Enquête- und Bioethik-Kommissionen als Akteure im politischen Prozess

Gliederung

1. Einleitung

2. Deliberative Demokratie nach Habermas

3. Institutionelle Voraussetzungen von Enquete-Kommissionen und des nationalen Ethikrats
3.1 Enquete-Kommissionen
3.2 Nationaler Ethikrat

4. Personelle Zusammensetzung von Enquete-Kommissionen und des nationalen Ethikrats
4.1 Enquete-Kommissionen
4.2 Nationaler Ethikrat

5. Aufgaben und Arbeitsweisen von Enquete-Kommissionen und des nationalen Ethikrats
5.1 Enquete-Kommissionen
5.2 Nationaler Ethikrat

6. Wirkung auf Politik und Öffentlichkeit
6.1 Enquete-Kommissionen
6.2 Nationaler Ethikrat

7. Fazit

8. Schlussbemerkung

Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Eine vergleichsweise neue Erscheinung im deutschen politischen System ist das der Enquete-Kommissionen. Nicht zu verwechseln sind dabei Enquete-Kommissionen der Parlamente und die von der Exekutive eingesetzten Kommissionen, wie etwa den Nationalen Ethikrat. Dem Ethikrat und den Enquete-Kommissionen des Bundestags ist gemein, dass sie stets Themen von besonderer Komplexität und großem Gewicht behandeln und externe Experten aus der Wissenschaft hinzugezogen werden.

Während der Ethikrat im Verlauf dieser Arbeit genauer betrachtet wird werden andere Kommissionen die von der Bundesregierung eingesetzt wurden nicht weiter erörtert. Die Enquete-Kommissionen des Bundestags fungieren grundsätzlich als Schnittstelle zwischen Politik und Wissenschaft – eine Funktion die auch der Nationale Ethikrat erfüllt.

Die folgende Arbeit wird sich mit der Frage befassen, ob bzw. inwieweit sich der Nationale Ethikrat und die Enquete-Kommissionen des Bundestags, aus denen ich besonders jene mit Fragestellungen im Bereich der Bioethik berücksichtige, als Elemente zur Stärkung einer deliberativen Form der Demokratie begreifen lassen, wie sie etwa Jürgen Habermas als prominentester deutscher Verfechter vertritt. Es stellt sich die Frage, ob diese Kommissionen tatsächlich so etwas wie einen institutionalisierten Transmissionsmechanismus zwischen öffentlicher bzw. wissenschaftlicher Meinungsbildung und politischer Willensbildung in bestimmten Themenbereichen geeignet sind.

Zu diesem Zweck wird zunächst dargelegt was deliberative Demokratie nach der Auffassung von Habermas und seinem Schüler Bernhard Peters ausmacht. Es wird deren normative Konzeption von emphatischer Öffentlichkeit dargestellt und aufgezeigt welche Veränderungen des derzeitigen politischen Systems in Deutschland in Bezugnahme auf diese Konzeption notwendig wären. Insbesondere wird dabei auf die Rolle eingegangen die Enquete-Kommissionen oder etwa der Ethikrat in einer deliberativen Demokratie spielen sollten. Anschließend wird anhand verschiedener Kriterien die Relevanz der Enquete-Kommissionen und des Ethikrats geprüft in Hinsicht darauf geprüft. Es wird sich dabei herausstellen, dass beide Gremien trotz ihres eher begrenzten direkten Einflusses auf die Gesetzgebung eine wichtige Rolle in Bezug auf die Öffentlichkeitsfunktion des politischen Systems spielen. Trotz erheblicher Defizite in Hinblick auf die Gewährleistung eines idealtypischen Diskurses innerhalb dieser Gremien sind beide als wichtige Elemente deliberativer Demokratie anzusehen. Dabei befinden sich die Enquete-Kommissionen zweifelsfrei in der politischen Sphäre während der Nationale Ethikrat derart unabhängig von der Politik ist, dass er der wissenschaftlichen Sphäre näher steht als der politischen.

2. Deliberative Demokratie nach Habermas

Deliberative Demokratie ist ein normatives Konzept welches letztlich nichts anderes besagt, als dass die Legitimität politischer Entscheidungen an die Qualität des zuvor stattgefundenen öffentlichen Diskurses gebunden ist. Die Demokratie soll dabei durch den Diskurs verstärkt werden und der Diskurs wiederum die Partizipation der Bürger verbessern (Papadopoulou 2005: 120). So schreibt Habermas, dass nur „genau die Regelungen Legitimität beanspruchen dürfen, denen alle möglicherweise Betroffenen als Teilnehmer an rationalen Diskursen zustimmen könnten“ (Habermas 1994: 299f). Einer entscheidenden Rolle kommt also der Deliberation, der öffentlichen, institutionalisierten Kommunikation über politische Fragen, zu. Soweit es gelingt diese Kommunikation richtig zu organisieren, bzw. zu institutionalisieren kommt es zur Produktion rationaler Ergebnisse der Meinungsbildung, die dann auch hohe Legitimität beanspruchen dürfen. Habermas unterscheidet sich dabei grundlegend von Vertretern elitendemokratischer Konzepte, da er die Bürger im Unterschied zu diesen für grundsätzlich aufklärungsfähig hält und politische Kommunikation der Bürger untereinander als geeignetstes Mittel hierfür (Buchstein 2003: 258f).

Diese Kommunikation ist idealtypisch eine öffentliche Diskussion. Die dabei maßgeblichen Normen sind Gleichheit und Reziprozität, Offenheit und adäquate Kapazität, sowie eine diskursive Struktur. Ersteres bedeutet, dass jeder, der dazu willens und fähig ist, sich im selbem Maß aktiv und passiv an Diskussionen beteiligen kann. Jeder Beitrag sollte die selbe Aufmerksamkeit erhalten. Der zweite Punkt zielt darauf, dass die öffentliche Debatte für alle Beiträge und Themen, die sich auf öffentliche Themen beziehen offen sein soll. Das Publikum wiederum sollte in der Lage sein alle diese Themen kompetent zu behandeln. Eine diskursive Struktur setzt eine streng sachliche Argumentation voraus. Die Stichhaltigkeit von Argumenten muss allgemein anerkannt sein. Kritik und die Entkräftundie g von Kritik sind möglich. Notwendig ist gegenseitiger Respekt aller Teilnehmer. Kommunikationsformen wie Drohungen oder Manipulation sind unzulässig. Am Ende eines öffentlichen Diskurses sollten die Teilnehmer zu vernünftigen gemeinsamen Einsichten, Urteilen oder Zielsetzungen gelangt sein. Ein reflektierter, toleranter Dissens ist ebenfalls ein akzeptables Ergebnis. Nach einer solchen Meinungsbildung können die hierzu möglicherweise nötigen politischen Beschlüsse in den entsprechenden Institutionen gefasst werden (vgl. Peters 1994: 46-48). Jeder Diskussionspartner muss stets die Freiheit haben eine Meinung abzulehnen – starker Gruppendruck verringert daher die Qualität eines Diskurses (Peters 1994: 66). Zu ergänzen ist, dass die Teilnehmer konsequenterweise auch denselben Einfluss auf die Wahl der Themen haben sollten und dass die Diskussion nicht zuletzt auch aufklärenden Charakter haben sollte, so dass alle Teilnehmer vollständig verstehen welche Probleme regelungsbedürftig sind und welche Punkte strittig sind (vgl. Habermas 1998: 383f).

Nur Demokratie kann nach Habermas legitimes Recht setzen und Demokratie und Diskurs sind dabei untrennbar verbunden. Legitimität entsteht durch einen möglichst perfekten Diskurs während der Meinungsbildung, die zu einem Konsens, oder zumindest einen rationalen Dissens, bei größtmöglicher Annäherung der gegensätzlichen Positionen führt. Dieses Diskussionsergebnis gilt es dann gegebenenfalls in den Prozess der politischen Willensbildung einzuspeisen, so dass Recht entsteht. Der Diskussionsprozess zerfällt dabei in ein Netz von Diskursen an deren Ende ein juristischer Diskurs steht, da der politische Wille in Recht übersetzt werden muss (Habermas 1998: 207). Der Diskurs trennt dabei gleichzeitig auch Staat und Gesellschaft was von Bedeutung ist, damit soziale Macht der Diskutanten nicht ungefiltert in administrative Macht umgesetzt werden kann (Habermas 1998: 209). Diese Trennung sollte freilich nicht dazu führen, dass politisches Steuerungswissen den Staatsbürgern vorenthalten wird und dieses so für die Bildung von Meinungen nicht zur Verfügung steht (vgl. Habermas 1998: 385).

Die deliberative Demokratie soll demnach also die Rationalität politischer Entscheidungen erhöhen. Außerdem soll im Rahmen dieses Diskurses auch Konsens über das zu erstrebende Allgemeinwohl und über die Frage welche Themen als „privat Themen“ nicht zu behandeln sind, erzielt werden, so dass der Diskurs auch eine moralische Komponente beinhaltet (Habermas 1998: 367-383).

Grundsätzliche Kritik am Ansatz der deliberativen Demokratie beinhaltet, dass jede Demokratie kognitiv damit überfordert ist, das notwendige Wissen aufzunehmen und zu verarbeiten, welches für eine idealtypische Meinungsbildung erforderlich wäre (Habermas 1998: 389). Auch argumentieren Vertreter eines elitendemokratischen Konzepts dass Habermas die Kompetenzen der Bürger überschätzt und diese mit der Meinungsbildung zu komplexen Themen überfordert sind.

Konkret wendet sich Habermas gegen das Machtkartell der Parteien, denen er „eine Instrumentalisierung der Öffentlichkeit zu Zwecken der Lizensierung ihres Zugriffs auf administrative Macht“ (Habermas 1998: 524) vorwirft. Stattdessen spricht er sich für eine Versachlichung der Debatte in den politischen Institutionen, eine Entkommerzialisierung der Medien und eine Stärkung der Zivilgesellschaft aus (Buchstein 2003: 259). Diese Maßnahmen zielen auf eine Neutralisierung der Ungleichverteilung von sozialer Macht die wiederum einen rationalen Diskurs entgegensteht (Papadopoulou 2005: 123).

Unter realen Bedingungen einer Massendemokratie lässt sich ein idealtypischer Diskurs freilich nicht voll verwirklichen. So ist es bei einem größeren Publikum schon aus Zeitgründen nicht möglich jeden zu Wort kommen zu lassen und es kommt zu einer Asymmetrie von Sprecher- und Hörerrollen (Peters 1994: 51f). Besonders bei komplexen Problemen, wie denen der Bioethik, ist es zudem so dass schon deshalb nicht alle gleichermaßen am Diskurs teilnehmen können da zur kompetenten Behandlung dieser Themen das Verständnis komplexer Sachverhalte nötig ist. Die breite Öffentlichkeit ist im Gegensatz dazu auf Expertenurteile angewiesen, die sie nur indirekt prüfen können und bei denen sie darauf angewiesen sind, dass die gegenseitige Kontrolle unter Wissenschaftlern, und zwischen Wissenschaftlern und Journalisten funktioniert (vgl. Peters 1994: 53-56).

Für diese Arbeit von besonderer Bedeutung ist der Transmissionsmechanismus zwischen Meinungsbildung im Diskurs und Willensbildung in politischen Institutionen. Eine von den politischen Institutionen völlig abgelöste Diskussion führt tendenziell zu Ergebnissen die sich nicht in praktische politische Entscheidungen umsetzen lassen. Es besteht die Gefahr, dass die Diskussionsteilnehmer die Beschränkungen der politischen Optionen unterschätzen (Peters 1994: 49). Können Institutionen wie der nationale Ethikrat oder Enquete-Kommissionen des Bundestags hier die Funktion eines Bindeglieds erfüllen, oder muss man diese bereits vollständig der politischen Sphäre zurechnen? Die Klärung dieser Frage und der nach der Bedeutung dieser Gremien als deliberative Elemente im deutschen politischen System soll im Folgenden geklärt werden.

3. Institutionelle Voraussetzungen von Enquete-Kommissionen und des nationalen Ethikrats

3.1 Enquete-Kommissionen

Enquete-Kommissionen in der heutigen Form wurden erst im Rahmen der "Kleinen Parlamentsreform" von 1969 in die Geschäftsordnung des Bundestags aufgenommen. Enquete-Kommissionen sollen "informationsbeschaffende Vorarbeiten zu konkreten Sachthemen für die ständigen Fachausschüsse des Bundestages leisten" (Heyer/Liening 2004: 8f). Für die Einsetzung genügt bereits der Antrag eines Viertels der Mitglieder des Bundestags. Die Ziele der Kommission sind dabei im Einsetzungsbeschluss enthalten. Trotz einiger Debatten über die Frage, ob Enquete-Kommissionen grundgesetzlich verankert werden sollten, gibt es bis heute noch nicht einmal ein einfaches Gesetz hierzu. Stattdessen bleibt die Geschäftsordnung des Bundestags, insbesondere die Paragrafen 56 und 74, alleinige rechtliche Grundlage (Metzger 1995: 33). Über die Frage ob Enquete-Kommissionen quasi als "normale" Bundestagsausschüsse oder lediglich als Hilfsorgane des Bundestags, und somit weitgehend losgelöst vom Parlament zu betrachten sind, ist umstritten. Eine dritte Variante ist die Einstufung als Beratungsgremien sui generis (vgl. Metzger 1995: 35). Während letzteres lediglich eine Verlegenheitslösung darstellt, erscheint die Klassifizierung der Kommissionen als bloße Hilfsorgane zumindest aus politikwissenschaftlicher Sicht wenig überzeugend. Dabei scheint jedoch weniger die Argumentation Altenhofs schlüssig der die Kommissionen vor allem deshalb innerhalb des Parlaments sieht, weil das Parlament keine Entscheidungskompetenz abgäbe (Altenhof 2002: 50) – sondern es ist eher die Anbindung der Enquete-Kommissionen an die politische Sphäre als wichtigstes Argument zu sehen. Über die institutionelle Anbindung an den Bundestag durch Geschäftsordnung, Budget, Personal und Räumlichkeiten kann es ohnehin keine Zweifel geben. Wie sich noch zeigen wird liegt die Steuerung der Enquete-Kommissionen weitestgehend in den Händen der Politik. So liegt etwa sowohl die Entscheidung über die Zielsetzung als auch die Auswahl der Sachverständigen ausschließlich in den Händen der Abgeordneten. Zwar sind erhebliche Unterschiede zu regulären Fachausschüssen nicht zu leugnen, doch spricht letztlich viel dafür die Enquete-Kommissionen vollständig innerhalb der Parlamentsstrukturen zu verorten. Wer wie Metzger aus der schlichten Tatsache, dass Enquete-Kommissionen auch parlamentsexterne Experten angehören, schließt, dass diese zumindest mit einem Bein außerhalb des Parlaments stünden, wird den politischen Realitäten nicht gerecht. Auch sind Einwände angebracht wenn er eine unzulängliche Rechtsgrundlage konstatiert (vgl. Metzger 1995: 37f). Hier ist eher Altenhof beizupflichten, der anhand der Untersuchung einer großen Zahl von Enquete-Kommissionen zeigt, dass die tatsächlich nur minimale rechtliche Ausgestaltung bislang keinerlei Hindernisse für die praktische Arbeit der Kommissionen dargestellt hat (Altenhof 2002: 95). Möglicherweise erhöht die mangelnde rechtliche Ausgestaltung sogar die Flexibilität bei den Methoden der Informationsgewinnung und kommt so der Effektivität zu Gute. Jedenfalls kommt Altenhof zu der Feststellung, dass obwohl etwa doppelt soviele Enquete-Kommissionen im parlamentarischen Verfahren abgelehnt werden wie eingerichtet (Altenhof 2002: 97), die fehlende Verankerung in der Verfassung dabei keine Rolle spielte und die Kommissionen fast immer aus politischen Gründen abgelehnt wurden (Altenhof 2002: 121). Der Flexibilität kommt auch zu Gute, dass die sogenannte Korollartheorie, die insbesondere die Fragestellungen von Untersuchungsausschüssen an die Bereiche bindet, in denen dem Bundestag auch die Gesetzgebungskompetenz zufällt, bei Enquete-Kommissionen keine Anwendung findet. Wer diese Theorie wie Metzger anwenden wollte, würde die politische und öffentliche Debatte unnötig behindern (vgl. Metzger 1995: 50f). Enquete-Kommissionen sollen schließlich gerade jene komplexen Sachverhalte aufarbeiten, mit denen reguläre Fachausschüsse überfordert wären. Es liegt auf der Hand, dass bei komplexen Fragestellung die etwa Forschung, Medien oder Bildung berühren keine Sachverhalte ausgeklammert werden können, nur weil hier auch Gesetzgebungskompetenzen der Länder berührt werden. Die logische Folge wäre, dass eine entsprechende Bearbeitung des Sachverhalts nicht stattfände oder aber die Diskussion zwischen den verschiedenen föderalen Ebenen gesplittet werden müsste. Beides würde nicht zuletzt auch den öffentlichen Diskurs behindern und liefe dem Ansatz einer deliberativen Demokratie zuwider.

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