Die Europäische Union und der Minderheitenschutz in der Republik Estland

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildungs- und Tabellenverzeichnis

1 Einleitung
1.1 Problemstellung
1.2 Begriffsbestimmungen
1.3 Forschungsstand
1.4 Methodik und Quellen
1.5 Aufbau

2 Theoretischer Rahmen
2.1 Policy-Transfer
2.2 Konditionalität
2.2.1 Finanzielle und politische Konditionalität
2.2.2 Vor- und Nachteile von Konditionalität
2.2.3 Die Mitgliedschaftskonditionalität der EU: Instrumente, Dimensionen und Probleme

3 Minderheitenschutz in der EU
3.1 Ansatz der EU: Individuelle Rechte versus Gruppenrechte und doppelter Standard
3.2 Rechtliche Bestimmungen
3.3 Minderheitenschutz in der Außendimension

4 Minderheiten in Estland
4.1 Historischer Hintergrund der Minderheitenproblematik in Estland
4.2 Konträre Definitionen des Minderheitenbegriffs

5 Analyse
5.1 Kriterien: „Wirksamkeit“
5.2 Unterzeichnung völkerrechtlicher Verträge unter dem Druck der EU
5.3 Gesetzgebung und politische Praxis
5.3.1 Die Staatsangehörigkeitsgesetzgebung
5.3.2 Politische Partizipation
5.3.3 Antidiskriminierung
5.3.4 Die sprachliche Dimension
5.3.5 Bildung
5.4 Maßnahmen zur Integration
5.4.1 Staatsangehörigkeit
5.4.2 Politische und gesellschaftliche Partizipation
5.4.3 Antidiskriminierung
5.4.4 Die sprachliche Dimension
5.4.5 Bildung und Kultur
5.5 Zwischenfazit: Ist der Minderheitenschutz in Estland gewährleistet?

6 Schlussbetrachtung
6.1 Fazit
6.2 Ausblick

7 Quellen- und Literaturverzeichnis
7.1 Primärquellen
7.2 Sekundärliteratur
7.3 Zeitungsartikel
7.4 Internetquellen
7.5 Befragung

Erklärung

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildungs- und Tabellenverzeichnis

Abbildung 1: From Lesson-Drawing to Coercive Transfer

Abbildung 2: Aufteilung der estnischen Bevölkerung nach Staatsangehörigkeit

Abbildung 3: EU-Konditionalität

Tabelle 1: Verteilung der Minderheitenbevölkerung Estlands anhand der Muttersprache

Tabelle 2: Ausländer mit Aufenthaltsgenehmigung in Estland, nach Staatsangehörigkeit (Stand 01.01.2006)

Tabelle 3: Jährliche Naturalisationen in Estland 1992 – 2005

Tabelle 4: Estnischkenntnisse und Staatsbürgerschaft der russischsprachigen Minderheit Estlands in Prozent, Januar 1999

Tabelle 5: Evaluation der Estnischkenntnisse der russischsprachigen Bevölkerung in Prozent, 2005

Tabelle 6: Ergebnisse einer Studie des New Baltic Barometer, 2004

1 Einleitung

1.1 Problemstellung

Mit dem Beitritt von acht mittel- und osteuropäischen Staaten zur Europäischen Union (EU) am 1. Mai 2004 ist gleichzeitig eine große Anzahl an ethnischen Minderheiten zu Einwohnern der EU geworden. Mit ihnen rückte ein neues Politikfeld auf die Agenda der EU: der Minderheitenschutz. Zu seiner Gewährleistung in den neuen Mitgliedstaaten stellte die EU 1993 mit den Kopenhagener Kriterien Bedingungen auf, die ausdrücklich auf die Notwendigkeit eines umfassenden Minderheitenschutzes in den Beitrittskandidaten verwiesen. Im Blickfeld der EU standen dabei besonders der Schutz der Rechte der Sinti und Roma in Mittel- und Osteuropa sowie der russischsprachigen Minderheit im Baltikum.

Gegenstand dieser Arbeit ist die russischsprachige Minderheit in der Republik Estland (im Folgenden: „Estland“), die knapp ein Drittel der Bevölkerung des nördlichsten Staates des Baltikums ausmacht. Die Krawalle in Tallinn im April 2007, ausgelöst durch den Abbau eines sowjetischen Kriegerdenkmals, zeigen deutlich, dass das Spannungsverhältnis zwischen der Titularnation und der russischsprachigen Minderheit noch immer ein großes Gewaltpotenzial birgt.

Den Beginn dieses Spannungsverhältnisses markieren der Zusammenbruch der Sowjetunion (UdSSR) sowie die Wiedererlangung der Unabhängigkeit Estlands 1991. Die Neuorganisation des estnischen Staates erfolgte anhand ethnischer Linien; alle anderen ethnischen Gruppen wurden von der politischen und wirtschaftlichen Umgestaltung ausgeschlossen und hatten so kein politisches Forum, ihre eigenen Rechte einzufordern. Erst nach heftiger Kritik internationaler Akteure und später auch estnischer Akademiker konnten sich in Estland erste Maßnahmen zum Minderheitenschutz im Zuge einer beginnenden Integrationspolitik entwickeln, die in der Literatur auch als „Ethno-Nationalismus“ (Lauristin/ Heidmets 2002: 47) bezeichnet wird.

Um in Estland einen mit europäischen und völkerrechtlichen Normen konsistenten Minderheitenschutz zu gewährleisten, wandte die EU demokratische Konditionalität in Form von Beitrittskriterien an. Ziel dieser Arbeit ist, den Wirksamkeitsgrad dieses Instruments zu bestimmen. Dabei steht die Frage im Vordergrund, ob sich demokratische Konditionalität eignet, eine Policy – in diesem Falle den Minderheitenschutz – von der europäischen auf die nationale Ebene zu übertragen. Zur Beantwortung dieser Frage wird ein theoretischer Rahmen geschaffen, in dem zunächst die Grundzüge des Policy-Transfers dargestellt und anschließend die theoretischen Voraussetzungen und Folgen demokratischer Konditionalität – in Abgrenzung von finanzieller, aber auch Acquis-Konditionalität – ermittelt werden. Die darauf folgende Untersuchung des Minderheitenschutzes und der Integrationspolitik in Estland soll anhand empirischer Fakten belegen, dass demokratische Konditionalität in diesem Falle kein hinreichendes Mittel für einen vollständigen Policy-Transfer gewesen ist.

Abschließend sollen die gewonnenen Ergebnisse abstrahiert und generalisiert werden und so die These belegen, dass demokratische Konditionalität schon aus ihrem Wesen heraus kein hinreichendes Mittel zum Policy-Transfer sein kann.

Natürlich ist die Isolation des Faktors „Konditionalität“ schwierig und nicht frei von Fehlern möglich: Der Einfluss der EU auf die Beitrittskandidaten interagiert mit anderen Kräften außerhalb und innerhalb dieser Staaten. Wie erwähnt gab es auch innerhalb Estlands Kräfte, die den Schutz von Minderheiten thematisiert und vorangebracht haben. Dennoch soll in dieser Arbeit versucht werden, mit Hilfe von Primär- und Sekundärliteratur dieses Mittel zum Policy-Transfer anhand der aufgestellten Kriterien zu bewerten.

1.2 Begriffsbestimmungen

Die Terminologie im Bereich des Minderheitenschutzes ist rechtlich nicht klar definiert. In dieser Arbeit werden die Begriffe wie folgt verwendet:

„Minderheit“: Eine Minderheit ist eine Gruppe, die sich durch ihre Ethnie, ihre Sprache und/ oder ihre Religion von der Mehrheit unterscheidet und deren Mitglieder ihre gemeinsame Identität bewahren und schützen möchten. Sie ist der Mehrheit zahlenmäßig unterlegen. Eine ausführliche Diskussion zur Begriffsbestimmung findet sich unter 4.2.

„Russischsprachige Minderheit“: Bei der russischsprachigen Minderheit handelt es sich zum einen um die in Estland lebenden Personen, die während der sowjetischen Okkupation immigriert sind. Etwa 80 Prozent davon sind ethnische Russen, hinzu kommen z. B. Personen weißrussischer und ukrainischer Herkunft. Sie stellen jedoch keine homogene Gruppe dar, sondern bilden verschiedene Gruppen mit unterschiedlichen Identitäten. Ihr verbindendes Element ist die Tatsache, dass sie keine ethnischen Esten sind und durch ihre sprachliche Zugehörigkeit zur ehemaligen Okkupation gezählt werden. Zum anderen existierte schon vor der sowjetischen Annexion eine russischstämmige Bevölkerung, die mittlerweile seit vielen Generationen in Estland lebt. Trotz der Vielfältigkeit dieser Gruppen wird die russischsprachige Minderheit in dieser Arbeit als eine ethnische Gruppe behandelt. Zwar leben in Estland auch Minderheiten aus nicht-russischsprachigen Ländern und Regionen. Diese sind jedoch zahlenmäßig kleiner und stehen zum Teil auch in einem anderen historischen Verhältnis zur estnischsprachigen Bevölkerung. Aus Tabelle 1 geht hervor, dass selbst unter ihnen große Anteile nicht ihre ursprüngliche einheimische Sprache, sondern Russisch als Muttersprache sprechen (z. B. sprechen 36,9 Prozent der in Estland lebenden ethnischen Letten Russisch als Muttersprache und nur 53,3 Prozent die einheimische Sprache Lettisch). Aus diesen Gründen, und da eine getrennte Betrachtung jeder einzelnen Minderheitengruppe sehr aufwändig wäre, wird in dieser Arbeit lediglich die russischsprachige Minderheit betrachtet. Zur russischsprachigen Minderheit (auch als „Nichtesten“ bezeichnet) gehören sowohl Staatsangehörige Estlands als auch Nichtsstaatsangehörige.

„Minderheitenschutz“: Minderheitenrechte werden in der Literatur häufig als kulturelle Rechte klassifiziert. Die inferiore politische Position von Minderheiten jedoch macht es notwendig, Minderheiten Rechte einzuräumen, die über die Erhaltung ihrer Kultur und ihrer kollektiven Identität hinausgehen. Minderheitenschutz bedeutet in dieser Arbeit also neben dem Verbot der Diskriminierung von Minderheiten eine Kompensation der durch ihren besonderen Status entstehenden Nachteile mit Hilfe der Verleihung von Gruppenrechten (etwa wie das Entfallen der 5-Prozent-Hürde für den Südschleswigschen Wählerverband (SSW)^[1] bei Landtags- und Kommunalwahlen in Schleswig-Holstein). Diese Rechte decken zahlreiche Bereiche wie die garantierte Möglichkeit zur politischen Partizipation, die Erhaltung der Minderheitenkultur und der kollektiven Identität sowie das Recht auf Bildung in der Minderheitensprache ab.

Tabelle 1: Verteilung der Minderheitenbevölkerung Estlands anhand der Muttersprache

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: Open Society Institute 2002: 228

1.3 Forschungsstand

Die wissenschaftliche Literatur zum Thema EU-Konditionalität ist umfassend. Auch haben sich seit dem Ende des Kalten Krieges zahlreiche renommierte Autoren mit dem Minderheitenschutz in den baltischen Staaten auseinandergesetzt; die meisten davon unter Berücksichtigung von EU-Konditionalität. Eine aktuelle Bewertung ihrer letztendlichen Wirksamkeit in Bezug auf die Etablierung eines umfassenden Minderheitenschutzes auf der Grundlage empirischer Daten fehlt jedoch noch, was zum einen daran liegen kann, dass eine abschließende Bewertung erst seit dem 1. Mai 2004 möglich ist, zum anderen aber auch an einem Nachlassen der Diskussion. Allerdings ist zu erwarten, dass die jüngsten Ereignisse in Tallinn die Situation in Estland wieder in das Bewusstsein der akademischen Diskussion rücken werden.

Der theoretische Grundlagentext über den Policy-Transfer baut auf einem Aufsatz von David P. Dolowitz und David Marsh (2000) auf, in dem die Autoren den Ansatz aufschlüsseln und weiterentwickeln. Mit der Theorie der Konditionalität befassen sich zahlreiche Werke; besonders relevant für diese Arbeit sind die Werke von Tony Killick (1998) und Jeffrey Checkel (2000), darüber hinaus spielen Aufsätze und Werke von Stephen Deets (2006), Nida M. Gelazis (2003), Heather Grabbe (1999, 2001), James Hughes/ Gwendolyn Sasse (2003), Judith G. Kelley (2004) sowie Jürgen Zattler (2005) eine Rolle. Während Killicks Werk sich durch fundierte Kenntnisse über die allgemeinen Aspekte der Konditionalität auszeichnet, gelingt Checkel eine kritische Auseinandersetzung mit der Compliance ^[2] bei Anwendung politischer Konditionalität, ein für diese Arbeit wesentlicher Faktor. Die Unterteilung in demokratische und Acquis-Konditionalität ist einem Aufsatz von Frank Schimmelfennig und Ulrich Sedelmeier (2004) entnommen.

Mit seinem umfassenden Überblick über die Rechtsgrundlage des Minderheitenschutzes sowohl in der Binnen- als auch in der Außendimension schafft der Aufsatz von Andreas von Arnauld (2004) ein Fundament für Kapitel 3. Ebenfalls aussagekräftig zu diesem Thema sind die Aufsätze von Adam Biscoe (1999) sowie von James Hughes und Gwendolyn Sasse (2003), die das Verhältnis der EU zum Minderheitenschutz beleuchten. Detaillierte historische und aktuelle Darstellungen zum theoretischen Ansatz von Minderheitenrechten und ihrer verschiedenen Dimensionen bietet Jennifer Jackson Preece (2005).

Für den historischen Überblick der Minderheitenproblematik in Estland sowie das Nation-Building ab 1991 empfiehlt sich die Lektüre Carmen Thieles (1999) und David Galbreaths (2005). Thiele führt eine völkerrechtliche Untersuchung der Gesetzgebung bezogen auf den Umgang mit Minderheiten durch, während bei Galbreath konkrete Politikfelder, divergierende Interessen der verschiedenen Akteure sowie die Grundsätze des Nation-Buildings in den baltischen Staaten im Vordergrund stehen. Wichtige Informationen zum letztgenannten Thema liefert darüber hinaus Vello Pettais Aufsatz (2000).

Der Analyse diente neben den Dokumenten der Europäischen Kommission und einigen Rechtsakten eine Veröffentlichung des Open Society Institutes (2002), die die Maßnahmen zur Integration von Minderheiten in Estland bis 2002 evaluiert. Da die Analyse jedoch in erster Linie auf Primärquellen beruht, hat die Sekundärliteratur an dieser Stelle nur eine ergänzende Funktion inne. Erwähnenswert sind in diesem Zusammenhang die Arbeiten von Peter van Elsuwege (2004), David Galbreath (2005), Vello Pettai (2000), Vladimir Poleshchuk (2003, 2004, 2005) und Marju Lauristin/ Mati Heidmets (2002). Sie alle beziehen sich auf die Prinzipien und die Probleme der estnischen Integrationspolitik sowie ihre Folgen bezüglich des Beitrittsprozesses.

1.4 Methodik und Quellen

Die vorliegende Arbeit stützt sich vorrangig auf Sekundärliteratur und Primärquellenanalyse. Ergänzend wurden Informationen aus Zeitungsartikeln und aus einer Expertenbefragung gewonnen. Die Quellen wurden anhand ihrer Relevanz für das Thema und ihrer Aktualität ausgewählt. Die Analyse erfolgt mit Hilfe eines selbst entwickelten theoretischen Schemas, das durch eine graphische Darstellung verdeutlicht wird. Der Untersuchungszeitraum erstreckt sich von 1991 bis 2006.

1.5 Aufbau

Im folgenden Kapitel wird ein theoretischer Rahmen geschaffen, der als Analysegrundlage für diese Arbeit dient. Es werden die Grundzüge des Policy-Transfers sowie demokratischer Konditionalität dargestellt. Die Platzierung der zu untersuchenden Instrumente in eine theoretische Dimension und die Analyse der Instrumente, Dimensionen und Probleme der EU-Mitgliedschaftskonditionalität bilden den Kern des Kapitels.

Das dritte Kapitel befasst sich mit den Rechtsgrundlagen des Minderheitenschutzes in der EU, wobei auf den theoretischen Ansatz der EU, die rechtlichen Bestimmungen sowie auf die Außendimension eingegangen wird. Eine gründliche Untersuchung der Rechtslage sowie der Sekundärgesetzgebung liegt dem Kapitel zugrunde.

Im vierten Kapitel wird im ersten Unterpunkt eine historische Grundlage gegeben, damit die Problematik des Minderheitenschutzes in Estland deutlich wird. Der zweite Unterpunkt dient der kritischen Betrachtung der Minderheitendefinition, die die estnische Verfassung beinhaltet und dem Vergleich dieser mit konträren Definitionen. Die Bereitstellung von Hintergrundinformationen in diesem und im vorangegangenen Kapitel soll zu einem tieferen Verständnis der Problemstellung beitragen.

Kapitel 5 stellt den Hauptteil der Untersuchung dar, der sich der Beantwortung der Fragestellung widmet, ob in Estland ein wirksamer Schutz der Minderheiten gewährleistet ist. Zur Bestimmung der Situation werden neben ausführlicher Sekundärliteratur auch Gesetzestexte, Websites estnischer Institutionen und eine Befragung einer Lehrerin an einem estnischen Gymnasium herangezogen. Die politische Praxis wird ebenso beleuchtet wie die Rechtslage in verschiedenen Bereichen. Die Analyse ist nicht nach von der EU angewandten Instrumenten gegliedert, da diese häufig ineinander greifen, sondern nach Politikfeldern. Hierbei spielen Bestimmungen zur Staatsangehörigkeit, zur politischen Partizipation, zur Antidiskriminierung, zur Sprache sowie zu Bildung und Kultur eine Rolle. In einem Zwischenfazit wird anhand dreier Leitfragen der status quo des Minderheitenschutzes in Estland erfasst.

Kapitel 6 liefert ein abschließendes Fazit sowie eine Beantwortung der Frage, ob Konditionalität ein wirksames Mittel zum Policy-Transfer ist. Die Kriterien, die hierbei zugrunde liegen, wurden von der Autorin selbst entwickelt und beziehen sich auf die wichtigsten Punkte, ohne jedoch Anspruch auf Vollständigkeit zu erheben.

2 Theoretischer Rahmen

2.1 Policy-Transfer

Mit der immer stärker werdenden Interdependenz von Staaten, die nicht zuletzt von internationalen Organisationen und Akteuren sowie durch die ökonomische Globalisierung vorangetrieben wird, haben Staaten begonnen, durch die Übernahme von Policies oder Policy-Elementen voneinander zu lernen. Außerdem versuchen viele Akteure, ihre eigenen Policies oder Teile davon auf nationale Regierungen zu übertragen, um beispielsweise die Handelsbedingungen zu verbessern oder die Demokratisierung voranzutreiben.

Zur Präzisierung des Ansatzes folgt diese Arbeit der Definition von Dolowitz und Marsh, nach der Policy-Transfer einen Prozess beschreibt, „[...] in which knowledge about policies, administrative arrangements, institutions and ideas in one political setting (past or present) is used in the development of policies, administrative arrangements, institutions and ideas in another political setting“ (Dolowitz/ Marsh 2000: 6).

Transnationale Akteure wie die EU nutzen den Ansatz des Policy-Transfers oft, um gleiche oder ähnliche Policies in verschiedene Länder zu transferieren, so dass sich die Strukturen innerhalb von Staatengruppen immer mehr angleichen. Dabei stehen der EU zwei Mittel zur Verfügung: Zum einen gibt es die Konditionen, die sie für Beitrittskandidaten aufstellt, aber z. B. auch für Mitgliedstaaten, die Vertragsbedingungen verletzen. Zum anderen kann sie durch Informationen, die sie auf vielfältige Weise bereitstellt, indirekt Anstöße für nationale Policy-Maker geben, neue Policies zu übernehmen oder aus den Erfahrungen der EU oder ihrer Mitgliedstaaten zu schöpfen (Dolowitz/ Marsh 2000: 11). Im Rahmen dieser Arbeit wird die erste der genannten Dimensionen des Policy-Transfers durch die EU untersucht.

Doch was genau wird transferiert? Dolowitz und Marsh identifizieren acht verschiedene Kategorien: Politikziele, Politikinhalte, Politikinstrumente, Politikprogramme, Institutionen, Ideologien, Ideen und Einstellungen sowie negative Erfahrungen (Dolowitz/ Marsh 2000: 12). Für diese Arbeit sind sowohl die Politikziele als auch Ideen und Einstellungen von Bedeutung: Durch ihre demokratische Konditionalität (vgl. 2.2.3) versucht die EU, Werte auf die neuen Mitgliedstaaten zu übertragen und bestimmte Politikziele durchzusetzen. Konkrete Handlungsvorschriften macht sie dabei jedoch nicht; das Monitoring orientiert sich an den zuvor festgelegten Zielen und nicht an den durchgeführten Maßnahmen.

Die Autoren führen verschiedene Grade des Policy-Transfers an: Das copying beschreibt einen vollständigen Transfer einer Policy; bei der emulation findet ein Transfer der Ideen hinter einer Policy statt. Combinations entstehen, wenn verschiedene Policies vermischt werden; und schließlich gibt es die Möglichkeit der inspiration, bei der eine Policy von einer anderen inspiriert wird, aber am Ende nicht zwingen dieselben Charakteristika aufweist (Dolowitz/ Marsh 2000: 13). Der in unserem Falle von der EU angestrebte Grad des Policy-Transfers lässt sich am treffendsten durch emulation oder Nacheiferung beschreiben, denn wie oben erwähnt handelt es sich hier um einen Transfer von Ideen hinter einer Policy.

Es gibt sowohl freiwilligen (voluntary) als auch erzwungenen (coercive) Policy-Transfer (Dolowitz/ Marsh 2000: 6). Das Kontinuum in Abbildung 1 illustriert sechs Stufen des Policy-Transfers: Auf der Seite der absoluten Freiwilligkeit steht das Lesson-Drawing (Lernen) unter Annahme perfekter Rationalität, gefolgt vom Lesson-Drawing unter Annahme eingeschränkter Rationalität. An dritter Stelle wird ein freiwilliger (voluntary) Transfer angegeben, der jedoch von einem bestimmten Bedürfnis wie z. B. internationale Anerkennung ausgelöst wird. Darauf folgt der obligated transfer (verpflichtender Transfer); an fünfter Stelle steht die Conditionality (Konditionalität) und an letzter Stelle der coercive transfer (erzwungener Transfer). Der Übergang zwischen beiden Extrema ist also fließend. Auch wenn z. B. die Regierung eines Mitgliedstaates der EU zur Übernahme einer Policy „gezwungen“ wird, so hatte sie sich doch in einem ersten Schritt freiwillig dazu entschlossen, Mitglied der EU zu werden und ist wissentlich die Verpflichtung eingegangen, alle ihre Bestimmungen erfüllen zu müssen – auch solche, die erst nach dem Beitritt in Kraft treten (Dolowitz/ Marsh 2000: 14f). Aus dem Kontinuum geht hervor, dass Konditionalität mehr Elemente eines erzwungenen als eines freiwilligen Policy-Transfers enthält. Es handelt sich nicht um die freiwillige Anpassung oder Übernahme einer Policy, sondern um einen Vorgang, der nur geschieht, weil er an eine Gegenleistung (z. B. EU-Beitritt) geknüpft ist.

Abbildung 1: From Lesson-Drawing to Coercive Transfer

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: Dolowitz/ Marsh 2000: 13

Zwar handelt es sich bei dem Modell von Dolowitz und Marsh um eine vereinfachte Darstellung, doch dient es dieser Arbeit aus zwei Gründen: Zum einen konnte so klassifiziert werden, was die EU in unserem Fall transferiert hat. Dies macht es uns leichter, am Ende über „Erfolg“ oder „Misserfolg“ des Transfers zu entscheiden und Fehlurteile zu vermeiden. Zum anderen konnte auch der Grad des Transfers bestimmt werden, was die abschließende Beurteilung entscheidend erleichtert.

2.2 Konditionalität

2.2.1 Finanzielle und politische Konditionalität

In der wissenschaftlichen Literatur werden verschiedene Definitionen für Konditionalität angeführt. Tony Killick formuliert: „[...] conditionality [...] refers to a mutual arrangement by which a government takes, or promises to take, certain policy actions, in support of which an IFI [International Financial Institution] or other agency will provide specified amounts of financial assistance“ (Killick 1998: 6). Diese Definition beschreibt die traditionell angewandte finanzielle Konditionalität. Bei dieser Art von Konditionalität werden Ländern – oft Entwicklungs- oder Schwellenländern – finanzielle Mittel und Unterstützung angeboten, wenn die Regierung ihre Politik entsprechend den Vorstellungen der Geber ändert. Die entsprechenden Politiken zielen meistens auf eine Liberalisierung der Wirtschaft und auf Demokratisierung ab. Die Geber können sowohl internationale Akteure sein wie die Weltbank und der Internationale Währungsfonds (IWF) als auch einzelne Regierungen.

Seit dem Ende des Kalten Krieges tritt eine andere Art der Konditionalität vermehrt auf: die politische Konditionalität. Transnationale Akteure wie die EU, die NATO und der Europarat bieten ihre Mitgliedschaft an, stellen im Gegenzug aber politische Bedingungen auf, die bis zum Zeitpunkt des Beitritts erfüllt sein müssen. Die Mitgliedschaftskonditionalität wurde und wird besonders stark auf die ehemaligen Ostblockstaaten angewandt. Sie ist weitreichender als die finanzielle Konditionalität, da durch sie außen stehende Akteure auf politische, sozioökonomische, militärische und viele andere Bereiche eines Nationalstaates Einfluss nehmen können (Checkel 2000).

Die Wirksamkeit von Konditionalität beruht auf bestimmten rationalistischen Annahmen: Die betrachteten Akteure haben fixe Präferenzen, handeln rational und versuchen, durch eine Kosten-Nutzen-Rechnung ihren Nutzen zu maximieren. Die Geber schaffen Anreize für die Empfänger, bestimmte Policies zu übernehmen oder zu ändern – ein Policy-Transfer findet statt. Wird der gebotene Nutzen als größer eingeschätzt als die durch einen Policy-Transfer entstehenden Kosten, lässt sich der Empfänger auf die Zusammenarbeit ein. Hierbei gilt, dass die zu erfüllenden Kriterien umso strenger ausfallen, je schwächer die politische Verhandlungsposition des Empfängers ist (Killick 1998: 96).

2.2.2 Vor- und Nachteile von Konditionalität

Konditionalität ist ein viel diskutiertes Mittel. Unumstritten ist, dass es ein starkes Instrument ist, da es große Anreize schafft und in der Regel von mächtigen Akteuren ausgeführt wird. Trotzdem gibt es in der wissenschaftlichen Literatur viele Argumente dafür, dass Konditionalität per se oft nicht die gewünschten Ziele erreichen kann.

Sowohl Kelley als auch Checkel verweisen in ihren Untersuchungen auf die These, Konditionalität erzeuge nur 60 Prozent Compliance, und berufen sich dabei auf ökonometrische, statistische und Falluntersuchungen, die nur einen geringen Zusammenhang zwischen Konditionalität und Compliance zeigen konnten (Kelley 2004: 39; Checkel 2000). Die Gründe für diesen Umstand sind vielfältig:

Erstens agieren die Akteure, die hinter den großen Organisationen wie der EU oder dem IWF stehen, oft nicht in Übereinstimmung mit diesen. Für EU-Mitgliedstaaten ist die Aufnahme von Beitrittsverhandlungen oft eine politische Entscheidung. Daher drängen sie die EU zum Handeln, auch wenn die von der EU aufgestellten Bedingungen noch gar nicht erfüllt sind (Checkel 2000). Ein Beispiel hierfür ist die Türkei, mit der Beitrittsverhandlungen geführt werden, obwohl sie sich weigert und weiterhin weigern möchte, einen der 27 Mitgliedstaaten – Zypern – als souveränen Staat anzuerkennen. Diese Praxis untergräbt den Effekt der Konditionalität und gibt den Beitrittskandidaten das Signal, dass ein Beitritt auch ohne vollständige Compliance möglich ist.

Zweitens werden Regierungen durch Konditionalität möglicherweise zur Übernahme einer Policy oder zu einer Reform angehalten, die innerhalb ihres Staates keinen politischen Konsens findet. Die Anreize zur Compliance sind recht niedrig, da die Regierungen eine Untergrabung der eigenen Souveränität durch das Oktroyieren eines Reform- und Veränderungsprozesses durch ausländische Akteure fürchten. Nicht unbeachtet bleiben darf dabei, dass die jeweiligen Regierungen sich vor ihrer Wählerschaft verantworten müssen und dabei das Ziel der Wiederwahl gefährdet werden könnte. Dies gilt für Beitrittskandidaten natürlich in viel höherem Maße als für die EU-Kommission, da letztere wegen unpopulärer Politiken vielleicht an Ansehen verliert, jedoch nicht einfach „abgewählt“ werden kann (Killick 1998: 92f).

Drittens besteht oft keine interne Einigkeit über die durchzuführenden Maßnahmen. Gerade für junge Demokratien wie Estland mit häufig wechselnden Regierungskoalitionen und schwieriger Mehrheitsbildung ist es eine besondere Herausforderung, den Forderungen verschiedener Interessengruppen nachzukommen (Killick 1998: 92f).

Viertens stellt die Umsetzung von Konditionen die betreffenden Staaten und ihre politischen Akteure vor unbeabsichtigte technische Probleme: Schwache Institutionen und große Instabilität führen dazu, dass Mechanismen zur Implementierung fehlen (Checkel 2000).

Zusammenfassend kann festgestellt werden, dass gerade junge Staaten, in denen sich demokratische Traditionen noch nicht verfestigt haben, oft Schwierigkeiten mit der Übernahme und Umsetzung von Policies haben. Die kann sowohl mit den vorherrschenden Überzeugungen in den jeweiligen Staaten als auch mit institutionellen Voraussetzungen begründet werden. Starre Konditionen ohne Bezug auf die nationalen Besonderheiten werden womöglich umgangen oder nur unzureichend umgesetzt, so dass es auch bei Anwendung dieses starken Instrumentes an Compliance mangeln kann.

2.2.3 Die Mitgliedschaftskonditionalität der EU: Instrumente, Dimensio- nen und Probleme

Die von der EU angewandte Mitgliedschaftskonditionalität wird von Schimmelfennig und Sedelmeier in zwei Kategorien aufgeteilt:

a. Demokratische Konditionalität und

b. Acquis-Konditionalität.

Das Ziel der demokratischen Konditionalität ist der Transfer allgemeiner demokratischer Grundsätze der EU auf die Beitrittskandidaten. Hierbei handelt es sich um Normen wie Menschenrechte und ein liberales Demokratieverständnis. Die Acquis-Konditionalität dagegen betrifft die Übersetzung der konkreten Bestimmungen des Acquis Communautaire in die nationale Gesetzgebung (Schimmelfennig/ Sedelmeier 2004: 669f).

a. Demokratische Konditionalität

Die Betrachtung der demokratischen Konditionalität ist für diese Untersuchung essenziell. Sie beginnt nicht, wie die Acquis-Konditionalität, mit den Vorbereitungen zum Beitritt, sondern kann sehr viel früher einsetzen. Im Falle der postkommunistischen Staaten begann sie nach dem Zerfall der UdSSR, als die EU institutionelle Verbindungen mit den neu entstandenen Staaten einging. Diese traten zuerst in Form von Handels- und Kooperationsabkommen (TCA) auf, welche die EU 1992 mit Estland, Lettland und Litauen abschloss. Im Gegensatz zu vergleichbaren Abkommen mit anderen Staaten verwiesen die Abkommen mit den baltischen Staaten explizit auf demokratische Prinzipien und Menschenrechte (z. B. Art. 1 TCA mit Estland). Bei Nichteinhaltung der genannter Kriterien konnte das Abkommen aufgelöst werden (Art. 21 TCA mit Estland). Diese Abkommen zeigen, dass die EU schon damals einen besorgten Blick auf die Einhaltung der Menschen- und insbesondere der Minderheitenrechte in den baltischen Staaten geworfen hatte (van Elsuwege 2004: 6).

Um die demokratische Konditionalität in ihrer ganzen Breite zu analysieren, gilt es zunächst, die Probleme, die sich aus dem Wesen der von der EU angewandten demokratischen Konditionalität im Falle der Beitrittskandidaten für die Osterweiterung 2004 ergeben haben, zu erörtern. Im Anschluss daran werden die Instrumente der EU zur Ausführung der Konditionalität identifiziert und ihre Fähigkeit zur Verbesserung der demokratischen Strukturen in den postkommunistischen Staaten bestimmt.

Den auf die mittel- und osteuropäischen Staaten angewandten Konditionen liegen bestimmte Werte und Normen zugrunde, die aus dem Selbstverständnis der EU abgeleitet werden können. Ihre Grundlage ist die westeuropäische Staatstradition, in der sich die Souveränität eines Staates auf einen Vertrag zwischen Individuen stützt (Locke) oder das Volk als Souverän im Zentrum steht (Rousseau).

In den Staaten Ost- und Mitteleuropas jedoch herrschen andere Denktraditionen und damit auch andere Werte und Normen vor. Zum Beispiel wird in vielen osteuropäischen Verfassungen – darunter die estnische – die Souveränität von der Nation abgeleitet, was ganz andere Implikationen bezüglich der Menschen- und Minderheitenrechte zur Folge hat (Deets 2005: 429f).

Eine Übernahme der EU-Bedingungen durch die Beitrittskandidaten kann somit heißen, dass bestimmte Gesetze, Verträge usw. modifiziert werden. Die Grundeinstellung der Eliten in den jeweiligen Ländern, die die politische Praxis mitbestimmen, wird damit aber nicht zwingend eine Änderung erfahren. Solange dies jedoch nicht geschehen ist, wird der Transfer einer Policy in die politische Praxis hinein schwierig sein, denn es wird in dem betreffenden Staat Kräfte geben, die sich gegen diese Policy wehren. Erst ein Umdenken der politischen Eliten und damit der gesamten Bevölkerung, also eine Übernahme westeuropäischer und EU-spezifischer Denktraditionen, kann zu einer hinreichenden Änderung der nationalen Politik führen.

Doch nicht nur kulturelle Aspekte müssen bei der Festsetzung eines Kriterienkataloges berücksichtigt werden. Auch die Frage der Glaubwürdigkeit muss bei der Anwendung demokratischer Konditionalität gestellt werden. Wie bereits erwähnt umfasst die demokratische Konditionalität Bestimmungen, die nicht Teil des Acquis Communautaire sind. Zwar handelt es sich hier um auf europäischer Ebene anerkannte Normen, im Einzelnen besteht jedoch keine Garantie dafür, dass diese in allen Mitgliedstaaten der EU umgesetzt werden. Im Falle der Beitrittspartnerschaften waren die zu erfüllenden Kriterien weitaus umfangreicher als das, was die „alten“ Mitgliedstaaten erfüllen mussten (vgl. 3.3). Ausnahmen in der Form von Opt-outs, wie sie bis dahin üblich gewesen waren, wurden den Beitrittskandidaten nicht gestattet (Checkel 2000). Dieses Vorgehen birgt für die EU die Gefahr, den Beitrittskandidaten gegenüber unglaubwürdig zu wirken, was wiederum eine Schwächung der Konditionalität bedeuten kann.

Probleme bezüglich hinreichender Compliance lösten insbesondere die Kriterien im Bereich des Minderheitenschutzes aus. Erstens ist der Minderheitenschutz im EU-Recht selbst nicht verankert, was das oben erörterte Problem der mangelnden Glaubwürdigkeit auslöst und den Beitrittskandidaten das Gefühl einer ungleichen Behandlung gibt. Zweitens ist er bis zu dem Zeitpunkt innerhalb der EU auch noch kein wichtiges Politikfeld gewesen und drittens macht es das Fehlen einer klaren Begriffsdefinition in der internationalen Politik und im internationalen Recht schwierig, konsistente Anforderungen an den Minderheitenschutz zu stellen (vgl. hierzu 4.2).

Zur konkreten Untersuchung der demokratischen Konditionalität werden im Folgenden einige Instrumente, die der EU zur Verfügung stehen, angeführt. Die Hauptinstrumente, die in Falle der Beitrittskandidaten in Mittel- und Osteuropa angewandt wurden, sind

1. privilegierter Handel und Entwicklungshilfe (z. B. durch TCA) sowie Unterzeichnung und Implementierung eines zusätzlichen Partnerschaftsabkommens (Europaabkommen);
2. Regelmäßige Berichte der Kommission über die Fortschritte der Kandidaten;
3. die 1998 abgeschlossenen Beitrittspartnerschaften;
4. zahlreiche offizielle Deklarationen wie die der Präsidentschaft und Resolutionen des Europäischen Parlaments (EP) sowie Stellungnahmen der Kommission und
5. Dialog und Interaktion wie z. B. Besuche durch EU-Kommissare, lokale EU-Vertretungen in den Beitrittskandidaten, Komitee-Treffen usw. (Kelley 2004: 19f).

Die angeführten Instrumente können in zwei grobe Kategorien aufgeteilt werden: Das erste Instrument dient schon im Vorfelde der Beitrittsverhandlungen zum Transfer von Policies und politischen Strukturen von EU-Mitgliedstaaten in die potenziellen Beitrittskandidaten. Es handelt sich hier um ein Instrument zum Zwecke des Gate-keeping: Verhandlungen, die den eigentlichen Beitrittsverhandlungen vorangehen, sollen den Weg in den Beitrittsprozess erleichtern (Kelley 2004: 20).

Als Beispiel dienen hier neben den oben genannten TCA die Europa-Abkommen mit den drei baltischen Staaten, die vor deren Beitrittsgesuch 1995 unterzeichnet wurden. Sie sollten die politische Konvergenz der Staaten mit den Gemeinschaftsstandards erhöhen (Adrey 2005: 456). Ein in den Abkommen angeführter eindeutiger Verweis auf mögliche Beitrittsverhandlungen mit der EU erzeugte einen starken Anreiz, die im weiteren Verlauf des Abkommens formulierten Bedingungen zu erfüllen. Das Europa-Abkommen mit Estland enthält neben Bestimmungen zur politischen und ökonomischen Weiterentwicklung auch Verweise auf den Schutz von Minderheiten und deren Sprachen. Es heißt: „Die Zusammenarbeit konzentriert sich insbesondere auf folgende Bereiche: [...] – Förderung des Sprachunterrichts in Estland, insbesondere für Minderheiten unter der in Estland lebenden Bevölkerung; [...]“ (Rat der EU 1998a: Art. 77(2)). In diesem frühen Stadium, in dem die Sicherheit der potenziellen Beitrittskandidaten über eine spätere Aufnahme noch sehr gering ist, können Konditionen zu einem schnellen Transfer der geforderten Policies führen. In diesem Falle ist die Konditionalität ein sehr starkes Mittel zum Policy-Transfer. Trotzdem ist die Anwendung der Konditionalität auch hier nicht ganz unproblematisch: Einerseits erschwert das Fehlen genauerer Handlungsoptionen den Regierungen der potenziellen Beitrittskandidaten die richtige Interpretation der Vorgaben („richtig“ im Sinne der Vorstellungen des Verfassers) und eine wirkungsvolle Umsetzung. Andererseits ermöglichen ihnen die schwammigen Formulierungen eine Umgehung von Policies, die nicht mit ihrem politischen Konzept übereinstimmen oder die in der Bevölkerung unpopulär sind.

Die nachfolgenden vier Instrumente fallen in die Kategorie Benchmarking und Monitoring der Fortschritte der Beitrittskandidaten. An zweiter Stelle sind hier die Regelmäßigen Berichte der Europäischen Kommission über die Fortschritte der Beitrittskandidaten auf dem Weg zum Beitritt angeführt. In diesen Berichten wird anhand von Ergebnisindikatoren überprüft, inwieweit die von den einzelnen Ländern erzielten Ergebnisse mit den von der Europäischen Kommission gesetzten Zielvorgaben übereinstimmen. Wie diese Vorgaben zu erreichen sind, bleibt den Regierungen selbst überlassen. Diese Strategie birgt – anders als die traditionelle finanzielle Konditionalität des IWF – den Vorteil, dass den Regierungen mehr Spielraum gelassen wird, die Policy nach eigenem Ermessen und den nationalen Besonderheiten entsprechend durchzuführen (Zattler 2005: 294). Jedoch setzen die Regelmäßigen Berichte den Schwerpunkt auf die Umsetzung des Acquis Communautaire, während die Fortschritte im Bereich der demokratischen Kriterien, die nicht Teil des Acquis Communautaire sind, eher vage bewertet und die Ergebnisse nicht transparent genug dargestellt werden. Folglich fallen die Anreize zur ihrer zügigen Umsetzung für die Beitrittskandidaten eher gering aus (Hughes/ Sasse 2003: 14f).

Drittens wurden mit der Verordnung (EG) Nr. 622/98 des Rates so genannte „Beitrittspartnerschaften“ abgeschlossen. Sie sollten „[...] dazu beitragen, daß jeder Staat sich in einem Rahmen der wirtschaftlichen und sozialen Konvergenz auf die Mitgliedschaft vorbereiten und seine nationalen Programme für die Übernahme des Besitzstands der Gemeinschaft und einen geeigneten Zeitplan für dessen Umsetzung ausarbeiten kann“ (Rat der EU 1998b: Präambel). Die Beitrittspartnerschaften bilden den Schwerpunkt der Heranführungsstrategie und sehen technische und finanzielle Unterstützung für die Umsetzung der Bedingungen vor. Zuständig sind hierfür die Fonds ISPA und Sapard sowie das Phare-Programm (van Elsuwege 2004: 14f; Grabbe 2001: 1025f). Weiterhin heißt es: „Die Unterstützung der Gemeinschaft setzt voraus, daß Estland seinen Verpflichtungen gemäß dem Europa-Abkommen nachkommt und Fortschritte bei der Erfüllung der Kopenhagener Kriterien sowie bei der Umsetzung dieser Beitrittspartnerschaft macht. Die Nichterfüllung dieser Bedingungen könnte einen Ratsbeschluß über die Aussetzung der finanziellen Unterstützung nach Artikel 4 der Verordnung (EG) Nr. 622/98 zur Folge haben“ (Rat der EU 2002: Anhang, Punkt 5). Die Überwachung wird mit Hilfe der Regelmäßigen Berichte durchgeführt. Die Kombination demokratischer mit finanzieller Konditionalität, die an die traditionelle Konditionalität des IWF anknüpft, bildet einen zusätzlichen Anreiz für die Beitrittskandidaten, die erforderlichen politischen und wirtschaftlichen Bedingungen zu erfüllen.

Das vierte Instrument umfasst Deklarationen und Stellungnahmen der EU-Institutionen, die sich auf Aspekte der demokratischen Entwicklung sowohl innerhalb als auch außerhalb der Acquis-Konditionalität beziehen. Ein Beispiel hierfür sind die Stellungnahmen der Europäischen Kommission zu den Beitrittsanträgen der mittel- und osteuropäischen Länder, die 1997 zusammen mit der Agenda 2000 vorgelegt wurden (Ullrich/ Rudloff 2004: 173). Sie dienten der Einflussnahme auf den Entwicklungsprozess der Beitrittskandidaten. In ihrer Stellungnahme zum Antrag Estlands auf Beitritt zur EU empfiehlt die Europäische Kommission die Aufnahme von Beitrittsverhandlungen, identifiziert jedoch gleichzeitig die Bereiche, in denen Verbesserungen notwendig sind (Europäische Kommission 1997). Der Vorteil der Stellungnahmen im Rahmen der Agenda 2000 ist, dass sie auf die individuellen Schwierigkeiten eines jeden Beitrittskandidaten eingehen (Gelazis 2003: 65f). Doch fehlen ihnen gerade im Bereich der Menschen- und Minderheitenrechte eine klare Sprache sowie konkrete Handlungsvorschläge.

Das fünfte hier angegebene Instrument der demokratischen Konditionalität kann als das schwächste betrachtet werden. Zwar bemühte sich die EU um einen politischen Dialog mit den Beitrittskandidaten, doch war dieser Dialog nicht so intensiv, wie er beispielsweise vom Europarat und von der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE) praktiziert wurde. „Harte“ Konditionalität stand im Vordergrund (Kelley 2004: 19) und die Europäische Kommission nahm bei den Verhandlungen eine dominierende Rolle ein (Checkel 2000).

b. Acquis-Konditionalität

Die Acquis-Konditionalität ist für eine Erweiterung unerlässlich, da mit der Übernahme des Acquis Communautaire systemische Konvergenz der neuen Mitgliedstaaten mit der EU gewährleistet wird (Hughes/ Sasse/ Gordon 2003: 1). Da der Minderheitenschutz bei der Acquis-Konditionalität wegen fehlender Verankerung in den EU-Verträgen jedoch eine marginale Rolle spielt, soll diese Form der Konditionalität hier nur kurz angerissen werden.

Die Instrumente im Bereich der Acquis-Konditionalität im Falle der EU-Osterweiterung waren die Verhandlungen über die 31 Kapitel des Acquis Communautaire auf Ministerebene, die Unterzeichnung des Beitrittsvertrags und die Ratifizierung des Beitrittsvertrages durch die nationalen Parlamente und das EP (Kelley 2004: 20).

Nachdem die mittel- und osteuropäischen Staaten eine glaubwürdige Beitrittsperspektive erhalten hatten, vollzog sich die Übernahme des Acquis Communautaire recht schnell, da diese als oberste Priorität im Policy-Making der Beitrittskandidaten galt. Dass die Acquis-Konditionalität in der Regel unkomplizierter ist als die demokratische, liegt daran, dass die umzusetzenden Maßnahmen nicht das politische System an sich betreffen und die Regierung keine große Angst vor Vertrauensverlust in der Wählerschaft haben muss. Auch ist der Einfluss von politischen Veto-Spielern bei der Übernahme des Acquis Communautaire wesentlich geringer als im Demokratisierungsprozess (Schimmelfennig/ Sedelmeier 2004: 671f).

[...]

---

^[1] Der SSW wurde 1948 als Partei der dänischen Minderheit im Landesteil Schleswig sowie als Partei der nationalen Friesen in Nordfriesland gegründet und ist seitdem in Kieler Landtag vertreten.

^[2] Prozess der Angleichung mit dem Ziel der Übereinstimmung