Kulturdimensionen in der Verwaltung. Machtdistanz im internationalen Vergleich

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Tabellenverzeichnis

1 Einleitung

2 Kulturdimensionen nach Hofstede

3 Machtdistanz und kulturelle Unterschiede im internationalen Vergleich
3.1 Deutschland
3.2 Dänemark
3.3 Indien

4 Fazit

Literatur- und Quellenverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Tabellenverzeichnis

Tabelle 1 – Machtdistanz

1 Einleitung

Die Organisationen der öffentlichen Verwaltung stehen in Deutschland vor großen Herausforderungen im Hinblick auf die Europäisierung der Verwaltung in den EU-Staaten sowie Prozesse der Globalisierung, die die Erfüllung von Staatsaufgaben zunehmend abhängig von transnationalen Strukturen machen (Möltgen-Sicking/Winter 2018:166; Bogumil/Jann 2009: 276ff.).

Um im internationalen Verwaltungskontext überhaupt handlungsfähig zu sein, wird der Erwerb interkultureller Kompetenz daher zunehmend Voraussetzung für die Beschäftigten im öffentlichen Dienst werden. Konkret bedeutet dies die „Befähigung, in interkulturell geprägten Alltags- und Arbeitssituationen mit Angehörigen verschiedener ethnischer Gruppen und/oder in fremdkultureller Umgebung kommunizieren und effektiv und effizient professionell tätig werden zu können“ (Friesenhahn 2001: 65f.). Interkulturelle Kompetenz umfasst drei übergeordnete Komponentengruppen. Affektive Aspekte, d.h. die Einstellung gegenüber fremden Kulturen, Verhaltensaspekte, insbesondere soziale und kommunikative Fähigkeiten sowie kognitive Aspekte, die u.a. Kenntnisse über kulturelle Unterschiede umfassen (Bergemann/Sourisseaux 2003; Imahori/Lanigan 1989). Letztere bieten Grundlage für die vorliegende Einsendearbeit. Ausgehend von Hofstedes Kulturdimensionen, die auf Untersuchungen zu kulturellen Unterschieden in der Privatwirtschaft im internationalen Kontext basieren, soll anhand der Kulturdimension Machtdistanz ein Vergleich im öffentlichen Dienst von Deutschland mit anderen Ländern erfolgen. Die Dimension Machtdistanz bietet sich aus Sicht des Verfassers ideal für einen Vergleich in der Verwaltung an. Die meisten Verwaltungsapparate in der EU weisen Merkmale eines bürokratischen Modells auf. Hierarchie ist in diesem Kontext ein typisches Merkmal von Bürokratie und gleichzeitig Ausdruck von Macht sowie Machtgefälle. Als Forschungsfrage wurde daher die Ausprägung hierarchischer Strukturen in der Verwaltung im internationalen Vergleich gewählt. Ausgehend von der deutschen Bürokratie und Verwaltungskultur, in früheren Zeiten als Vorzeigemodell empfunden (Holtkamp 2009: 65), sind Unterschiede zu anderen Ländern erwartbar. Für den Vergleich wurden die Verwaltungskulturen in den Ländern Indien und Dänemark näher analysiert. Beide waren ebenfalls Ort empirischer Erhebungen Hofstedes. Anhand seiner Ergebnisse lassen sich möglicherweise Unterschiede feststellen, nicht nur in den Verwaltungen untereinander, sondern auch Unterschiede zwischen Privatwirtschaft und öffentlichen Sektor.

Die Verwaltung wird in der vorliegenden Einsendearbeit als Teil des politisch-administrativen Systems aus politikwissenschaftlicher Sicht verstanden. Formale oder Informale Prozesse inner- und außerhalb öffentlicher Institutionen sowie Akteure im politisch-administrativen Handeln rücken für den Erkenntnisgewinn über die Machtdistanz in Verwaltungskulturen anderer Länder in den Fokus der Betrachtungen. Nach einer kurzen Vorstellung von Hofstedes Kulturdimensionen werden die ausgewählten Länder (Deutschland, Dänemark und Indien) analysiert und im Nachgang mögliche Gründe der kulturellen Unterschiede erörtert. Ein Fazit rundet mit Beantwortung der Forschungsfrage, soweit im vorgegebenen Umfang der Einsendearbeit möglich, die Ausführungen ab.

2 Kulturdimensionen nach Hofstede

Geert Hofstede, niederländischer Professor für Organisationsanthropologie und Internationales Management, ist einer der bekanntesten Forscher auf dem Gebiet der interkulturellen Zusammenarbeit. Einer seiner Forschungsschwerpunkte war unter anderem der Einfluss der Kultur eines Landes auf die Organisation in einem Unternehmen (Towers/Peppler 2017: 15).

Hierzu führte Hofstede zwischen 1967 und 1973 eine global angelegte Studie unter über 100.000 Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter von IBM in 72 Ländern durch, die große Beachtung erfahren hatte. Um die Ausprägungen der kulturellen Unterschiede anhand der Datenanalyse zu klassifizieren, identifizierte er vier Kulturdimensionen: Machtdistanz, Individualismus vs. Kollektivismus, Maskulinität vs. Femininität, Unsicherheitsvermeidung (Hofstede 2001: 41). Der vollständigkeitshalber werden die beiden später hinzugefügten Dimensionen Langzeitorientierung und Nachgiebigkeit genannt (Hofstede et al. 2010). Nach Hofstedes Verständnis sind Kulturdimensionen weltweit vertretene Grundprobleme, die die Gesellschaft nachhaltig prägen und das Handeln von Individuen beeinflussen (Hofstede/Hofstede 2017: 36). Daraus leitete er ab, dass die nationale Kultur eines Landes auch Einfluss auf das Verhalten der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter in ihrer Organisation und damit auf die Organisationskultur hat, weshalb die Kulturdimensionen, insbesondere die Machtdistanz für die Fragestellung der vorliegenden Arbeit von Bedeutung ist. Als Machtinstanz, sog. PDI – Power Distance Index, versteht man ein Maß für die Akzeptanz einer Ungleichverteilung von Macht von untergeordneten Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter innerhalb einer Gruppe. Ein hoher PDI deutet auf die Legitimation von Hierarchie in der Organisation hin während ein niedriger PDI Ausdruck des Strebens nach Gleichheit ist bzw. hierarchische Strukturen rein auf Praktikabilitätsgründen basieren (Towers/Peppler 2017: 16; Hofstede 2017). Die folgende Tabelle soll die Unterschiede verdeutlichen (ebd.).

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Tabelle 1 – Machtdistanz, eigene Darstellung

Zwar ist das Modell der Kulturdimensionen nach Hofstede das bekannteste zur interkulturellen Zusammenarbeit und daher Ausgangspunkt für die nachfolgenden Erläuterungen, doch sei an dieser Stelle erwähnt, dass den Erkenntnissen durchaus Kritik entgegengebracht wurde (Engelen/Brettel 2011; McSweeny 2002; Steenkamp 2001). Hauptpunkte sind zum einen die Charakterisierung eines Landes, ohne bspw. größere ethnische Unterschiede innerhalb der Bevölkerung eines Landes zu berücksichtigen. Zum anderen werden heute Bedenken hinsichtlich der Aktualität und Validität der Daten geäußert, da die Befragung primär in den 1970er Jahren stattfand. Letzter wesentlicher Kritikpunkt bezieht sich auf die Kohorte der Stichprobe. Befragt wurden Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter aus nur einem Unternehmen (IBM), weshalb Erkenntnisse über die Kulturdimensionen nicht generalisiert werden können.

Für Organisationen der öffentlichen Verwaltung können die Dimensionen demnach aufgrund kultureller Unterschiede anders ausgeprägt sein.

3 Machtdistanz und kulturelle Unterschiede im internationalen Vergleich

Um die Auswirkungen der unterschiedlichen Ausprägungen in der Dimension Machtdistanz zu verdeutlichen, wurden für den Vergleich exemplarisch drei Länder ausgewählt, die auf der Skala einen niedrigen (Dänemark), mittleren (Deutschland) und hohen (Indien) PDI einnehmen.

3.1 Deutschland

Wie Max Weber, als einer der Begründer der Soziologie und modernen Sozialwissenschaften, einmal sagte:

„Die rein bureaukratische […] aktenmäßige Verwaltung ist nach allen Erfahrungen die an Präzision, Stetigkeit, Disziplin, Straffheit und Verlässlichkeit […], formal universeller Anwendbarkeit auf alle Aufgaben, in all diesen Bedeutungen: formal rationalste Form der Herrschaftsausübung.“ (Weber 1921), ergibt sich insbesondere die Autoritätshierarchie mit Dienstweg als ein Merkmal des Idealtypus der Bürokratie. Demnach heißt es, dass innerhalb einer Hierarchie die Aufgaben und Kompetenzen klar verteilt werden und der Aufbau einer Pyramide gleicht. Der Kopf der Pyramide bildet die Spitze der Autorität von welcher sich eine „Befehlskette“ bildet, um eine Entscheidungsfindung herbeizuführen (Weber 1922 1980: 551f.).

Deutsche Behörden weisen in hohem Maße bürokratische Merkmale auf und sind durch starke Arbeitsteilung und Differenzierung gekennzeichnet (Bogumil/Jann 2009: 138). Die horizontale Differenzierung stellt auf die vielfältige Behördenlandschaft (Anzahl an Fachressorts und Ministerien etc.) ab. Für die vertikale Differenzierung hat insbesondere die hierarchische Einlinienorganisation einen hohen Stellenwert. Feste Kommunikationswege – die „Befehlskette“ wird zum Dienstweg –, und klare Zuständigkeiten ermöglichen es der Leitung (Kopf der Pyramide) eindeutige Weisungen zu erteilen und eine umfassende Kontrolle der nachgehordneten Arbeitseinheiten. Die Entscheidungskompetenz ist stark zentralisiert und liegt ggf. bei der oder dem Minister/in, Staatssekretär/in, Bürgermeister/in etc. (ebd.: 139f.). Die Tendenz zu einem hohen ausgeprägten PDI ist zweifelsfrei erkennbar.

Bei einem Wechsel von der Mikro- zur Makroebene ergibt sich ein anderes Bild. Als föderaler Staat sind in Deutschland nur ca. 11% der Beschäftigten bei der Zentralregierung beschäftigt, während der Großteil der Beschäftigten den nachgeordneten Gebietskörperschaften (Länder, Kommunen) sowie dem Bereich der Sozialversicherungen (OECD 2014: 112f.) angehören. Dies weist auf eine hohe Tendenz der Dezentralisierung und damit auf eine niedrige Machtdistanz hin. Die Aussagekraft der Daten kann durchaus in Frage gestellt werden, da sie keine genaueren Auskünfte über die innerorganisatorischen Verwaltungsabläufe und Entscheidungsgewalt geben, sondern sich nur auf die übergeordnete Verwaltungsstruktur beziehen. Erst im Vergleich mit Indien, dessen Verwaltungsstruktur eine Tendenz hin zur Zentralisierung aufweist und aufgrund des Kastensystems als stark autokratisch geprägtes Land bekannt ist, werden die erhobenen Daten der OECD bedeutsam.

Für die Kulturdimension Machtdistanz bedeuten die vorstehenden Ausführungen, dass Verwaltungsabläufe der Organisationen des öffentlichen Dienstes in Deutschland, insbesondere bei obersten Bundes- und Landesbehörden eindeutig einen hohen PDI besitzen und damit der Dimension der hohen Machtdistanz angehören. Gesamtstaatlich betrachtet sich anhand der Dezentralisierung durch den Föderalismus ein differenziertes Bild ergibt. Nach den Ergebnissen der Studie von Hofstede wird Deutschland ein PDI von 35 zugeschrieben. Dieser Wert deutet insgesamt zwar nicht auf eine niedrige Machtdistanz hin, kann aber im Vergleich zu Indien (PDI 77) oder Frankreich (PDI 68) noch als gemäßigte und partizipative Kulturdimension innerhalb Europas gewertet werden.

Gleichwohl werden seit den 1980er Jahren Verwaltungsreformbestrebungen vorangebracht, die mit dem New Public Management (NPM) bzw. Neuen Steuerungsmodell Anfang der 1990er Jahre ein neues Verständnis von Verwaltungshandeln prägten. Im Sinne neuer Managementansätze wurde Kritik an der herrschenden Bürokratie geübt und die Ausrichtung der Rolle des „schlanken Staates“ mit seiner Verwaltung hin zum Dienstleister mit ausgeprägter Kundenorientierung verwirklicht. Mit dem in der Wissenschaft Ende der 1990er/ Anfang 2000er auftretenden Begriff der Governance kam es als Reaktion der Reformen zur Neuausrichtung der Verwaltungsführung. Der aktivierende Staat übernimmt nun die Funktion eines Koordinators für die gesellschaftliche Verantwortungsübernahme und ist nicht mehr nur für die Erfüllung öffentlicher Aufgaben zuständig (Thom/Ritz 2017: 10-12).

Stichwörter wie Beteiligung, Rolle der Zivilgesellschaft und administrative Kohäsion lassen erahnen, dass durch den einsetzenden (Werte-)Wandel in Zukunft auch Auswirkungen auf die hierarchischen Strukturen in den Organisationen der öffentlichen Verwaltungen zu erwarten sind. Im Ergebnis könnte eine niedrigere ausgeprägte Machtdistanz des Staates gegenüber dem Bürger entstehen.

3.2 Dänemark

Dänemark kann als Vertreter der skandinavischen Länder gesehen werden, da Schweden, Norwegen und Dänemark historisch bedingt kulturell und politisch eng miteinander zusammenhängen (Wollmann 2014: 537). So können Erkenntnisse im Kontext zu Machtdistanz der skandinavischen Länder teilweise auch auf Dänemark übertragen und somit in die Analyse einbezogen werden.

Dänemark als das Land mit der „glücklichsten Bevölkerung“ weltweit, wie sie oft bezeichnet wird, weist eine homogene Bevölkerung mit nur geringen sozialen und wirtschaftlichen Gefällen innerhalb der Bevölkerungsmilieus auf sowie ein modernes Bildungs- und Gesundheitssystem (Peppler 2017: 45).

Mit einem PDI von 18 Punkten weist Dänemark eine der niedrigsten Machtdistanzausprägung der von Hofstede untersuchten Ländern auf (Peppler 2017: 50). Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter werden bei der Entscheidungsfindung mit einbezogen, arbeiten unabhängig und selbstständig. Der Umgang untereinander ist gleichgestellt und geht informell über die Hierarchieebene hinaus (ebd.).

Zudem sieht die dänische Sprache, anders als in Deutschland, kein Siezen vor. Die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter untereinander sowie gegenüber den Vorgesetzen sprechen sich mit dem Vornamen an (Peppler 2017: 50). Dies kann unter Umständen auch Auswirkungen auf den Umgang untereinander haben, was bei dem Aspekt der Gleichstellung der Anrede zwischen Vorgesetzten und Mitarbeitenden die niedrige Machdistanzausprägung unterstützt.

Zur Überprüfung einer Übertragung der Erkenntnisse auf die öffentliche Verwaltung in Dänemark ist zunächst die Dimension des Staates als Arbeitgeber zu berücksichtigen. Knapp 30% der Bevölkerung in Dänemark sind in öffentlichen Organisationen der Zentralregierung des Staates beschäftigt (OECD 2014: 110f.). Im Vergleich dazu liegt der Durchschnitt in den OECD-Ländern bei 16%. Deutschland kommt sogar nur auf 11% und liegt damit im unteren Drittel (ebd.: 110). Im nächsten Schritt ist als Indikator für den Grad der Dezentralisierung der öffentlichen Verwaltung als Ausprägung der Dimension Machtdistanz der Anteil der Beschäftigten nach staatlichen Ebenen interessant. Dänemark liegt mit einem Anteil der Beschäftigten in der Zentralregierung von ca. 23% zwar über Deutschland (11%), ist dennoch der Tendenz hin zur Dezentralisierung zuzuordnen. Der Grund hierfür liegt in der unitarischen Staatsform Dänemarks, welche der kommunalen Ebene ein im internationalen Vergleich großes institutionelles Gewicht zugeschrieben wird und über Zweidrittel der Beschäftigten des öffentlichen Dienstes in Dänemark auf der kommunalen Ebene verortet sind (Wollmann 2014: 544). Eine Landesebene wie in Deutschland gibt es nicht.

In den skandinavischen Ländern spielt zudem die Transparenz des Verwaltungs- und des politischen Handels eine zentrale Rolle. Kennzeichnend ist in diesem Zusammenhang die hohe Informationsdurchlässigkeit bei Verwaltungsvorgängen (ebd.: 543). Dass Dänemark im Corruption Perception Index 2017 von Transparency International mit 88 Punkten nach Neuseeland den geringsten Grad an Korruption in Politik und Verwaltung aufweist, kann in hohem Maße auf diese Transparenz und Informationsfreiheit zurückgeführt werden.¹ Im Vergleich dazu befindet sich Deutschland mit 81 Punkten auf Platz 12 und Indien mit 40 Punkten auf Platz 81.

Auch das Verwaltungsmodell in Dänemark und anderen skandinavischen Ländern ist im Vergleich zu Deutschland weiter entfernt vom bürokratischen Verwaltungstypus nach Max Webers Definition. Dänemark lässt sich demnach einem postbürokratischen Modell zuordnen (Demmke 2011: 63).

So ist es nicht verwunderlich, dass das Gehaltssystem in Dänemark, anders als in Deutschland, nicht in einem spezifischen Besoldungsgesetz geregelt ist, sondern auf einer individualisierten leistungsorientierten Gehaltspraxis beruht (ebd.: 63,77). Diese dezentral erfolgende Besoldung bietet die Möglichkeit der flexibilisierten Bezahlung (ebd.: 77). Dadurch kann eine ansonsten formal festgelegte Bezahlung nach Angehörigkeit einer hierarchischen Stufe aufgebrochen und Unterschiede in der Bezahlung verkleinert werden. Schlussfolgernd wäre in diesem Fall die Gehaltsfrage ein Indiz für eine niedrige Ausprägung der Machtdistanz innerhalb der Verwaltung.

Darüber hinaus sind die nach Max Weber geregelten und hierarchisch geprägten „top-down“ Strukturen in Verbindung mit den zugehörigen Kontrollmechanismen durch „weichere“ Mittel im Sinne einer Vertrauenskultur abgelöst worden (Wollmann 2014: 552). Für Dänemark spricht man in diesem Sinne von „ governance by contact rather than a governance by contract […].” (Naschold et al. 1999: 32)

Frei übersetzt basiert Regieren in Dänemark bevorzugt auf direktem persönlichem Kontakt, statt auf schriftlich vereinbarte Regeln und Normen.

Zusammenfassend wird festgehalten, dass die skandinavischen Länder, und damit auch Dänemark, durch eine auf „Konsens und Kompromiss“ angelegte politische Kultur gekennzeichnet sind. Die Verwaltung ist in hohem Maße dezentral organisiert und die kommunale Ebene verfügt über erhebliche Entscheidungsautonomie. Wobei noch vor NPM, Konzepte einer „Ergebnis-Steuerung“ entwickelt und umgesetzt wurden. Das öffentliche Personal vertritt bei der Entscheidungsfindung eine klare und starke Position (Wollmann 2014: 555f.). Hieraus resultiert demnach für die Organisationen der öffentlichen Verwaltung in Anlehnung an Hofstede eine niedrige Machtdistanz.

3.3 Indien

Die Kulturdimensionen nach Hofstede bieten einen guten Überblick über die dominanten patriarchalischen Strukturen in Indien. Anhand des ermittelten Kulturwertes Machtdistanz von 77 verweist das Ergebnis auf eine hohe Akzeptanz von Hierarchien und sozialer Ungleichheit bei allen Bevölkerungsgruppen. Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter sind einen autoritären Führungsstil gewohnt und bringen den Vorgesetzten großen Respekt entgegen. Im Gegenzug dafür erwarten sie, dass ihre Vorgesetzten die Entscheidungen allein treffen und dafür die Verantwortung übernehmen (Hofstede 2001, zit. in Holtbrügge/Friedmann 2011: 188).

[...]

¹ Der Corruption Perception Index wird jährlich von Transparency International erhoben und umfasst 180 Länder. Auf Grundlage der Einschätzung von Experten und Geschäftsleuten wird Korruption im öffentlichen Sektor anhand einer Skala von 0 bis 100 eingeordnet. 0 bedeutet highly corrupt und 100 very clean.