Einnahmequellen und ihre spezifischen Vorteile und Probleme im Hinblick auf Transparenz und Chancengleichheit der Parteien

Gliederung

1. Einleitung

2. Einnahmequellen und ihre spezifischen Vorteile und Probleme in Hinblick auf
Transparenz und Chancengleichheit der Parteien
2.1 Einnahmequellen der Parteien
2.2 Mitgliedsbeiträge
2.3 Spenden
2.4 Staatliche Finanzierung
2.4.1 Stiftungen
2.4.2 Mandatsträgerbeiträge
2.4.3 Fraktionen und Umfeldorganisationen
2.4.4 Benachteiligung kommunaler Wählergemeinschaften
2.4.5 Reformvorschläge für den Bereich der staatlichen Parteienfinanzierung

3. Fazit

1. Einleitung

Parteien nehmen in einer Demokratie wichtige Funktionen wahr. Auch aus der geschichtlichen Erfahrung heraus sind die Parteien in Deutschland stark rechtlich und institutionell verankert. Um ihre Aufgaben adäquat wahrnehmen zu können, benötigen die Parteien selbstredend auch finanzielle Mittel. Die drei maßgeblichen Einnahme- quellen für die Parteien sind dabei Mitgliedsbeiträge, Spenden und öffentliche Mittel. Während Mitgliedsbeiträge eine eher unproblematische Art der Parteienfinanzierung darstellen, so war die Finanzierung durch Spenden immer wieder Stoff für diverse Skandale. Bei der öffentlichen Finanzierung hingegen gab es von Beginn an eine intensive Debatte über Höhe der Mittel, sowie den Modus ihrer Verteilung. In vielen Einzeletappen wurde, auch unter maßgeblicher Mitwirkung des Bundes- verfassungsgerichts, die Gesetzgebung zur Parteienfinanzierung in der Bundesrepublik immer weiter verfeinert. Die entscheidenden Prinzipien der Parteifinanzierung lauten: Transparenz der Einnahmen der politischen Parteien, Chancengleichheit der Parteien untereinander, Offenheit des Parteiensystems für neue Parteien, Staatsfreiheit oder doch zumindest Staatsferne der Parteien und Erhalt der innerparteilichen Demokratie. Letzterer Punkt zielt vor allem darauf ab, dass eine Entkoppelung der Parteiführung von der Basis vermieden werden soll. Dies wäre etwa zu befürchten, wenn Spenden und öffentliche Mittel die Einnahmen aus Mitgliedsbeiträgen derart überwiegen würden dass die beitragszahlenden Mitglieder an der Parteibasis an Einfluss verlieren. Landfried spricht bei einem hohen Anteil von öffentlicher Finanzierung auch von Etatisierung. Außerdem verwendet sie den Begriff der Kapitalisierung womit sie den wachsenden Einfluss von Großspenden auf die Parteien bezeichnet (Landfried 1994: 14). Sowohl Etatisierung als auch Kapitalisierung sind potenzielle Gefahrenquellen für die demokratische Qualität innerparteilicher Willensbildungsprozesse. Bei der Definition der anderen Prinzipien war das Bundesverfassungsgericht federführend. Zu nennen wäre dabei das Diätenurteil von 1975 in der das Bundesverfassungsgericht schreibt: „Die parlamentarische Demokratie basiert auf dem Vertrauen des Volkes; Vertrauen ohne Transparenz, die erlaubt zu verfolgen, was politisch geschieht ist nicht möglich.“ Dies gilt besonders für Fälle in denen das Parlament Entscheidungen trifft die die Parlamentarier in hohem Maße selbst betreffen (vgl. BVerfGE 40,296). Auch der Grundsatz der Staatsfreiheit stammt vom Bundesverfassungsgericht (vgl. BVerfGE 20, 56). Eine konkrete Folge dieses Grundsatzes ist es, dass Parteien nicht überwiegend, also höchstens zur Hälfte durch den Staat finanziert werden dürfen, um eine finanzielle Abhängigkeit der Parteien vom Staat zu vermeiden. Zum Grundsatz der Chancengleichheit hat das Bundesverfassungsgericht festgestellt, dass der Gesetzgeber die vorgefundene Wettbewerbslage der Parteien untereinander nicht verzerren darf und dass das Parteiensystem auch für Neugründungen von Parteien offen sein muss (vgl. u.a. BVerfGE 85, 264).

In der folgenden Arbeit wird dargestellt werden inwieweit diese Prinzipien in der Praxis verwirklicht wurden und welche Probleme der Parteienfinanzierung diese Grundsätze tangieren oder sogar verletzen. Ebenso werden mögliche Lösungsansätze diskutiert die die vorhandenen Probleme beseitigen oder doch zumindest entschärfen könnten. Dazu werden die drei wesentlichen Einnahmequellen der Parteien, Mitgliedsbeiträge, Spenden und öffentliche Gelder jeweils kurz in ihrer Bedeutung skizziert, ihre spezifischen Vorteile und Probleme dargestellt und Verbesserungsvorschläge diskutiert. Die Arbeit bleibt dabei auf die Finanzierung der Parteien selbst, sowie der mit ihnen eng verbundenen Sonder- und Nebenorganisationen wie parteinahe Stiftungen, oder Jugendorganisationen beschränkt. Eine Einbeziehung weiterer maßgeblicher Faktoren die die Chancengleichheit der Parteien beeinflussen, wie etwa das Wahlrecht kann im Rahmen dieser Arbeit nicht berücksichtigt werden. Es wird sich zeigen, dass es insbesondere im Bereich der staatlichen Finanzierung Handlungsbedarf gibt. So dürfen die erheblichen Geldmittel die von staatlicher Seite an Stiftungen, Fraktionen, Abgeordnete und Umfeldorganisationen nicht wie bisher völlig ignoriert werden. Auch für diese Gelder muss den Prinzipien der Chancengleichheit und der Transparenz im stärkeren Maße als bisher Geltung verschafft werden. Dies darf jedoch nicht darüber hinwegtäuschen, dass das System der Parteienfinanzierung in Deutschland durchaus funktioniert und keine der maßgeblichen Prinzipien eklatant verletzt wird.

2. Einnahmequellen und ihre spezifischen Vorteile und Probleme in Hinblick auf Transparenz und Chancengleichheit der Parteien

2.1 Einnahmequellen der Parteien

Bei den größten sechs Parteien, also jenen die auch derzeit im Bundestag vertreten sind, machen sind vier Einnahmearten den Löwenanteil aus. Diese Einnahmearten sind: Mitgliedsbeiträge, Spenden, staatliche Mittel und Mandatsträgerbeiträge. Zusammen kommen diese auf einen Anteil zwischen 81% (bei SPD und CSU) bis hin zu 98% (bei der PDS). Der nach dem Parteiengesetz vorgeschriebene Rechenschaftsbericht unterscheidet dabei zwischen Spenden von juristischen Personen und natürlichen Personen und weist zusätzlich Einnahmen aus Vermögen, parteieigenen Unternehmen, Veröffentlichungen und Veranstaltungen sowie Sonstige Einnahmen aus. Das Volumen dieser vier letztgenannten Posten ist teilweise durchaus erheblich. So hat etwa die SPD 2003 immerhin knapp 18,8 % ihrer Gesamteinnahmen selbst erwirtschaftet - Einnahmen von immerhin über 33,7 Mio. Euro (BT-Drs. 15/5550). Beschränkt man sich auf den rein finanziellen Aspekt und ignoriert insbesondere die Probleme, die sich ergeben wenn Parteien maßgebliche Beteiligungen an Medienunternehmen halten, so können selbsterwirtschaftete Einnahmen jedoch grundsätzlich als unproblematisch für die Chancengleichheit der Parteien untereinander angesehen werden. Problematisieren kann man allenfalls die Tatsache, dass diese Einnahmen einen indirekten Einfluss auf die Verteilung staatlicher Mittel haben - dies wird jedoch zu einem späteren Zeitpunkt diskutiert werden. Ein gewisses Definitionsproblem stellt sich bei Mandats- trägerbeiträgen. Diese etwa von Landfried auch „Parteisteuern“ genannten Gelder sind Mittel die von den Mandatsträgern einer Partei an sie gezahlt werden. Da diese Beiträge erheblich höher liegen als die Mitgliedsbeiträge der Parteien, werden diese inzwischen sinnvollerweise getrennt ausgewiesen und nicht mehr unter dem Punkt Mitglieds- beiträge subsummiert. Teilweise wurden diese Beiträge als Spenden verbucht was insofern schwierig ist, als dass Mandatsträgerbeiträge keineswegs als völlig freiwillig gezahlte Spenden anzusehen sind, sondern vielmehr ein erheblicher Druck dahinter steht (Niclauß: 2003: 174). Aufgrund der berechtigten Vermutung, dass bei der Festsetzung der Diäten seitens der Abgeordneten auch diese „Parteisteuern“ Berücksichtigung finden (Landfried 1994: 97), erscheint es plausibel diese als eine besondere Form der staatlichen Finanzierung zu betrachten. Bei allen größeren Parteien, mit Ausnahme der PDS, waren 2003 die staatlichen Mittel der größte Einnahmeposten. Der Anteil an den Gesamteinnahmen lag zwischen 31,4 % (CDU) und 41,1 % (B'90/Grüne). Die Mandatsträgerbeiträge, die besonders bei den Grünen mit einem Anteil von über 17% stark ins Gewicht fallen, sind dabei noch nicht enthalten. Der Anteil der Mitgliedsbeiträge lag bei SPD und CDU bei etwa 30%, bei der PDS sogar bei 44,6 %. Bei den anderen drei Parteien lediglich bei etwas über 20%. Die Bedeutung der Spendeneinnahmen variieren stark nach Partei und Jahren. Grundsätzlich sind die Spendeneinnahmen aller Parteien in Wahljahren erheblich höher als in normalen Jahren. Außerdem ist der Spendenanteil bei den bürgerlichen Parteien CDU, CSU und FDP erheblich höher als bei SPD, Grünen und PDS bzw. Linkspartei (BT-Drs. 15/5550). Die Bedeutung von Spenden und Mitgliedsbeiträgen ist jedoch höher als diese im Rechenschaftsbericht ausgewiesenen Zahlen aussagen, da sich ein großer Teil der staatlichen Mittel unmittelbar aus diesen Einnahmen ergibt.

2.2 Mitgliedsbeiträge

Weitestgehende Einigkeit herrscht darüber, dass Mitgliedsbeiträge eine unproblematische Art der Parteieinnahmen darstellen. Da diese Einnahmen direkt an die Mitgliederzahl und die Zahlungsbereitschaft und Zahlungsmoral der Mitglieder geknüpft sind, erscheint diese Art der Finanzierung durchaus demokratisch (Boyken 1998: 18) und auch sehr transparent. Ferner bilden relevant hohe Einnahmen aus Beiträgen eine Garantie dafür, dass die Parteiführung auch auf die Meinungen und Befindlichkeiten der Parteibasis Rücksicht nehmen muss. Denn massenhafte Partei- austritte schlagen sich auch direkt in sinkenden Beitragseinnahmen nieder. Da man aus hohen Mitgliederzahlen zu Recht auf eine starke Verwurzelung in der Bevölkerung und eine entsprechend große Bedeutung im politischen System schließen kann, ist es daher auch durchaus folgerichtig, dass für jeden Euro Mitgliedsbeitrag der Staat die Parteien mit zusätzlichen 0,38 Euro subventioniert.

Problematisch sind die Mitgliedsbeiträge selbst also keineswegs. Bedauerlich ist jedoch, dass die Bedeutung dieser Einnahmeart tendenziell am Sinken ist. Bei allen größeren Parteien kann man einen langfristigen Trend zu abnehmenden Mitgliedszahlen konstatieren, der lediglich durch Sondereffekte im Zuge der Wiedervereinigung einige Zeit unterbrochen werden konnte. Zwar ist dieser Trend bei den Parteien unterschiedlich stark ausgeprägt und trifft in besonders schwerer Form vor allem die beiden großen Volksparteien SPD und CDU (vgl. Niclauß 2003: 170), dennoch kann man sinkende Beitragseinnahmen aufgrund schrumpfender Mitgliedszahlen als ein gemeinsames Problem aller großen Parteien sehen, da dies nicht nur die Berechenbarkeit der Parteieinnahmen verringert, sondern langfristig auch den Einfluss der Parteibasis auf die Parteiführung beeinträchtigen könnte. Insgesamt gesehen ist das Ausmaß des Mitgliederschwunds der Parteien durchaus beträchtlich. So sank die Quote der Wahlberechtigten die einer Partei angehören von 3,9% 1990 bis Ende 1999 auf 2,9% (Niclauß 172).

Ein anderes Problem ergibt sich daraus, dass die Parteien aufgrund ihrer ideologischen Ausrichtung unterschiedlich zahlungskräftige Mitglieder haben. So ist etwa bekannt, dass das Durchschnittseinkommen der Grünen-Wähler das höchste der sechs großen Parteien ist (Herzinger 2004). Folgerichtig erreicht auch der durchschnittliche Mitgliedsbeitrag im Jahr 2003 121,06 Euro. Die SPD dagegen kommt dabei lediglich auf einen Durchschnittsbeitrag von 82,81 Euro. Die Mandatsträgerbeiträge wurden dabei nicht berücksichtigt. Diese Unterschiede lassen sich auf die postmaterialistische Ausrichtung der Grünen zurückführen (vgl. Alemann 2003: 103). Chancengleichheit in der Interpretation des Bundesverfassungsgerichts bedeutet, dass der Staat die vorgefundene Wettbewerbslage der Parteien nicht ausgleichen muss, sie aber auch nicht weiter verschärfen darf. „Ausgleichszahlungen“ an Parteien mit weniger vermögenden Mitgliedern wie etwa die SPD wären demnach zwar demnach zwar möglicherweise zulässig - erscheinen aber keineswegs objektiv geboten. Auch wäre dies schon aufgrund der erheblichen Unschärfe bei der Ermittlung der jeweiligen Durchschnittseinkommen abzulehnen. Nicht ganz unberechtigt ist jedoch die Frage, ob es nicht schon eine Verzerrung der Wettbewerbslage darstellt, wenn sich die staatlichen Zuschüsse, die für die Mitgliedsbeiträge gezahlt werden, an der absoluten Höhe der entsprechenden Einnahmen orientieren. Parteien deren Mitglieder sich hohe Beiträge leisten können werden über diesen strukturellen Vorteil hinaus noch zusätzlich durch entsprechend höhere staatliche Zuschüsse bevorteilt. Um dieses Problem zu lösen

schlägt Boyken vor, den Zuwendungsanteil für die Mitgliedsbeiträge nicht wie bisher an die absoluten Summen sondern lediglich an die Zahl der Mitglieder zu knüpfen. Auch er selbst räumt jedoch ein, dass sich daraus erhebliches Missbrauchspotenzial ergäbe (Boyken 1998: 155). Die Parteien würden in Versuchung geführt ihren Mitgliedsbeitrag deutlich zu senken oder gar durch Anwerbeprämien und „Willkommensgeschenke“ für Neumitglieder ihre nominelle Mitgliederzahl zu steigern. Solcherart entstandene Mitgliedschaften wären jedoch ohne Wert für die gesellschaftliche Verankerung der Parteien, da diese Neumitglieder wohl kaum sonderlich aktive Rollen innerhalb ihrer Parteien spielen würden. Vor allem aber würde man so die Abhängigkeit der Parteien von Spenden und staatlichen Mitteln erhöhen. Dieser Vorschlag erscheint daher wenig nützlich. Grundsätzlich erwähnenswert ist auch der eher pauschale Hinweis Landfrieds, dass eine möglichst hohe Transparenz bei den Parteifinanzen sich auch günstig auf die Zahlungsbereitschaft und Zahlungsmoral der Mitglieder auswirkt (Landfried 1994: 139ff).

2.3 Spenden

Bei Spenden differenziert der Rechenschaftsbericht zwischen Spenden natürlicher Personen und Spenden juristischer Personen. Als unproblematisch gelten mit Recht Kleinspenden natürlicher Personen. Eine Kleinspende wird kaum einen nennenswerten Einfluss auf politische Entscheidungen entfalten können. Diese Art von Spende kann man durchaus auch als Äquivalent zum Zeiteinsatz eines Parteimitglieds sehen welches ehrenamtlich für die Partei arbeitet (Landfried 1994: 16). Problematischer sind dagegen Großspenden und Spenden von juristischen Personen, wie Unternehmen oder Interessengruppen. Diese verstoßen nämlich „gegen das Gebot „one man one vote“ (Römmele 2005: 385), da sich der Spender durch die Zahlung von Geld einen gewissen Einfluss auf die Politik kaufen kann. Dies muss keineswegs bereits notwendigerweise den Tatbestand der Korruption erfüllen. Aber zumindest wird man wohl annehmen dürfen, dass der Spender implizit so eine Fortsetzung der bisherigen Politik erwartet (Boyken 1998: 18). Andererseits stellen Spenden eine wichtige Möglichkeit der Diversifizierung der Parteieinnahmen dar und verhindern so etwa eine zu starke Abhängigkeit von staatlichen Mitteln.

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