Die Migrations- und Asylpolitik innerhalb der Europäischen Union aus integrationstheoretischer Perspektive im Vergleich

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Liberaler Intergouvernementalismus nach Andrew Moravcsik

3. Analyse des staatlichen Handelns im Kontext der „Fluchtlingskrise"
3.1. Innerstaatliche Praferenzenbildung
3.1.1. Polen
3.1.2 Tschechien
3.1.3. Ungarn
3.1.4. Slowakei
3.2. Zwischenstaatliche Verhandlungen
3.2.1. EU-Beschluss iiber Notumsiedelung
3.2.2. Reaktionen der Mitgliedsstaaten
3.2.3. Umsetzung des Beschlusses durch die Mitgliedsstaaten

4. Fazit

5. Literaturverzeichnis

1. Einleitung

„Auf der einen Seite hat man [...] verstarkt versucht, die Einreise von Fliichtlingen zu verhin-dern. Auf der anderen Seite aber hat die Europaische Union das Fliichtlingsrecht europaweit vereinheitlicht und war dabei an vielen Stellenfortschrittlich" (Grenz/ Lehmann/ KeBler, 2015: 83).

Die in sich teils widerspriichlichen Reaktionen in Bezug auf Fluchtbewegungen innerhalb der EU halten seit den 1980er Jahren bis heute an (Vgl. ebd.). Die ansteigenden Fluchtbewegungen 2015 wurden von einem EU-Asylsystem begleitet, welches zu diesem Zeitpunkt bereits erheb-liche Mangel aufwies. Trotz der Versuche einer Harmonisierung wurden die Ungleichheiten im Bereich der Asyl- und Migrationspolitik groBer, so auch die Verteilung von Asylsuchenden innerhalb der EU (Vgl. Trauner, 2016: 95). „Den Vorschlag der EU-Kommission, verbindliche Quoten zu verabreden, lehnten die Mitgliedslander der Visegrad- Gruppe [...] von Beginn an ab" (Liemich/ Ollermann/ Seyfferth, 2015: 1). Die Geschlossenheit bei der Ablehnung war in dem Kontext verwunderlich, so hatten die Regierungen in der Vergangenheit parteipolitisch doch oft ihre Differenzen (ebd.). Dies fiihrt mich zu der Fragstellung, auf dessen Beantwortung der Aufbau dieser Hausarbeit abzielt: Wie kann das Vorgehen der (V4-)Mitgliedsstaaten in Bezug auf die „Fliichtlingskrise" 2015 erklart werden?

Der politische Umgang mit Fluchtbewegungen innerhalb der EU und deren Folgen spielt nicht zuletzt aus gesellschaftlicher Sicht eine groBe Rolle. So sei der Umgang mit der Fliichtlings-krise als zentrale Bewahrungsprobe fur die EU und ihre Biirgerinnen und Burger anzusehen (Vgl. Trauner, 2016: 93). AuBerdem sollten die fortbestehenden Fluchtbewegungen aus den Krisengebieten dieser Welt und die damit verbundene Unklarheit bei zukiinftigem supranatio-nalem Zusammenarbeiten beachtet werden (Vgl. Vorreiter, 2019). Der Widerstand seitens der osteuropaischen Lander „[verdeutlicht] die Schwierigkeiten der Europaischen Union, einen ge-meinsamen europaischen Ansatz zu finden" (Trauner, 2016: 93).

Aus methodischer Sicht wird diese Arbeit als qualitative Politikfeldanalyse durchgefiihrt, wofiir eine Dokumenten- und Inhaltsanalyse sowie die Auswertung von Sekundarliteratur- und Daten erfolgt. Ein Ziel solcher Policy-Analysen auf EU-Ebene ist es, die treibenden und hemmenden Krafte der europaischen Integration in Bezug auf einen bestimmten Politikbereich hin zu iiber-priifen (Vgl. Wolf 1999, 46 f). „Das Augenmerk der Politikfeldanalyse richtet sich also darauf, Handlungen von Regierungen und Verwaltungen zu beschreiben, zu erklaren und mitunter auch normativ zu bewerten" (Treib, 2014: 211). In diesem Kontext wird im Folgenden der Bereich der Migrations- und Asylpolitik der europaischen Union untersucht. Genauer soil mithilfe des liberalen Intergouvernementalismus nach Andrew Moravcsik als unabhangiger Variable iiber-priift werden, ob dieser das Vorgehen der V4-Staaten hinsichtlich der Fliichtlingskrise 2015 erklaren kann. Dabei werden zuerst die Mitgliedsstaaten Polen, Tschechien, Ungarn und die Slowakei anhand seiner Theorie nationaler Praferenzenbildung iiberpriift und in Zusammen-hang gebracht. Hierbei werden auch die Unterschiede und Gemeinsamkeiten herausgestellt. Im nachsten Teil soil die intergouvernementale Analyse zwischenstaatlicher Verhandlungen in Be-zug auf ein bestimmtes Beispiel angewandt werden, um so das Verhalten der Mitgliedsstaaten zu iiberpriifen. Hierbei wird der EU-Beschluss iiber die Notumsiedlung von 2015 herangezogen und die Reaktionen der Mitgliedsstaaten sowie deren Umsetzung untersucht. Im Schlussteil wird die Vorgehensweise der Staaten anhand der iiberpruften Kriterien zusammengefasst und die Fragestellung beantwortet sowie auf sich aus der Untersuchung ergebenden Forschungsfel-der und Fragen eingegangen.

2. Liberaler Intergouvemementalismus nach Andrew Moravcsik

Der Intergouvemementalismus orientiert sich an den Pramissen des Realismus (Vgl. Moravcsik 1991: 21) und wurde in seiner klassischen Form von Stanley Hoffmann formuliert (Vgl. Wolf 1999: 18). In Zeiten der Neuauflage der klassischen Debatte zwischen Intergouvemementalismus und Funktionalismus entwickelte Andrew Moravcsik den liberalen Intergouvemementalismus (1991; 1993), welcher aus drei Kemelementen besteht: „the assumption of rational state behaviour, a liberal theory of national preference formation, and a intergovernmentalist analysis of interstate negotiation" (Moravcsik 1993: 480).

1) Die Annahme. dass staatliches Verhalten rational ist:

Neben der Annahme im Realismus, sind auch beim Intergouvemementalismus die National-staaten, in erster Linie die Regierungen, die zentralen Akteure (Vgl. Wolf 1999: 61; Vgl. Moravcsik 1993: 496). Das Handeln der Staaten wird als rational beschrieben, was bedeutet, dass sie versuchen auf der Grundlage ihrer Praferenzen und eines Kosten-Nutzen-Kalkiils ihren Ge-samtnutzen zu maximieren. (Vgl. ebd; Vgl. ebd.: 481).

2) Eine liberate Theorie der nationalen Praferenzbildung:

Zunachst stellt Moravcsik die Herausbildung nationaler Interessen und Praferenzen in den Mit-telpunkt der Analyse und behandelt die innenpolitische Willensbildung somit nicht als black box (Vgl. Moravcsik, 1991: 27). Demnach ist das Verstandnis der Innenpolitik als Art einer Vorbedingung fur die Analyse strategischen Handelns zwischen Staaten zu verstehen (Vgl. Moravcsik 1993: 481).

Moravcsik bringt die besondere Beziehung zwischen Staat und Gesellschaft vor allem in demokratischen und pluralistischen Systemen als Begriindung fur die Verwendung einer liberalen Theorie der nationalen Praferenzenbildung. Private Individuen und Vereinigungen sind demnach die entscheidenden Akteure und haben eine begrenzende und beeinflussende Wirkung auf die Regierungen, welche in der Gesellschaft eingebettet sind. Dies resultiert aus dem Willen der Vertreter, wiedergewahlt zu werden. Demnach reagieren diese also auf Forderungen, die von Teilen der Gesellschaft an sie herangetragen werden (Vgl. Moravcsik 1993: 483; Vgl. Wolf 1999: 61). Die Art und der Wirkungsgrad des Zwangs, welche von innenpolitischer Seite aus-geiibt werden, variieren also mit der Starke und der Einheit des ausgeiibten Drucks (Vgl. Moravcsik 1993:484).

3) Intergouvernementalistische Analyse zwischenstaatlicher Verhandlungen: Regierungen haben trotz der innenpolitischen Definition ihrer Praferenzen die Moglichkeit, bei zwischenstaatlichen Verhandlungen diskret ihre eigenen Interessen einflieBen zu lassen. Dies wird durch ihre Monopolstellung in der AuBenvertretung sowie der pluralistischen Konkurrenz der Interessensgruppen moglich. Auf der internationalen Ebene lasst sich dies am Versuch der Vermeidung negativer-, oder der gemeinsamen Nutzung positiver Externalitaten erklaren (Vgl. Moravcsik 1993: 485; Vgl. Wolf 1999: 61 ff.).

Ein entstehendes Problem zwischenstaatlicher Verhandlungen besteht laut Moravcsik in der Frage, wie Kooperationsgewinne unter den Staaten aufgeteilt werden. Eine groBe Ab-hangigkeit sieht er diesbeziiglich bei der Verhandlungsmacht von einzelnen Staaten (Vgl. Moravcsik 1993: 486 f. und 499). In diesem Kontext stellt er zwei Hypothesen auf: 1) Je einheitli-cher und intensiver der innenpolitische Druck desto starker ist die Position der Regierung bei internationalen Verhandlungen. In diesem Fall waren die Gewinne und Verluste einer Koope-ration deutlich. 2) Je schwacher und uneinheitlicher der gesellschaftlich ausgeiibte Druck ist, desto schwacher auch die Verhandlungsposition der Regierung. Dies ist der Fall, wenn es Un-sicherheiten und Risiken bei den Auswirkungen einer Kooperation gibt (Vgl. Moravcsik 1993: 487 f). Ein weiterer Hauptfaktor, der die Verhandlungsmacht und die anschlieBenden Politi-kergebnisse direkt beeinflusst, ist die Existenz einer einzelstaatlichen Alternative, genauer ge-sagt, wenn der Staat nicht auf die Kooperation angewiesen ist. Demnach besteht die groBtmog-liche Verhandlungsmacht, da glaubhaft mit Nicht-Kooperation gedroht werden kann (ebd. 499). In diesem Kontext stellt er die Hypothese auf, dass in solch einem Fall Verhandlungsergebnisse auf dem kleinsten gemeinsamen Nenner zu erwarten sind, welche aber nicht zwingend auf dem niedrigsten gemeinsamen Standard beruhen (ebd. 502).

Der von Moravcsik entwickelte Analyserahmen verbindet also eine liberale Theorie nationaler Praferenzenbildung mit einer intergouvernementalistischen Analyse zwischenstaatlicher Verhandlungen (ebd. 482). „GemaB der intergouvernementalen Sichtweise kommt es deshalb nur dann zur Zusammenarbeit und Integration, wenn sich die national en Interessen einander anglei-chen" (Knodt/ Corcaci, 2012: 45).

Wahrend der klassische Intergouvernementalismus von Hoffmann erwartet, dass Ko-operationen nur in sogenannten low-politics-Bereichen wie zum Beispiel der Wirtschaft statt-finden (Vgl. Hoffmann, 1964: 89, 92 ff), geht der Ansatz des liberalen Intergouvernementalismus aufgrund der liberalen Theorie nationaler Praferenzbildung von anderen Ergebnissen be-ziiglich der Kooperationserwartungen aus. Die Kategorisierung der Politikbereiche innerhalb der Europaischen Gemeinschaft erfolgt nach Moravcsik in drei Rubriken: Marktliberalisierung (z.B. Binnenmarkt), Bereitstellung soziookonomischer kollektiver Giiter zur Verhinderung von Marktversagen (z.B. Sozialpolitik) und Bereitstellung nicht-soziookonomischer kollektiver Giiter (z.B. Gemeinsame AuBen- und Sicherheitspolitik; Einwanderungs- und Asylpolitik) (Vgl. Moravcsik 1993: 488). Aufgrund dervorherrschenden Schwierigkeit, injedem Politikfeld die Gewinne und Verluste in vergleichbar guter Weise zu kalkulieren, ist die Kooperations-wahrscheinlichkeit injedem Politikfeld unterschiedlich. Wahrend im Bereich des Binnenmark-tes eine Aufstellung des Kosten-Nutzen-Kalkiils noch als human anzusehen ist, sind Gewinn-Verlust Kalkulationen im Politikfeld der Bereitstellung nicht-soziookonomischer kollektiver Giiter problematisch. Daher werden an dieser Stelle oft ideologische Argumentationen benutzt (Vgl. Moravcsik 1993: 494 f).

3. Analyse des staatlichen Handelns im Kontext der „Fliichtlingskrise" 2015

3.1. Innerstaatliche Praferenzenbildung

3.1.1. Polen

Aus Untersuchungen der offentlichen Meinung in Polen stellt sich vor allem heraus, dass es auf Seiten der Bevolkerung nur ein begrenztes Wissen iiber die Themen Migration und Flucht gab (Vgl. Frelak, 2015 und 2018: 5). Die Einstellung gegeniiber Migranten war „in den friiheren Stadien der europaischen Fliichtlingskrise" von weniger Ablehnung gepragt (Frelak, 2018: 5). Mit den ansteigenden Fluchtzahlen und der damit verbundenen Zuspitzung der politischen Lage auch auf europaischer Ebene, anderten sich auch die Ansichten in der polnischen Gesellschaft. Von einem, im Bereich der Fliichtlingskrise, gespaltenen Land ging die Tendenz hin zu einem eindeutigen Gegner in Sachen Aufnahme von Fliichtlingen. Auch in der Innenpolitik herrschte eine kritische Haltung vor. So bemerkte auch die damalige Opposition der Regierung, dass mit diesem Themenbereich ein guter Wahlkampf betrieben werden konnte und nutzte dies 2015 bei der Parlamentswahl zu ihrem Vorteil. Die PiS gewann vor der liberalkonservativen Koalition und zog mit einer absoluten Mehrheit ins Parlament ein (Vgl. Frelak, 2015 und 2018: 5). Die Tendenz hin zu einem Gegner der Fliichtlingsaufnahme festigte sich auch in den Jahren danach. Dies bestatigten u.a. auch die Ende des Jahres 2017 durchgefiihrten Untersuchungen seitens CBOS unter dem Namen ,Die Einstellung zur Aufnahme von Fliichtlingen', in der sich fast zwei Drittel gegen die Aufnahme von Kriegsfliichtenden aussprachen (Frelak, 2018: 5 f). „Ein sichtbarer Trend in der Debatte ist, dass Fragen der Sicherheit im Zusammenhang mit Migration auch die Wahrnehmung von Fliichtlingen beeinflussen, und zwar, dass Fliichtlinge als Heraus-forderung fur die innere Sicherheit betrachtet werden" (ebd.: 6).

3.1.2. Tschechien

Dass Tschechien zu den Landern gehort, welche sich gegeniiber der Zuwanderung aus dem Siiden sehr kritisch zeigen, folgt schon einer gewissen Tradition. Die iiberwiegend kritischen Stimmen von Seiten der Politik zu Beginn der Fliichtlingskrise gingen einher mit einer Bevol-kerung, der es in weiten Teilen an Information und Aufklarung in diesem Bereich fehlte. Dies fiihrte dazu, dass eine sachliche Auseinandersetzung mit dem Thema kaum stattfanden konnte. Vor allem die diffuse Angst vor dem Islam loste bei der Bevolkerung das Gefuhl eines beste-henden Sicherheitsrisikos aus (Vgl. Bohler/Resl, 2015). Die deutliche Positionierung dertsche-chischen Bevolkerung spiegelte sich auch in Meinungsumfragen wider. So stellte der islamis-tische Fundamentalismus nach Umfragen des Meinungsforschungsinstituts STEM in Prag „fiir 85 Prozent der Tschechen die groBte Gefahr fur das Land dar. Gleich dahinter kommt mit 76 Prozent die Zuwanderung von Fliichtlingen" (Schmidt, 2015). Des Weiteren sprachen sich nach Umfragen des Soziologischen Instituts der Akademie der Wissenschaft iiber 70 Prozent der Menschen gegen die Aufnahme von Fliichtenden aus Syrien und Afrika aus. Lediglich 3 Prozent der tschechischen Befragten befiirworteten eine Aufnahme. Es stellte sich auch eine klare gegnerische Haltung der Bevolkerung zu Quotenregelungen seitens der EU heraus (Vgl. Boh-ler/ Resl, 2015). Die Riickendeckung und Zustimmung im Handeln der Regierung durch die Bevolkerung Tschechiens ist nach wie vor existent. So zeigte sich die feindliche Einstellung gegeniiber Fliichtlingen erneut ein Jahr spater, als das tschechische Institut CVVM aus einer Studie Ergebnisse zog, nach der 82 Prozent der Biirger glauben, „die Fliichtlinge stellten eine Bedrohung fur ihr Land dar" (ZEIT ONLINE, 2017).

3.1.3. Ungarn

Aufgrund der geografischen Lage Ungarns und einem daraus resultierenden Anstieg der Asyl-antrage bereits im Jahre 2014, erreichte die europaische Fliichtlingskrise das Land schon bevor es im Bewusstsein vieler anderer EU-Lander angekommen war. Bevor die Zahl der Fliichtenden in die Hohe schoss, entwickelte die Regierung unter Ministerprasident Viktor Orban Strategien, welche der gesunkenen Zustimmungswerte seiner Partei Fidesz entgegenwirken sollten (Vgl. Priebus/ Beger, 2017: 31; Vgl. Inotai, 2015). Die Regierung konnte also aus der Krise innen-politischen Nutzen ziehen und inszenierte sich als „Beschiitzerin vor Masseneinwanderung und den „Briisseler Technokraten" (Priebus/ Beger, 2017: 31), was sich auch durch die Meinungsumfragen des Instituts Median aufzeigen lieB, die der Beliebtheit der Fidesz innerhalb von 4 Monaten einen Prozentzuwachs von 4 Punkten zuschrieben (Vgl. Inotai, 2015).

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