Die Beziehungen zwischen dem Ausschuss der Ständigen Vertreter beim Rat der EU und den Institutionen der Mitgliedstaaten


Magisterarbeit, 2007

138 Seiten, Note: 1,0


Leseprobe

Inhalt

Abkürzungen

1. Einleitung
1.2 Thema, Forschungsstand und Kontext
1.2 Fragestellung
1.3 Aufbau und Methodik der Arbeit
1.4 Ziel

2. Der COREPER
2.1 Entstehung und Evolution
2.2 Stellung im Institutionengefüge der EU
2.2.1 Das Prozedere im Rat
2.2.2 Die Arbeitsgruppen
2.2.3 Die zentrale Position des COREPER
2.3 Aufbau und Funktionsweise
2.4 Funktionen und Aufgaben
2.4.1 Informationsfunktion
2.4.2 Koordinationsfunktion
2.4.3 Verhandlungsfunktion
2.4.4 Interpretationsfunktion
2.4.5 Verteidigungsfunktion
2.4.6 Dienstleistungsfunktion
2.5 Sozialisation der Mitglieder

3. COREPER und Macht
3.1 Machtkonzept
3.2 Instrument zur Machtanalyse
3.3 Analyseebenen
3.4 Macht des COREPER
3.5 Macht im “strategischen” Handlungsraum COREPER
3.6 Machtressource COREPER-Weisung

4. Koordination der EU-Politik auf nationaler Ebene
4.1 Externe Einflussfaktoren auf die Formulierung der nationalen Position
4.2 Koordination im politischen System
4.3 Interministerielle Koordination
4.4 Prägefaktoren der Intraministeriellen Koordination
4.5 Koordination in Brüssel
4.6 Effektivität und Effizienz der Koordination

5 Forschungsdesign
5.1 Die abhängige Variable “Gute Weisung”
5.1.1 Operationalisierung
5.1.2 Fragebogen
5.1.3 Skala
5.1.4 Erhebungsmethode
5.2 Die unabhängigen Variablen
5.2.1 Das Modell
5.2.2 Externe Faktoren auf der Makroebene
5.2.2.1 Dauer der Mitgliedschaft
5.2.2.2 Stimmen im Rat
5.2.2.3 Integrationsbereitschaft der Gesellschaft
5.2.3 Faktoren im politischen System: Vetospieler
5.2.4 Koordinationsstruktur
5.2.4.1 Grad der Dezentralisierung
5.2.4.2 Ebenen der institutionalisierten Koordination
5.2.4.3 Weisungsgeber
5.2.4.4 Ständige Vertretungen

6 Datenanalyse
6.1 Datenlage
6.2 Häufigkeiten
6.3 QCA-Analyse mit dem Ragin-Ansatz
6.3.1 Methode
6.3.2 Koordinationssystem
6.3.3 Externe Faktoren
6.3.4 Einfluss der Vetospieler im System
6.4 Statistische Regressionsanalyse
6.4.1 Koordinationsstruktur
6.4.2 Externe Faktoren
6.4.3 Vetospieler im System
6.4.4 Zusammenfassung

7 Ergebnisse
7.1 Warum produzieren Belgien, Deutschland, Portugal, Spanien, Bulgarien, Luxemburg und Dänemark “Gute Weisungen”?
7.1.1 Gemeinsamkeiten im Koordinationssystem
7.1.2 Gemeinsamkeiten im politischen System
7.1.3 Gemeinsamkeiten bei externen Faktoren
7.1.4 Besonderheiten I: Die Macht des Parlamentes in Dänemark
7.1.5 Besonderheiten II: Die Ohnmacht des Parlamentes in Deutschland
7.2 Warum werden in Österreich, Ungarn, Rumänien und Estland keine „Guten Weisungen” produziert?
7.2.1. Schwächen im Koordinationssystem
7.2.2 Hürden im politischen System in Wechselwirkung mit externen Faktoren : Ungarn, Österreich und Estland
7.2.3 Der Premier als Weisungsgeber in einem neuen Mitgliedstaat: Rumänien
7.3 Warum werden durchschnittliche Weisungen produziert?
7.4 Zusammenfassung und Schlussfolgerungen
7.5 Empfehlungen und weitergehende Überlegungen

8 Methodenbericht
8.1 Erhebung und Datenanalyse
8.2 Methodenkritik
8.3 Datenquellen
8.3.1Vetospieler

Anhang
Fragebogen
Organigramme

Literaturverzeichnis

Abkürzungen

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1. Einleitung

1.2 Thema, Forschungsstand und Kontext

Das Thema dieser Arbeit ist an der Schnittstelle zweier Teilgebiete der Politikwissenschaft angesiedelt. Es werden sowohl politische Systeme als auch internationale Beziehungen betrachtet. Denn die Beziehungen zwischen dem Ausschuss der Ständigen Vertreter beim Rat der EU und den Institutionen der Mitgliedstaaten sind der Kern des Spannungsfeldes europäischer Politik. Denn genau an dieser Stelle übertragen die Nationalstaaten tagtäglich ein Stück ihrer Souveränität an ein supranationales Gebilde. Der Rat als Institution folgt zwei konkurrierenden Leitideen. Als Leitidee wird definiert die „Ordnungsvorstellung und die mit ihr verbundenen Geltungsansprüche, die für viele Akteure attraktiv oder evident wirken und genau darum zur verlässlichen Richtschnur ihres Handelns und zum Ausgangspunkt ihrer Struktur bildenden Anschlusspraxen werden” (Patzelt 2003, S. 53) Einerseits übernimmt er als zwischenstaatliches Forum Exekutivfunktionen. Andererseits stimmt er als eine Art zweite Kammer über alle Gesetzesvorlagen ab (Lempp 2005). In seiner ersten Eigenschaft wird er aus der Perspektive des liberalen Intergouvernementalismus als internationale Organisation verstanden, in der die Mitgliedstaaten als zentrale Akteure ihre Interessen durchsetzen (Krasner 1983; Milward 1992; Moravcszik 1993). Demgegenüber wird aus der Perspektive der anderen Leitidee der Rat selbst als europäischer Akteur angesehen, der mit dem Europäischen Parlament die Legislativfunktion für Europa übernimmt ( Lewis 1998, 2000, 2003). Der Rat ist neben der Kommission und dem Parlament eine der mächtigsten Institutionen Europas. Gleichzeitig wissen die Bürger nur sehr wenig über ihn (Eurobarometer 66), hauptsächlich weil die Entscheidungsverfahren sehr komplex sind, die Legitimität nur indirekt abgeleitet ist und die Medien nur aus nationaler Perspektive über ihn berichten. „Es ist gerade dieses für den Ministerrat typische Spannungsverhältnis zwischen Effizienz, Transparenz und Legitimität, das ganz wesentlich dazu führt, dass der Ministerrat für die meisten Europäer eine Terra incognita bleibt, die eher zur Mythenbildung als zur sachlichen Analyse einlädt" (Lempp 2005, S. 140). Weil der Rat als institutionelles Zwitterwesen (Lempp 2005, S. 118) ein großes Forschungspotential birgt, hat sich die vormals spärliche Literaturlage in den letzten Jahren verbessert. Grundlegend sind die Monographien von Westlake (2004); Hayes-Renshaw/Wallace (2006); Sharrington (2000).In empirischen Studien ist hauptsächlich die Machtverteilung in Bezug auf die Stimmgewichtung der Mitgliedsstaaten untersucht worden.[1] Weit weniger Interesse findet bisher der Ausschuss der Ständigen Vertreter, das Comité des représentants permanents (im Folgenden COREPER).[2] Die überschaubare Zahl der empirischen Arbeiten kommt vor allem aus der Integrationsforschung.[3] In den Abhandlungen zum politischen System der EU finden sich meist nur ein paar Zeilen, wenn er überhaupt erwähnt wird. Das ist erstaunlich, denn in diesem zentralen Organ des Rates werden 85% aller Rechtsakte des Rates de facto verabschiedet. Das bedeutet, ein großer Teil der Gesetzgebung wird von nicht gewählten Bürokraten bestimmt. Jedoch agieren diese nicht frei und losgelöst von ihren Herkunftsstaaten. Sie sind an Weisungen aus ihren Hauptstädten gebunden In dieser Machtbeziehung zwischen den Vertretern in Brüssel und den politischen Institutionen auf nationaler Ebene wird die jeweilige nationale Verhandlungsposition für die Arbeit im Ausschuss hervorgebracht. Jedoch auf unterschiedliche Art und Weise. Die Koordinationssysteme insbesondere der großen Mitglieder Großbritannien (Kassim 2000c, 2001a; Menon 2004; Menon/Wright 1998), Frankreich (Menon 2000, 2001; Mayer 2002), Deutschland (Derlien 2000; Hüttmann 2007; Maurer/Wessels 2001; Mayer 2002) und Italien (Cananea 2000, 2001) sind gut erforscht. Schlechter sieht es in Bezug auf kleine Staaten wie Luxemburg und die neuen Mitglieder[4] aus. Um die Unterschiede und Gemeinsamkeiten zwischen den Koordinationssystemen jedoch deutlich zu machen, sind neben den Einzelfallstudien vergleichende Untersuchungen notwendig. Kassim (2000, 2001) hat in zwei Sammelbänden zwar versucht, eine vergleichende Perspektive einzunehmen, aber auf die Festlegung einheitlicher Vergleichskategorien verzichtet. Damit konnten Fragen zur Qualität der verschiedenen Systeme mangels Maßstab nur unscharf und nicht allgemein gültig beantwortet werden. Stoiber (2003) hat mit seiner Studie zur Vorbereitung der Regierungskonferenz 1996 auch die Koordinationssysteme der COREPER-Weisungen untersucht und erstmals einheitlich kategorisiert. Damit liegen für die 15 Altmitglieder vergleichbare Daten vor. Er hat auch Fragen dazu beantwortet, wie sich unterschiedliche Koordinationsstrukturen auf die Machtverteilung im nationalen System auswirken. Offen geblieben ist bisher eine empirisch vergleichende Überprüfung der Koordinationsleistung aus der Perspektive des Organs für das sie hauptsächlich erbracht wird.

1.2 Fragestellung

Die Frage, wie letztendlich die nationale Verhandlungsposition im COREPER bestimmt wird, ist eine Frage der Macht. Je besser und effizienter die Arbeit der nationalen Beamten koordiniert ist, desto mächtiger ist die jeweilige Regierung gegenüber einzelnen Ministerien und den Vetospielern im System. Die Qualität der nationalen Position als Handlungsanweisung für die Vertreter ist unterschiedlich. Wenn die nationale Position klar, mit einer Zielvorgabe versehen, hinreichend flexibel und praktikabel ist, dann kann die nationale Delegation im COREPR erfolgreich verhandeln. Sie kann von den anderen Mitgliedern verlässlich eingeschätzt werden und wird an der Konsensbildung beteiligt. Wenn die Position jedoch unklar oder zu starr ist, dann findet die Entscheidung ohne diese Delegation statt. Damit sinkt der Einfluss auf das Ergebnis bei Mehrheitsentscheidungen. Die Qualität der vorgegeben nationalen Verhandlungsposition ist also eine Frage der Macht. Je besser die Qualität einer nationalen Weisung , desto höher die Macht des Mitgliedstaates im COREPER. Je besser die Weisungen insgesamt, desto höher die Macht des COREPER, weil seine Fähigkeit zur Konsensfindung steigt. Die Frage nach der Leistungsfähigkeit der nationalen Koordinationssysteme für das Verhandeln in der Kernzone des Rates lässt sich deshalb am besten an Hand der Qualität der Weisungen an die Vertreter beantworten. Die zentrale Fragestellung dieser Arbeit lautet deshalb:

Wovon hängt die Qualität der Weisungen der Mitgliedstaaten an den COREPER ab?

1.3 Aufbau und Methodik der Arbeit

Die vorliegende Arbeit will die Forschungsfrage mit den Werkzeugen der komparativen empirischen Forschung beantworten. Die Frage nach den Weisungen aus verschiedenen Ministerien an ein paar Beamte in Brüssel scheint auf den ersten Blick für die große europäische Politik von untergeordneter Bedeutung zu sein. Deshalb beginnt die vorliegende Arbeit mit dem Aufbau, der Arbeitsweise und der Stellung des CORPER. Auf dieser Grundlage wird die Macht des COREPER und die Macht im COREPER analysiert, um die Relevanz der Weisungen einschätzen zu können. An Hand des aktuellen Forschungsstandes wird untersucht, welche Einflussfaktoren die Koordination der Weisungen bestimmt und wie die Präferenzen in nationalen Administrationen gesetzt werden. Im zweiten Teil der Arbeit wird ein Vergleich durchgeführt. Dazu wird mit den im ersten Teil gewonnen Erkenntnissen ein Maßstab für Weisungsqualität und ein Erklärungsmodell erarbeitet. Die abhängige Variable „Weisungsqualiät” wurde mit einer Befragung wichtiger Diplomaten in den Ständigen Vertretungen erhoben. In einer dreistufigen Analyse mit Hilfe des Ragin-Ansatzes wird bestimmt, welche Faktoren des theoretischen Modells wirklich einflussreich sind. Die gewonnen Ergebnisse werden einer statistischen Regressionsanalyse unterzogen. Im dritten Teil erfolgt die Interpretation der Ergebnisse.

1.4 Ziel

Das Ziel dieser Arbeit ist erstens ein Überblick über die Koordinationssysteme möglichst aller Mitgliedstaaten mit einheitlichen Vergleichskategorien. Zweitens soll mit der Beantwortung der Frage eine Bewertung dieser Systeme erfolgen. Drittens soll der Zusammenhang zwischen der Struktur des nationalen politischen Systems, externen Faktoren und der Koordination empirisch überprüft werden. Mit den daraus gewonnen Erkenntnissen werden am Ende der Arbeit Handlungsempfehlungen zur Verbesserung der Weisungsqualität der Länder gegeben, in denen es Defizite gibt.

2. Der COREPER

"The men who run europe" (Financial Times, 11-12, March 1995)[5]

2.1 Entstehung und Evolution

Die Wurzeln des COREPER reichen zurück bis in die EGKS (Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl). Im Pariser Vertrag war solch ein Organ zwar nicht vorgesehen, aber schon im Februar 1953 führte die starke Arbeitsbelastung der Minister zur Entstehung des Comité de Coordination (COCOR). Das COCOR bestand aus hohen nationalen Beamten, welche die Ministertreffen vorbereiteten. In den römischen Verträgen von 1957 ist dann die mögliche Einrichtung eines Komitees von Repräsentanten innerhalb von Euratom (Artikel 121) und EG (Artikel 151) bereits verankert. Im März 1957 entschieden sich die Außenminister zur Vorbereitung der Vertragsunterzeichnung in Rom, um solch ein Komitee interimsmäßig einzurichten. Bereits im Januar 1958 wurde es auf Dauer gestellt. Als Repräsentanten wurden hochrangige Diplomaten mit Botschafterstatus bestimmt, welche den Außenministerien unterstellt sind. Darin manifestiert sich die bis heute dominierende Rolle der Außenministerien im Rat. Gleichzeitig werden dadurch die Ressourcen der Mitgliedstaaten gebündelt (Westlake 2004, S. 285-287).

Der Botschafterstatus geht einher mit einer komfortablen finanziellen und personellen Ausstattung, die über die Jahre stetig verbessert wurde. In den 60er Jahren wurden nach und nach auch Spezialisten aus anderen Ministerien nach Brüssel beordert. Vor allem die Gründung des Spezialausschusses für Landwirtschaft 1960 und die Teilung in COREPER I und COREPER II beschleunigten den Trend zur Spezialisierung. Denn nach kurzer Zeit wurde offenkundig, dass die Ständigen Vertreter der ständig wachsenden Arbeitsbelastung rein physisch nicht mehr allein gewachsen waren. (Mentler 1996, S. 51). Heute übersteigt deren Anzahl in den meisten Vertretungen die der Diplomaten. Damit wurde die Übermacht der Außenministerien wieder eingeschränkt.

Wichtig für die Stärkung des COREPER waren zwei weitere Entscheidungen der 60er Jahre (Westlake 2004, S. 285-287).

Bis 1967 wurden die Treffen von EG, EKGS und Euratom von drei theoretisch getrennten Komitees vorbereitet. Das änderte sich mit dem Fusionsvertrag von 1965, der nur noch ein einziges und jetzt auch für die Mitgliedstaaten obligatorisches Gremium festschrieb. In diesem Vertrag wurde die Institution das erste Mal offiziell erwähnt, obwohl sie schon seit einem Jahrzehnt existierte (Hayes-Renshaw / Wallace 2006, S. 74). Außerdem wurde die Unterteilung in A- und B-Punkte eingeführt[6] (Westlake 2004, S. 285-287).

2.2 Stellung im Institutionengefüge der EU

2.2.1 Das Prozedere im Rat

Alle Initiativen der Kommission, welche den Rat passieren, durchlaufen ein dreistufiges Verfahren. Der COREPER beauftragt eine bestehende oder für diesen Zweck zu gründende Arbeitsgruppe mit Bearbeitung eines Themas. Wenn die Arbeitsgruppe ein vollständiges Ergebnis erreicht hat, dann kommt es als I-Punkt auf die Agenda des COREPER und wird dann ohne Diskussion als A-Punkt auf die Ratsagenda gesetzt. Hier werden die A-Punkte nicht mehr diskutiert, sondern als Paket zu Beginn der Sitzung beschlossen. Strittige Themen aus den Arbeitsgruppen werden als II-Punkte im COREPER besprochen. Kommt es zur Einigung, dann werden daraus ebenfalls A-Punkte. Im gegenteiligen Falle kann daraus ein B-Punkt werden, welcher dann in der Ministerrunde behandelt wird. Häufiger jedoch werden die Knackpunkte herausgearbeitet, Lösungsmöglichkeiten skizziert und das Ganze geht zurück in die Arbeitsgruppe. Bei schwierigen Themen kann diese Prozedur durchaus „mehrfach stattfinden“ (Westlake 2004, S. 291. Außerdem gibt es noch die so genannten „falschen B-Punkte”. Hier besteht zwar ein Konsens, der COREPER ist jedoch der Ansicht, dass diese Themen auf der Ministerebene angesprochen werden sollen. Welcher Weg gewählt wird, entscheiden die Ständigen Vertreter nach praktischen Erwägungen (Hayes-Renshaw/Wallace 1997, S. 81). Die Filterwirkung ist enorm: 70 Prozent aller Ratsbeschlüsse werden allein in den Arbeitsgruppen zum Konsens gebracht und weitere 10-15 Prozent im COREPER I und II (Hayes-Renshaw / Wallace 2006, S. 78). Nur die übrigen 15-20% sind im Rat verhandelte B-Punkte. Abstimmungen gibt es jedoch auf der Ratsebene, denn nur hier dürfen Beschlüsse gefasst werden. Es besteht auch jederzeit die Möglichkeit, A-Punkte wieder aufzugreifen und neu zu verhandeln. Davon wird jedoch praktisch kaum Gebrauch gemacht.

2.2.2 Die Arbeitsgruppen

"These national officials congregating in their thousands every working day in Brussels, constitute the backbone of the European system of integration" (Hayes-Renshaw / Wallace 2006, S. 98).

Die Arbeit in den Gruppen stellt die Grundlage für das spätere Ergebnis in den Verhandlungen des COREPER her. Hier bietet sich die erste und manchmal einzige echte Möglichkeit für einen Mitgliedsstaat, seine Bedürfnisse einfließen zu lassen. Ein Mitglied mit spezifischen Interessen an einem bestimmten Thema muss also einen gut instruierten Repräsentanten in diese Gruppe berufen (ebenda, S. 98-99). Von den derzeit ca. 2507 Gruppen sind etwa ein Viertel permanent, die Mehrzahl bildet temporäre Arbeitsgruppen. Diese ad hoc - Arbeitsgruppen werden zu bestimmten Themen gebildet und arbeiten so lange, bis der Punkt abgeschlossen ist.

Diese meist hoch spezialisierten Expertengremien werden vom COREPER initiiert und treffen sich in den jeweils für notwendig erachteten Abständen im Justus - Lipsius - Gebäude. Zum anderen verschwinden diese Gruppen wieder, sobald sie nicht mehr gebraucht werden. Die absolute Zahl der Mitarbeiter schwankt dementsprechend auch, denn nur ein Teil von ihnen ist bei den Ständigen Vertretungen in Brüssel angestellt. Die meisten kommen aus den Ministerien der Mitgliedsstaaten und pendeln regel- oder unregelmäßig. Die genaue Zahl der Arbeitsgruppen-Mitglieder ist unbekannt. Die einzig verfügbare Statistik erfasst die Arbeitstage, welche insgesamt für Sitzungen jährlich benötigt werden. Im Jahr 2004 waren es 3037,5 (Hayes-Renshaw / Wallace 2006, S. 97-98). An den Sitzungen nehmen Vertreter der Kommission teil, welche dort ihre Initiativen verteidigen. Den verwaltungstechnischen Teil übernimmt das Generalsekretariat. Die Trennung zwischen „technischen" Problemen, die in den Arbeitsgruppen behandelt werden, und eher „politischen" Problemen, die auf COREPER-Ebene behandelt werden, sollte als nicht allzu strikt betrachtet werden. Der Übergang ist eher fließend. Aber die Generalisten im COREPER haben das Ganze im Blick und erscheinen den Experten deshalb manchmal als etwas unsensibel für Detailfragen (Hayes-Renshaw / Wallace 2006, S. 99). Arbeitsgruppen und COREPER übernehmen eine gegenseitige Agenda-Setting-Funktion. Auf der einen Seite ist es die Aufgabe der Arbeitsgruppen, möglichst einen Konsens zu finden und den COREPER zu entlasten. Wird jedoch kein endgültiges Ergebnis erreicht, dann entscheidet der Vorsitzende, das Thema auf die COREPER - Agenda zu setzen. Wird dort wiederum kein endgültiger Konsens in Detailfragen erreicht, dann schickt der Vorsitzende des COREPER das Thema wieder zurück in die jeweilige Arbeitsgruppe (Hayes-Renshaw / Wallace 2006, S. 99).

2.2.3 Die zentrale Position des COREPER

"Unlike its ECS precursor, COCOR, COREPER was a permanent, Brussel-based organ and it was seen by many enthusiasts of a purer, more supranational model of European integration as a direct, state-led rival to the new Commission, which had already been rendered far less pre-eminently powerful than the ESCSs High Authortity" (Westlake 2004, S. 286).

Die zentrale Stellung im Rat ergibt sich zum einen aus seiner Permanenz und dem hohen Rang der Offiziellen im COREPER. Im Gegensatz zu den anderen Vorbereitungsausschüssen sind die COREPER-Sitzungen wöchentlich und seine Mitglieder leben in Brüssel. Zum anderen schicken alle spezialisierten Arbeitsgruppen und Spezialausschüsse[7] ihre Arbeitsergebnisse in der oben beschriebenen Prozedur an den COREPER. Er wiederum verteilt seine Ergebnisse an den Ministerrat in neun spezialisierten Zusammensetzungen. So ist er Agenda Setter für die erste und dritte Ebene im Rat. Das bedeutet, der COREPER hat einen einzigartigen Überblick über alle Politikfelder. Gleichzeitig interagiert er mit den nationalen Regierungen, der Kommission, dem Parlament und dem Generalsekretariat. Das heißt, hier laufen alle Informationen[8] im Rat zusammen.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 1

2.3 Aufbau und Funktionsweise

Der COREPER besteht aus zwei Teilen, in denen verschiedene Politikfelder behandelt werden. Die Ständigen Vertreter, Diplomaten der Mitgliedsstaaten im Botschafterrang, befassen sich im COREPER II mit Außen- und Sicherheitspolitik, Entwicklung, Wirtschafts- und Finanzpolitik und Budgetfragen. Im COREPER I beraten die Vertreter der Ständigen Vertreter über alle übrigen Themen.

Der Arbeitsweise im COREPER liegen zwei grundsätzliche Prinzipien zugrunde. Das ist zum einen die Suche nach einem Maximalkonsens. Zu erkennen, wann dieser erreicht ist, gehört in den Aufgabenbereich der Präsidentschaft. Zum anderen gilt die Zeit für Ratssitzungen als kostbar. Deshalb wird im COREPER versucht, diese so weit wie möglich zu schonen, indem so viele Punkte wie möglich als A-Punkte auf die Agenda des Rates kommen (Westlake 2004, S. 291). Koordiniert und vorbereitet werden die Sitzungen des COEREPER I von den Mertens und des COREPER II von den Antici.[9] Diese Posten sind in den meisten Vertretungen die dritthöchsten, nach dem Botschafter und seinem Stellvertreter (Hayes-Renshaw / Wallace 2006, S. 77).

Die Antici - Gruppe trifft sich am Tag vor den COREPER II -Runden im Generalsekretariat des Rates. Die Besprechungen sind so vertraulich, dass nicht einmal Protokoll über sie geführt wird (Mentler 1996, S. 107). Die Präsidentschaft stellt ihre Agenda für den nächsten Tag vor. Die Kommission und einzelne Mitgliedsstaaten teilen gegebenenfalls ihre veränderten Standpunkte zu den Themen mit. Neue Initiativen werden ebenso angekündigt. Die Reihenfolge und das Zeitbudget der einzelnen Tagesordnungspunkte werden in dieser Runde diskutiert und festgelegt. Gelegentlich finden die Antici - Runden im Kommissionsgebäude statt. Der Generalsekretär der Kommission informiert die Antici über neue und wichtige Entwicklungen innerhalb der Kommission. Die Antici sind damit unter den ersten, die über Kommissionsinitiativen informiert werden. Bei den Sitzungen werden aus den zu behandelnden Themen die zu lösenden Problempunkte herausgearbeitet und verdichtet (Mentler 1996, S. 107-108).

Im Anschluss an jede Antici - Sitzung informieren die Diplomaten ihre Ständigen Vertreter und die jeweiligen Kontaktpersonen in den Hauptstädten. In gut organisierten Staaten folgt ein kurzes schriftliches Protokoll. Auf der Grundlage dieser Informationen können die Regierungen schnell reagieren und wenn notwendig neue Instruktionen nach Brüssel schicken. Die Antici-Treffen haben also die Aufgabe, die Ständigen Vertreter und die Präsidentschaft auf die COREPER-Sitzungen II vorzubereiten. "The advantage of the Antici system is that negotiators do not go naked into the negotiating chamber." (Westlake 2004, S.370). Für den CORPER I übernimmt die Mertens-Gruppe diese Funktionen in gleicher Weise. Die Ständigen Vertreter können, nach Rücksprache mit ihren Hauptstädten, gut informiert in die Runde gehen und sich zu allen aktuellen Entwicklungen verbindlich äußern, wenn die nationale Koordination gut funktioniert (Westlake 2004, S. 292-294).

COREPER I - Sitzungen finden wöchentlich am Mittwoch statt, während sich der CORPER II donnerstags und wenn nötig freitags trifft. Die Treffen beginnen um 10 Uhr am Morgen und dauern oft bis spät in die Nacht. Wenn es aus Zeitgründen erforderlich ist, etwa in den Ferien oder am Ende einer Präsidentschaft, dann wird auf eine schriftliche Prozedur zurückgegriffen, um die A- Punkte von den Ministern absegnen zu lassen. Das wurde auch in der Phase der „Politik des leeren Stuhls" so praktiziert (Hayes-Renshaw / Wallace 2006, S. 81). Geleitet werden die Sitzungen vom jeweiligen Vertreter des Landes, welches die Ratspräsidentschaft innehat. Zu den Aufgaben während der Präsidentschaft gehören auch die Koordination mit der Kommission und die informelle Konsultation mit Vertretern des Parlamentes.[10]

„Die weitgehende Unparteilichkeit des Vorsitzenden wird insbesondere dadurch begünstigt, dass er während der Präsidentschaft seines Landes traditionell die Leitung der eigenen Delegation im AStV, 2. Teil nicht selbst wahrnimmt. Damit wird dem Vorsitzenden eine neutrale Amtsführung ermöglicht, die es bisher stets - bei aller Verhaftung in nationale Belange - gegeben hat, wobei es zu der interessanten Wechselwirkung kommen kann, dass der Vorsitzende, der naturgemäß seine Amtsperiode mit besonderen Fortschritten für die Gemeinschaften krönen will, während seine eigene Delegation aus persönlicher Verbundenheit mit ihm ebenfalls Anstrengungen in diese Richtung unternimmt” (Mentler 1996, S. 68).

Die Zahl der Sitzungsteilnehmer schwankte schon vor der Osterweiterung zwischen 35 und 100. Während der Sitzung ist meist reges Begängnis, weil Informationen beschafft oder Nachrichten übermittelt werden müssen. Jeder Vertreter kann mehrere Mitarbeiter mitbringen, die vor allem Expertise und Hintergrundinformationen zur Verfügung stellen (Hayes-Renshaw / Wallace 2006, S. 77). An den Sitzungen nehmen außerdem Mitarbeiter des Generalsekretariats[11], hier vor allem der Juristische Dienst und der Schreibdienst[12] sowie eine Delegation des Generalsekretariats der Kommission teil. Neben diesem auserwählten Kreis ist niemand zu den Sitzungen zugelassen, auch keine Vertreter der Medien oder des Parlamentes. Die Isolation der Repräsentanten während der Treffen ermöglicht eine ungeheuere Effizienz. Ohne die „Wachhunde" und „Spione" aus den Ministerien, wie sie ein Vertreter bezeichnete, können sie Klartext reden. Das umfasst auch Diskussionen darüber, wie der erreichte Konsens am besten an die Hauptstädte verkauft werden kann. "Our body is absolutely black; we can do deals", erklärt ein Botschafter die besondere Arbeitsatmosphäre. Genau deshalb benutzen die Staaten für komplizierte Verhandlungen solch eine isolierte Institution, in der die Notwendigkeit für öffentliche Selbstdarstellung vor der Wählerschaft nicht notwendig ist. Isolation und die zentrale Stellung mit hoher Themendichte haben dazu geführt, dass sich der COREPER zum de facto - Entscheidungsorgan entwickeln konnte (Lewis, J.2005, S. 947-948). "The permanent core of the Commission delegation, the General Secretariat officials who generally speak for the Commission, adds an important element of continuity an(d) even a club-like atmosphere to COREPER meetings" (Hayes-Renshaw / Wallace 2006, S. 77).

Die Arbeitsweise des COREPER wird immer wieder kritisiert, vor allem unter demokratietheoretischen Gesichtspunkten.

Kann ein Komitee, welches nicht demokratisch gewählt wurde, sondern aus Beamten besteht, mit einem derart umfangreichen de facto - Entscheidungsrecht ausgestattet werden? Die Befürworter des Status Quo halten dem entgegen, dass es eine indirekt wirksame Legitimationskette gebe. Denn sowohl alle Arbeitsgruppenmitglieder als auch die Ständigen Vertreter arbeiten nach Anweisungen aus ihren Hauptstädten. Außerdem haben die Minister jederzeit die Möglichkeit, alle Themen, auch die A-Punkte, aufzugreifen und zu verhandeln, wenn sie es für nötig halten. Das sie es meistens nicht tun, ist ein Zeichen der Hochachtung für die Arbeit des COREPER (Hayes-Renshaw / Wallace 2006, S. 83).

2.4 Funktionen und Aufgaben

Die formelle Aufgabe des COREPER, die Sitzungen des Rates vorzubereiten, ist festgelegt im Artikel 151 EG-Vertrag und im Artikel 19 der Geschäftsordnung des Rates. Zu seiner ursprünglichen Aufgabe sind im Laufe der Entwicklung noch einige hinzugekommen. Die wichtigsten sind: Information, Koordinierung, Interpretation, Verhandeln und Verteidigung (Westlake, 2004, S. 290).

2.4.1 Informationsfunktion

"Zwei Drittel aller Kommunikation des Auswärtigen Amts ist Kommunikation zwischen AA und der StV in Brüssel!" (Interview 38, Z.14)

Der Informationsaustausch erfolgt in mehreren Richtungen. Zum einen schicken die Ständigen Vertretungen tägliche Berichte über die Vorgänge in Brüssel an die Regierungen. Die Protokolle der Arbeitsgruppen-, COREPER - und Ratssitzungen aus dem Sekretariat werden komplett übermittelt. Neben diesen formellen Dokumenten kommt der Berichterstattung über die zahlreichen informellen Veranstaltungen, etwa Arbeitsessen oder bilaterale Gespräche in der Raucherecke, erhebliche Bedeutung zu. Dabei gehen die Mitarbeiter der Vertretungen methodisch, selektiv und analytisch vor. Sie entscheiden also darüber, welche Informationen in welchem Zusammenhang übermittelt werden. Damit übernehmen sie eine wichtige Filterfunktion. An Hand dieser Berichte sind die entsprechenden Stellen in den Hauptstädten darüber auf dem Laufenden, wie viel Verhandlungsspielraum bleibt und welche Positionen die anderen Mitgliedstaaten vertreten. Die schriftlichen Berichte werden im Bedarfsfall ergänzt durch Telefonate, Emails oder SMS.

Auf dem umgekehrten Weg erfolgt der Informationsfluss aus den Hauptstädten in die Ständigen Vertretungen ebenfalls auf den diversen Kanälen. Auch hier übernehmen die Mitarbeiter in Brüssel eine Filterfunktion. Sie entscheiden wann, welche und in welchem Umfang Informationen an die Kollegen der anderen Nationen weitergegeben werden. Dieser Austausch zwischen den Vertretern erfolgt ebenfalls auf formellen und informellen Kanälen (Westlake 2004, S. 291-292).

2.4.2 Koordinationsfunktion

Die Koordination der Ratstreffen und der COREPER-Runden wird hauptsächlich von den Mertens und Antici übernommen.[13] Die Präsidentschaft nutzt die vertrauliche Runde, um ihre Verhandlungsstrategie darzulegen. Die Diplomaten unterrichten ihre Ständigen Vertreter bzw. bei Ratstreffen die Minister, so das diese sich genau darauf vorbereiten können. Außerdem sind sie als einzige befugt, Nachrichten direkt aus den Ratskonferenzen an ihre Regierungschefs und umgekehrt neue Instruktionen von ihnen an die Minister weiterzugeben. Somit wird die Effizienz des Rates durch diese Koordinationsleistungen erheblich gesteigert (Westlake 2004, S. 292-294).

2.4.3 Verhandlungsfunktion

Im COREPER verhandeln vier relevante Akteure. Neben den Mitgliedstaaten sind das die Präsidentschaft, die Kommission und das Europaparlament. Der Wirtschafts- und Sozialrat und der Rat der Regionen können zwar Statements zukommen lassen, die jedoch auf Grund fehlender Kompetenzen kaum Wirkung entfalten.

Die Mitgliedsstaaten: Ihre Interessen werden von den Ständigen Vertretern verteidigt. Zwar wird im COREPER nicht abgestimmt, aber die Vertreter können die Runde über das beabsichtigte Abstimmungsverhalten ihres Ministers informieren, welches dadurch eine Vorauswirkung entfaltet. Gleichzeitig wissen alle Beteiligten, dass sich Positionen ändern können und COREPER - Sitzungen nicht die letzte Entscheidungsinstanz sind.

Die Präsidentschaft: Die Präsidentschaft hat im Allgemeinen zwei Ziele. Sie will in so vielen Punkten wie möglich einen Konsens erreichen. Dieser Konsens soll wiederum so viele Mitglieder einbeziehen wie möglich. Ihre Mittel sind auf Argumentation, Überzeugung, Überredung und Schmeichelei beschränkt, weil sie über keinerlei Exekutivgewalt verfügt. Sie verfügt jedoch durch die Mitarbeit des Generalsekretariats und der Rechtsabteilung des Rates über einen Informationsvorsprung, der im Hinblick auf die Zeitknappheit nicht zu unterschätzen ist.

Die Kommission: Die Kommission hat zwar kein Stimmrecht in Rat und Parlament, aber sie verfügt über das Eigentumsrecht an allen Vorschlägen. Das heißt, sie kann zu jeder Zeit Änderungen vornehmen und so die Kompromissfindung erleichtern. Genauso kann sie jedoch einen Entwurf ganz zurückziehen, wenn er im COREPER so stark verändert wird, dass er ihren Interessen zuwider läuft. Andererseits kann eine Koalition einflussreicher Mitgliedsstaaten erheblichen Druck auf die Kommission aufbauen.

Das Parlament: Die Rolle des Parlamentes ist mit der Europäischen Akte (1987) und dem Maastricht-Vertrag (1993) erheblich aufgewertet worden. Das darin festgeschriebene Mitentscheidungsverfahren gibt ihm ein Blockaderecht in zahlreichen Politikfeldern. Zwar nimmt kein Parlamentsvertreter an den Verhandlungen teil, doch die Position wird von Stellvertretern übermittelt. Diese Rolle übernimmt entweder die Kommission, ein einzelner Mitgliedsstaat oder jetzt immer häufiger die Präsidentschaft. Auf Grund ihres oben geschilderten Interesses an einem großen quantitativen Output trifft sie sich auf formelle und informelle Weise mit der Parlamentsdelegation. Das EU-Parlament ist somit ein unsichtbarer aber stets präsenter Akteur (Westlake 2004, S. 294-296).

2.4.4 Interpretationsfunktion

Die Interpretation findet auf zwei Ebenen statt. Zum einen auf der Verhandlungsebene. Hier werden die Interessen der Präsidentschaft und der anderen Mitglieder identifiziert. Zugleich findet eine Einschätzung der relativen Wertigkeit von Verhandlungsgegenständen statt. Weil Interessen und relative Wertigkeiten sich jedoch im Verlauf der Verhandlungen ändern können, ist die Interpretation nicht als einmaliger Akt zu verstehen, sondern als dynamischer Prozess.

Auf der zweiten Ebene interpretieren die COREPER - Mitglieder die Weisungen ihrer Regierungen aus der Perspektive des Verhandlungsprozesses. Diese Interpretationen können sich deshalb ebenfalls im Laufe dieses Prozesses ändern. Dabei ergibt sich wiederum Entscheidungsspielraum. Ein Beispiel soll dies verdeutlichen: Die Anweisung lautet, bei hinreichendem Entgegenkommen in einem für das Land wichtigen Thema, den Widerstand in einem eher als nebensächlich betrachteten Thema aufzugeben. Dann obliegt es dem einzelnen COREPER - Mitglied, zu entscheiden, wann genau das Entgegenkommen hinreichend ist und ob die Einwände in dem anderen Thema tatsächlich fallen gelassen werden (Westlake 2004, S. 294).

2.4.5 Verteidigungsfunktion

Die Verteidigung der nationalen Interessen der Mitglieder ist nur ein Aspekt dieser Funktion. Denn die Einführung der Mehrheitsentscheidungen hat die Tendenz verstärkt, dass auch die Interessen von Staatengruppen im COREPER verteidigt werden. Diese Koalitionen können stabil sein, aber auch je nach Politikfeld schwanken. Des Weiteren verteidigt sich die Institution COREPER als Ganzes gegen die anderen EU-Institutionen. Durch die lange Verweildauer der Ständigen Vertreter und vieler Fachbeamter in Brüssel und die damit einhergehenden Sozialisationseffekte entwickelt sich ein starkes Gemeinschaftsgefühl. Die Kompetenzen des Rates werden deshalb mitunter leidenschaftlicher verteidigt als von den Ministern der Staaten selbst. Eine Abwehrmöglichkeit ist das Klagen vor dem Europäischen Gerichtshof, dem EugH. "It is frequently COREPER assists by the General Secretariat´s Legal Service, which acts as the prime defender of the Council faith, and hence it is COREPER which decides in the first instance on the advisability of Court action" (Westlake 2004, S. 296-297) .

Eine vierte Verteidigungslinie verläuft zwischen dem COREPER als Ganzem und den Mitgliedstaaten. Hier führen die Sozialisationseffekte[14] dazu, dass die erreichten Verhandlungsergebnisse in den Hauptstädten erklärt und verteidigt werden.

2.4.6 Dienstleistungsfunktion

Neben der Vorbereitung der Ratstreffen übernimmt der COREPER ebenfalls die Vorbereitung und Koordination des Europäischen Rates. Dieses Gremium hat im Laufe der Zeit immer spezifischere Aufgaben übernommen. Ursprünglich entstanden, um den großen Rahmen der europäischen Integration abzustecken, werden bei diesen Treffen mittlerweile auch technische Details geklärt. Die notwendige Expertise und bürokratische Kleinarbeit liefert das COREPER-Personal.

Beteiligt ist der COREPER auf diese Weise auch an den EU-Regierungskonferenzen, die zur Verabschiedung der Verträge abgehalten werden. Hier wurden in der Vergangenheit von einigen Regierungen die Ständigen Vertreter in den Verhandlungen sogar als persönliche Vertreter des Außenministers eingesetzt. "So that, although formally absent, some of COREPER´s spirit and expertise was present at the IGC[15]" (Westlake 2004, S. 297-299).

2.5 Sozialisation der Mitglieder

Die Ständigen Vertreter und ihre Mitarbeiter arbeiten unter spezifischen Bedingungen, die ihre Sozialisation in der Institution beeinflussen. Sozialisation wird hier als lebenslanger dynamischer und interaktiver Prozess in einem Wechselspiel von Anlage und Umwelt verstanden. (Hurrelmann 2002, S.23-39)

(1) Das sind zum einen die Dichte und Intensität der Probleme, die auf ihrer Agenda stehen. Das führt dazu, dass sie einen einzigartigen Überblick über die Arbeit im Rat haben. Die Interaktion ist sehr intensiv und hoch frequent. Dieses Merkmal ergibt sich aus der zentralen Stellung des Ausschusses.
(2) Eine wichtige Rolle spielt auch die Isolation, in der sich die Ständigen Vertreter während der Sitzungen befinden. Weder die Medien noch die Abgesandten aus den Ministerien haben Zugang. Diese vertrauliche Atmosphäre führt zu einem hohen Maß an Offenheit und gegenseitigem Verständnis. Ohne Rückkopplung zur Öffentlichkeit entfällt der Druck, in kämpferischen Posen zu verharren (Lewis, J.2005, S. 945-948).

Zwischen den Mitarbeitern bestehen erhebliche Unterschiede, die auf ihre spezielle Ausbildung und Tätigkeit zurückzuführen sind. Auf der einen Seite gibt es die jungen Diplomaten, für die der Aufenthalt in Brüssel von zwei oder drei Jahren nur eine Karrierestation unter anderen ist. Viele von ihnen haben später nie wieder etwas mit diesem Aufgabenfeld zu tun. Bei den Ständigen Vertretern und ihren Stellvertretern handelt es sich dagegen um erfahrene Leute auf dem Höhepunkt der Laufbahn, die sich fünf, sechs Jahre oder länger auf diesem Posten befinden. Damit überleben sie meist ihre Vorgesetzten in der Hauptstadt. Die durchschnittliche Amtsdauer eines europäischen Ministers beträgt nur drei Jahre (Blondel 1991, S.13). Dadurch sind die hochrangigen Beamten ein stabilisierender Faktor sowohl innerhalb des COREPER als auch in der Verbindung zur eigenen Hauptstadt. Dies wird dort zuweilen auch kritisch betrachtet. "That the career diplomats have ´gone native´, becoming too understanding their counterparts problems and insufficiently ´hardline´ in defending their own country’s position" (Westlake 2004, S. 289).

[...]


[1] Exemplarisch Felsenthal/Machover (2000); Garrett/Tsebelis (1999); Holler/Widgren (1999); Nurmi/Meskanen/Pajala (2001).

[2] Im Rahmen dieser Arbeit wird der international gebräuchliche Begriff COREPER verwendet.

[3] Hier vor allem Beyers (1998, 2005); Bostock(2002); De Zwaan (1995) und Lewis (1998, 2005). Zu den Auswirkungen der Erweiterung Lempp (2007). Aus rechtswissenschaftlicher Perspektive die Monographie von Mentler (1996).

[4] Für die Phase der Beitrittsvorbereitung in Estland, Polen, Tschechien, Slowenien und Ungarn: Lippert/Umbach (2005).

[5] In Hayes-Renshaw / Wallace 2006, S. 72.

[6] Zur A- und B - Punkt - Prozedur vgl. Kapitel 2.2.1.

[7] Für wichtige Politikfelder gibt es besondere Ausschüsse: z.B. den Landwirtschaftsausschuss, den Artikel- 113 - Ausschuss für EU-Außenbeziehungen, Politisches- und Sicherheitspolitisches Komitee (PSK), den Militärausschuss EUMC.

[8] zur Informationsfunktion siehe Abschnitt 2.4.

[9] Die Namen gehen auf die ersten Diplomaten in dieser Funktion aus dem jeweiligen Mitgliedsland zurück, welches die Ratspräsidentschaft zu diesem Zeitpunkt inne hatte. Das waren Paolo Antici 1975 aus Italien und 1993 Vincent Mertens de Wilma (Westlake 2004, S.293) .

[10] Zur Rolle der Präsidentschaft siehe Hayes-Renshaw / Wallace 2006, S. 134-157 und Westlake 2004, S.37-49.

[11] Zur Rolle und Funktion des Generalsekretariats siehe Hayes-Renshaw / Wallace 2006, S. 101-134 und Westlake 2004, S.321-335.

[12] Die kurzen, prägnanten Protokolle der Sitzungen werden vom Sekretariat des Rates angefertigt und bei späteren Sitzungen als I-Punkte am Anfang kurz abgehandelt. Dieser Vorgang gilt als notwendige aber unwichtige Pflicht (Westlake 2004, S. 291).

[13] siehe auch Abschnitt 2.6.

[14] zur Sozialisation siehe Abschnitt 2.8.

[15] IGC: Internationale Regierungskonferenzen.

Ende der Leseprobe aus 138 Seiten

Details

Titel
Die Beziehungen zwischen dem Ausschuss der Ständigen Vertreter beim Rat der EU und den Institutionen der Mitgliedstaaten
Hochschule
Technische Universität Dresden  (Institut für Politikwissenschaft)
Note
1,0
Autor
Jahr
2007
Seiten
138
Katalognummer
V92160
ISBN (eBook)
9783638071796
ISBN (Buch)
9783638956109
Dateigröße
2570 KB
Sprache
Deutsch
Anmerkungen
Vergleichende empirische Arbeit mit der Betrachtung von 25 Koordinationssystemen. Methoden: Fragebogen, Ragin-Ansatz, Regressionsanalyse.
Schlagworte
Beziehungen, Ausschuss, Ständigen, Vertreter, Institutionen, Mitgliedstaaten
Arbeit zitieren
Jan Stoye (Autor), 2007, Die Beziehungen zwischen dem Ausschuss der Ständigen Vertreter beim Rat der EU und den Institutionen der Mitgliedstaaten , München, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/92160

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