Ein Finanzierungsmodell: Finanzierung aus Gebühren und Abgaben

Inhaltsverzeichnis

1 Einleitung

2 Geschichte des Finanzierungsmodells
2.1 1.Phase bis 1945
2.2 2.Phase nach 1945
2.3 3.Phase ab 1968
2.4 Zwischenfazit

3 Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks
3.1 Geldquellen und Finanzbeschaffung
3.2 Festlegung der Gebührenhöhe
3.3 Ursachen für Erhöhung
3.4 Festlegung der Einnahmenverteilung
3.5 Zwischenfazit

4 Zukunft des Gebührenfinanzierungsmodells
4.1 aktuelle Problematik
4.2 Zwischenlösungen
4.3 ungelöste Probleme
4.4 Lösungsansätze

5 Fazit

6 Literatur

1 Einleitung

Seit Januar 2001 wurden die Rundfunkgebühren um monatlich 3,33 DM auf 31,58 DM in Deutschland angehoben.^[1] Sehr zum Ärger vieler Rundfunkgerätebesitzer. Warum überhaupt müssen in Deutschland Rundfunkgebühren bezahlt werden? Wer legt dies fest? Wie funktioniert das sogenannte Finanzierungsmodell aus Gebühren und Angaben? Ist es sinnvoll, welche Schwächen und Defizite zeigen sich? Bieten sich andere Modelle für die Zukunft des Rundfunksystems in Deutschland an?

In meiner Arbeit möchte ich versuchen, diese Fragen zu klären. Ich werde mich aus Zeit- und Platzgründen auf die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks konzentrieren. Das zweite bestehende Finanzierungsmodell aus Werbemitteln zu diskutieren, würde vom Umfang eine weitere, diese hier gut ergänzende Arbeit bedeuten. Ich werde darstellen, wie sich das heutige Finanzierungsmodell aus Gebühren und Abgaben historisch entwickelt hat. Dies halte ich für notwendig, um bestehende Strukturen im Rundfunk wie das duale System und seine Finanzierung zu verstehen, um dann mögliche Lösungen für Probleme zu erarbeiten.

2 Geschichte des Finanzierungsmodells

In Deutschland existieren aktuell zwei Hauptformen der Rundfunkfinanzierung und zwar seit der Umstrukturierung der deutschen Rundfunklandschaft zum dualen System Mitte der 80 Jahre^[2]. Die Privaten Rundfunklizenznehmer finanzieren sich hauptsächlich aus Werbeeinnahmen, Haupteinnahmequelle des Öffentlich-Rechtlichen Rundfunks hingegen sind Gebühren.^[3]

Geschichtlich lassen sich drei Phasen der Entwicklung des heutigen Modells der Gebührenfinanzierung unterscheiden, geht man vom Kriterium der Zuständigkeit aus.

2.1 1.Phase bis 1945

Bis 1945 wird der gesamte Rundfunk vorrangig aus Teilnehmergebühren finanziert, die Zuständigkeit liegt allein beim Reich.^[4] Genauer gesagt bei der Reichspost, die die Gebührenhöhe festsetzt, die Gebühren einzieht und dann an die Lizenznehmer verteilt.

Im Gegensatz zu heute spielt Werbung eine untergeordnete Rolle in der Sendezeit aller Rundfunklizenznehmer. Dementsprechend gering fallen die Einnahmen der Reichspost in diesem Bereich aus. Und dass, obwohl sie auch hier ein Monopol hat. Ihr gehört die einzige mit Werbung betraute Agentur.

Festgelegt und gesetzlich verbindlich geregelt war diese Finanzierungsstruktur im Fernmeldeanlagengesetz von 1928.^[5] Die Rundfunkhoheit wurde als Teil der Fernmeldehoheit verstanden und lag damit eindeutig in der Zuständigkeit des Reiches.

2.2 2.Phase nach 1945

Nach der bedingungslosen Kapitulation Deutschlands und dem Einzug der vier Siegermächte USA, Sowjetunion, Großbritannien und Frankreich wird der Rundfunk in den Besatzungszonen neu geordnet.

Die neugegründeten öffentlich-rechtlichen Sender in den Zonen der Westalliierten^[6] sollen sich - vor allem auf Betreiben der Amerikaner – fortan aus Gebühren finanzieren. Ziel ist die Errichtung eines Garanten für eine funktionierende Demokratie in Deutschland.^[7] Das heißt, eines Rundfunks, der staatsfern, föderalistisch und pluralistisch ist, um die umfassende und ausgewogene Information aller Bürger zu gewährleisten. Erreicht werden konnte die Unabhängigkeit neben einer pluralistischen Besetzung der Rundfunkgremien^[8] durch eine Finanzierung aus Gebühren. So lautete die Vorstellung der Briten und Amerikaner, die bis 1960 die Rundfunkordnung entscheidend mitbestimmten^[9]. Nach Dörr macht bis heute die vorrangige Gebührenfinanzierung den öffentlich-rechtlichen Rundfunk unabhängig, unter anderem von möglichen Einflüssen der Werbewirtschaft auf die Programmgestaltung.^[10] Hintergrund dieser Vorstellung waren die negativen Erfahrungen mit dem Staatsrundfunk in der Weimarer Zeit und seinem Missbrauch als Propagandainstrument im Nationalsozialismus.^[11]

Die Zuständigkeit teilen sich der Bund, respektive die Bundespost, und die Ländern in Gestalt der neu eingerichteten Landesrundfunkanstalten (LRFA).^[12] Es kommt zu heftigen Kompetenzstreitigkeiten zwischen Bundesregierung, Bundespost und Ländern.^[13] Begonnen hatte die Auseinandersetzung über die Rundfunkverfassung bereits in den Jahren 47/48.^[14] Infolge derer erhalten die Landesrundfunkanstalten durch das Karlsruher Bundesverfassungsgericht die alleinige Sendeanlagenaufsicht zugesprochen, die Bundespost bleibt zuständig für Einzug und Höhe der Radiogebühren. In diesem sogenannten ersten Fernsehurteil von 1961 wird die Staatsfreiheit des Rundfunks betont, die es dem Staat verbietet, selber als Veranstalter aufzutreten.^[15]

1948 werden die ersten Werbesendungen im Hörfunk durch Radio Bremen (RB) ausgestrahlt. Damit hat sich der Rundfunk eine neue zweite Quelle der Finanzierung erschlossen. Deshalb spricht man von diesem Zeitpunkt an auch von einer Mischfinanzierung der öffentlich-rechtlichen Sender.^[16] Sie erwirtschaften rund 4 Prozent ihrer Gesamteinnahmen aus dieser Quelle. Die sich ab den 80 Jahren etablierenden Privaten sichern ihr finanzielles Überleben allein durch ihre Werbeeinnahmen.^[17]

In den 50er Jahren gründen die LRFA die Arbeitsgemeinschaft der Öffentlich-Rechtlichen Rundfunkanstalten (ARD) und führen den sogenannten horizontalen Finanzausgleich ein (vgl. 3.4).^[18] 1956 wird erstmals eine Fernsehgebühr eingeführt, ebenso Werbesendungen. Vorreiter war hier der Bayerische Rundfunk.^[19]

In den 50er und 60er Jahren kommt es erneut zu Kompetenzkämpfen. Ursachen sind die steigenden Ausgaben der LRFA, bedingt vor allem durch die Einführung 2. und 3. Fernsehprogramme, und die stagnierende Einnahmen aus Gebühren.^[20] Eine Marktsättigung mit Hörfunkgeräten ist erreicht, es werden keine neuen Rundfunkgeräte mehr angemeldet. Um sich finanzieren zu können, fordern die LRFA die alleinige Zuständigkeit für die Gebührenerhebung und -höhe.

2.3 3.Phase ab 1968

Eben dieser Forderung wird 1968 im Rundfunkgebührenurteil des Bundesverwaltungsgerichtes entsprochen. Eine vollständige Kompetenzübertragung vom Bund auf die Länder erfolgt. Das Urteil erlaubt sowohl den selbstständigen Einzug der Gebühren durch die LRFA als auch die Beauftragung anderer Institutionen mit dieser Aufgabe.^[21]

1969 werden neue Staatsverträge über das Rundfunkgebührenwesen und die Höhe der Rundfunkgebühr geschlossen.^[22] 1975 gründet die ARD die Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Landesrundfunkanstalten, kurz KEF (vgl. 3.2).

Der Einzug der Rundfunkgebühren erfolgt ab 1976 nicht mehr direkt durch die LRFA, sondern durch die bis heute bestehende Gebühreneinzugszentrale (GEZ) in Köln. Gegründet wurde die GEZ durch die Landesrundfunkanstalten und das Zweite Deutsche Fernsehen (ZDF).^[23]

Rechtliche Grundlage für die Erhebung von Gebühren sind das Urteil von 1968 und der Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag von 1996 bzw. 2000. Das Grundgesetz (GG) enthält keine Vorgaben zur Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, sondern laut Auslegung des BVG in seinem Urteil von 1994 nur ein Anrecht der LRFA auf ausreichende Finanzausstattung. Begründet wird dieser Anspruch damit, dass die öffentlich-rechtlichen Programmanbieter den Grundversorgungsauftrag zu erfüllen haben.^[24]

Im Rundfunkgebührenstaatsvertrag von 2000 ist festgelegt, dass es sich bei der Rundfunkgebühr um eine zweigliederige, bundesweit gültige Einheitsgebühr handelt.^[25] Von Bedeutung für die Finanzierung ist vor allem der Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag aus dem Jahr 2000. Dieser regelt das Verfahren zur Rundfunkgebühr, die Aufgaben der KEF, die Aufteilung der Gebühreneinnahmen und den Finanzausgleich.^[26]

2.4 Zwischenfazit

Es lässt sich festhalten, dass heute die Zuständigkeiten für die Erhebung, den Einzug und das Verteilungsprozedere geklärt sind. Unklarheit besteht allerdings weiterhin über die Rechtsnatur des eingezogenen Geldes. Handelt es sich um eine Gebühr, eine Steuer oder einen Beitrag? Der breite Konsens unter Juristen und Kommunikationswissenschaftlern ist, dass es sich um eine Anstaltnutzungsgebühr handelt, also eine Abgabe, die für die Gesamtveranstaltung Rundfunk geleistet wird.^[27] Die EU-Kommission hingegen bewertete die Rundfunkgebühr als „staatliche Beihilfe“.^[28]

[...]

^[1] Vgl. “Erst sieben Mark, bald 31, 58 Mark pro Monat”. In: Berliner Morgenpost vom 07.09.00.

^[2] Der exakte Beginn kann auf den Sendestart des Kabelpilotprojekts Ludwigshafen am 1. Januar 1984 datiert werden. Technische Voraussetzung für die Etablierung der privaten Konkurrenz waren neue freie Frequenzen dank Kabel- und Satellitentechnik und medienpolitisch das FRAG-Urteil des BVG von 1981. Näheres unter Stuiber, Heinz-Werner: Medien in Deutschland - Band 2, 2.Teil: Rundfunk. Konstanz, UVK Medien, 1998, S.547ff.

^[3] Vgl. ebd., S.921.

^[4] Der erste regelmäßige Programmdienst nahm 1923 seinen Sendebetrieb auf. Eingerichtet hatte das Hörfunkstudio die Reichstelegrafenverwaltung. 1935 strahlten die Nationalsozialisten das erste regelmäßige deutsche Fernsehprogramm aus. Näheres zur Entwicklung der beiden Massenmedien findet sich in Stuiber, Heinz-Werner: Medien in Deutschland - Band 2, 1.Teil: Rundfunk. Konstanz, UVK Medien, 1998, S.46ff.

^[5] Vgl. Scharf, Albert: Leistungsentgelt oder politischer Preis? Probleme der Rundfunkgebühren. In: ARD-Jahrbuch 1968, Hamburg, 1969, S.51.

^[6] Da das Modell der Bundesrepublik nach der Wiedervereinigung 1990 auf die ehemalige DDR übertragen wurde, habe ich mich auf die Entstehung der Rundfunkordnung in den drei Westzonen beschränkt. Für Informationen über die sowjetische Zone vgl. Stuiber, Heinz-Werner: Medien in Deutschland - Band 2, 1.Teil: Rundfunk. Konstanz, UVK Medien, 1998, S. 243-267.

^[7] Zudem wurde der Rundfunk von den westalliierten Militärs benutzt, um für ihre Ziele und Vorstellungen zu werben und diese publik zu machen. Vgl. Dörr, Dieter: Unabhängig und gemeinnützig. Ein Modell von gestern? In: ARD-Jahrbuch 2000, 32. Jahrgang, Hamburg, 2000, S.21.

^[8] Medienwissenschaftler kritisieren, dass diese Gremien zu politiknah besetzt seien. Knott-Wolff kommentiert hierzu, dass die politischen Parteien einen großen Einfluss auf die Rundfunkanstalten gewonnen hätten, was sich in einer erschreckenden politischen Nähe zwischen den Staatskanzleien der Länder und den Landesrundfunkanstalten niederschlüge. Vgl. Knott-Wolf, Brigitte: Auf faszinierende Weise funktionsfähig. Die ARD im Wandel. In: ARD-Jahrbuch 2000, 32. Jahrgang, Hamburg, 2000, S.103., Stuiber, Heinz-Werner: Medien in Deutschland - Band 2, 1.Teil: Rundfunk. Konstanz, UVK Medien, 1998, S.424 und Meyn, Hermann: Massenmedien in Deutschland. Konstanz, UVK Medien, 1999, S.185ff.

^[9] Vgl. Stuiber, Heinz-Werner: Medien in Deutschland - Band 2, 1.Teil: Rundfunk. Konstanz, UVK Medien, 1998, S.217.

^[10] Vgl. Dörr, Dieter: Unabhängig und gemeinnützig. Ein Modell von gestern? In: ARD-Jahrbuch 2000, 32. Jahrgang, Hamburg, 2000, S.25.

^[11] Vgl. ebd., S.20ff. und Stuiber, Heinz-Werner: Medien in Deutschland - Band 2, 1.Teil: Rundfunk. Konstanz, UVK Medien, 1998, S.138-184.

^[12] Vgl. ebd., 2.Teil, S.926ff.

^[13] Der Bund pochte auf seine ausschließliche Gesetzgebungskompetenz über das Post- und Fernmeldewesen (Art. 73 GG), die Länder bestanden auf ihrer Kulturhoheit (Art.30 und 83 GG). Vgl. ebd., 1.Teil, S.217ff. und Bayerische Landeszentrale für politische Bildungsarbeit (Hrsg.): Verfassung des Freistaates Bayern. Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland. Bayerischer Landtag – Der bayerische Senat. Überblick über die Europäische Union. München, 1998.

^[14] Vgl. Dörr, Dieter: Unabhängig und gemeinnützig. Ein Modell von gestern? In: ARD-Jahrbuch 2000, 32. Jahrgang, Hamburg, 2000, S.22.

^[15] Damit ist der Versuch des damaligen Bundeskanzlers Konrad Adenauer ein Zweites Fernsehprogramm unter der staatseigenen Deutschland Fernsehen GmbH zu errichten als verfassungswidrig beurteilt worden. Vgl.ebd., S.22 ff. Vgl. auch das Urteil des Bundesverfassungsgerichtes vom 28. Februar 1961, (= BVerfGE 12, 205) und Stuiber, Heinz-Werner: Medien in Deutschland - Band 2, 1.Teil: Rundfunk. Konstanz, UVK Medien, 1998, S.425ff.

^[16] Vgl. ARD (Hrsg.): ARD-Jahrbuch 2000, 32. Jahrgang, Hamburg, 2000, S. 186ff.

^[17] Vgl. Korff-Sage, Kirsten: Medienkonkurrenz auf dem Werbemarkt. Zielgruppendifferenzierung in der Angebotsstrategie Presse, Rundfunk, Fernsehen. Berlin, Erich Schmidt Verlag, 1999.

^[18] Sowohl die Struktur der ARD als auch das Verfahren im Rahmen des horizontalen Finanzausgleichs beruhen auf dem sogenannten föderalen Prinzip. Knott-Wolf bezeichnet die ARD als einen „Spiegel des föderalen Systems der Bundesrepublik“, s. Knott-Wolf, Brigitte: Auf faszinierende Weise funktionsfähig. Die ARD im Wandel. In: ARD-Jahrbuch 2000, 32. Jahrgang, Hamburg, 2000, S.98. Dieses Prinzip der Mitsprache von Ländern und Regionen findet sich auch auf der politischen Ebene, beispielsweise in der Zusammensetzung und Mitwirkung des deutschen Bundesrates bei der Gesetzgebung oder im Länderfinanzausgleich.

^[19] Bereits damals diskutierten Verleger, Wirtschaft und Politik heftig, ob ein solches Werbefernsehen von privat-rechtlich oder öffentlich rechtlich organisierten Rundfunkanstalten betrieben werden sollte. Vgl. Stuiber, Heinz-Werner: Medien in Deutschland - Band 2, 1.Teil: Rundfunk. Konstanz, UVK Medien, 1998, S.218.

^[20] Vgl.ebd., S.228 und Bausch, Hans: Rundfunkpolitik nach 1945. In: Bausch, Hans (Hrsg.): Rundfunk in Deutschland, Band 3 und 4, München, 1980, S. 466f.

^[21] Vgl. das Urteil des Bundesverwaltungsgerichtes von 1968, (=BVerwGE 29) und Stuiber, Heinz-Werner: Medien in Deutschland - Band 2, 1.Teil: Rundfunk. Konstanz, UVK Medien, 1998, S.214ff.

^[22] Vgl. Staatsvertrag über die Regelung des Rundfunkgebührenwesens vom 31. Oktober 1968 und Staatsvertrag über die Höhe der Rundfunkgebühr vom 19. Februar/21. Mai 1969.

^[23] Vgl. Stuiber, Heinz-Werner: Medien in Deutschland - Band 2, 2.Teil: Rundfunk. Konstanz, UVK Medien, 1998, S.752.

^[24] Vgl. ebd., 1.Teil, S.452ff. und BVerfGE 90,60.

^[25] Vgl. Rundfunkgebührenstaatsvertrag vom 6.7./7.8. 2000, §2, abgedruckt in: ARD (Hrsg.): ARD-Jahrbuch 2000, 32. Jahrgang, Hamburg, 2000.

^[26] Beide angesprochenen Verträge sind Bestandteil des fünften Rundfunkänderungsstaatsvertrages vom 6.7./7.8. 2000, abgedruckt in: ARD (Hrsg.): ARD-Jahrbuch 2000, 32. Jahrgang, Hamburg, 2000.

^[27] Einen Überblick über die verschiedenen Positionen liefert Stuiber, Heinz-Werner: Medien in Deutschland - Band 2, 2.Teil: Rundfunk. Konstanz, UVK Medien, 1998, S.928f. Im folgenden werde ich der Einfachheit halber den Begriff „(Rundfunk)gebühr“ verwenden.

^[28] S. Entscheidung der EU-Kommission vom 24.2. und 8.3.1999, vgl. ARD (Hrsg.): ARD-Jahrbuch 2000, 32. Jahrgang, Hamburg, 2000, S.188ff.