Die Föderalismusreform zwischen Politikverflechtung und Parteienstaat

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung
1.1. Vorgeschichte der Reformen des Föderalismus in Deutschland
1.2. Fragestellung und Vorgehen
1.3. Literatur
1.4. Theoretischer Rahmen

2. Die Versuche einer Reform des Föderalismus in Deutschland
2.1. Föderalismusreform im Rahmen der gemeinsamen Verfassungskommission von Bundestag und Bundesrat sowie des Gesetzgebungsverfahrens 1991 bis 1994
2.1.1. Notwendigkeit und Gelegenheit zur Verfassungsreform
2.1.2. Akteure, Akteurskonstellationen und effektive Vetospieler
2.1.3. Parteipolitische und bundesstaatliche Präferenzen und Konfliktlinien
2.1.4. Die Entscheidungsprozesse
2.1.4.1. Allgemeine Analyse
2.1.4.2. Verhandlungen zum Thema „Grundgesetz und Europa“
2.1.4.3. Verhandlungen zur „Gesetzgebung im Bundesstaat“
2.1.5. Fazit der Verhandlungen 1991-1994
2.2. Die Rot-Grün-Schwarze Föderalismusreform – Scheitern in letzter Minute
2.2.1. Vorgeschichte der Reform
2.2.2. Die Arbeit der „KoMbO“
2.2.2.1. Akteure und Konfliktlinien in der Vor- und Frühphase der KoMbO
2.2.2.2. Analyse des politischen Verhandlungsprozesses bis Dezember 2004
2.2.3. Bilanz des Reformprozesses 2003/2004
2.3. Neuer Anlauf – die Föderalismusreform der Großen Koalition
2.3.1. Von der KoMbO zur Großen Koalition
2.3.2. Entscheidungsprozesse in der Reform der bundesstaatlichen Ordnung 2005/2006
2.3.2.1. Vorbemerkungen
2.3.2.2. Die Verhandlungen in der Koalitionsarbeitsgruppe und mit den Ländern
2.3.2.3. Das parlamentarische Verfahren
2.3.3. Zusammenfassung und Bilanz

3. Vergleich der Föderalismusreformprozesse und Fazit
3.1. Die Phase der Kommissionsarbeit
3.2. Das parlamentarische Verfahren

4. Literatur- und Quellenverzeichnis

1. Einleitung

1.1. Vorgeschichte der Reformen des Föderalismus in Deutschland

Die Reform der bundesstaatlichen Ordnung ist seit gut 20 Jahren Gegenstand einer intensiven Debatte in Deutschland. Ziel der in den 60er Jahren geschaffenen verfassungsrechtlichen Regelungen des Bundesstaates, „der Finanzverfassung, der Gemeinschaftsaufgaben, des Hochschulrahmengesetzes und anderer, war stets die Ausweitung der Staatstätigkeit und die Verbesserung der Regierungseffektivität durch verfassungsrechtlich abgesicherte Politikverflechtung“^[1] sowie die „Veränderung von Entscheidungsverhältnissen, durch die entweder die Problemverarbeitungsfähigkeit politisch-administrativer Institutionen gesteigert oder die Beteiligungs- und Entfaltungschancen bisher unterprivilegierter Gruppen verbessert werden sollte“^[2]. Die Politikverflechtungstheorie^[3], die Theorie des dynamischen Föderalismus^[4] sowie die Theorie des Parteienstaats im Bundestaat^[5] sahen sich seit Mitte der 80er Jahre in einer stetig intensiver werdenden Debatte als theoretische Grundpfeiler der Debatte um den deutschen Föderalismus. Den Gestaltungswünschen von Politikern aller staatlichen Ebenen stand eine ständig steigende Anzahl von Zustimmungsgesetzen gegenüber. Diese schien ein eigenverantwortliches Agieren der Ebenen nahezu unmöglich zu machen und machte die Akteure in ihrem Handeln voneinander abhängig: „Die Verschränkung der Kompetenzen, …, zwingt die Beteiligten zur Betonung von Kooperation statt Wettbewerb.“^[6] Die Chance für eine Reform der bundesstaatlichen Ordnung wurde daher als eher gering eingestuft. Nach den Theorien von Scharpf, Benz und Lehmbruch führt die Entscheidungsblockade, die auch die Reform des Systems selbst betrifft, durch die „kooperative Ausrichtung des Föderalismus, dessen Arena eine Zusammenarbeit von Bundestag und Bundesrat verlangt“, in Zeiten unterschiedlicher Parteienmehrheiten zur Überlagerung durch die kompetitive Parteienarena.^[7]

Die Analyse durch Scharpf und Lehmbruch aus den 70er Jahren förderte zu tage, welche konkreten Gefahren der Blockade vorhanden sind ohne diese als zwangsläufig anzusehen. Die Ebenen können sich einigen, jedoch „nicht auf eine innovative, Strukturen verändernde und zwischen Regionen diskriminierende Politik“^[8]. Daraus folgt, dass eine Veränderung des status quo zwar möglich war, wie weit diese unter welchen Bedingungen jedoch gehen konnte, war ungewiss.

Nach der Wiedervereinigung im Jahr 1990 ergab sich die historische Chance, die Zukunft des Föderalismus im Rahmen einer Grundgesetzreform zu gestalten und bestimmten Entwicklungen eine andere Richtung gegeben. Unklar und damit Teil heftiger Debatten war die Frage, wie weit eine solche Änderung gehen sollte. Es standen sich „Bewahrer“ und „Reformer“ des Grundgesetzes gegenüber^[9]. Die Jahre der vermeintlichen Blockade von 1996 bis 1998 haben Rufe nach einer erneuten Änderung der Verfassung laut werden lassen. Als paradigmatisch für die Veränderungsunfähigkeit des deutschen Föderalismus wurde in der Literatur die Steuerreform von 1997/98 beschrieben.^[10] Obwohl die SPD-Länder argumentierten, nur fünf Prozent der zustimmungspflichtigen Gesetze würden nicht verabschiedet, waren oft genug genau diese fünf Prozent jene Gesetzesvorhaben, ohne die eine Bundesregierung, gestützt auf eine satte Regierungsmehrheit im Bundestag, kaum Handlungsfähigkeit beweisen kann. Dazu gehörte z.B. die erwähnte Steuerreform.

Die erreichte Verflechtung der staatlichen Ebenen sowie die Re-Föderalisierung des unitarischen Bundesstaates durch die Reform 1994 ließen daher zunehmend eine Entwicklung erkennen, die der Gestaltungsfähigkeit von Politik abträglich schien. Die Politikverflechtungsfalle schien zu diktieren, dass Veränderungen des Systems durch das System nicht möglich seien. Mit Beginn der Arbeit der Kommission zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung 2003 hat die Prämisse des „Trennprinzips“ die politische Agenda geprägt. Als „Therapie“^[11] verordnet, lag die Zielstellung darin, mehr Autonomie für die staatlichen Ebenen durch Restitution und Abtrennung von Kompetenzen zu schaffen. Die zweite große Reform des Föderalismus im vereinten Deutschland nach 1994 ist nach großer Euphorie noch Tage davor gescheitert. Nach dem Regierungswechsel zur großen Koalition im Jahre 2005 wurde ein weiterer Anlauf genommen. Dieser hat dann im Folgejahr 2006 doch zu einem erlösenden Erfolg geführt.

1.2. Fragestellung und Vorgehen

Die vorliegende Arbeit unternimmt den Versuch, die Reformen des Föderalismus seit der Wiedervereinigung als politischen Prozess darzustellen, zu analysieren und zu vergleichen. Anhand der öffentlich bekannten Quellen zum Verlauf der Verhandlungen sowie vorhandener Sekundärliteratur wird der Diskussions- und Verhandlungsprozess, i.e. die Akteurskonstellation, das Akteursverhalten sowie die zentralen Konfliktlinien, herausgearbeitet und analysiert. Akteure sind dabei, orientiert an der Methode des akteurszentrierten Institutionalismus, in ihren Präferenzen, Handlungsressourcen und Wahrnehmungen darzustellen^[12]. Da diese Akteure politische Entscheidungen, orientiert an ihren Präferenzen, nicht durch alleinigen Einsatz ihrer eigenen Handlungsressourcen bestimmen können, sondern abhängig sind von den Ressourcen und Präferenzen anderer Akteure, ist die Konstellation in diesem interdependenten Spiel wichtig. Dies wiederum erlaubt auf einem abstrakterem Niveau Konflikte, in der Ausprägung der Konfliktart und Konfliktintensität, zu analysieren. Im Ergebnis soll der politische Prozess dargestellt und verglichen werden sowie der Verlauf und das Ergebnis anhand der theoretischen Grundlagen erklärt werden. Denn „erst die vergleichende Betrachtung der Reformprozesse selbst ermöglicht indes systematische Aussagen über die Handlungsmuster der Akteure und die vielfältigen gesellschaftlichen und politischen – strukturellen wie historisch-situativen – Grenzen von Reformen“^[13].

Die Grundbeobachtung, die zum Entwurf dieser Arbeit führte, lässt sich anhand folgenden Sachverhalts beschreiben. Ausgehend von den Ergebnissen der Kommission zur Modernisierung der bundestaatlichen Ordnung von 2004, konnte eine erfolgreiche Reform im Jahr 2006 umgesetzt werden. Verblüffend ist, dass trotz der wenigen realen Veränderungen in den Inhalten, einmal negativ und einmal positiv entschieden wurde. Dabei ist irrelevant, ob das erreichte Ergebnis in der inhaltlichen Bewertung einen „Erfolgsstempel“ bekommt. Von einem Erfolg wird gesprochen, wenn und soweit eine Grundgesetzänderung zustande gekommen ist.

Hier stellen sich zahlreiche Fragen: Was prägt den politischen Prozess „Föderalismusreform“ in Deutschland? Was ist verändert worden und wie wirkt sich dieses aus? Zusammenfassend gefragt: Was hat den Prozess im ersten Versuch scheitern und im zweiten gelingen lassen? Als Hypothese soll daher die Aussage dienen, dass das Gelingen oder Scheitern der Reformen nicht von den formellen Mehrheitsverhältnissen, den Überschneidungen der Präferenzen der Akteure sowie der Zahl der Veto-Spieler allein abhing, sondern wesentlich durch das Verhalten und die Bewertung des status quo ante durch die Veto-Spieler^[14] im Zwangsverhandlungssystem bestimmt wurde.

Daraus abgeleitet wird es maßgeblich um drei Fragestellungen gehen, die in den nachfolgenden Kapiteln präzisiert und mit konkreten Hypothesen verbunden auf den entsprechenden Beobachtungsgegenstand angepasst werden:

1. Welche strukturellen Merkmale prägten die Verhandlungen in den drei zu betrachtenden Verfassungsreformprozessen? Welche Akteure waren beteiligt und welche Optionen gab es für sie? Nach welchen Mustern haben die Akteure ihre Präferenzen verfolgt?
2. Welche Konflikte waren zentral? Wie sind Konfliktintensität und Konfliktart zu bewerten und wie hat sich das Verhalten der Akteure auf die Konfliktbewältigung ausgewirkt? Welche Muster der Konfliktbewältigung sind erkennbar und kehren wieder?
3. Warum ist die Reform des Föderalismus 2004 gescheitert und warum 2006 nahezu inhaltsgleich verabschiedet worden. Wo sind Unterschiede und Gemeinsamkeiten zu finden und welche Faktoren waren dem Gelingen zuträglich oder abträglich? Als Ergänzung zur Bearbeitung dieser Fragestellung wird die Erweiterung der Analyse und des Vergleichs auf die Reform von 1994 dienen.

Die vorliegende Arbeit widmet sich, in ähnlicher Weise, wie dies Köppl für Italien bereits gelungen ist^[15], der Analyse des deutschen Beispiels und bemüht sich um einen möglichst systematischen Vergleich der prozessrelevanten Faktoren anhand von drei Fallbeispielen. Dabei werden vor allem die Akteure betrachtet (Präferenzen, Konstellation, Konfliktmuster) und in einem verhandlungstheoretischen Rahmen bewertet. Da der Autor, aufgrund des zur Verfügung stehenden umfänglichen Rahmens der Arbeit, um Eingrenzung bemüht sein muss, werden nur als entscheidend betrachtete Prozessphasen zur Analyse herangezogen. So entschied man in der Regel über Gelingen oder Nicht-Gelingen der Reform in der Endphase der Verhandlungen. Daher bietet sich ein eingehendes Studium dieser Prozessphase an. Jedoch werden Präformierungen der Präferenzen und Verhandlungsmodi bereits in frühen Phasen festzustellen sein, daher wird wo es sinnvoll und notwendig erscheint das Blickfeld geweitet. Die Arbeit der Kommissionen und bearbeitenden Parlamentsausschüsse wird in einem ersten Schritt erfasst und kurz dargestellt. Es soll nicht im Einzelnen nachvollzogen werden, wie die Ergebnisse zu bewerten sind, sondern im zweiten Schritt gefragt werden, wie sich der Prozess des Reformierens gestaltet hat und welche Muster in den drei Reformen wiederzuerkennen sind. Dazu werden die verfügbare Sekundärliteratur sowie Quellen ausgewertet, um Gemeinsamkeiten, Unterschiede, systematische Wiederholungen und Besonderheiten im Vergleich der drei Reformphasen darzustellen und zu diskutieren. In einem dritten Schritt sollen die Ergebnisse der Analyse und des Vergleichs anhand der Hypothesen bewertet werden. Dabei ist zu beantworten, welche Faktoren und Interaktionsmuster den Reformprozess maßgeblich und wiederholt beeinflusst haben und was letztlich Erfolg oder Misserfolg des politischen Reformprozesses des deutschen Föderalismus in den Fallbeispielen hervorgerufen hat.

1.3. Literatur

Besonders die staatsrechtliche Literatur ist auf die Ergebnisse der Reformen des deutschen Föderalismus intensiv eingegangen. Der Output der Reform von 1993/94 ist durch zahlreiche Publikationen dargestellt worden. Hier sind z.B. die umfangreichen Darstellungen von Schmalenbach, Kloepfer und Batt zu nennen. Die Reformen 2003/04 und 2005/06 sind von Hrbek et al. mit zahlreichen Publikationen begleitet und nachgearbeitet worden. Auch hier hat die staatsrechtliche Literatur bereits Beachtliches gleistet^[16]. Obwohl im Wesentlichen Ergebnisse kommentiert werden, ist hier ein Überblick über die Änderungsinhalte und Änderungserfordernisse in verfassungsrechtlicher Blickrichtung geschaffen worden, auf den auch zurückgegriffen werden kann. Die politikwissenschaftlich orientierte Betrachtung des Diskussions- und Entscheidungsprozesses wird in den Darstellungen allerdings nur bruchstückhaft behandelt. Dies ist auch nachvollziehbar, wenn man die Quellenlage betrachtet. Die Protokolle der Reformkommissionen 1991-94 sowie 2003/04 liegen zwar im Wesentlichen^[17] vor, lassen jedoch oft nur Rückschlüsse darauf ziehen, was geschehen sein könnte. Dass Entscheidungen vertagt oder verändert worden sind, ist wohl zu erkennen – wer daran mitgewirkt hat und auf Basis welcher Verhandlungsform dies geschehen ist, muss nicht selten vermutet werden. Zurückgegriffen wird so z.B. aufgrund inhaltlich wenig wertvoller Berichterstatter-Protokolle auf Zeitungsberichte und Artikel der beteiligten Sachverständigen, der berichterstattenden Medien sowie auf Sekundärliteratur. Über den Motiven der Akteure schwebt leider ebenso oft der Nebel der Ungewissheit.

Die Reformversuche seit 2003 sind ebenfalls durch die staatsrechtliche Literatur auf ihre Ergebnisse hin geprüft worden. Nur wenige Autoren, zu diesen gehören Arthur Benz und Fritz W. Scharpf, haben sich die politikwissenschaftlich orientierte Frage gestellt, warum diese Ergebnisse so und nicht anders zustande gekommen sind^[18] und wie es bei so geringen inhaltlichen Differenzen zu solch unterschiedlichem Ausgang kommen konnte. Politikwissenschaftliche Literatur, welche den Prozesscharakter der Reformen zentriert und versucht, diese Prozesse und ihre Ergebnisse zu erklären und sich nicht auf die Darstellung der Ergebnisse beschränkt, fehlt nahezu völlig. Pionierarbeit hat hier Arthur Benz geleistet. Schon 1994 konstatierte er, dass nicht „über Inhalte der vorgeschlagenen Verfassungsänderungen räsoniert werden“ sollte, sondern die Frage zu stellen sei, „wie er (der Verfassungsprozess) abläuft“^[19]. Ergebnis seiner Ausführungen waren Hinweise, wie das Verhandlungssystem einer Verfassungsreform modifiziert werden müsste, um den festgestellten Defiziten entgegen zu wirken. Er diskutierte und problematisierte erstmals den Gegensatz von problemadäquaten Lösungen und Tauschgeschäften in diesem Prozess.

Für den Vergleich von Verfassungsreformen generell wichtig ist Stefan Köppl, der mit seiner Publikation „Italien – Transition ohne Reform“^[20] einen Vergleich verschiedener Anläufe zur Reform der italienischen Verfassung vorgelegt hat und damit auch einen wichtigen Beitrag zu Theorie und Praxis der Verfassungsprozessforschung geleistet hat. Astrid Lorenz hat einen empirisch-statistischen Beitrag geliefert^[21], der nachgewiesen hat, dass hohe institutionelle Hürden und damit zusätzliche Vetospieler keinesfalls eindeutig hemmende Wirkung auf das Gelingen eines Verfassungsreformprozesses haben. Vielmehr, so ihre Argumentation, steht zu vermuten, dass diese Hürden in Deutschland zur Rechtfertigung nicht erfolgter politischer Einigung nützlich sind. Eine weitere Annäherung an das Thema durch die deutsche Politikwissenschaft ist im vergangenen September erfolgt. Sowohl Heidrun Abromeit als auch Stefan Köppl haben konzeptionelle Vorschläge zur Herangehensweise an das Thema „Verfassungsreform als Prozess“ auf dem 23. Wissenschaftlichen Kongress der Deutschen Vereinigung für politische Wissenschaft in Münster vorgetragen^[22]. Die bisherigen Autoren haben also entweder den internationalen Vergleich gesucht (Schultze, Lorenz, Abromeit) oder anhand von nationalen Fallbeispielen einen Vergleich verschiedener Phasen der Reformbemühungen durchgeführt (Köppl). Um die Reformprozesse in Deutschland bewerten zu können, müssen diese unter Verwendung verhandlungstheoretischer Literatur analysiert werden. Hierfür sind vor allem Scharpfs Veröffentlichungen zu spiel- und verhandlungstheoretischen Grundsätzen^[23] sowie von Holtmann/Voelzkow^[24] verwendbar. In der Mitte des Jahres 2007 erscheint, für diese Arbeit jedoch nicht mehr rechtzeitig, eine Analyse der Voraussetzungen zur Reform der Finanzbeziehungen (Föderalismusreform II), die in einem Vorkapitel auch auf die prozessualen Besonderheiten der ersten Stufe eingeht. Es bleibt abzuwarten, welche Schlüsse hier gezogen werden.

Der Vergleich des besonderen politischen Prozesses einer Verfassungsreform anhand von Fallbeispielen, die Zielstellung der vorliegenden Arbeit, schließt daher eine Lücke in der vergleichenden Analyse politischer Prozesse.

1.4. Theoretischer Rahmen

Die Analyse und der Vergleich der Reformen des deutschen Föderalismus seit der Wiedervereinigung bedürfen eines analytischen Rasters, welches den verschiedenen Einflussfaktoren auf das Zustandekommen oder Nicht-Zustandekommen der Reformen Rechnung trägt. Für die Analyse der Verfassungsreformprozesse wird auf die konzeptionellen Überlegungen von Köppl zurückgegriffen, der den politikverflechtungsorientierten Ansatz von Scharpf auf die Analyse der italienischen Verfassungsreformprozesse angewendet hat. Darin ist ein Analyseraster ersichtlich, dass es bei der vorliegenden Arbeit möglich machen wird, einen solchen systematischen Vergleich der Prozessfaktoren durchzuführen. Da es sich bei der vorliegenden Arbeit um die Darstellung, Analyse und den Vergleich von Reformprozessen anhand von Fallbeispielen handelt, ist die Verwendung des Instrumentariums des u.a von Scharpf entwickelten „akteurszentrierten Institutionalismus“^[25] sinnvoll. Politische Ergebnisse werden darin als Folge kollektiven Handelns individueller und korporativer Akteure verstanden. Die Präferenzen und Strategien werden durch institutionelle Regeln, Normen und kognitive Orientierungen beeinflusst.^[26] Entscheidungen werden im Rahmen von „Arenen“ getroffen. Eine Arena bildet einen institutionell abgrenzbaren Interaktionszusammenhang der Akteure, die an einer spezifischen Aufgabenstellung arbeiten. Dies kann sowohl die Entscheidungsfindung eines Parlamentsausschusses beinhalten, aber auch das Zusammenwirken von Bundestag und Bundesrat in Föderalismuskommissionen. Denn nicht alle beliebigen Reformen im deutschen Bundesstaat unterliegen den Bedingungen der Reform des Föderalismus selbst. Hier geht es um ein Zwangsverhandlungssystem, das vor der Aufgabe stand, Regeln zu schaffen und damit Probleme zu lösen, die durch die Beteiligung der Akteure selbst mit entstanden sind.

Die Reform des deutschen Föderalismus im Wege einer Verfassungsreform hatte daher in jedem der zu betrachtenden Fälle zwei Besonderheiten zu beachten, um erfolgreich sein zu können. Zum einen wurde für die Reformen 93/94 sowie 03/04 ein besonders Verfahren gewählt – die Kommission. Diese spiegelte abseits des normalen Gesetzgebungsprozesses nicht die Kräfteverhältnisse des Parlaments wieder, sondern erforderte die Organisation von entsprechenden Mehrheiten in Parteien und Ländern. Ein Kompromiss könnte auf die kleineren Parteien oder kleineren Länder angewiesen sein, die eventuell eine entscheidende Vetoposition (z.B. über Länderkoalitionen im Bundesrat) einnehmen. Die Kommission beinhaltet immer auch die Gefahr, einen Kompromiss zu erzeugen, dem sich hinterher diverse entscheidende Akteure wieder entziehen können. Zweitens mussten im Rahmen der Verhandlungen Kompromisse gefunden werden, die einen möglichst breiten Konsens abbilden um die Akzeptanz für das Erreichte zu erhöhen. Die kritische Masse der Gegner müsste in der Kommission nur hoch genug sein, um eine Reform zu verhindern.

Verhandlungen in einer Kommission sind im Sinne des akteurszentrierten Institutionalismus als eine Interaktionsform zu beschreiben, bei der keiner der beteiligten Akteure seine Position als Entscheidung des gesamten Entscheidungskörpers darstellen und durchsetzen kann. Da bei Verfassungsänderungen in Deutschland gemäß Art.79 Abs. 2 GG eine 2/3 – Mehrheit in beiden Parlamentarischen Kammern notwendig ist, ist die Interaktionsform der Verhandlung zentral, um den verschiedenen Vetopositionen gerecht zu werden.^[27] Köppl hat Verfassungsreformprozesse, die auf dieser Basis erfolgen, als Zwangsverhandlungsysteme charakterisiert. Diese folgen bestimmten spieltheoretischen Mustern. Die Dramatik und Problematik des Zwangsverhandlungssystems „Reform des Föderalismus in Deutschland im Wege einer Verfassungsreform“ ergibt sich aus der Situationsbeschreibung der Politikverflechtungsfalle. Diese entsteht nach Scharpf, wenn eine Struktur vorliegt, die sich als „eine, zwei oder mehr Ebenen verbindende, Entscheidungsstruktur, die aus ihrer institutionellen Logik heraus systematisch […] ineffiziente und problemunangemessene Entscheidungen erzeugt“ charakterisieren lässt. Zugleich muss diese Struktur unfähig sein, die institutionellen Bedingungen ihrer Entscheidungslogik zu verändern.^[28] Das faktische Einstimmigkeitserfordernis des Zwangsverhandlungssystems dieser Entscheidungsstruktur sowie die auf Nutzenmaximierung gerichtete Interaktionsorientierung der Akteure führt dazu, dass „nur noch Entscheidungen zustande kommen können, die keinem Beteiligten schaden“^[29]. Eine Entscheidung zugunsten des Gemeinwohls steht unter dem Vorbehalt des individuellen Vorteils. Die Falle ist perfekt, wenn eine einmal getroffene Entscheidung nur mit Zustimmung aller wieder rückgängig gemacht werden kann. Das Erfordernis eines erneuten Verfahrens richtet die formellen und informellen Hürden wieder auf, die man einmal gemeinsam genommen hatte. Eine nochmalige Entscheidung wird also auch dann unwahrscheinlich, wenn einer oder mehrere Akteure mit der Entscheidung bei veränderten Rahmenbedingungen nicht mehr einverstanden sind. Auch wird kein Akteur, das impliziert der Rational-Choice-Aspekt des Politikverflechtungstheorems, seine einmal erlangte Veto-Position wieder aufgeben. Innerhalb dieses Systems können also Reformen der Entscheidungsstruktur nur schwer vorgenommen werden, da die Vetospieler keine Verschlechterung im Vergleich zum status quo dulden werden. Sie werden im Zweifel einer Verschlechterung ihrer Position aktiv entgegenwirken und die Verfassungsreform scheitern lassen. Auf einer abstrakten Ebene stellt Scharpf fest, dass ein Verhandlungsteilnehmer den Nutzen erst zu produzieren bereit ist, wenn er ein klares Bild über die Verteilung des Nutzens hat. Andernfalls bleibt er bei der Verteidigung des status quo^[30] .

Wo besteht nun die Verbindung zwischen den Regeln des Zwangsverhandlungssystems „Reform des Föderalismus“, der Politikverflechtungsfalle und dem Gelingen oder Scheitern einer Reform dieses Entscheidungssystems? Im Folgenden wird auf die theoretischen Hintergründe einzugehen sein, die ein Scheitern bzw. Gelingen von Reformen zuwege bringen. Dies bildet einen Rahmen, in dem erklärt werden kann in welchen Fällen sich die Akteure wie verhalten. In vielen Fällen sind die begünstigenden Faktoren als umgekehrte Vorzeichen der blockierenden Faktoren zu verstehen.

Es ist zunächst ersichtlich, dass eine Verfassungsreform bestimmten Entscheidungsregeln unterliegt. Diese Entscheidungsregeln, besonders das faktische Einstimmigkeitserfordernis in der Kommission^[31] und die hohen formalen Anforderungen an eine nachfolgende parlamentarische Verfassungsänderung, werden durch die Entscheidungsstruktur des deutschen Föderalismus bestimmt und kumulieren in einem Zwangsverhandlungssystem. Dieses Zwangsverhandlungssystem unterliegt der systemischen Logik der Politikverflechtungsfalle – d.h. es ist im System schlichtweg nicht möglich, Veränderungen zu erreichen, die einen oder mehrere Akteure benachteiligt. Diese werden von ihrer Veto-Position gebrauch machen^[32]. Köppl hat 5 mögliche Faktoren benannt, deren Zusammenwirken eine Einigung unter den genannten Rahmenbedingungen erschwert bzw. blockiert:^[33]

1. Hohe faktische Entscheidungshürden, die mindestens die Einstimmigkeit der gewichtigsten Akteure nach sich ziehen. Dies lässt umgekehrt auf zahlreiche Veto-Positionen schließen.
2. Bei Nichteinigung besteht die bisherige Regelung fort. Die Rückkehr zu einseitigem Handeln^[34] ist nicht möglich.
3. Die Akteure verhalten sich gemäß der Maxime der individuellen Nutzenmaximierung und begreifen den Verhandlungsprozess im Wesentlichen als Verteilungsprozess, an dem sie erfolgreich oder nicht-erfolgreich teilhaben können. Daraus resultiert das „distributive Bargaining“, die Produktion eines Gemeinwohl-Nutzens tritt vor den eigenen Interessen in den Hintergrund.
4. Die Ziele und Positionen der Akteure sind stark heterogen und widersprechen sich ebenso stark. Eine Einigung auf Basis eines Pareto-Optimums, also des kleinsten gemeinsamen Nenners der niemandem schadet, erscheint unwahrscheinlich. Das Scheitern der Reform wird für die Akteure attraktiver als ein Kompromiss, denen dieser eher schadet, bzw. nicht nützt.
5. Die Teilnehmerzahl ist zu hoch und lässt die Chancen auf eine Verhandlungslösung im Reformprozess sinken. Denn die Anzahl der Veto-Positionen steigt mit der Anzahl der Teilnehmer und jede Veto-Position muss mit einem benefit befriedigt werden. Zudem steigt tendenziell die Heterogenität der Ziele und Positionen der Akteure (4.)

Um Verhandlungs- und Entscheidungssituationen trotz der genannten blockierenden Faktoren erfolgreich zu beenden, können folgende Ereignisse eintreten:

1. Ein externer Schock kann die Grundlagen der Konstellation so stark verändern, dass auch die bisherigen Blockierer die Veränderung des status quo als höherwertiger einschätzen, als dessen Beibehaltung.
2. Nicht alle Akteure müssen sich zwangsläufig immer egoistisch-rational verhalten. Denkbar ist, dass ein Veto-Spieler eine Einschränkung seiner Veto-Position in Kauf nimmt, wenn dafür eine signifikante Verbesserung für das Gemeinwohl erreicht werden kann. Dies wäre mit der Interaktionsorientierung „Solidarität“ beschrieben.^[35]
3. Personelle Veränderungen innerhalb von Parteien, Fraktionen oder anderen Spielern können Änderungen der Präferenzen zur Folge haben. Dies kann auch als Folge von externen Schocks auftreten (siehe 1.).
4. Eine Vermittlungsinstanz bzw. ein Agenda-Setter können Blockaden in bestimmten Fragen lösen.
5. Ausgleiche für Entgegenkommen sind sowohl in monetärer Form möglich^[36] als auch als Zugeständnisse. Diese können auf anderen Politikfeldern und mit völlig anderen Reformvorhaben kombiniert werden oder innerhalb der Reform andere issues einbeziehen. Verschiedene Themen werden in Koppelgeschäften miteinander verknüpft und als Ergebnis stehen Paketlösungen an. Diese wären in ihren einzelnen Bestandteilen bei getrennter Verhandlung nicht möglich gewesen.
6. Die Reduzierung der Zahl der beteiligten Akteure ist denkbar, praktisch aber nur in wenigen Fällen umsetzbar.

Da das reale Verhalten der Akteure sehr stark an der Interaktion mit anderen Akteuren orientiert ist, muss diese Ebene mit berücksichtigt werden. Es kann vorkommen, dass ein Akteur Nachteile und Vorteile in verschiedenen Arenen der Verhandlungen miteinander kombiniert^[37]. Ein Nachteil hier gleicht unter Umständen einen Nachteil dort aus oder führt sogar zu einem Netto-Gewinn. Dabei kommt es auf die Gewichtung der Ziele durch die Akteure an und auf die Wahrnehmung dessen, was in den Verhandlungen möglich sein wird oder noch möglich ist. „Die Akteure stehen oftmals vor der Wahl, ob sie einen taktisch-kurzfristigen, dafür aber hohen Vorteil anstreben sollen oder besser einen niedrigen, dafür aber strategisch-langfristigen Vorteil“^[38] Weiterhin kann die Einigung oder der Konflikt in einer Entscheidungsarena negativ oder positiv auf Kooperation oder Konfrontation in einer anderen Arena wirken. Dabei spielen also nicht nur die Themen eine Rolle, sondern auch die „arenaspezifischen Interessenkonstellationen“^[39]. Paketlösungen oder Koppelgeschäfte können durch die Interdependenz möglich werden aber es besteht auch die Möglichkeit, dass diese zunichte gemacht werden.

Das Konfliktverhalten der Akteure wird in hohem Maße durch die Verbindung der Entscheidungsarenen beeinflusst. Nach Ansicht von Benz und Köppl werden dann „Konfrontationsstrategien wahrscheinlicher“^[40]. Dies ergibt sich aus der Tatsache, dass der Gesamtzusammenhang nicht mehr in ausreichendem Maße beachtet wird und den individuellen Interessen innerhalb einzelner Arenen geopfert wird. Akteure sind hier als komplexe Akteure zu verstehen, die in ihrer inneren Struktur ebenfalls verschiedenen Interessenkonstellation und Konflikten ausgesetzt sind. Aus praktischen Gründen muss sich deshalb auch diese Arbeit auf die relevanten Akteure konzentrieren^[41].

Der Erfolg von Verhandlungen ist auch abhängig von der Herangehensweise der Akteure. Scharpf unterscheidet dabei vier Typen^[42], von denen aber nur zwei für den Betrachtungsgegenstand in Frage kommen. Der Typ „Spot-Vertrag“ ist nicht relevant, weil die von den Kommissionen produzierten Vorschläge im Gesetzgebungsverfahren sowohl in Hinsicht der Verteilung als auch des Inhalts geändert werden können. Eine alternativlose Annahme oder Ablehnung des Vorschlags bzw. Verhandlungsergebnisses ist nicht gegeben. Die „positive Koordination“ beschreibt den Prozess von Verhandlungen zwischen projektbezogenen Gruppen der Ministerialbürokratie. Hier geht es vor allem um die erfolgreiche Kombination von Problemlösen (Sachkompetenz und Einzelinteressen der Spezialressorts) und die Verteilungsproblematik (politische Gesamtsicht der Regierung).

Zum einen ist also das „distributive Bargaining“ eng mit der o.g. Interaktionsorientierung „Individualismus“ verknüpft. Dies sagt schon, dass der individuelle Nutzen im Vordergrund steht und das Gemeinwohl dahinter zurück tritt. Es geht den Akteuren also darum, vom Verteilungsgegenstand einen möglichst großen Anteil zu erhalten und eine Verschlechterung im Vergleich zum status quo zu verhindern. Der Verteilungsgegenstand selbst ist inhaltlich irrelevant, es kommt nur auf die Bewertung von Kosten und Nutzen an, wobei Kosten oder Verluste durch „Ausgleichszahlungen ausgeglichen werden könnten“^[43]. Die Interaktionsorientierung von Akteuren, deren äußeres Interaktionsmuster häufig sehr stark durch externe Faktoren wie gesetzliche Vorgaben eingeschränkt wird, „nähert sich dem Tauschkalkül von Marktteilnehmern“^[44] in dem Maße, wie politische Prozesse informalisiert werden. Wahrscheinlich ist das „distributive Bargaining“ nach Köppls Ansicht „bei Nullsummenspielen zwischen Vertretern entgegengesetzter Interessen“^[45].

Die eher umgekehrte Variante der Verhandlungsführung ist das „Problemlösen“. Die Akteure orientieren sich vornehmlich am Muster der „Solidarität“. Das Gemeinwohl tritt hier nicht hinter die individuellen Interessen und die Nutzenmaximierung zurück, sondern ist Fixpunkt des Handelns. Es kommt also auf die inhaltlich bestmögliche Lösung eines gegebenen Problems an. Da die Einzelinteressen ignoriert werden, ist diese Herangehensweise in „reiner Form“ am ehesten unter den Sachverständigen der Föderalismus- bzw. Verfassungskommissionen zu finden. Die Realität wird also wahrscheinlich eine Mixtur aus beiden Formen sein, wobei der Aspekt des „distributiven Bargaining“ wohl dominant ist. Wäre dem nicht so, würde man nicht zu derart negativen Urteilen über die Problemlösungsfähigkeit des unitarisch-kooperativen Föderalismus in Deutschland kommen.

Der Politikstil ist ein weiteres Element der Herangehensweise von Akteuren an politische Verhandlungsprozesse. Er ist eng verknüpft mit dem Verhandlungstyp. Köppl versteht darunter, „dauerhafte Handlungsmuster der Problembearbeitung oder Konfliktregelung“. Dabei stellt sich die Frage, ob ein Konflikt, der z.B. aus unterschiedlichen Werteorientierungen resultiert eher inkrementell angegangen wird, oder rationalistisch. Werden Entscheidungen im Einvernehmen gesucht und ist ein Streben nach möglichst breitem Konsens festzustellen? Oder wird Durchsetzungskraft das Herangehen dominieren^[46] ?

Der theoretische Rahmen beschreibt, unter welchen Bedingungen die betrachteten Reformen zustande kommen oder scheitern konnten und bezieht dabei die Komplexität des Reformprozesses mit ein. Nun geht es um die Analyse der tatsächlichen Vorgänge in den drei zu betrachtenden Reformversuchen unter Berücksichtigung der erarbeiteten theoretischen Grundlagen. Die Reformversuche werden systematisch dargestellt, analysiert und verglichen.

2. Die Versuche einer Reform des Föderalismus in Deutschland

2.1. Föderalismusreform im Rahmen der gemeinsamen Verfassungskommission von Bundestag und Bundesrat sowie des Gesetzgebungsverfahrens 1991 bis 1994

Im Folgenden soll die Verfassungsreform 1991-1994 genauer untersucht werden. Dies wird anhand eines deskriptiven Rahmens sowie eines jeweils integrierten analytischen Teils geschehen. Anhand entscheidender Variablen wird der Verfassungsprozess beschrieben und analysiert. Damit werden die Voraussetzungen für einen Vergleich mit den zeitlich folgenden Reformprozessen gelegt. Inhaltlich wird es um die föderalismusbezogenen Themen der Gesetzgebung und der Europa-Regelungen gehen, die geradezu paradigmatisch aufzeigen, in welchem politischen Kontext die Akteure zu agieren hatten und welche Elemente zum Erfolg oder Misserfolg beigetragen haben.

2.1.1. Notwendigkeit und Gelegenheit zur Verfassungsreform

Die Entwicklung des unitarischen Bundesstaates des Grundgesetzes, geprägt durch verstärkt kooperative Tendenzen in der Gesetzgebung, hatte in den 70er Jahren ihren vorläufigen Höhepunkt erreicht. Unter Ausschöpfung der konkurrierenden Gesetzgebung hatte sich eine Situation eingestellt, die der ursprünglichen Intention des Grundgesetzes nicht mehr entsprach. Dieses war noch von der Ausnahme der Bundesgesetzgebung ausgegangen und hatte mit dem Art. 72 GG auch eine Schranke geschaffen, welche die Erforderlichkeit nach Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse zur Voraussetzung von bundesgesetzlichem Eingriffen machte. Die Realität zwei bis drei Jahrzehnte nach Inkrafttreten der Verfassung sah jedoch anders aus: der Bund regelte alles, was nicht ausschließlich den Ländern oblag. Er hatte sich durchgesetzt. Dabei hat die Rechtsprechung der obersten Verfassungshüter kräftig mitgeholfen, denn sie weisen die Beurteilungskompetenz der Erforderlichkeit aus Art. 72 GG in drei Entscheidungen seit 1953 dem „politisch verantwortlichen Bundesgesetzgeber“^[47] zu. Den Ländern blieb zum einen die Konzentration auf die sogenannten Kernkompetenzen, zum anderen die Mitwirkung an der Bundesgesetzgebung durch den Bundesrat.

Die Länder konnten sich mit diesen Regelungen deshalb zufrieden geben, weil einerseits die beschlossenen Materien in der unmittelbaren Nachkriegszeit politisch wenig kontrovers waren.^[48] Zum anderen hatten die Länder über Art. 84 GG eine abgesicherte Mitwirkung an der Bundesgesetzgebung soweit es die Behördenorganisation betraf. Auch hier gibt es einen Beitrag des Bundesverfassungsgerichtes: Art. 84 GG wurde im Sinne des „Einheitsprinzips“ ausgelegt^[49]. Damit wird festgestellt: das Fehlen der Zustimmung des Bundesrates macht das ganze Gesetz nichtig und nicht nur den Teil des Verwaltungsverfahrens. Auf letzteres war die Zustimmung jedoch gerichtet, denn die Länder führen die Gesetze des Bundes aus.

Daher ist die Mitwirkung der Länder zementiert und wird in der Praxis dann problematisch, wenn es um entscheidende und damit meist kontroverse Materien geht, die bei entgegengesetzten Mehrheiten in Bundestag und Bundesrat beschlossen werden müssen.

Verknüpft mit der beschriebenen Entwicklung der Gesetzgebung ist die Tendenz zur Politikverflechtung. Diese ist zentrale Ausprägung des kooperativen Bundesstaates, der die Erledigung und Bearbeitung stetig wachsender staatlicher Aufgaben im Wege der Planung und finanziellen Kooperation zu lösen suchte. Die Finanzverfassung, die im Jahr 1969 geschaffen wurde, ist geradezu paradigmatisch für die Verflechtung im Bundesstaat und wurde auch als „ursächlicher Kern der Entwicklung zum unitarisch-kooperativen Bundesstaat“ bezeichnet^[50]. Ohne Kooperation in Finanzfragen und ausreichende Regelungen ist eine so umfangreiche gemeinsame Planung politischer Teilbereiche, wie z.B. der Bildung, nicht möglich: „Die Eigenstaatlichkeit von Bund und Ländern wird nicht schon durch eine verfassungsrechtliche Zuweisung einzelner Kompetenzarten, sondern erst durch eine adäquate Finanzausstattung sicher gestellt, die der Aufgabenverteilung folgt“^[51]. Diese Verflechtung hat sich zu einer Rationalitätsfalle entwickelt, deren theoretische Grundlagen eingangs geschildert wurden. Die mittlerweile stark veränderten Gemeinschaftsaufgaben aber auch die bisher unveränderte Finanzverfassung^[52] sind Ausdruck eines verfassungsrechtlichen Rahmens, der ohne die Zustimmung von 2/3 der Akteure nicht zu verändern ist. Die Verflechtung geht hinunter bis in die Verwaltungsebene und ist auch und besonders im Rahmen einer Selbstkoordinierung der Länder^[53] zentraler Bestandteil der Gesetzgebung und des Gesetzesvollzugs. Die kritisierten Ergebnisse dieser Verflechtung waren^[54]:

- Die Effizienz der kooperativen Entscheidungsstrukturen war oft geprägt von Schwerfälligkeit der Verfahren und fragwürdigen Ergebnissen, die auf den kleinsten gemeinsamen Nenner hinauslaufen. Die Entscheidungen des Bundesrates können durch die Bundesregierung oftmals nur durch Aufbrechen der Länderfront beeinflusst werden, da die Länder zwar als Gesamtheit auftreten, jedoch untereinander starke Konfliktlinien bestehen. Deshalb sollte die Legislativfunktion der Länderparlamente gestärkt werden. Wie aus den Vorschlägen zur Verfassungsreform ersichtlich wird, war als Ziel der Kommission auch ausgegeben worden, Teile der konkurrierenden Gesetzgebung in den Kompetenzbereich der Länder zurück zu verlagern.^[55] Eigenverantwortliche Entscheidungen in klar abgegrenzten Kompetenzbereichen würden die Entflechtung voranbringen sowie Transparenz und Effizienz stärken.^[56]
- Weiterhin war die Autonomie der Länderregierungen beeinträchtigt. Solange der Bund über ausreichend Finanzmittel verfügte und Willens war, diese zur Förderung politischer Ziele (wie z.B. Kinderbetreuung, Asylbewerberunterbringung) mittels Kofinanzierung den Ländern anzubieten, griffen diese auch bereitwillig zu. Diese Entwicklung ist mit dem Begriff der „Zuschussmaximierung“^[57] beschrieben worden, welche die Förderung eigener Projekte in den Ländern behinderte. Mittlerweile haben sich diese Effekte angesichts zunehmend angespannter Haushaltslagen in Bund und Ländern abgeschwächt.
- Parteipolitische Gegensätze belasten die Gesetzgebung und Gesetzesanwendung. Lehmbruch hat hierzu ausgeführt, dass bestimmte Handlungslogiken und Regelsysteme in Bundesstaat und im Parteienwettbewerb inkongruent zueinander sind, weil die Arenen in denen sie wirken von unterschiedlicher Kontinuität geprägt sind. Verkürzt: Parteien konkurrieren im Parteienstaat miteinander um Wählerstimmen und Machtanteile. Im Bundesstaat sind jedoch die Koordination von Interessen der Länder und des Bundes und die Kooperation zwischen den Ebenen erforderlich. Daraus ergeben sich Effizienzdefizite, die sich in der Gesetzgebung, also der Blockade von Gesetzen durch die Mehrheitspartei im Bundesrat, die gleichzeitig im Bundestag Opposition ist (CDU 1969-82, SPD 1990-98)^[58], abzeichneten. Gleichzeitig wird die Anwendung von Gesetzen durch die Länder behindert, sofern diese eine Blockade als lohnendes Verhalten wahrnehmen: „Obwohl nur in Auftragsverwaltung tätig, suchten manche Länder, Minister und Regierungspräsidenten, ihre Ablehnung der Bonner Politik (politisch missliebige Entscheidungen und Kompromisse von Bundestags- und Bundesratsmehrheit) durch endlose Einwendungen, Untätigkeit und Verweigerungen zu demonstrieren. Die Bundesregierung musste sich mehrfach mit Weisungen durchsetzen und sich deren Verbindlichkeit durch Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts bestätigen lassen – so (z.B.) 1990 … und 1991“^[59]. Die inkongruenten Regelsysteme stehen in einem Spannungsverhältnis und führen unter bestimmten Bedingungen zu Entscheidungsblockaden.
- Die Verhandlungen in der Gemeinsamen Verfassungskommission von Bundestag und Bundesrat standen von Beginn an unter dem Eindruck der Verhandlungen um den Maastricht-Vertrag. Es war frühzeitig klar, dass die Schaffung einer europäischen Union, die Hoheitsrechte der Mitgliedsländer von diesen übertragen bekommt, auch einen nicht zu unterschätzenden Wandel des Kompetenz-Gefüges innerhalb des Bundesstaates zur Folge haben würde. Bund und Länder waren unterschiedlicher Auffassung darüber, wie dieser Wandel zu gestalten wäre und wie dies im Zusammenhang mit den o.g. Problemen und Herausforderungen des Bundesstaates zu vereinbaren sein würde.
- „Schließlich wirft ein derartiger Föderalismus legitimatorische Probleme auf.“^[60] Der Charakter des „Exekutivföderalismus“^[61] stellt die Landtage oft nur noch vor die „Ratifikationsfrage“^[62]. Die Zustimmung ist meist gewiss, denn die ausgehandelten Lösungen können kaum wieder aufgeschnürt werden. So stellt sich die Frage, ob die mittelbare Legitimation der Landesvertretungen in der zweiten Kammer ausreichend ist, um das faktische Ausklammern der Landtage aus den Verhandlungen mit Bund und Ländern zu rechtfertigen. Dem an das politikverflochtene System gestellte Effektivitätserfordernis steht ein gravierender Mangel an Responsivität und Transparenz gegenüber, der in der Tat ein legitimatorisches Problem darstellt.

Die Analyse der problematischen Aspekte des deutschen Föderalismus durch Staatsrechts- und Politikwissenschaft kam 1990 zu einem Punkt, an dem die Reform des föderativen Systems im Wege einer Verfassungsreform im politisch-historischen Rahmen der deutschen Einheit und der europäischen Einigung möglich erschien. Obgleich zu den „ungelösten (verfassungsrechtlichen) Problemen der deutschen Einheit“^[63] die Frage zählte, ob das Grundgesetz angepasst oder eine neue Verfassung geschaffen werden sollte und müsste^[64], wurde nach heftiger Kontroverse die Beitrittslösung bevorzugt. Damit öffnete sich durch die Regelungen des Beitrittsvertrages ein Fenster für mögliche Verfassungsreformen. Benz stellte zu dieser Zeit fest, dass das Grundgesetz einerseits „durch die Bürger in Ostdeutschland anerkannt schien“ aber andererseits „wurde (das Grundgesetz) durch die Einheit zur Disposition gestellt“^[65]. Dieser Umstand fand Kritik und Zustimmung gleichzeitig. Es gab eben diejenigen, die das Grundgesetz vor grundlegenden Veränderungen bewahren wollten und diejenigen, die das „window of opportunity“ genutzt sehen wollten. Der Einigungsvertrag, der selbst schon verfassungsändernde Materien beinhaltete, bot über den Art. 5 diese Chance, indem er Veränderungen des Grundgesetzes zur Kurskorrektur einigungsbedingter Fragen offen hielt. Dies bewertete sowohl die Regierung der beitretenden DDR als auch eine Minderheit in den alten Bundesländern als Möglichkeit, eine Verfassungsreform einzubringen, die „ohne Wiedervereinigung … weder ernsthaft diskutiert noch gar akzeptiert“^[66] worden wäre.

2.1.2. Akteure, Akteurskonstellationen und effektive Vetospieler

Der Verlauf eines Reformprozesses wird wesentlich bestimmt von den notwendigerweise zu beteiligenden Akteuren, die im Folgenden identifiziert und beschrieben werden. Sie sind für die Prozessanalyse nur dann relevant, wenn Sie als Vetospieler auftreten, d.h. wenn ihre Zustimmung für die Veränderung des status quo nötig war. Damit sind Sachverständige und Lobbyisten bereits von der Betrachtung ausgenommen. Aber auch kollektive politische Akteure wie Landtage werden nur am Rande einbezogen. Besonders interessant ist unter Bezugnahme auf Lehmbruchs Arbeiten^[67] die personelle Kopplung der Parteiarena an die Verfassungsarena, die grundsätzlich durch bundesstaatliche Aushandlungsmuster geprägt ist.

Mit Beschluss vom 28. (Bundestag) und 29. (Bundesrat) November 1991 wurde die gemeinsame Verfassungskommission von Bundestag und Bundesrat eingesetzt^[68]. Im Rahmen der Kommission arbeiteten jeweils 32 ordentliche Mitglieder beider Parlamentskammern. Der Bundestag entsandte seine ordentlichen Mitglieder und Stellvertreter nach Fraktionsstärke, im Bundesrat konnte jedes Land zwei ordentliche und zwei Stellvertreter benennen. Im Gegensatz zum Verfahren des Bundesrates, mussten die Stimmen nicht einheitlich abgegeben werden. Damit wurde die Stimmenthaltung, die in Länder-Koalitionen sonst üblich ist, umgangen^[69]. Man muss also zum einen jedes Land als einzelnen Vetospieler betrachten, dabei aber im Auge behalten, dass Koalitionen durchaus differenzierten Einfluss auf das Ergebnis nehmen konnten. Weiterhin gibt es Beschlüsse der Ländergesamtheit, die für die beteiligten Länder Grundlage ihrer Arbeit waren^[70]. Der Bundesrat trat also als kollektiver Vetospieler auf, deren einzelne Mitglieder zu eigenständigem Handeln auf Basis vorab gefasster Beschlüsse in der Lage waren. Dadurch bestimmte sich auch der politische Prozess der Beratungen, denn die Parteienbindung der Mitglieder spielte eine wesentliche Rolle für den politischen Prozess des Bundesstaates. Damit ist auch klar, dass der Bundestag keine gemeinsame bundespolitische Position, z.B. bei der Frage ob Bund oder Länder besser für eine bestimmte Gesetzgebungskompetenz geeignet sind, vertreten würde und der Abbildung der parteipolitischen Mehrheiten Vorrang eingeräumt wurde. „Bereits bei der Ausarbeitung von Vorschlägen zu Verfassungsänderungen stand also die Durchsetzbarkeit in späteren parlamentarischen Verfahren und nicht die offene, kreative Verfassungsdiskussion im Vordergrund“^[71]. Da die GVK also parteipolitisch und Bund-Länder-politisch zusammengesetzt wurde, standen die Interessen dieser Akteure im Prozess auch im Vordergrund. Erfolg hatte die Reform, wenn eine Mehrheit der Länder und eine Mehrheit des Bundestages klar für den vorgelegten Bericht und die damit verbundenen Vorschläge stimmen würden.

[...]

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^[1] Schultze, Rainer-Olaf: „Verfassungsreform als Prozess“, in: Zeitschrift für Parlamentsfragen (ZParl), Heft 3/97 S. 516

^[2] Scharpf, Fritz W.: „Die Grenzen institutioneller Reform“, in: Ellwein, Thomas und Hesse, Joachim Jens (1991): „Staatswissenschaften: Vergessene Disziplin oder neue Herausforderung?; Baden-Baden: Nomos

^[3] Scharpf, 1976

^[4] Benz, 1985

^[5] Die so genannte Strukturbruchtheorie, siehe Lehmbruch, 2000 i.V.m. Wachendorfer-Schmidt, 2003

^[6] Wachendorfer-Schmidt, 2003; S. 12

^[7] König/Bräuninger, S. 129 in: Holtmann/Voelzkow, 2000

^[8] Benz, 2004

^[9] Batt, 1996

^[10] Wachendorfer-Schmidt, 2003; S. 12

^[11] Zintl, Reinhard: „Politikverflechtung und Machtverteilung in Deutschland“, in: Ellwein, T. & E. Holtmann: „50 Jahre Bundesrepublik Deutschland“, PVS-Sonderheft 1999

^[12] Scharpf, 2006, S. 86

^[13] Schultze, 1997

^[14] Abromeit unterscheidet hier zwischen dem Verhalten der beteiligten und dem der effektiven Veto-Spieler, siehe Abromeit, Heidrun „Was begünstigt und was behindert Verfassungsreformen?“, 2006

^[15] Köppl, 2003

^[16] Zahlreiche Artikel sind zur Bewertung der Ergebnisse zu finden, z.B.: Thiele, Alexander: „Die Neuregelung der Gesetzgebungskompetenzen durch die Föderalismusreform – ein Überblick“, in: JA, 10/2006; Ipsen, Jörn: „Die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern nach der Föderalismusreform“, in: NJW 2006, 2801 ff.; Selmer, Peter: „Die Föderalismusreform – Eine Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung?“, in: JuS 12/2006; Häde, Ulrich: „Zur Föderalismusreform in Deutschland“, in: JZ 19/2006

^[17] So gibt es z.B. keine öffentlich verfügbaren Protokolle der Klausurtagungen sowie der Arbeitsgruppen der Kommission

^[18] Scharpf, Fritz W. (2006): „Weshalb wurde so wenig errreicht?“, in: APuZ Heft 50/2006

^[19] Benz, Arthur: „Verfassungsreform als politischer Prozeß“, in: Die Öffentliche Verwaltung, Heft 20 vom Oktober 1993; S. 881-889

^[20] Köppl, 2003

^[21] Lorenz, 2004

^[22] 23. Wissenschaftlicher Kongress der DVPW, Westfälische Wilhelms-Universität Münster, 25. – 29. September 2006 (Im Internet unter: http://www.dvpw.de/dvpw2006.html, Stand: 13.04.2007)

^[23] Z.B. Scharpf, 2006; Benz, Scharpf, Zintl, 1992, Scharpf, 1988

^[24] Holtmann/Voelzkow, 2000

^[25] Scharpf, 2006

^[26] Köppl, 2003, S.7

^[27] So auch ebd., S.8

^[28] Scharpf, 1985

^[29] Köppl, 2003, S.10

^[30] Als rationaler Akteur ist ihm auch wichtig, dass dieser Nutzen keine Verschlechterung seines subjektiven status quo bedeutet

^[31] Denn von der Akzeptanz und Reichweite des Vorschlags der Kommission hängt auch die Aussicht auf ein erfolgreiches Gesetzgebungsverfahren ab

^[32] Abromeit hat darauf hingewiesen, dass es wesentlich auf die effektiven Vetospieler ankommt und nicht alle beteiligten Vetospieler notwendigerweise relevant sind

^[33] Köppl, 2003

^[34] Scharpf, 2006, S. 167-192

^[35] Im Gegensatz zur Interaktionsorientierung „Individualismus“

^[36] nicht immer öffentlich bekannt, aber durchaus vorhanden – denkt man nur an Gerhard Schröders große Steuerreform

^[37] Benz, in: Benz/Scharpf/Zintl, 1992

^[38] Köppl, 2003 S.16

^[39] Ebd, S. 17

^[40] Benz, 1992

^[41] Scharpf, 2006 S. 96 ff.

^[42] Scharpf, 2006 S. 212-229

^[43] Ebd., S. 214

^[44] Czada, 2002 S. 401

^[45] Köppl. 2003 S.18

^[46] Ebd., S. 19-20

^[47] Scharpf, Fritz W.: „Recht und Politik in der Reform des deutschen Föderalismus“, MPIfG Working Paper 6/2005; im Internet unter: http://www.mpi-fg-koeln.mpg.de/pu/workpapers_de.asp

^[48] Ebd.

^[49] BVerfGE 55, 274 (1980)

^[50] Kilper/Lhotta, 1996 S.180

^[51] Scheller, 2006

^[52] Rudzio, 2000 S.377

^[53] Laufer/Münch, 1997 S.192; Verweis auf: Lehmbruch, Gerhard (1983): „Politikverflechtung“

^[54] Für die folgenden Ausführungen siehe auch: Rudzio, 2000 S.384 ff.

^[55] Batt, 1996 S. 110

^[56] Ebd. S. 27

^[57] Ebd. S.386

^[58] Lehmbruch, 2000 S.12 ff.

^[59] Rudzio, 2000 S.385

^[60] Ebd.

^[61] Kilper/Lhotta, 1996 S.112 unter Verweis auf Lehmbruch, 1976 „Parteienstaat im Bundesstaat“

^[62] Rudzio, 2000

^[63] Benz, 1993

^[64] Ob gem. Art. 23 GG mit einem Beitritt das Grundgesetz von der DDR übernommen werden sollte oder gem. Art. 146 GG eine neue Verfassung im wiedervereinten Deutschland geschaffen werden sollte

^[65] Benz, 1993

^[66] Kloepfer, 1995

^[67] Lehmbruch, 2000

^[68] Kloepfer, 2000 S. 21, zum terminlichen Ablauf des gesamten Reformprozesses siehe Batt, 1996 S. 81

^[69] Siehe BT-Drs. 12/6000, S. 8: „… bei einigen Abstimmungsgegenständen unterschiedliche Stimmabgaben von zwei Mitgliedern einer Landesregierung zu beobachten waren.“

^[70] Bericht der Kommission Verfassungsreform des Bundesrates: „Stärkung des Föderalismus in Deutschland und Europa sowie weitere Vorschläge zur Änderung des Grundgesetzes“

^[71] Benz, 1993