasse des Heimatlandes, die übrigen 25% verbleiben in dem Land der Depotführung (EU Monitor Finanzmarkt 2005).

2.1. Intuition der Richtlinie

Relative gesehen ist die Anzahl an direkt Investitionen in einem Land geringer als die der Portfolio Investoren, auch sind die Identitäten der Investoren für die Steuerbehörden schwierig zu ermitteln. Daher kann Einkommen⁸ aus Portfolio Investitionen sehr viel einfacher am Fiskus vorbeigeführt werden (Boss 2003).

In den letzten Jahren hat sich dieser Sachverhalt stetig zugespitzt. Dafür können mehrere Gründe genannt werden, (1) Innovationen in der Telekommunikation, welche für viele Menschen den Zugang zu internationalen Finanzmärkten erheblich vereinfacht hat. Genau dieser technologischer Fortschritt bedeutet auch eine erschwerte Zurückverfolgung der Herkunft und Ziele der Transaktionen; (2) globales Handeln von innovativen Finanzprodukten, welche es den Finanzbehörden erschweren die Produkte genau einzuordnen und damit richtig zu besteuern: (3) schädlicher internationaler Steuerwettbewerb, insbesondere sei hier auf Offshore-Zentren und Steuerparadiese hingewiesen, die eine Umgebung geschaffen haben, welche ausländische Finanzinvestoren anziehen soll, um den höheren Steuern in ihrem Heimatland auszuweichen (Tanzi 1996).

Viele Experten vertreten die Ansicht, dass Steuererosion ein Problem darstellt, welches kontinuierlich an Bedeutung zunimmt. Beispielweise sei hier erwähnt, dass externe Bankkonten von Nicht-Banken⁹ zwischen 1995-2004 im Durchschnitt um 123% gewachsen sind (Ligthart 2007).

Krugman und Obstfeld (1994) betrachten den „missing surplus“, dass wenn alle nationalen Leistungsbilanzen der Welt addiert werden, ein nicht unbeträchtliches Leistungsbilanzdefizit¹⁰ entsteht. Eine mögliche Erklärung hierfür sehen sie in den heraus fließenden Zinsen, welche buchhalterisch voll erfasst werden, jedoch nicht die herein fließenden Zinseinnahmen, vor allem von privaten Haushalten. Eine Möglichkeit der Steuerbehörden bei ihren Bemühungen diese Erosion zu bekämpfen, liegt in der Verbesserung des internationalen Informationsaustausches (Alternative zur Quellensteuerabzug). Genau dieser internationaler

Informationsaustausch ist das zentrale Instrument der Richtlinie¹¹. Jedoch reicht dies meistens nicht völlig aus, um die Identitäten der Investoren genau zu ermitteln. Als Alternative wird von Tanzi 1996 eine internationale Steuernummer vorgeschlagen. Verschiedene Staat, wie auch die USA, erlauben es Ausländern Sparguthaben zu besitzen, welche nicht besteuert werden. Diese Situation führt zu einem Verlust an Einnahmen für die Welt und zu einer Veränderung der Allokation der Steuereinnahmen zwischen Ländern und deren Staatsbürgern. Es führt vielleicht auch zu einer Modifikationen der statutarischen Steuersystemen in Staaten, wenn die Steuerausfälle durch abgewandertes Kapital anderweitig kompensiert werden müssen (Ibid).

3. Hauptteil

Ökonomen analysieren die Thematik hauptsächlich mit Hilfe von zwei theoretischen Ansätzen. Erstens, der Spieltheorie, mit der Frage, warum sollte eine kleine Volkswirtschaft, welches Kapitalnettoimporteur ist, überhaupt bereit sein einem internationalen Abkommen zuzustimmen. Zweitens, der volkswirtschaftlichen Wohlfahrt, welche in diesem Zusammenhang meist durch die Aspekte der Kapitalimportneutralität und der Kapitalexportneutralität beschrieben wird. In diesem Kontext finden zwei Besteuerungsprinzipien besondere Beachtung, das Quellenland- und Wohnsitzlandprinzip.

Im folgenden Abschnitt werden kurz Begrifflichkeiten erläutert. Danach wird die Bedeutung von Drittstaaten angesprochen. Anschließend findet eine theoretische Betrachtung der Auswirkungen einer Zinsbesteuerungsharmonisierung statt, erstens aus spieltheoretischer Sicht und zweitens anhand von Portfolioinvestitionen und der Besteuerung nach dem Quellenlandprinzip.

3.1. Begrifflichkeiten

Das geläufigste Besteuerungsprinzip ist das sogenannte Wohnsitzlandprinzip, eine Person ist mit ihrem gesamten Welteinkommen in dem Staat steuerpflichtig, in dem sie ihren Wohnsitz nimmt. Hierbei ergeben sich meistens Probleme bei der genauen Erfassung der Einkünfte.

Unter der Prämisse, dass das Prinzip vollends durchgesetzt werden kann, wird hierdurch Kapitalexportneutralität realisiert, wobei hier die Bruttorenditen des Kapitals zwischen verschiedenen Gebietskörperschaften identisch sind. Es wird nicht zwischen den Anlageorten des Kapitals diskriminiert, denn sonst können die Ausbringung des Kapitals durch Umschichtung in ein anderes Land, in dem der Grenzertrag höher ist, gesteigert werden (Genschel 2003). Das Wohnsitzlandprinzip garantiert deshalb globale Produktionseffizienz nach dem Modell von Diamond und Mirrlees 1971 (Dickescheid 2002).

Im Kontrast dazu steht das Quellenlandprinzip, in welchen die Kapitalsteuer an das Land abgeführt wird, in dem sich der Entstehungsort der Quelle befindet. Unterschiedlich Vorsteuergewinne geben hier Anlass zu Steuerwettbewerb. Daher werden Investitionsentscheidungen zu Gunsten von Niedrigsteuerländer verzerrt (Genschel 2003).

Das Modell von Diamond und Mirrless ist in der Praxis beschränkt anwendbar, da die Voraussetzungen relativ stringent sind und somit nicht immer eingehalten werden können. (Ligthart 2007).

3.2. Kleine Staaten mit großen Finanzzentren

Um eine effektive Besteuerung des weltweiten Einkommens zu implementieren, ist ein bestimmter Grad an Koordination nötig, wie z.B. ein Informationsaustausch der Steuerbehörden, Abgaben einer Quellensteuer oder eine Lockerung des Bankgeheimnis in verschiedenen Ländern (Tanzi 1996). Genau dies versucht die Richtlinie zu gewährleisten.

Andere EU-Staaten wie Österreich, Belgien und Luxemburg führen ein Quellenabzugsverfahren bis 2011. Diese Alternative ist ein weitverbreiteter und administrativ einfacher Mechanismus um Steuern von Ausländern einzubehalten. Die Steuer ist eine Quellenabzugssteuer und wird direkt von den Instituten wie Banken einbehalten. Jedoch ist dieses Verfahren nur effektiv, falls alle Staaten den selben Steuersatz wählen¹² (Genschel 2003). Ansonsten würden Investoren ihre Assets in das Land transferieren, welches den niedrigsten Steuersatz bietet. Jedoch ist das Quellenabzugverfahren oftmals ein Grund für einen ruinösen Steuerwettbewerb, was zu Nash gleich gewichteten Steuersätzen führt, die unterhalb des sozialen Optimums liegen (Myles 2006).

Huizinga und Nicodème 2004 zeigen, dass in 19 OECD Staaten die Quellensteuer für Ausländer seit 1992 von 0,40% auf 0,18% in 2000 gefallen ist¹³.

Das System eines Informationsaustausch generiert im Vergleich zum Quellenabzugsverfahren größere globale Einnahmen. Die Idee scheint intuitiv; durch den Informationsaustausch werden mehr Steuerzahler von ihrem Heimatland erfasst, in dem die Steuersätze zumeist höher als die Quellensteuer im Drittland sind (Keen und Ligthart 2006).

Augenscheinlich verliert das Kapital importierende Land an Standortattraktivität und muss einen Kapitalabfluss befürchten, in dem es dem anderen Ländern hilft ihre Kapitalbesteuerung durchzuführen¹⁴. Insbesondere gilt dies bei kleinen Ländern, denn es scheint fraglich, wo der volkswirtschaftliche Nutzen liegt, Steuerinformationen freiwillig an ein Kapital exportierendes Land zu übermitteln.

Staaten, die gewillt sind Informationen bereitzustellen müssen einen Umsatzrückgang in ihrem Finanzsektor befürchten. Falls diese eine Quellenabzugssteuer für Ausländer haben, sind damit Steuerrückgänge im öffentlichen Sektor ebenfalls verbunden (Kugler und Lenz 1998). Des weiteren entstehen administrative Kosten für die Informationsbereitstellung, wobei hier keine Kompensation von den anfragenden Staaten zu erwarten ist. Es ist vielmehr als ein gegenseitiger Austausch zu verstehen.

Die EU Staaten, die bis 2011 das Quellensteuermodell fahren, wie auch andere Drittländer, welche der Richtlinie zugestimmt haben, erfüllen genau diese Charakteristika, der kleinen Steueroasen. Sie sind als Netto Informationsexportteure anzusehen und haben einen geringen Incentive solch einem Besteuerungskartell¹⁵ beizutreten (Vaubel 2000). Dies wird durch den lange Prozess der Verhandlungen widergespiegelt und lässt vermuten, dass die Informationsbereitstellung unterversorgt ist.

Große Bedeutung wird den Drittstaaten zugesprochen, die einen ausgebauten Finanzplatz haben und außerhalb der Richtlinie fallen. Diese Oasenstaaten drücken die Steuersätze für Ausländer und reduzieren die möglichen Gewinne für andere Staaten, welche sich der Richtlinie anschließen. Daher ergibt sich die Frage über die Anzahl der Staaten, welche bei einem Informationsaustausch partizipieren.

Ein Aspekt der unter die Theorie der Optimal Taxation fällt ist die sogenannte Inverse Elastizitätsregel. Die ursprüngliche Aussage dieser Regel argumentiert, dass Güter im Rahmen eines Verbrauchsteuersystems invers zu den relativen Nachfrageelastizitäten besteuert werden sollen. In einer Umgebung von uneingeschränkter Kapitalmobilität, kommt das Diamond-Mirrlees Theorem zum Schluss, dass keine Kapitalsteuer für Ausländer die optimale Lösung darstellt. Aber falls der Hauptgrund gegen Informationsaustausch die Einnahmen aus Kapitalvermögen von Ausländern ist, würde dieses Argument in diesem Zusammenhang wegfallen und Quellenländer hätten keinen Nachteil durch Informationsaustausch (Ligthart 2007).

Gordon und Hines (2002) sind der Auffassung, dass solange es Ausweichmöglichkeiten gibt, wird die internationale Steuererosion weiter fortschreiten. Für ein funktionierendes, informationsbasiertes System müssen wichtige Finanzzentren mit eingeschlossen werden. Dies war auch eine der Hauptanstrengungen der EU und hat daher sogenannte gleiche Anwendungen mit fünf Oasenstaaten abgeschlossen¹⁶. Razin und Sadka (1989) zeigen anhand eines Modells jedoch, dass die Koordination von Steuersystemen nur dann funktioniert, wenn die Möglichkeit der Umschichtung in ein Drittland nicht gegeben ist. Doch genau dies ist einer der Schwachstellen der europäischen Zinsbesteuerung. Europäische Länder, die als Steuerparadiese mit starken Bankengeheimnissen gelten, wurden nach langen Verhandlungen davon überzeugt entweder ein bilaterales Abkommen mit der EU ( z.B. Schweiz) zu unterzeichnen oder in der Übergangszeit Quellensteuern ( z.B. Österreich) abzuführen, doch bleibt eine Reihe von Drittländer unberührt.

[...]

¹ Sieh hierzu auch Genschel 2000.

² Die Richtlinie 2004/48/EG zur Besteuerung grenzüberschreitender Zinszahlungen an Privatanleger innerhalb der EU wird im weiteren Verlauf der Arbeit nur noch Richtlinie genannt.

³ Natürliche Personen im Sinne des § 1 EStG.

⁴ Siehe hierzu Gläser und Halla 2006.

⁵ Siehe Appendix Tabelle II für eine detaillierte Auflistung der partizipierenden Staaten.

⁶ Zur Entstehung und den einzelnen Verhandlung der Richtlinie siehe Appendix Tabelle I.

⁷ Siehe Appendix Auflistung betroffener und nichtbetroffener Zinszahlungen.

⁸ Z.B. Zinszahlungen, Dividenden.

⁹ In einer Gruppe von 24 Ländern.

¹⁰ Jedoch sollten sich nach der Theorie alle Salden ausgleichen.

¹¹ Wie oben dargelegt gelten noch bis 2011 für bestimme Länder Ausnahmen.

¹² Dies ist bei der Richtlinie der Fall.

¹³ Sieh Hierzu auch Eurostat statistical books 2007.

¹⁴ Beispiel für eine Abwanderung von Kapital nach Einführung der Richtlinie ist, dass im August 2005 (kurz nachdem die Richtlinien in Kraft getreten ist), etwa 7 Milliarden Euro aus Schweizer Konten in luxemburgerischen Sicav II bonds flossen, welche außerhalb der Reichweite der Richtlinien liegen (Lowtax Network 2006).

¹⁵ Siehe hierzu auch die Ausführungen über ein europäisches Besteuerungskartell in Mitchell 2007.

¹⁶ Siehe Appendix Tabelle II.