Das Volksbegehren "Artenvielfalt & Naturschönheit in Bayern". Problemdefinition, Agenda-Setting und Politikformulierung

Inhaltsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis. IV

1. Wissenschaftliche Relevanz, Diskussion des aktuellen Forschungsstands, Vorstellung des Themas und der Forschungsfrage & These

2. Methode und Daten & Operationalisierung der Variablen

3. Theorie
3.1 Auswahl und Darstellung der Theorien der Policy-Forschung & Policy-Cycle
3.2 Parteiendifferenzthese & Nixon-goes-to-China
3.3 Advocacy Coalition Framework

4. Empirie
4.1 Das Volksbegehren „Artenvielfalt & Naturschönheit in Bayern“
4.2 Identifizierung zentraler Akteure
4.3 Prozessanalyse über die Entstehung des Volksbegehrens: Problemdefinition, Agenda-Setting & Politikformulierung

5. Analyse
5.1 Parteiendifferenz & Nixon-goes-to-China
5.2 ACF

6. Fazit

Literatur- und Quellenverzeichnis

Abstract

Die vorliegende Arbeit thematisiert das Volksbegehren „Artenvielfalt & Naturschönheit in Bayern“, mit besonderem Fokus auf Problemdefinition, Agenda-Setting und Politikformulierung. Meine Forschungsfrage ist: Warum hat der Bayerische Landtag – vor allem die Regierungsfraktionen CSU und – mehrheitlich - Freie Wähler - das Volksbegehren angenommen und wie lässt sich dieser Policy-Outcome am besten erklären? Diese Arbeit unterstreicht, dass direktdemokratische Elemente in Bayern bedeutenden Einfluss auf das Policy-Making haben. Mit einer Prozessanalyse wird der Verlauf des Volksbegehrens dargestellt, wodurch eine ungewöhnlich hohe Nachfrage an den Policies - in einem relativ kurzen Zeitraum - deutlich wird. Anhand der Parteiendifferenzthese wird deutlich, dass die CSU durch die Annahme des Volksbegehrens ihr ökologisches Profil stärken konnte, mit der Absicht Wählerstimmen zu maximieren. Ferner wird klar, dass die Unterstützer und Gegner sich nicht eindeutig eingrenzen lassen, da es auch innerhalb der Landwirtschaft Befürworter des Volksbegehrens gibt; vielmehr liegt der Dissens bei den erforderlichen Instrumenten (Verbote vs. Freiwilligkeit).

Vorbemerkung zum Sprachgebrauch:

Nach Art. 3 Abs. 2 des Grundgesetzes sind Frauen und Männer gleichberechtigt. Alle Personen- und Funktionsbezeichnungen in dieser Arbeit gelten für Frauen und Männer in gleicher Weise.

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Der Policy-Cycle

Abbildung 2: Zentrale Akteure beim Volksbegehren: Unterstützer

Abbildung 3: Zentrale Akteure beim Volksbegehren: Gegner

Abbildung 4: Zentrale Elemente der Prozessanalyse zusammengefasst am Policy-Cycle

Abbildung 5: Anwendung ACF auf Volksbegehren

1. Wissenschaftliche Relevanz, Diskussion des aktuellen Forschungsstands, Vorstellung des Themas und der Forschungsfrage & These

„Die Bienen-Revolution von Bayern“ titelte die Süddeutsche Zeitung am 19. Juli 2019, als der Bayerische Landtag mit großer Mehrheit dem Gesetzesentwurf des Volksbegehrens für „Artenvielfalt & Naturschönheit in Bayern“ zustimmte; von 200 anwesenden Abgeordneten stimmten 167 dafür, somit also auch eine große Mehrheit der Regierungsfraktionen von CSU und Freien Wählern (FW) (Schäfer & Mayer 2019). Der Bayerische Ministerpräsident, Markus Söder, bezeichnete das Volksbegehren als eine „(…) Richtungsentscheidung zu einer modernen, nachhaltigen Agrarökologie, die tatsächlich die Herausforderungen von Artenschwund und Klimawandel aufnimmt“ (Schäfer & Mayer 2019). Selbst die Initiatorin des Volksbegehrens, Agnes Becker von der ÖDP, räumte ein, dass mehr umgesetzt wurde, als sie selbst zu Beginn erwartet hatten (Schäfer & Mayer 2019). Dieser Policy-Outcome widersprach den allgemeinen Erwartungen und der Parteiendifferenzthese, nach der es einen Zusammenhang zwischen den Parteien gibt, welche die Regierung stellen und den Policies, die sie betreiben. Außerdem ist das Thema aktuell und bisher kaum mit politikwissenschaftlichen Methoden und Theorien behandelt worden.

Allgemein lässt sich festhalten, dass, obwohl sich das Forschungsfeld über die letzten Jahrzehnte zu einer bedeutsamen Subdisziplin der Politikwissenschaft entwickelt hat, es an Überblickswerken, die den Forschungsstand im Bereich der Policy-Analyse zusammenfassen und über aktuelle Debatten informieren, fehlt (Castles 2002; John 2012; Knill & Tosun 2015; nach Wenzelburger & Zohlnhöfer 2015: 9). Mein Thema speziell betreffend, bin ich lediglich auf Nieder (2019: 5) gestoßen, der mittels einer multivariaten Faktoranalyse die wichtigsten Einflussfaktoren für die in den bayerischen Regionen stark variierende Unterstützung auf der Untersuchungsebene von 96 bayerischen Landkreisen herausarbeitete. Der Autor untersuchte konkret, welche Faktoren die Zahl der Unterzeichner des Volksbegehrens auf Landkreisebene beeinflussen (Nieder 2019: 5). Dabei wurden drei besonders relevante Faktoren mit Einfluss auf die Variable des Volksbegehrens identifiziert: Der Faktor der Stadt (Variablen wie Einkommen, Bildung, Bevölkerung je Fläche), der Faktor Umweltbewusstsein und der Faktor des Einkommens (Nieder 2019: 42). Hinzu kommt – landespolitisch betrachtet - die geringe Dichte an wissenschaftlichen Arbeiten im Bereich der Policy-Forschung in Bayern. In diesem Bereich ist etwa Schiffers (2013) mit einer Studie über „Interessengruppen als Veto-Spieler und Kooperationspartner in der Politikgestaltung der Bayerischen Staatsregierung“ hervorzuheben.

In dieser Arbeit lautet mein Thema also: Das Volksbegehren „Artenvielfalt & Naturschönheit in Bayern“ – Problemdefinition, Agenda-Setting & Politikformulierung. Meine Forschungsfrage dazu ist: Warum hat der Bayerische Landtag (und vor allem die Regierungsfraktionen CSU & Freie Wähler) das Volksbegehren angenommen und wie lässt sich dieser Policy-Outcome am besten erklären? Meine These ist, dass – in Anlehnung an die Policy-Seeking-Perspektive - die Bayerische Staatsregierung, vor allem die CSU, die ökologische Frage in der Vergangenheit eher vernachlässigte und die Annahme des Volksbegehrens als ökologische Profilierung nutzen konnte. Aus einer Vote-Seeking-Perspektive wurde das Streben nach Stimmenmaximierung seitens der CSU durch die Annahme des Volksbegehrens deutlich. Durch die Politikformulierung konnte sie – in Anlehnung an das Nixon-goes-to-China-Phänomen - die Oppositionsparteien (mit Ausnahme der AfD) in Zugzwang bringen, nicht glaubhaft kritisieren zu können. Darüber hinaus soll diese Arbeit verdeutlichen, dass direktdemokratische Elemente (hier: Volksbegehren) in Bayern Einfluss auf das Policy-Making haben.

2. Methode und Daten & Operationalisierung der Variablen

Mit einer Prozessanalyse (als qualitative Methode) anhand des Policy-Zyklus will ich die Forschungsfrage beantworten. Dabei geht es um die Erklärung kausaler Zusammenhänge und die Identifikation kausaler Mechanismen zwischen einer oder mehreren unabhängigen Variablen auf der einen Seite und einer abhängigen Variable auf der anderen Seite (Starke 2015: 453). Diese Arbeit ist also eine Einzelfallstudie (N=1), dies ermöglicht eine tiefergehende Analyse. Diese macht deutlich, dass die Nachfrage nach den Policies, die das Volksbegehren beinhaltete, ungewöhnlich hoch war. Auffällig ist auch die hohe Dichte an Interessengruppen, vor allem auf der Unterstützerseite; dabei gibt es selbst innerhalb der Vertretungen der Landwirte unterschiedliche Auffassungen über die Notwendigkeit dieses Volksbegehrens. Unter 4.2 werde ich noch ausführlicher darauf eingehen, sowohl deskriptiv über die Grundlagen einer validen Prozessanalyse, als auch normativ über die hier relevanten Herausforderungen und Spezifika. Als Datengrundlage bin ich auf Aussagen von relevanten politischen Akteuren angewiesen– etwa die des Bayerischen Ministerpräsidenten (Primärdaten) - und auf Quellen von Medien und Journalisten (Sekundärdaten); Näheres hierzu ebenso unter 4.2.

Meine abhängige Variable besteht in der Annahme des Volksbegehrens mit großer Mehrheit durch das Parlament (Bayerischer Landtag) am 19.07.2019. Meine unabhängige Variable besteht im Beginn der Unterschriftensammlung für die Zulassung des Volksbegehrens durch die ÖDP am 18. Mai 2018.

Diese Arbeit wird grundsätzlich aufgeteilt in Theorie, Empirie und Analyse. Zunächst sollen unter 3.1 die für mich relevanten Theorien der Policy-Forschung dargestellt und erläutert werden, wobei auch der Policy-Cycle aufgegriffen werden soll. Dabei werde ich unter 3.2 die „traditionelle“ Parteiendifferenzthese und – als Gegenannahme – das „Nixon-goes-to-China“-Phänomen aufgreifen, unter 3.3 das Advocacy Coalition Framework (ACF). Beim ACF interessiert mich besonders zu untersuchen, welche Gruppen (Koalitionen) sich wie durchgesetzt haben. Danach werde ich auf das hier thematisierte Volksbegehren eingehen, bei dem ich die Inhalte, Implikationen und Ursachen des Volksbegehrens darlegen werde (4.1). Anschließend folgt die Prozessanalyse als qualitative Methode (4.2). Nach der Empirie kommt es zur Analyse, wobei ich erklären werde, wie der der Policy-Outcome am besten erklärt werden kann und welche Erkenntnisse aus der Prozessanalyse gezogen werden können. Abschließend soll unter Punkt 6 ein Fazit gezogen werden, bei dem die Forschungsfrage auch beantwortet werden soll.

3. Theorie

3.1 Auswahl und Darstellung der Theorien der Policy-Forschung & Policy-Cycle

Nach Wenzelburger & Zohlnhöfer (2015: 9) streben Policy-Forscher an, die Unterschiede und Gemeinsamkeiten der Staatstätigkeit in verschiedenen Politikfeldern herauszuarbeiten und zu erklären. Die klassische Definition von Thomas R. Dye (1976 zitiert nach Wenzelburger & Zohlnhöfer 2015: 15) beschreibt recht treffend den Gegenstandsbereich der Policy-Forschung: „Policy Analysis is finding out what governments do, whey they do it and what differences it makes.“ Es geht also um Inhalte, Auswirkungen und Determinanten von politischen Entscheidungen.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 1: Der Policy-Cycle.

Quelle: Wenzelburger & Zohlnhöfer (2015: 17) nach Jann & Weggrich (2014: 106).

Bei der Analyse und dem Zustandekommen von Policies hilft es, unterschiedliche Phasen zu unterscheiden, für die sich das Konzept des Policy-Cycle etabliert hat (Wenzelburger & Zohlnhöfer 2015: 16). Wie in Abbildung 1 zu sehen, besteht die erste Phase in der Problemwahrnehmung und -definition; Probleme sind keineswegs objektiv vorhanden, sondern Zustände müssen erst als Probleme definiert werden, bevor politisches Handeln stattfinden kann; demnach besteht auch die Möglichkeit, Themen aus bestimmten Gründen von der Agenda fernzuhalten, obwohl es subjektiv betrachtet irrational ist (Wenzelburger & Zohlnhöfer 2015: 17; Kingdon 2010; Bachrach & Baratz 1962, 1963). Gelingt es einen Zustand als politisches Problem zu definieren, kommt es auf die Agenda (zweite Phase) (Wenzelburger & Zohlnhöfer 2015: 18). Dabei gilt es Policies auszuwählen, die in der Lage zu sein scheinen, das Problem zu lösen, gleichzeitig müssen Mehrheiten gefunden werden (Wenzelburger & Zohlnhöfer 2015: 18). Dadurch kommt der Phase der Politikformulierung (dritte Phase) vor allem Akteuren eine relevante Rolle zu, die formal eine Veränderung des Status quo verhindern können (Vetospieler nach Tsebelis 2002), wie etwa Regierungsparteien (Wenzelburger & Zohlnhöfer 2015: 18). Ob eine Reform die von ihr erwünschten Effekte zeigt, hängt auch von ihrer Implementation ab (vierte Phase) (Wenzelburger & Zohlnhöfer 2015: 18). Für die Beurteilung des Erfolgs einer Reform braucht es noch die Evaluation (vierte Phase), die theoretisch zu einer Terminierung (fünfte Phase), also Abschaffung oder Abbau eines Programmes führen kann (Wenzelburger & Zohlnhöfer 2015: 19). Der Policy-Cycle ist also grundsätzlich ein sinnvoller Aspekt, der allerdings neben einigen Vorteilen auch Nachteile mit sich bringt, auf die ich hier nicht näher eingehen werde (vgl. dazu Wenzelburger & Zohlnhöfer 2015: 20ff; Schneider & Janning 2006: 63-64; Jann & Wegrich 2014: 122-124)).

Nach Wenzelburger & Zohlnhöfer (2015: 27ff.) gibt es eine Reihe von Theorien mit unterschiedlicher Herkunft und Analyserahmen, die das Zustandekommen von Policy-Outcomes erklären können. Ich werde mich hier auf die Parteiendifferenzthese (und als Gegensatz das Nixon-goes-to-China-Phänomen) und den ACF konzentrieren, die ich im Folgenden kurz darlegen werde.

3.2 Parteiendifferenzthese & Nixon-goes-to-China

Die Parteiendifferenzthese postuliert auf der Makro-Ebene einen Zusammenhang zwischen den Parteien, welche die Regierung eines Staates stellen und den Policies, die sie betreiben (Wenzelburger 2015: 82). Hierzu unterscheidet Wenzelburger (2015: 82 nach Alesina & Cukierman 1990: 829; von Beyme 2000: 25) zwischen „policy-seeking“ und „vote-seeking.“ Letzteres unterstellt Parteien das Ziel, nach Wählerstimmen zu streben und diese zu maximieren (Wenzelburger 2015: 82 nach Downs 1957). Regierungsparteien werden demnach diejenige Politik betreiben, die ihnen bei der nächsten Wahl die maximale Stimmenzahl, die Mehrheit der Stimmen, oder zumindest den Wahlsieg beschert (Wenzelburger 2015: 82 & 83). Nach der klassischen Annahme von Vertretern dieser These geht man von klar voneinander abgegrenzten Wählergruppen aus, die hinsichtlich einer bestimmten Policy ein gemeinsames Interesse haben und dementsprechend diejenige Partei wählen, die dieses Interesse vertritt (Wenzelburger 2015: 83). Andere Annahmen setzen voraus, dass Parteien sich zunehmend zu Volks- oder Kartellparteien entwickeln, um sich an ein breites Wählerspektrum zu richten (Wenzelburger 2015: 83 & 84 nach Katz/Mair 1995, 1996; von Beyme 2000). Aus der Vote-Seeking-Perspektive treten Parteiendifferenzen hinsichtlich einer bestimmten Policy also deshalb auf, weil sich Regierungen an den Präferenzen der Wähler orientieren und diese so verteilt sind, dass ideologisch klar abgegrenzte Policies die Chancen auf Wiederwahl maximieren; demnach sind Parteiendifferenzen also so lange zu erwarten, wie sich die Wählerschaften der Parteien substanziell unterschieden (Wenzelburger 2015: 86).

Die Policy-Seeking-Perspektive unterstellt den Parteien primär programmatische Motive, wonach sich zwei Begründungen der Parteiendifferenztheorie unterscheiden lassen: Die erste Begründung über die Ideologie von Parteipolitikern geht von einem direkten Zusammenhang zwischen der Ideologie von regierenden Parteipolitikern und der von ihnen beschlossenen Politik aus (Wenzelburger 2015: 86 nach Castles/McKinlay 1979: 175). Die zweite Begründung modelliert den kausalen Mechanismus zwischen Parteiprogrammatik und Policies über Parteiprogramme: Demnach erhalten Parteien von den Wählern ein Mandat, um diejenigen Maßnahmen umzusetzen, die sie in ihrem politischen Programm dargelegt haben und für die sie gewählt wurden (Wenzelburger 2015: 88 nach Budge & Hofferbert 1990; Kavanagh 1981; Klingemann et al. 1994). Die Tatsache, dass etwa sozialdemokratische und konservative Regierungen unterschiedliche Sozialpolitik verfolgen, erklärt sich durch deren unterschiedliche Partei- und Wahlprogramme (Wenzelburger 2015: 88).

Hinzu kommt aus einer praktischen Perspektive, dass Regierungen in ihrem Handeln durch verschiedene Kontextfaktoren eingeschränkt sind, die bestimmen bis zu welchem Grad eine Regierung ihre präferierte Politik durchsetzen kann – und sich damit Parteiendifferenz im Policy-Outcome manifestiert: Dazu gehört etwa das institutionelle Setting („handelt es sich um ein politisches System mit vielen Vetopunkten?“), der sozio-ökonomische Kontext (wonach bestimmte Policies nur dann als notwendig erachtet werden, wenn ein zentrales sozio-ökonomisches Problem auftritt), oder die Struktur des Wirtschaftssystems (Wenzelburger 2015: 91 & 92).

Nach Cowen & Sutter (1996: 605) können politische Akteure einer bestimmten Richtung genau jene Policies, die ihnen – in Anlehnung an die Parteiendifferenzthese – nicht nahe stehen, leichter formulieren und implementieren; etwa indem sie glaubwürdig die Notwendigkeit einer bestimmten Policy vermitteln können, während gleichzeitig die Opposition nicht glaubhaft widersprechen kann. Dieses Phänomen wird „Nixon-goes-to-China“, oder auch „it took Nixon to go to China“, “why only Nixon could go to China” bzw. “only Nixon could have gone to China” genannt (Cowen & Sutter 1996: 605). Somit kann diese Annahme als Gegensatz zur klassischen Parteiendifferenzthese betrachtet werden. In der innerdeutschen Forschung analysierte Zohlnhöfer (2012: 344), dass - gemäß dieser Logik – linke Parteien eher in der Lage sein könnten, Kürzungen durchzusetzen, da die Wähler annehmen, dass linke Parteien lieber auf die Einschnitte verzichten würden und die rechte Opposition die Kürzungen kaum glaubwürdig kritisieren könnte. Diese Annahme gilt aber nur für ein bipolares Parteiensystem (Zohlnhöfer 2012: 344). Wenzelburger et al. (2018: 705) stellten sogar heraus, dass bei einem Einnehmen von negativen Positionen zum Wohlfahrtstaat durch Regierungsparteien in ihren Parteiprogrammen, sich die Wahrscheinlichkeit einer Expansion erhöht und sie für Kürzungen sinkt; das umgekehrte Bild zeigt sich für Parteien mit einer sehr positiven Position zum Sozialstaat. Konkret zeigten Wenzelburger et al. (2018: 699), dass die Wahrscheinlichkeit einer Kürzung der Sozialleistungen sinkt, je höher der Anteil der Kabinettssitze der Unionsparteien ausfällt und, dass ein höherer Anteil sozialdemokratischer Minister an der Regierung mit einer höheren Kürzungswahrscheinlichkeit einhergeht.

Es lässt sich also allgemein festhalten, dass es sowohl Studiennachweise für das Nixon-goes-to-China-Phänomen gibt, wie auch für die Parteiendifferenzthese. Vielmehr kommt es auf die jeweiligen Kontextfaktoren an, die den Policy-Output bzw. -Outcome erklären.

3.3 Advocacy Coalition Framework

Der federführende Entwickler dieses Begriffs, Paul Armand Sabatier, versteht das ACF nicht als Theorie, sondern als Analyserahmen (Bandelow 2015: 205 nach Sabatier 2007: 6). Nach Bandelow (2015: 205) benennen Analyserahmen Variablen und formulieren Aussagen zu deren Zusammenhänge, die auch konkrete Hypothesen beinhalten können. Das ACF gehört inzwischen zu den meistgenutzten Perspektiven der Policy-Forschung (Bandelow: 306). Jener Analyserahmen geht davon aus, dass politische Entscheidungen in politischen Subsystemen („policy subsystems“) getroffen werden, worunter allgemein ein Netzwerk von spezialisierten Akteuren verstanden wird, die sich mit einem Policy-Problem befassen (Bandelow 2015: 307 nach Sabatier 1993: 24). Mitglieder von diesen Subsystemen sind nicht nur Politiker oder Lobbyisten, sondern auch Wissenschaftler, Journalisten und andere fachspezifische Experten (Bandelow 2015: 307). Somit können innerhalb eines Policy-Subsystems mehrere Koalitionen bestehen, welche weder funktional noch territorial zusammengehalten sein müssen. Das zweite wichtige Stichwort des ACF bezieht sich auf die Erfassung von Zielen und Werten politischer Akteure über Überzeugungssysteme („belief systems“) (Bandelow 2015: 308). Diese tragen Wertvorstellungen und Grundideen, die innerhalb einer Koalition geteilt werden. Grundsätzlich strukturieren sich belief systems hierarchisch in drei Teile: Zum einen in „ deep normative core beliefs “, diese umfassen grundlegende normative und ontologische Überzeugungen, die häufig durch frühe Sozialisation geprägt sind (Bandelow 2015: 308). Der zweite Teil, die „ near policy core beliefs “, beinhaltet sämtliche Aspekte eines Policy-Subsystems, wie Policy-Positionen und Strategien, während im dritten Teil, bei den „secondary aspects “ sich auf den engen Bereich des Policy-Subystems bezogen wird, diese beinhalten instrumentelle Entscheidungen (Bandelow 2015: 309). Es zeigt sich also, dass eine Koalition eines Policy Subsystems durch diese core beliefs geprägt und zusammengehalten wird. Nach Bandelow (2015: 309) liegt die Begründung für belief systems demnach in theoretischen Überlegungen, die sich explizit auf Individuen beziehen, jedoch nicht auf korporative Akteure. Diese Individuen stellen im ACF die Hauptakteure politischer Prozesse dar (Bandelow 2015: 309). Relevant für die belief systems sind jene Akteure, die regelmäßig versuchen, das Subsystem zu beeinflussen; das können also auch Nichtregierungsorganisationen (NGOs) oder Teile der Zivilgesellschaft sein (Bandelow 2015: 309). Die dritte zentrale Grundlage des ACF besteht in der Annahme, dass sich die Akteure in den Subsystemen zu „ advocacy coalitions “ (Advocacy-Koalitionen) zusammenschließen (Bandelow 2015: 310 & 311). Demnach sind Koalitionen erst dann vorhanden, wenn sich verschiedene policy-bezogene Kernüberzeugungen von Akteuren feststellen lassen, die im Konflikt zueinanderstehen, und wenn Akteure mit übereinstimmenden Kernüberzeugungen auch ihr Handeln aufeinander abstimmen (Bandelow 2015: 311). Somit handelt es sich beim ACF um einen Begriff für eine Koalition aus einflussreichen Fürsprechern einer Angelegenheit, die durch gemeinsame Interessen und Grundüberzeugungen zusammengehalten wird. Ferner beschäftigt sich die Forschung des ACF auf Prozesse von Policy-Wandel und Policy- Lernen, und unter welchen Bedingungen Veränderungen zustande kommen (vgl. Bandelow 2015: 312ff.)¹.

4. Empirie

In diesem Abschnitt soll zunächst das Volksbegehren dargestellt werden, indem ich erst die Inhalte, Implikationen und Ursachen des Volksbegehrens darlegen werde, um danach die zentralen Akteure beim Zustandekommen zu identifizieren. Danach erfolgt die Prozessanalyse; diese werde ich im kompletten Zeitablauf darstellen, bei der Analyse konzentriere ich mich jedoch auf die Prozessabschnitte Problemdefinition, Agenda-Setting & Politikformulierung.

4.1 Das Volksbegehren „Artenvielfalt & Naturschönheit in Bayern“

Der exakte Titel des Volksbegehrens lautete „Artenvielfalt & Naturschönheit in Bayern“ und wurde vom 31. Januar bis zum 13. Februar in Bayern abgehalten (Nieder 2019: 5). Das Ziel bestand darin, die Biodiversität im Freistaat zu erhalten (Nieder 2019: 5), speziell das Artensterben zu stoppen und dafür die gesetzlichen Rahmenbedingungen in der Landwirtschaft zu verbessern (Erlwein 2020a). Die meisten Forderungen im Gesetzesentwurf des Volksbegehrens richteten sich an die Landwirtschaft; juristisch betrachtet entsprechen sie jeweils Änderungen am Bayerischen Naturschutzgesetz von 2011 (Nieder 2019: 7). Forderungen lauteten beispielsweise, dass bis 2025 mindestens 20 Prozent und bis 2030 mindestens 30 Prozent der bayerischen Landwirte ökologisch wirtschaften sollen (Nieder 2019: 7). Artikel 3 des Gesetzesentwurfs bezog sich auf die Durchführung landwirtschaftlicher Tätigkeit, wobei insbesondere Mahd- und Walzzeitpunkte bestimmt wurden, sowie weitere Bestimmungen zum Dauergrünland und zur Bearbeitung von Feldbegrenzungen eingeführt werden sollten (Nieder 2019: 7). Artikel 16 Abs. 1 Satz 1 thematisiert die Nutzung von landwirtschaftlichen Flächen in der Nähe von Gewässern; diese sind überdüngt, wodurch Gewässerrandstreifen von mindestens fünf Metern Breite entstehen sollen (Nieder 2019: 7). Verboten werden sollte „(…) ackerbaulicher und gartenbauliche Nutzung auf einem fünf Meter breiten Uferstreifen (Erlwein 2020a). Beweidung und Grünlandnutzung wird auf diesen Streifen weiterhin erlaubt sein (Erlwein 2020a). Nach Artikel 19 sollten weitere Biotopverbünde von in der Summe 10 Prozent der bayerischen Offenlandflächen entstehen (Nieder 2019: 7).

Nach Nieder (2019: 8) wurde aus dem vorliegenden analysierten Gesetzesentwurf des Volksbegehrens bereits deutlich, dass die Landwirtschaft der zentrale Adressat der geforderten Änderungen ist.

Grundsätzlich lässt sich die hohe Präsenz des Volksbegehrens in den Medien festhalten, als auch die hohe Polarität und starke Bindung der Seiten Umweltschutz und Landwirtschaft an verschiedene Akteure , was in der Geschichte der Volksbegehren in Bayern bis dato ein Novum darstellt (Nieder 2019: 8 nach Weixner 2010; Schoen 2010)

[...]

¹ Aus Kapazitätsgründen werde ich darauf nicht weiter eingehen. Außerdem sind für diese Arbeit vor allem die Begriffe des ACF, des policy subsystems, der belief systems und der Advocacy-Koalitionen besonders relevant.