Budgetierung und Controlling im öffentlichen Haushalt

Inhaltsverzeichnis

Vorwort

Abbildungsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1 Finanzplanung - Grundsicherung für Arbeitsuchende
1.1 Grundlegendes
1.2 Problematik
1.3 Zielsetzung

2 Reform im öffentlichen Haushaltswesen
2.1 Von der Kameralistik zur Doppelten Buchführung
2.1.1 Allgemeine Historie
2.2 Neuerungen
2.2.1 Entdeckung von Budget und Controlling
2.3 Praxisbezug zum Spezifikum ARGE

3 Die Budgetierung
3.1 Begriff
3.2 Flexibilisierung
3.3 Absicht der Budgetierung
3.4 Aufbau und Formen der Budgetierung
3.5 Implementierung von Budgets

4 Controlling im öffentlichen Finanzwesen
4.1 Budgetierung als Controllinginstrument
4.2 Planung und Zielsetzung des Finanzcontrollings
4.3 Controlling als Steuerungselement
4.4 Die Entwicklung eines Controlling-Tools
4.4.1 Voraussetzungen
4.4.2 Aufbau
4.4.3 Zukünftige Entwicklungen

5 Schlusswort

Literaturverzeichnis

Anhang

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Verteilung des Gesamtbudgets auf einzelne Leistungsbereiche

Abbildung 2: Beplanung eines Titels

Abbildung 3: Linearer Soll-Ausgabe-Verlauf

Abbildung 4: Dynamischer Soll-Ausgabe-Verlauf

Abbildung 5: Kumulierter, dynamischer Soll-Ausgabe-Verlauf

Abbildung 6: Jahresverlauf der Soll- und Ist-Ausgaben

Abbildung 7: Grundstruktur eines Controlling-Tools mit Monats-Kosten-Profil

Abbildung 8: Erfassungsfelder im Controlling-Tool

Abbildung 9: Implementierung von Monats-Soll-Werten

Abbildung 10: Ursprüngliche vs. angepasste Festlegungen

Abbildung 11: Ursprüngliche vs. aktuelle Ausgabenerwartung

Abbildung 12: Statisches Ausgabedelta

Abbildung 13: Statischer Jahreskosten-Verlauf

Abbildung 14: Schaltflächen im Controlling-Tool

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Vorwort

Diese Diplomarbeit beinhaltet in deskriptiver Weise die Finanzkostenplanung als Form des Nonprofit-Marketings in öffentlich geführten Haushalten. Hierbei wird der Weg von der traditionellen Kameralistik zur heutigen doppelten Buchführung (Doppik) aufgezeigt.

Anders als z.B. in kommunalen Gebietskörperschaften, welche einen alljährlichen Haushaltsausgleich zum Ziel haben, wird bei der Arbeitsverwaltung und zwar gezielt bei den Arbeitsgemeinschaften (ARGEn) verfahren, worauf im Folgenden näher eingegangen wird.

ARGEn stellen das Ergebnis der Zusammenlegung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe im Rahmen des Gesetzes für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt (eher als „Hartz-Gesetze“ bekannt) dar. Hier werden die Eingliederungsleistungen, die die erwerbslosen Hilfebedürftigen wieder in den ersten Arbeitsmarkt integrieren sollen, aus Steuermitteln erbracht. Die Arbeitsgemeinschaften selbst haben hier also keinen Haushalt auszugleichen sondern lediglich die Pflicht, die ihnen zur Verfügung gestellten Bundesmittel dafür zu verwenden, integrationsfördernde Maßnahmen anzubieten und damit die Arbeitslosen in den ersten Arbeitsmarkt zu integrieren. Aufgabe ist es also, möglichst sämtliche Mittel am Jahresende verausgabt zu haben um dem (ehemaligen) Steuerzahler so die indirekte Gegenleistung seiner entrichteten Steuern zurückzugeben und zwar mit dem Ziel, die Arbeitslosigkeit so kurz wie möglich zu halten.

Zur Veranschaulichung verwendet der Verfasser konkrete Beispiele aus seinem aktuellen Arbeitsfeld des Finanzcontrollings bei der Arbeitsgemeinschaft Deutsche Weinstraße. Die ARGE bedient sich seit 01/2007 der personen-bezogenen Budgetierung als einer Form des in ihrem Pool finanzplanerischer Instrumente zur Verfügung stehenden Möglichkeiten, die Mittel des Bundes zielgerecht und damit gesetzeskonform und erfolgswirksam zu verplanen und zu verausgaben.

1 Finanzplanung - Grundsicherung für Arbeitsuchende

1.1 Grundlegendes

Die Grundsicherung für Arbeitsuchende stellt eine eigenständige Sozialleistung nach dem Vierten Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt (Hartz IV) vom 24.12.2003 dar (seit 01.01.2005 in Kraft). Ziel des Gesetzes ist es, die Eigenverantwortung von erwerbsfähigen Hilfebedürftigen (eHb) und der Personen, die mit ihnen in einer Bedarfsgemeinschaft leben, zu stärken und dazu beizutragen, dass sie ihren Lebensunterhalt unabhängig von der Grundsicherung für Arbeitsuchende - aus eigenen Mitteln - bestreiten können.

Die Grundsicherung umfasst neben Informations-, Unterstützungs- und Beratungsleistungen auch Leistungen zur Eingliederung in den ersten Arbeitsmarkt sowie Geldleistungen zur Sicherung des Lebensunterhaltes (Arbeitslosengeld II, Sozialgeld).

Die Eingliederungsleistungen werden in einer Eingliederungsvereinbarung zwischen dem Kunden und der ARGE individuell vereinbart. Sollte eine Eingliederung in den Arbeitsmarkt auf absehbare Zeit nicht möglich sein, so hat der Hilfebedürftige eine zumutbare Arbeitsgelegenheit (Ein-Euro-Job) anzunehmen.^[1] (§ 16, II, 2 SGB II)

Neben den Arbeitsgelegenheiten (AGHen) als letztes Glied im Rahmen der Eingliederungsleistung, bestehen weitere, vorrangige Möglichkeiten, Arbeitslose bzw. eHb in den ersten Arbeitsmarkt zu integrieren. Exemplarisch sind hier die Trainingsmaßnahmen zu nennen, welche i.d.R. über ein zentrales Einkaufszentrum ausgeschrieben werden und dann von den einzelnen ARGEn wiederum eingekauft werden. Trainingsmaßnahmen sind beispielsweise im Bereich Hotel-, und Gaststättengewerbe, sowie Wachgewerbe oder im Wein-, Obst- und Gemüseanbau möglich. Die eHb erlangen hierbei Kenntnisse, die sie für einen potentiellen Einstieg in dieses Berufsfeld brauchen oder auffrischen.

Für die Kostenplanung ist dies die einfachste und zuverlässigste Eingliederungsleistung, da hier mit fixen Kosten operiert wird und keine Soll-Ist-Abweichungen zustande kommen. Ein anderes Beispiel ist der Existenzgründungszuschuss oder der Eingliederungszuschuss. Beide Leistungen werden im Voraus dezidiert kalkuliert und per Bescheid bewilligt. Auch dies sind in sich keine variablen Kostenfaktoren. Die Höhe der Förderung ist prozentual an dem Arbeitgeber-Brutto bzw. am Regelsatz des Hilfebedürftigen verankert und der Auszahlungsbetrag bleibt über die Bewilligungsdauer fix. Kostenplanerisch stellt auch dies also keine Schwierigkeit dar.

1.2 Problematik

Das eigentliche bzw. größte Problem der finanzplanerischen Aktivität des Finanzcontrollers einer ARGE sind die Arbeitsgelegenheiten.

Arbeitsgelegenheiten gliedern sich kostenrechnerisch in zwei Teile. Zum einen in eine Qualifizierungs-/Trägerpauschale, die den Aufwand des „Arbeitsgelegenheitsgebers“ (Träger) decken soll. Zum anderen in den Kostenfaktor „Mehraufwandsentschädigung“ (MAE) welcher an die Ein-Euro-Jobber ausgezahlt wird.

Zum Aufwand im Rahmen der Trägerpauschale zählen z.B. Betreuungsaufwand zur Einarbeitung in das spezifische Arbeitsfeld des Ein-Euro-Jobbers als auch Qualifizierungsbestandteile wie beispielsweise Gabelstaplerschein, Erste-Hilfe-Kurs oder ein Kettensägenlehrgang. Diese Position wird in Form von Pauschalen an den Träger erstattet. Die Höhe kann hierbei, je nach Aufwand, welcher vor der Maßnahme per Bescheid festgelegt wird, von € 0,00 bis ca. € 450,00 pro betreute Person und Monat betragen.

Die MAE ist das, was der Euro-Jobber aufgrund seiner geleisteten Arbeitsstunden gezahlt bekommt und ist von ARGE zu ARGE verschieden. Die ARGE Deutsche Weinstraße beziffert den Mehraufwand pro geleistete Arbeitsstunde auf € 1,25.

In der MAE darf keinesfalls eine Entlohnung zu sehen sein. Vielmehr soll die MAE die dem Kunden entstehenden Aufwendungen wie, Essen außerhalb des Haushalts, Fahrtkosten und Arbeitskleidung decken.^[2]

Kalkulationsbeispiel: Werden also beispielsweise 10 Stellen im Grünflächenbereich à € 300,-- Trägerpauschale pro Monat und 30 Std. wöchentlicher Arbeitszeit dem Träger X für den Zeitraum 01.01.2008 bis 31.12.2008 gewährt, sind damit € 36.000,-- für den Träger und € 19.485,--^[3] für die eHb verplant.

Die Erfahrung mit dem Klientel, welches überwiegend mit Ein-Euro-Jobs bedient wird, bringt es mit sich, dass hier kostenplanerisch mit Ausgabeausfällen von bis zu 40% gerechnet werden kann. Als Gründe sind hier zu nennen: Arbeitsverweigerung, Krankheit, eingeschränkte Arbeitsfähigkeit^[4].

Diese Fehlausgaben ergeben sich ferner dadurch, dass nur tatsächlich belegte „Euro-Job-Plätze“ an den Träger vergütet werden und nur tatsächlich geleistete Arbeitsstunden an den Ein-Euro-Jobber in Form von MAE ausgezahlt werden.

Bei einem geplanten Finanzvolumen für diese Eingliederungsleistung von ca. 2,1 Millionen (bei einem Gesamtbudget von rd. 5 Mio.) bedeutet das, dass etwa € 850.000,-- nicht verausgabt werden. Für das ARGE-Gesamtbudget hieße das, dass knapp 20% dessen nicht zur Auszahlung gelangen.

Somit könnte die ARGE ihrer Bestimmung, das Gesamtbudget vollständig einzusetzen, nicht entsprechen.

1.3 Zielsetzung

Ziel ist es nunmehr anhand dieser Erfahrungswerte ein Controlling-Tool zu entwickeln, dass solche Ausfälle kennt, weitere Un-/Regelmäßigkeiten frühzeitig erkennt und entsprechende Prognosen zulässt, die aus einer kurzfristig angepassten Mittelumverteilung, Budgetanpassung oder beispielsweise aus einem weiteren Maßnahmeeinkauf resultieren.

Hierbei spielt u.a. auch die Implementierung von Budgets eine tragende Rolle. Diese Einrichtung birgt den Synergieeffekt, dass Verantwortung für den budgetierten Bereich delegiert und das Management in diesem Moment entlastet wird. Die Mittelbewirtschaftung wird dann in diesem Sektor quasi zum „Selbstläufer“ – muss jedoch weiterhin überwacht werden.

Das Finanzwesen der ARGE soll strategisch und operativ so funktionieren, dass am Ende des Haushaltsjahres sämtliche Mittel verbraucht sind – und dies mit der Maßgabe im gleichen Zuge so viele Arbeitslose wie möglich wieder in den ersten Arbeitsmarkt integriert zu haben.

2
Reform im öffentlichen Haushaltswesen

2.1 Von der Kameralistik zur Doppelten Buchführung

2.1.1 Allgemeine Historie

Die Kameralistik bezeichnet die traditionelle Buchführung der öffentlichen Verwaltung. Keinesfalls darf diese mit der eines kaufmännischen Rechnungswesens gleichgesetzt werden. Bei der Kameralistik wird, anders als im Kaufmännischen, auf die Inventur und die Bewertung von Vermögen (z.B. Liegenschaften, Kunstsammlungen, historisches Eigentum der Gemeinde) verzichtet. In dieser Form der öffentlichen Haushaltführung werden lediglich Zahlungsströme überwacht, es existieren also nur Einnahmen und Ausgaben. Ein Bilanzkonto, wie man es aus dem Kaufmännischen kennt, wird hier nicht geführt. Die Einnahmen und Ausgaben werden in einem Kassenbuch aufgezeichnet und bilden diese dort lediglich ab um feststellen zu können, ob sie, wie im Haushaltsplan veranschlagt, auch tatsächlich so erfolgen.

Dieses System der Kameralistik wurde seit 01.01.1998 etwas mehr in Formen gegossen, so dass weiterführende Regelungen und Haushaltsgrundsätze per Gesetz geregelt wurden. Geeignete Bereiche können seither mit der Kosten- und Leistungsrechnung innerhalb der Kameralistik operieren.^[5]

Nunmehr wird sukzessive die doppelte kaufmännische Buchführung (Doppik) in der öffentlichen Verwaltung eingeführt. Diese Form der Haushaltswirtschaft ermöglicht die Erstellung einer Bilanz, sowie die Gewinn- und Verlustrechnung. Das Kürzel „Doppik“ bezeichnet die Vorgehensweise dieser Haushaltsführung – nämlich doppelte Buchungen. Es wird also, wie in der kaufmännischen Buchführung, nun von Soll an Haben gebucht. Hierdurch entstehen für einen Geschäftsvorfall immer zwei Buchungsvorgänge.

Dieses neue System ermöglicht es jetzt, die Vermögenslage zu überblicken und Erfolgswirkungen zu erkennen. Mit der Doppik besteht zudem die Möglichkeit jederzeit einen zeitlichen und sachlichen Überblick über die Vermögenslage zu erhalten.

Dies ist Grundlage aller betriebswirtschaftlich orientierten Entscheidungen.

2.2 Neuerungen

2.2.1 Entdeckung von Budget und Controlling

Durch die Einführung der Doppik, welche jüngst in den öffentlichen Haushalten implementiert wurde, haben sich alte und neue Steuerungselemente in den öffentlichen Verwaltungen wieder gefunden: Die Budgetierung und das Controlling.

Diese Instrumente werden derzeit in der Praxis angewandt und den Verwaltungen per Experimentierklausel die Möglichkeit gegeben, sich zunächst probeweise aber dennoch erfolgswirksam dieser Tools zu bedienen. Experimentierklauseln ermöglichen über einen zeitlich begrenzten Zeitraum schlicht Erfahrungen zu sammeln um ggf. im Nachgang rechtliche Korrekturen vornehmen zu können.^[6]

Besonderheiten, Schwierigkeiten und Vorteile dieser beiden Instrumente lassen sich hierbei gut herausarbeiten und werden später dezidiert dargestellt, kommentiert und mit etwaigen Lösungsansätzen versehen.

Die Budgetierung sowie das dazugehörige Controlling sind, bei richtigem Umgang, unverzichtbarer Bestandteil einer funktionierenden Haushaltsführung. Sie garantieren, und hier spielen Bestimmung bzw. Aufgabenbereich der Verwaltung keine Rolle, eine recht präzise Einhaltung der Planvorgaben.

Wie die Budgetierung im Einzelnen funktioniert, verbessert werden kann und das komplementäre Controlling hier zusammenarbeitet, wird ebenfalls im Folgenden in frugaler Form herausgearbeitet und erklärt.

[...]

^[1] Es wird zwischen Arbeitsgelegenheiten (AGHen) mit Mehraufwandspauschale (MAE), bei der eine Beschäftigungszeit von mindestens 15 und maximal 30 Std. pro Woche zugrunde gelegt wird und AGHen in der Entgeltvariante unterschieden. In letzterem Falle kommt ein sozialversicherungspflichtiges Beschäftigungsverhältnis zustande. Die Beschäftigungszeit bei der Entgeltvariante darf nicht zum Erwerb eines Anspruches auf Zahlung von Arbeitslosengeld I führen - d.h. es dürfen i.d.R. maximal elf Monate in dieser Form gearbeitet werden.

^[2] Die MAE wird neben der Regelleistung von i.d.R. € 347,-- zuzügl. den Kosten der Unterkunft gezahlt; in sofern darf bei der MAE nicht von einem „Stundenlohn“ gesprochen werden.

^[3] 30 Wochenstunden x 4,33 Wochen x € 1,25 x 10 Stellen x 12 Monate

^[4] z.B. maximal drei Std. täglich

^[5] Färber, G. & Renn, S., 2001, S. 18

^[6] Müller, U, 1997, S. 37