Der Weg zur GASP und ihrer Verankerung im Maastrichter Vertrag 1969-1993

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Integrationsbestrebungen nach dem Zweiten Weltkrieg

3. Europäische Politische Zusammenarbeit (EPZ)
3.1 Luxemburger Bericht
3.2 Kopenhagener Bericht
3.3 Tindeman- Bericht
3.4 Londoner Bericht
3.5 Einheitliche Europäische Akte (EEA)
3.6 Bilanz der EPZ

4. Regierungskonferenzen und Standpunkte zur politischen Union
4.1 Deutschland
4.2 Frankreich
4.3 Großbritannien

5. Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP)
5.1 Ziele
5.2 Probleme
5.3 Bilanz

6. Resümee

7. Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Das Zusammenwachsen Europas bildet den integralen Bestandteil für die nächsten Generationen. Der europäische Gedanke scheint, so er in allen Bereichen Europas umgesetzt werden kann, die Kraft für eine wirtschaftliche sowie politische Einheit und eine gemeinsame Bewältigung bzw. Überwindung von Konflikten zu besitzen. Diesem Vorsatz stehen allerdings weitreichende, ungelöste Problemfelder gegenüber, die dieses Ziel höchst visionär anmuten lassen. Regionale Unruhen, Minderheitenkonflikte, ungleiche Ressourcenverteilung, Nationalismus, Macht- und Eliteninteressen, um nur einige davon zu nennen, sind längst nicht überwunden und bedürfen der Lösung.^[1] Dem Integrationsprozess Westeuropas, als einem Musterbeispiel zukünftigem Zusammenwachsens Europas, stehen vor allem Desintegrationsbestrebungen und Nationalitätenprobleme Osteuropas entgegen.^[2]

Mit welchen Mitteln versucht Europa auf diese Entwicklungen zu reagieren, welche Verfahren aus dem bisherigen Integrationsprozess wurden entwickelt und erweitert, um auf die außen- und sicherheitspolitischen Fragen Europas eine Antwort zu geben und welche Probleme sind dabei zu überwinden? Welche Positionen trafen und treffen immer noch aufeinander?

In dieser Arbeit soll versucht werden einen in den nächsten Jahren wohl zunehmend bedeutender werdenden Aspekt der europäischen Zusammenarbeit im Überblick zu schildern – den Weg zu einer Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP). Ein so weitreichendes Thema wird in diesem Rahmen nicht erschöpfend abgehandelt werden können. Im Folgenden wird die Entwicklung der Europäischen Politischen Zusammenarbeit (EPZ) und die Fortführung der EPZ als GASP 1969-1993 Gegenstand der Betrachtungen sein. Dabei soll die institutionelle Entwicklung der EPZ zur GASP skizziert und die Standpunkte Deutschlands, Frankreichs und Großbritanniens, als ausgewählte Mitgliedsstaaten, während der Verhandlungen zur Politischen Union erläutert werden. Vorangestellt wird ein kurzer Abriss zu den Anfängen des Integrationsprozesses nach dem Zweiten Weltkrieg. Die Grundeinstellungen der Mitgliedsstaaten sind teilweise bis heute unverändert und daher nicht nur für die damaligen Bemühungen wichtig, sondern liefern auch das Verständnis für heutige Positionen. In dieser Entwicklung ist immer wieder das zögerliche Ringen um eine umfassende gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik ersichtlich. Es zeigt sich, dass die Defizite und Probleme der EPZ auch mit Maastricht nur unzureichend gelöst wurden.

Trotz zahlreicher wissenschaftlicher Publikationen zum Thema der EPZ und GASP sei an dieser Stelle auf die Veröffentlichungen von Elfriede Regelsberger^[3] und Christian Saadhoff^[4] verwiesen, in denen neben der reinen, strukturellen Vertragsanalyse - wie sie Stephan Semrau^[5] vornimmt – auch die praktische Umsetzung erforscht und bewertet wird. Eine ausführliche Beschreibung der Ereignisse vor Maastricht, mit dem besonderen Augenmerk auf den Positionen der Mitgliedsstaaten, ist bei Finn Laursen und Sophie Vanhoonacker^[6] zu finden.

2. Integrationsbestrebungen nach dem Zweiten Weltkrieg

Mit den Anfängen des Integrationsprozesses in den fünfziger Jahren, durch die Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS) 1951, war der Grundstein einer Sektorintegration gelegt.^[7] Die internationale Situation^[8], in Form zunehmender Spannungen zwischen den Blöcken, ließ nun auch die Forderung nach einer Europäischen Verteidigungsgemeinschaft (EVG) aufkommen.^[9] Der EVG-Vertrag wurde von Frankreich 1954 nicht ratifiziert und das Projekt scheiterte.^[10] Damit waren auch die Pläne für einen Vertrag zur Schaffung einer Europäischen Politischen Gemeinschaft (EPG) hinfällig.^[11] In der Folgezeit beschränkte sich der Integrationsprozess auf die wirtschaftliche Zusammenarbeit und die Verwirklichung einer gemeinsamen Außenhandelspolitik.^[12] Mit der Unterzeichnung der Römischen Verträge 1957 - der Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) und der Europäischen Atomgemeinschaft (EAG oder Euratom) - konnte sich die Zusammenarbeit weiter festigen. Die EWG schuf die Basis für die weiteren Integrationsbemühungen.^[13]

Der Gedanke der gemeinsamen europäischen Außenpolitik wurde erst ab 1958 wieder aufgegriffen. Frankreichs Staatspräsident Charles de Gaulle hegte weiter Bedenken gegen eine Integration, vielmehr vertrat er die Idee eines „Europas der Vaterländer“^[14]. Unter Leitung des Franzosen Christian Fouchet begann 1961 die Ausarbeitung eines „Europäischen Statuts“^[15]. Die inhaltliche Neuerung bestand in der Einbeziehung der Bereiche der Außen- und Verteidigungspolitik in die intergouvernementale Zusammenarbeit.^[16] Des weiteren wurde das Gebot der Einstimmigkeit festgelegt.^[17] Aufgrund dessen fand eine Überarbeitung statt. Aber auch der zweite, revidierte Fouchet-Plan konnte, wegen der starren Haltung Frankreichs nicht verwirklicht werden.^[18] In den Folgejahren ruhten die Bemühungen erneut.

3. Europäische Politische Zusammenarbeit (EPZ)

Mit dem Regierungsantritt Pompidous als neuem Staatschef Frankreichs im April 1969 kam wieder Bewegung in die Pläne einer europäischen politischen Zusammenarbeit. Kontinuität und Öffnung galt als neue Leitlinie der französischen Politik.^[19] Am 2. Dezember 1969 entschlossen sich die Staats- und Regierungschefs auf dem Gipfeltreffen in Den Haag zu einer Prüfung für eine politische Zusammenarbeit. Gemäß der gestärkten wirtschaftlichen Stellung der Gemeinschaft galt es, jetzt auf dem außenpolitischen Sektor dieser Entwicklung Rechnung zu tragen.^[20] Europa hatte endlich „seine Verantwortung in der Welt von morgen [zu] übernehmen und den Beitrag [zu] leisten[...], der seiner Tradition und Aufgabe“^[21] entsprach. Im Kommuniques der Konferenz von Den Haag wurden die Außenminister mit der Frage beauftragt zu prüfen „wie, in der Perspektive der Erweiterung, am besten Fortschritte auf dem Gebiet der politischen Einigung erzielt werden können“^[22]. 1970 legten sie ihren Bericht dazu vor. Dieser Luxemburger Bericht ist als Gründungsdokument für die EPZ anzusehen.

3.1 Luxemburger Bericht

Der Luxemburger Bericht schrieb keine verbindliche, unionseigene, europäische Außenpolitik vor. Die außenpolitischen Interessen der Einzelstaaten sollten lediglich harmonisch zusammenwirken.^[23] Das Ziel war es, eine „regelmäßige Unterrichtung und Konsultation“^[24] zu gewährleisten, um „eine bessere gegenseitige Verständigung“^[25] herbeizuführen. Halbjährliche Außenministertreffen, die Einrichtung eines Politischen Komitees^[26], bestehend aus den Leitern der Politischen Abteilungen der Außenministerien, sowie die Einsetzung von Arbeitsgruppen, waren die Grundlage zur gegenseitigen Information und möglichen Abstimmung des außenpolitischen Handelns. Letztlich erklärten sich die Unterzeichner ebenfalls bereit, „ein gemeinsames Vorgehen“^[27] zu fördern.

Auch wenn gemeinsame Beschlüsse gefasst wurden, oblag es jedem Mitgliedsstaat selbst wie und inwieweit diese auch zur Umsetzung gelangten. Eine klare Verpflichtung existierte dazu nicht. Der inhaltliche Rahmen der Konsultationen blieb unverbindlich festgelegt. Sie sollten „den großen Problemen der internationalen Politik“^[28] nachgehen. Die Zusammenarbeit basierte somit auf einer schlichten Verfahrensdefinition.^[29] Sofern die Arbeit innerhalb der EPZ auf die EG Auswirkungen haben sollte, wurde festgehalten, dass die Kommission zu einer Stellungnahme aufgefordert werden kann und die Europäische Parlamentarische Versammlung im Rahmen eines halbjährlich stattfindenden Kolloquiums unterrichtet werde.^[30]

3.2 Kopenhagener Bericht

Mit dem Kopenhagener Bericht vom 23.7.1973 erfolgte eine erste Zwischenbilanz über die Arbeit der EPZ. Dieser legte einen weiteren Ausbau der Verfahrensweisen, die sich bereits in der Praxis bewährt hatten, fest. Die Zahl der Außenministertreffen pro Jahr erhöhte sich von zwei auf vier. Aufgrund der starken Belastung des Politischen Komitees wurde eine Korrespondentengruppe gebildet, die Organisationsprobleme lösen sollte und unterstützend Aufgaben des Politischen Komitees übernahm.^[31] Um einen schnelleren Informationsfluss zwischen den Außenministerien zu gewährleisten galt es, ein direktes Kommunikationssystem, in Form eines Telexsystems (COREU-System) zu schaffen.^[32] In Erweiterung zum Luxemburger Bericht verpflichteten sich die Staaten dazu, ihre Haltung erst nach einer Konsultation innerhalb der EPZ endgültig festzulegen.

Für das Verhältnis zu den Organen der Europäischen Gemeinschaft (EG) wurden Leitlinien festgelegt.^[33] Dazu zählte die Betonung der Trennung zwischen EPZ und den Bereichen der Gemeinschaft. Die intergouvernementale Zusammenarbeit der EPZ „unterscheidet sich von der Tätigkeit der Gemeinschaft, die auf den von den Mitgliedsstaaten im Vertrag von Rom eingegangenen rechtlichen Verpflichtungen beruht“^[34]. Allerdings hielten die Mitgliedsstaaten fest, dass die Arbeit in der EPZ „in der Perspektive der Europäischen Union stehen muß“^[35]. Das gemeinsame Vorgehen beschränkte sich weiterhin auf die „im Rahmen des Möglichen“^[36] - also konsensfähigen Fragen.

Die fehlende Anbindung der EPZ an die EG stand auf der Gipfelkonferenz in Paris am 9/10.12.1974 erneut zur Debatte. Die Staats- und Regierungschefs vereinbarten fortan dreimal jährlich, unterstützt von den Außenministern, als Europäischer Rat zusammenzukommen. Die bisherigen Gipfeltreffen wurden dadurch ersetzt.^[37] Der belgische Ministerpräsident Leo Tindemann erhielt den Auftrag, einen Bericht für eine bevorstehende Umwandlung der EG in eine Europäische Union vorzulegen.

3.3 Tindeman- Bericht

Der Tindeman- Bericht vom 29.12.1975 beabsichtigte die Änderung der bisher koordinierten Außenpolitiken in eine integrierte und damit gemeinsame Außenpolitik der Mitgliedsstaaten, mit der Option, diese Bemühungen auf den Bereich der Sicherheitspolitik auszuweiten. Für dieses Ziel schlug Tindemann vor, Mehrheitsentscheidungen einzuführen, die EPZ, in Form eines Zusatzprotokolls, endlich auf eine rechtliche Basis zu stellen und die bisherigen Verfahren mit verpflichtenden Charakter zu ergänzen. Der Bericht erlangte keine Zustimmung und eine richtungsweisende Reform der EPZ konnte nicht verwirklicht werden. Der Entwicklungsprozess der politischen Zusammenarbeit befand sich in der Stagnation. Die Gründe dafür lagen, neben mangelndem Integrationswillen, auch in der schlechten Wirtschaftslage und der Ölkrise.^[38] In den Jahren ab 1977 ließ vor allem das gemeinsame Stimmabgabeverhalten in der KSZE nach. Besonders in den wichtigen Fragen entstanden schier unüberwindliche Meinungsverschiedenheiten^[39] unter den neun Mitgliedsstaaten.^[40]

[...]

^[1] Vgl. Jürgens, Thomas: Die gemeinsame Europäische Außen- und Sicherheitspolitik. Köln, Berlin, Bonn, München 1994, S. 29f.

^[2] Vgl. Erdmann, Klaus: Die europäische Integration – eine Einführung in ihre politischen Grundlagen. In: Erdmann, Klaus u.a.: Europäische Union: eine systematische Darstellung von Recht, Wirtschaft und politischer Union. Heidelberg 1995, S. 1f.

^[3] U.a. Regelsberger, Elfriede (Hrsg.): Die gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik der Europäischen Union. Profilsuche mit Hindernissen, Bonn 1993.

^[4] Saadhoff, Christian: GASP: Außenpolitik für ein geeintes Europa. Die zweite Säule der EU auf dem Prüfstand. Norderstedt 2000.

^[5] Semrau, Stephan: Die gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik der Europäischen Union. Frankfurt am Main 1998.

^[6] Laursen, Finn; Vanhoonacker, Sophie: The intergouvernmental conference on political union: institutional reforms, new politics and international identity of the European Community. Heerlen 1992.

^[7] Vgl. Glöckler-Fuchs, Juliane: Institutionalisierung der europäischen Außenpolitik. Wien 1997, S. 76 bis 78.

^[8] Beispielsweise der Staatsstreich in der Tschechoslowakei (1948), die Berlin-Krise (1948/49), sowie der Koreakrieg (1950).

^[9] Vgl. Woyke, Wichard: Die Europäische Verteidigungsgemeinschaft – Modell einer europäischen Sicherheitspolitik?. In: Seidelmann, Reimund (Hrsg.): Auf dem Weg zu einer westeuropäischen Sicherheitspolitik. Baden-Baden 1989, S. 169 bis 179. Zu deren Aufgaben sollte der Aufbau einer gemeinsamen europäischen Armee, die Verwirklichung gemeinsamer Sicherheits- und Verteidigungspolitik, sowie die Realisierung einer gemeinsamen Außen- und Rüstungspolitik gehören.

^[10] Vgl. Jürgens, Thomas: Die gemeinsame Europäische Außen- und Sicherheitspolitik. Köln, Berlin, Bonn, München 1994, S. 55f.

^[11] Unter ihrem Dach wären die Organe der EGKS und EVG zusammengefasst worden. Vgl. Woyke, Wichard: Die Europäische Verteidigungsgemeinschaft – Modell einer europäischen Sicherheitspolitik?. In: Seidelmann, Reimund (Hrsg.): Auf dem Weg zu einer westeuropäischen Sicherheitspolitik. Baden-Baden 1989, S. 177f.

^[12] Vgl. Auswärtiges Amt (Hrsg.): Gemeinsame Aussen- und Sicherheitspolitik der Europäischen Union (GASP). 11. Auflage, Berlin 1998, S.1.

^[13] Vgl. Hrebek, Rudolf: Europäische Union. In: Woyke, Wichard (Hrsg.): Handwörterbuch Internationale Politik. 8. Auflage, Bonn 2000, S. 91.

^[14] Gegenseitige Kooperation, auf Basis von regelmäßigen Außenministertreffen und eines zur Unterstützung einzurichtenden Sekretariats, wurde von ihm als Grundlage weiterer Zusammenarbeit angesehen. Vgl. Lücker, Hans August: Von der Parlamentarischen Versammlung bis zur ersten Direktwahl (1957-1979). In: Rinsche, Günter; Friedrich, Ingo (Hrsg.): Europa als Auftrag. Die Politik deutscher Christdemokraten im Europäischen Parlament 1957-1997. Von den Römischen Verträgen zur Politischen Union. Weimar, Köln, Wien 1997, S. 17.

^[15] Vgl. Jürgens, Thomas: Die gemeinsame Europäische Außen- und Sicherheitspolitik. Köln, Berlin, Bonn, München 1994, S. 58f.

^[16] Vgl. Gottschald, Marc: Die GASP von Maastricht bis Nizza. Baden-Baden 2001, S. 21f.

^[17] Vgl. Glöckler-Fuchs, Juliane: Institutionalisierung der europäischen Außenpolitik. Wien 1997, S. 91ff.

^[18] Vgl. Jürgens, Thomas: Die gemeinsame Europäische Außen- und Sicherheitspolitik. Köln, Berlin, Bonn, München 1994, S. 58ff.

^[19] Ebenda.

^[20] Vgl. Fritzler, Marc; Günther, Unser: Die europäische Union. 2. Auflage, Bonn 2001, S. 117.

^[21] Kommunique der Konferenz der Staats- und Regierungschefs der EG-Mitgliedstaaten vom 2. Dezember 1969 in Den Haag. In: Auswärtiges Amt (Hrsg.): Europäische Politische Zusammenarbeit (EPZ) auf dem Weg zu einer gemeinsamen Aussen- und Sicherheitspolitik (GASP). 9. Auflage, Bonn 1992, S. 30.

^[22] Kommunique der Konferenz der Staats- und Regierungschefs der EG-Mitgliedstaaten vom 2. Dezember 1969 in Den Haag. In: Auswärtiges Amt (Hrsg.): Europäische Politische Zusammenarbeit (EPZ) auf dem Weg zu einer gemeinsamen Aussen- und Sicherheitspolitik (GASP). 9. Auflage, Bonn 1992, S. 30.

^[23] Vgl. Luxemburger Bericht: Erster Bericht der Außenminister an die Staats- und Regierungschefs der EG-Mitgliedstaaten vom 27. Oktober 1970. In: Auswärtiges Amt (Hrsg.): Europäische Politische Zusammenarbeit (EPZ) auf dem Weg zu einer gemeinsamen Aussen- und Sicherheitspolitik (GASP). 9. Auflage, Bonn 1992, S. 33.

^[24] Ebenda.

^[25] Ebenda.

^[26] Das Politische Komitee hatte die Ministertagungen vorzubereiten und von den Ministern übertragene Aufgaben wahrzunehmen.

^[27] Luxemburger Bericht: Erster Bericht der Außenminister an die Staats- und Regierungschefs der EG-Mitgliedstaaten vom 27. Oktober 1970. In: Auswärtiges Amt (Hrsg.): Europäische Politische Zusammenarbeit (EPZ) auf dem Weg zu einer gemeinsamen Aussen- und Sicherheitspolitik (GASP). 9. Auflage, Bonn 1992, S. 33.

^[28] Ebenda.

^[29] Vgl. Regelsberger, Elfriede: Die EPZ in den achtziger Jahren: Ein qualitativer Sprung? In: Pijpers, Alfred u.a. (Hrsg.): Die Europäische Politische Zusammenarbeit in den achtziger Jahren. Eine gemeinsame Aussenpolitik für Westeuropa?, Bonn 1989, S. 30.

^[30] Vgl. ebenda S. 41.

^[31] Kopenhagener Bericht: Zweiter Bericht der Außenminister an die Staats- und Regierungschefs der EG-Mitgliedsstaaten vom 23. Juli 1973. In: Auswärtiges Amt (Hrsg.):Gemeinsame Aussen- und Sicherheitspolitik der Europäischen Union (GASP). 11. Auflage, Berlin 1998, S. 44.

^[32] Regelsberger, Elfriede: Die EPZ in den achtziger Jahren: Ein qualitativer Sprung?. In: Pijpers, Alfred u.a. (Hrsg.): Die Europäische Politische Zusammenarbeit in den achtziger Jahren. Eine gemeinsame Aussenpolitik für Westeuropa?, Bonn 1989, S. 31f. Ca. 4000 COREU-Mitteilungen jährlich belegen die Fülle des Informationsaustauschs.

^[33] Vgl. Jürgens, Thomas: Die gemeinsame Europäische Außen- und Sicherheitspolitik. Köln, Berlin, Bonn, München 1994, S. 65.

^[34] Kopenhagener Bericht: Zweiter Bericht der Außenminister an die Staats- und Regierungschefs der EG-Mitgliedsstaaten vom 23. Juli 1973. In: Auswärtiges Amt (Hrsg.): Europäische Politische Zusammenarbeit (EPZ) auf dem Weg zu einer gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP). 9. Auflage, Bonn 1992, S. 47.

^[35] Ebenda S. 48.

^[36] Kopenhagener Bericht: Zweiter Bericht der Außenminister an die Staats- und Regierungschefs der EG-Mitgliedsstaaten vom 23. Juli 1973. In: Auswärtiges Amt (Hrsg.): Gemeinsame Aussen- und Sicherheitspolitik der Europäischen Union (GASP). 11. Auflage, Berlin 1998, S. 47.

^[37] Vgl. Semrau, Stephan: Die gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik der Europäischen Union. Frankfurt am Main 1998, S. 114ff.

^[38] Vgl. Lücker, Hans August: Von der Parlamentarischen Versammlung bis zur ersten Direktwahl (1957-1979). In: Rinsche, Günter; Friedrich, Ingo (Hrsg.): Europa als Auftrag. Die Politik deutscher Christdemokraten im Europäischen Parlament 1957-1997. Von den Römischen Verträgen zur Politischen Union. Weimar, Köln, Wien 1997, S. 22.

^[39] Erwähnenswert sind hierbei die Beziehungen zu Südafrika und die Problematik der Apartheid, die Palästinenserfrage, sowie die Flüchtlingssituation in Vietnam. Vgl. Regelsberger, Elfriede: Die EPZ in den achtziger Jahren: Ein qualitativer Sprung?. In: Pijpers, Alfred u.a. (Hrsg.): Die Europäische Politische Zusammenarbeit in den achtziger Jahren. Eine gemeinsame Aussenpolitik für Westeuropa?, Bonn 1989, S. 38f.

^[40] Regelsberger, Elfriede: Die EPZ in den achtziger Jahren: Ein qualitativer Sprung?. In: Pijpers, Alfred u.a. (Hrsg.): Die Europäische Politische Zusammenarbeit in den achtziger Jahren. Eine gemeinsame Aussenpolitik für Westeuropa?, Bonn 1989, S. 39. Beim Einmarsch sowjetischer Truppen in Afghanistan 1980 und dem Umsturz im Iran konnte die EPZ nicht agieren. Trotz allem gab es auch Elemente in denen Übereinstimmung zustande kam. Ein Beispiel dafür ist die positive Resonanz auf das Ersuchen der ASEAN-Staaten, stärker wirtschaftlich und politisch mit der EG zusammenarbeiten zu wollen.