Controlling in der Hochschule. Aktuelle Herausforderungen und geeignete Instrumente

Inhaltsverzeichnis

Inhaltsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1 Einleitung
1.1 Ausgangssituation und Fragestellung
1.2 Gang der Arbeit

2 Hochschulorganisation – Herausforderungen aus der Organisationsumwelt
2.1 Einordnung von Hochschulen als Organisation
2.2 Die Entwicklung der Hochschulorganisation
2.2.1 Öffentlich-rechtliche Einrichtung und akademische Selbstverwaltung – die Hochschule als „besondere Organisation“
2.2.2 Verwaltungsreform und „New Public Management“
2.3 Herausforderungen durch die veränderte Hochschulumwelt
2.4 Zwischenfazit zu den organisatorischen Herausforderungen

3 Von der Mittelverwaltung zum Finanzmanagement – Herausforderungen für die Hochschulfinanzierung
3.1 Die kamerale Haushaltsstruktur in Universitäten
3.2 Die Einführung des kaufmännischen Rechnungswesens in der öffentlichen Verwaltung
3.3 Die Veränderung der Finanzierungsstruktur an deutschen Hochschulen
3.4 Gesetzliche Rahmenbedingungen zum Berichtswesen und zur Mittelverteilung
3.4.1 Controlling in den Hochschulgesetzen der Länder
3.4.2 Leistungsorientierte Mittelverteilung
3.5 Zwischenfazit zu den Herausforderungen hinsichtlich der Hochschulfinanzierung

4 Hochschulcontrolling – geeignete Instrumente
4.1 Controlling im Nonprofit-Bereich bzw. in Hochschulen
4.2 Controllingdimensionen und Controllingperspektiven
4.3 Strategisches Controlling
4.3.1 Anwendung in Hochschulen sowie Grundlegendes zu den Instrumenten
4.3.2 Organisationsbezogene Analyse
4.3.2.1 Stärken-Schwächen-Analyse
4.3.2.2 Portfoliomodelle (BCG und McKinsey)
4.3.3 Umweltanalyse
4.3.3.1 Stakeholderanalyse
4.3.3.2 Szenarioanalyse
4.3.4 Verbindung von Organisations- und Umweltanalyse
4.3.4.1 SWOT-Analyse
4.3.4.2 Benchmarking
4.3.4.3 Balanced Scorecard (BSC)
4.3.4.4 Die Academic Scorecard als ganzheitliches Controlling-Instrument in Hochschulen
4.4 Operatives Hochschulcontrolling
4.4.1 Anwendung in Hochschulen sowie Grundlegendes zu den Instrumenten
4.4.2 Kostenrechnung
4.4.2.1 Kostenartenrechnung
4.4.2.2 Kostenstellenrechnung
4.4.2.3 Kostenträgerrechnung
4.4.3 Interne Leistungsverrechnung
4.4.4 Soll-Ist-Vergleich und Abweichungsanalyse
4.4.5 Kennzahlen
4.5 Zwischenfazit zu Instrumenten im Hochschulcontrolling

5 Fazit

Literaturverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Einordnung der Hochschule als Organisation

Abbildung 2: Vergleich altes und neues Steuerungsmodell

Abbildung 3: Kameralistik und kaufmännische Buchführung

Abbildung 4: Rechnungswesen nach Bundesländern

Abbildung 5: Finanzierungsquellen staatliche Hochschulen

Abbildung 6: Controlling in der Hochschulgesetzgebung der Länder

Abbildung 7: Hochschulcontrolling nach Bundesländern

Abbildung 8: Controlling-Regelkreis

Abbildung 9: Controlling-Dimensionen

Abbildung 10: Stärken-Schwächen-Analyse

Abbildung 11: BCG-Matrix Personalcontrolling

Abbildung 12: McKinsey-Matrix

Abbildung 13: Anspruchsgruppen von Hochschulen

Abbildung 14: Szenariotechnik

Abbildung 15: Academic Scorecard University of Southern California

Abbildung 16: Balanced Scorecard Universität Reykjavik

Abbildung 17: Academic Scorecard Fachhochschule Münster

Abkürzungsverzeichnis

Art. Artikel

BayHSchG Bayerisches Hochschulgesetz

BbgHG Brandenburgisches Hochschulgesetz

BCG Boston Consulting Group

BerlHG Berliner Hochschulgesetz

BMBF Bundesministerium für Bildung und Forschung

BRD Bundesrepublik Deutschland

BremHG Bremisches Hochschulgesetz

BSC Balanced Scorecard

DRK Deutsches Rotes Kreuz e.V.

FPO For-Profit-Organisation (gewinnorientierte Organisation)

GG Grundgesetz

HG NRW Hochschulgesetz Nordrhein-Westfalen

HHG Hessisches Hochschulgesetz

HmbHG Hamburgisches Hochschulgesetz

HochSchG RP Hochschulgesetz Rheinland-Pfalz

HSG LSA Hochschulgesetz des Landes Sachsen-Anhalt

HSG SH Hochschulgesetz Schleswig-Holstein

HSP Hochschulpakt

J.A. Jahresangabe

LHG BW Landeshochschulgesetz Baden-Württemberg

LHG M-V Landeshochschulgesetz Mecklenburg-Vor- pommern

LOM Leistungsorientierte Mittelverteilung

NHG Niedersächsisches Hochschulgesetz

NPM New Public Management

NPO Non-Profit-Organisation (nicht gewinnorientierte Organisation)

NSM Neues Steuerungsmodell

PAuswG Personalausweisgesetz

PO Profitorientierte Organisation

SächsHSFG Sächsisches Hochschulfreiheitsgesetz

SchulG NRW Schulgesetz Nordrhein-Westfalen

SHSG Saarländisches Hochschulgesetz

StVZO Straßenverkehrszulassungsordnung

SWOT Strengths, Weaknesses, Opportunities, Threats

ThürHG Thüringer Hochschulgesetz

ThürLHO Thüringer Landeshaushaltsordnung

USC University of Southern California

VV Verwaltungsvereinbarung

1 Einleitung

1.1 Ausgangssituation und Fragestellung

Internationalisierung, wachsende Dynamik in Wirtschaft und Wissenschaft, höhere Diversität und steigender Konkurrenzdruck haben schon seit Längerem die öffentlich finanzierten Hochschulen¹ in Deutschland erreicht.²

Die Mobilität unter den Studierenden steigt,³ ebenso der Anteil an internationalen Studierenden und Forschenden.⁴

Die Zahl der Studierenden hat sich vom Wintersemester 2008/2009 bis zum Wintersemester 2018/2019 von knapp über 2 Millionen auf fast 3 Millionen erhöht,⁵ zudem entstehen auch kontinuierlich neue Studiengänge.⁶ Die demographischen Veränderungen wie z. B. höheres Renteneintrittsalter bringen vielfältigere Bildungskarrieren mit sich (z. B. veränderte Berufsbiographien durch „lebenslanges Lernen“).⁷ Diese Faktoren führen dazu, dass die Gruppe der Studierenden größer und heterogener wird und damit die Anforderungen an Betreuung und Lehre wachsen.

Gleichzeitig erhöht sich der Wettbewerbsdruck auf nationaler wie auf internationaler Ebene. Die Zahl der Hochschulrankings nimmt zu; sie fungieren – neben anderen Faktoren – als Entscheidungsgrundlagen für Studierende, Personal und Mittelgeber.⁸

Parallel dazu sinkt seit längerem die Grundfinanzierung der Hochschulen durch die Bundesländer; zudem wird sie seit einigen Jahren zumindest anteilig nach Leistungsindikatoren vorgenommen.⁹ Der Sonder- und Drittmittelanteil¹⁰ am Gesamtbudget der Hochschulen hat sich parallel seit den 1990er Jahren deutlich erhöht.¹¹

All dies zusammengenommen – erheblich gestiegene Dynamik im Umfeld, weniger leistungsunabhängige Grundfinanzierung, mehr einzuwerbende Drittmittel – bedeutet einen wachsenden Aufwand in der universitären Forschung und Lehre. Vor dem Hintergrund der o. g. Veränderungen besteht also die Notwendigkeit, die zur Verfügung stehenden Ressourcen in den Hochschulen möglichst ökonomisch einzusetzen. Eine Erhöhung von Effektivität und Effizienz beim Mitteleinsatz ist erforderlich.

Dafür ist nicht nur ein strategisches (Um-)Denken an den Hochschulen notwendig, sondern sind es auch neue Strukturen, Konzepte und der Einsatz von wirkungsvollen Steuerungsinstrumenten.

Als zentrales Instrument zur Unterstützung der strategischen Führung ist in der Privatwirtschaft schon lange der Einsatz von Controlling etabliert, das mittlerweile auch Eingang in die Hochschulgesetzgebung einiger Bundesländer gefunden hat. Allerdings unterscheiden die Rahmenbedingungen in Hochschulen für den Einsatz eines Controllings sich von denen in gewinnorientierten Unternehmen. Die Organisations- und Finanzierungsstruktur von Hochschulen und die gesetzlichen Rahmenbedingungen erfordern einen entsprechend angepassten Einsatz von Controllinginstrumenten.¹²

Dies führt zu der Forschungsfrage, die in dieser Arbeit beantwortet werden soll: wo liegen die aktuellen Herausforderungen für ein Hochschulcontrolling und welche Ansatzpunkte und Instrumente sind für das Controlling in Hochschulen besonders geeignet?

1.2 Gang der Arbeit

In Kapitel 2 wird zunächst die Hochschule als Organisation mit ihren spezifischen Eigenschaften eingeordnet. Anschließend wird der Wandel von der Hochschulverwaltung zum Hochschulmanagement erläutert und ein Überblick über die besonderen organisatorischen Herausforderungen gegeben, die in organisatorischer Hinsicht für ein Controlling an Hochschulen bestehen.

In Kapitel 3 wird zunächst die Entwicklung des Hochschul-Rechnungswesens von der Kameralistik zur kaufmännischen Buchführung beschrieben. Anschließend wird betrachtet, wie sich die Mittelstruktur der Hochschulen in der jüngsten Vergangenheit verändert hat und welche Auswirkungen dies auf die internen Steuerungsanforderungen hat. Zum Schluss werden die aktuellen Rahmenbedingungen im Hinblick auf die gesetzliche Forderung nach einem Controlling und auf die indikatorgestützte Mittelzuweisung dargestellt. Abschließend werden die Herausforderungen für ein Hochschulcontrolling zusammengefasst, die sich aus den Veränderungen in der Finanzierungsstruktur ergeben.

In Kapitel 4 wird untersucht, in welchen Bereichen in Hochschulen ein Controlling möglich und sinnvoll ist. Anschließend werden verschiedene Controllinginstrumente und ihre Einsatzmöglichkeiten beschrieben. Außerdem wird in diesem Kapitel ein eigener Abschnitt der „Academic Scorecard“ gewidmet, die sich seit einigen Jahren als hochschulspezifische Abwandlung der Balanced Scorecard entwickelt.

In Kapitel 5 wird das Fazit zu der Frage formuliert, welche hochschulspezifischen und aktuellen Herausforderungen für das Controlling in Hochschulen zu beachten sind und welche Controllinginstrumente und Einsatzbereiche sich besonders eignen.

2 Hochschulorganisation – Herausforderungen aus der Organisationsumwelt

In diesem Kapitel wird zunächst eine Einordnung der Organisation „Hochschule“ vorgenommen. Anschließend werden die Besonderheiten der Hochschulen als Organisation untersucht und der Wandel von der reinen Hochschulverwaltung zum Hochschulmanagement beschrieben. Zuletzt werden die aktuellen Entwicklungen im Hinblick auf die Organisationsumwelt beschrieben.

Vor diesem Hintergrund werden die Herausforderungen dargestellt, die sich für ein Hochschulcontrolling ergeben.

2.1 Einordnung von Hochschulen als Organisation

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 1: Einordnung der Hochschule als Organisation (eig. Abb.)

Erläuterungen zur Abbildung:

- Organisation:

Hochschulen sind Organisationen bzw. haben eine Organisation.

Aus institutionaler Perspektive (das Unternehmen – bzw. die Hochschule – ist eine Organisation) ist die Organisation ein „zielgerichtetes soziales System, in dem Menschen mit eigenen Wertvorstellungen und Zielen tätig sind“¹³. Die Organisation wird verstanden als ein konkretes soziales System mit einer bestimmten formalen Struktur und einem konkreten Ziel.¹⁴ Hierunter werden explizit alle privaten und öffentlichen Institutionen subsumiert.¹⁵

In instrumentaler Hinsicht (das Unternehmen – bzw. die Hochschule – hat eine Organisation) ist die Organisation „ein Mittel zur effizienten Führung … und damit ein Instrument zur Zielerreichung“¹⁶. Sie umfasst alle „auf Aufgabenteilung und Koordination abzielbare[n] Regelungen“¹⁷.

- FPO – „For-Profit-Organisation“:

Profitorientierte Organisation. Unternehmen als „erwerbswirtschaftlich organisierte Betriebseinheiten im marktwirtschaftlichen System“.¹⁸ Die Gewinnmaximierung bzw. -orientierung ist, wenn auch nicht einziges, so doch – auch beim Stakeholder-Ansatz – ein maßgebliches Unternehmensziel.¹⁹

- NPO – „Non-Profit-Organisation“:

Dieser Begriff ist in der Literatur nicht eindeutig definiert.

Eine mögliche Herangehensweise ist die „Negativ-Definition“, nach der NPOs solche Organisationen sind, die nicht gewinnorientiert arbeiten.²⁰ Dies ist zugleich die weitestmögliche Auslegung.

Andere Definitionszugänge beziehen sich auf den steuerlichen Status, also die nicht bestehende Körperschaftsteuerpflicht, die Einkommensquellen (weniger als 50 Prozent der Einnahmen aus Verkäufen, also wirtschaftlicher Tätigkeit), die Bedarfsorientierung als Ziel oder die gesellschaftliche Rolle, nämlich dem Gemeinwohl statt privaten Interessen zu dienen.²¹

In einigen Quellen wird die Bezeichnung „NPO“ nur für nichtstaatliche Organisationen verwendet.²² Andere bezeichnen Hochschulen ausdrücklich als „professionell geführte Nonprofit-Organisation“²³

In der vorliegenden Arbeit wird der Begriff „NPO““ in seiner weitestmöglichen Definition bzw. im engsten Wortsinn verwendet, also für alle Organisationen, deren Hauptzweck nicht die Gewinnerzielung/-maximierung ist. Damit werden auch staatliche Hochschulen den NPO zugerechnet.

- grundsätzlich privat finanziert:

NPOs können privat finanziert sein, wie z. B. das Deutsche Rote Kreuz, das sich aus Spenden, Mitgliedsbeiträgen und sonstigen Zuwendungen finanziert.²⁴

- grundsätzlich öffentlich finanziert:

NPOs können auch grundsätzlich öffentlich finanziert sein. Dies gilt z. B. für städtische Ämter, die durch die jeweilige Kommune finanziert werden, aber auch für den staatlichen Bildungssektor, also Schulen und Hochschulen ( B. § 79 SchulG NRW, § 5 HG NRW) oder auch Stadttheater.²⁵

- „Monopolsituation“:

Die öffentlich finanzierten Einrichtungen wiederum können ein Monopol haben, wie z. B. zur Kfz-Zulassung (§ 68 StVZO)²⁶ oder zur Ausstellung eines Personalausweises (§§ 7 und 8 PAuswG): Nutzer/Kunden haben – auch bei Minderleistung – keine Möglichkeit, einen alternativen Leistungserbringer auszuwählen.

- „Konkurrenzsituation“:

Die NPO steht in Konkurrenz zu anderen Einrichtungen. Ein Stadttheater z. B. konkurriert mit anderen öffentlichen und privaten Spielstätten; Studierende sind grundsätzlich frei in der Wahl der Universität (Art. 2 und 3 GG).

- zentral organisiert:

Die Einrichtung ist grundsätzlich zentral organisiert und verfolgt einen zentralen Zweck. So ist z. B. bei Schulen der Zweck der Einrichtung die Schulausbildung (siehe z. B. SchulG NRW § 2 und 10 ff.) bzw. der Schulabschluss. Ein Theater verfolgt als zentralen Zweck das Anbieten von Schauspiel- und vergleichbaren Aufführungen.²⁷ - (teilweise) dezentral organisiert:

Im Unterschied z. B. zu Schulen besitzt eine Universität keine einheitliche, zentrale Organisation. Sie ist vielmehr nach einem „dualistischen Organisationsprinzip²⁸ aufgebaut. Einerseits ist die Verwaltung der (staatlichen) Ressourcen zentral strukturiert.²⁹ Die akademischen Angelegenheiten, die mit Forschung und Lehre wiederum auch zwei verschiedene Zielrichtungen umfassen, sind im Rahmen der akademischen Selbstverwaltung dezentral organisiert.³⁰

Diese Kombination aus weitreichender staatlicher Regulierung und starker akademischer Selbstverwaltung ist kennzeichnend für die deutsche Hochschullandschaft und wird von Clark als „bürokratisch-oligarchisches Modell“³¹ bezeichnet.

2.2 Die Entwicklung der Hochschulorganisation

Die organisatorischen Besonderheiten in Hochschulen wurden und werden in der Literatur unterschiedlich beschrieben: sie werden z. B. als „besondere Organisation“ bezeichnet,³² als lose gekoppeltes System,³³ „organisierte Anarchie“³⁴ oder loser Verbund von Lehrstühlen und Instituten.³⁵

Diese Beschreibungen verdeutlichen die besonderen organisatorischen Herausforderungen, die dadurch entstehen, dass Hochschulen keine einheitliche Organisationsstruktur haben, und damit auch im Hinblick auf eine einheitliche Steuerung besondere Anforderungen stellen.

2.2.1 Öffentlich-rechtliche Einrichtung und akademische Selbstverwaltung – die Hochschule als „besondere Organisation“

Das dualistische Organisationsprinzip der Hochschulverwaltung mit der organisatorischen Trennung zwischen der staatlichen Ressourcenverwaltung einerseits und der akademischen Selbstverwaltung andererseits hat historische Wurzeln.³⁶

So ist die Hochschule in ihrer zentralen Verwaltung als „nachgeordnete Behörde“³⁷ strukturiert. Dies wird erkennbar in der üblicherweise vorherrschenden Rechtsform als Körperschaft des öffentlichen Rechts (z. B. HG NRW § 2, BayHSchG Art. 11 oder LHG M-V § 2).

In dieser Funktion ist die Hochschule eingebunden in das Rechtsstaatsprinzip gemäß Art. 20 Abs. 3 GG, sie arbeitet auf der Basis von Rechtsnormen.³⁸ Die Hochschulen orientieren sich also in ihrer zentralen Verwaltung an bürokratischen Prinzipien und bewegen sich im Rahmen der geltenden Rechtsvorschriften, vom Haushalts-, über das Dienst- und Tarifrecht, bis hin zum (oft als besonders hinderlich, insbesondere für die Forschung angesehenen) Vergaberecht.

Andererseits sind die „produktiven“ Einheiten, die Fakultäten bzw. Institute, ein durch Selbstverwaltung, grundgesetzlich garantierte Freiheit und Gremienstruktur gekennzeichnetes System.³⁹

Die Hochschule erfüllt ein breites Spektrum an Aufgaben und bündelt verschiedenste Funktionen, z. B.:⁴⁰

- Reproduktions- und Erneuerungsfunktion: die Vermittlung von Werten, kulturellen Normen und geltendem Wissen
- Verteilungs- und Selektionsfunktion: den Zugang zu Berufen und die Eröffnung von Lebensperspektiven
- Demokratisierungsfunktion: die Rationalität von Entscheidung wird gefördert
- Ökonomische Funktion: nach klassischer betriebswirtschaftlicher Faktorenbetrachtung als Entwicklung und Qualifizierung von „Humankapital“ und nicht zuletzt
- Dienstleistungsfunktion: u. a. in der Erwachsenenbildung, z. B. auch im Rahmen von Maßnahmen wie „Studieren ab 50“

Von Müller-Böling stammt eine Beschreibung der folgenden vier Stereotypen von Hochschulen:⁴¹

Die „Gelehrtenrepublik“, in der die Universität Lebensraum für Lehrende und Lernende ist, mit einer außerordentlich selbständigen Rolle von Forschung und Lehre. Der Aspekt der (wissenschaftlichen) Leistung steht im Vordergrund; die Orientierung ist ausgeprägt wissenschaftsorientiert. Die Forschung unterliegt als öffentliches Gut keiner Kostendiskussion, eine systematische Rückkopplung zum übrigen Arbeitsmarkt existiert nicht.

Die „nachgeordnete Behörde“, die in erster Linie als staatliche Einrichtung gesehen wird. Hier ist der Aspekt der Steuerung dominierend, die Verortung als Teil des öffentlichen Dienstes steht klar im Vordergrund, mit einer starken Rolle der Zentralverwaltung.

Bei der „Gruppenhochschule“ als Ergebnis der ersten großen (1968er) Reformbewegung liegt ein besonderes Augenmerk auf der Struktur der Hochschule. Sie ist gremien- und paritätsorientiert, die Strukturierung nach Statusgruppen (Professorinnen und Professoren,⁴² wissenschaftlicher Mittelbau, Studierende, sonstige Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter) ist ausgeprägt.⁴³

Als „Dienstleistungsbetrieb“ wird die Hochschule verstanden als „Produzent“ von Dienstleistungen in Forschung und Lehre. Der Wettbewerb mit anderen Hochschulen und sonstigen Institutionen wird betont, ebenso wie eine „Marktorientierung“ (Arbeits- und Forschungsmarkt).

Die vier beschriebenen Stereotypen sind nicht so zu verstehen, dass eine Hochschule ausschließlich einem bestimmten Stereotyp entspricht, sondern die verschiedenen Stereotypen finden sich üblicherweise parallel in unterschiedlicher Ausprägung an allen Hochschulen, was zu einem „in vielfacher Hinsicht dysfunktionale[n] System“⁴⁴ führt.

Zudem fehlt in Hochschulen ein gemeinsames Formalziel, das üblicherweise in Unternehmen formuliert werden kann, wie z. B. Umsatzsteigerung oder Marktführerschaft.⁴⁵

Hochschulen weisen stattdessen eine „Vielzahl unscharfer Ziele auf, die sich (…) aufgrund der Ausdifferenzierung in der Wissenschaft und das Hinzukommen wissenschaftsfremder Ziele noch erhöht hat. (…) Ein Zielsystem, das nur im Entferntesten mit dem eines Unternehmens vergleichbar ist und die grundsätzliche Ausrichtung der Gesamtuniversität ermöglichen würde, fehlt in der Regel.“⁴⁶

Das Fehlen sowohl einer gemeinsamen Organisationsstruktur als auch eines gemeinsamen Formalziels stellt die besondere Herausforderung dar, der sich eine Hochschulsteuerung und damit auch ein Hochschulcontrolling gegenübersieht.

2.2.2 Verwaltungsreform und „New Public Management“

Das zuvor genannte Selbstverständnis als Dienstleistungsbetrieb hat in den letzten Jahren Einzug in die gesamte öffentliche Verwaltung gefunden.

Am Ende des letzten Jahrtausends kam es zu umfassenden Reformen in der öffentlichen Verwaltung. Grundlage war das „Neue Steuerungsmodell“ (NSM), das auf dem Konzept des „New Public Management“ (NPM) aufbaute. Hierdurch sollte die Dienstleistungsorientierung der Kommunen erheblich verstärkt und die Implementierung betriebswirtschaftlicher Strukturen ermöglicht werden.⁴⁷

Neben der Einführung eines outputorientierten Rechnungswesens mit einer Budgetstruktur wurde auch ein Wandel der inneren Arbeitsweise von Verwaltungen angestrebt.⁴⁸

Effizienz und Motivation in den Dienststellen sollten erhöht werden, insgesamt wurde eine weniger bürokratische, sondern deutlich dienstleistungsnähere und betriebswirtschaftlich orientierte Vorgehensweise angestrebt, u. a. „Management by Objectives“, also das Führen durch Zielvereinbarungen, sowie ein betriebliches Controllingsystem und ggf. auch eine Privatisierung von wirtschaftsnahen Dienstleistungen.⁴⁹ Hiermit verbunden ist eine Abkehr von der staatlichen Detailsteuerung.⁵⁰

In der nachfolgenden Abbildung sind die Unterschiede zwischen dem alten, bürokratischen, und dem neuen Steuerungsmodell gegenübergestellt.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 2: Vergleich altes und neues Steuerungsmodell (eig. Abb.)

Auch für die Hochschulen wurde und wird aufgrund der Veränderungen im Hochschulumfeld ein professionelleres Hochschulmanagement als notwendig angesehen. Ineffiziente Verwaltungsabläufe sollen abgebaut, neue Aufgabenkomplexe und Herausforderungen bewältigt werden.⁵¹

Wenig überraschend stoßen diese Bestrebungen vor dem Hintergrund der beschriebenen Historie insbesondere bei Hochschullehrerinnen und -lehrern mitunter auf massive Vorbehalte. Steuerungsversuche und auch das Controlling selbst werden als Angriff auf die akademische Freiheit und unnötiges Produzieren von Berichtswüsten angesehen. Auch Maßnahmen wie die Verrechnung bzw. Verteilung von Kosten der zentralen Einrichtungen auf die Fakultäten und Fachbereiche stoßen auf Unverständnis.⁵²

2.3 Herausforderungen durch die veränderte Hochschulumwelt

Das Umfeld, in dem sich Hochschulen bewegen, befindet sich seit dem Ende des vergangenen Jahrtausends in einem kontinuierlichen Wandlungsprozess.⁵³ Ein Blick auf die globalen Megatrends zeigt, dass diese sich in den Veränderungen der Hochschulumwelt wiederfinden:⁵⁴

- Die Entwicklung hin zu einer Wissensgesellschaft stellt neue Anforderungen auch und gerade an die Institutionen, die dieses Wissen vermitteln.
- Globalisierung heißt gleichzeitig Internationalisierung – auch für Studierende und – insbesondere wissenschaftliches – Personal.
- Die „ Silver Society “ beschreibt den demografischen Wandel hin zu einer Gesellschaft, in der immer mehr Menschen immer älter werden, länger berufstätig sind und entsprechend länger auch in die Lage versetzt werden müssen, ihren Beruf mit aktuellen Kenntnissen und Fähigkeiten auszuüben.
- Die Mobilität steigt weltweit, und gerade Studierende nutzen die Möglichkeiten, die sich hierdurch ergeben.

Die Auswirkungen dieser Trends werden an den verschiedensten Stellen sichtbar.

Die Zahl der ausländischen Studierenden an deutschen Hochschulen hat sich zwischen 2007 und 2017 um 37 Prozent erhöht,⁵⁵ ihr Anteil an der Gesamtzahl der Studierenden ist seit 2011 kontinuierlich gewachsen.⁵⁶ Die Zahl der international mobilen Studierenden steigt weltweit, damit auch der Wettbewerb um die besten Talente.⁵⁷ Zwischen 2007 und 2017 hat sich die Zahl des ausländischen wissenschaftlichen und künstlerischen Personals mehr als verdoppelt.⁵⁸

Die Gesamtzahl der Studierenden erhöht sich seit einigen Jahren kontinuierlich: im Wintersemester 2018/2019 waren fast 42 Prozent mehr Studierende an deutschen Hochschulen eingeschrieben als im Wintersemester 2008/2009.⁵⁹ Hierzu tragen verschiedene Faktoren bei:

Die Studienanfängerquote liegt seit 2011 durchgehend stabil über 50 Prozent,⁶⁰ ebenso wie die Studienberechtigtenquote, also der Anteil derjenigen eines Geburtsjahrgangs, die die Schule mit einer (Fach-)Hochschulzugangsberechtigung beenden.⁶¹

Zudem wurde der Hochschulzugang für beruflich qualifizierte Personen 2009 neu geregelt, die (Fach-)Hochschulreife ist nicht mehr grundsätzlich für die Aufnahme eines Studiums erforderlich.⁶² Es ist also eine völlig neue Gruppe von potenziellen Studierenden hinzugekommen, die einen anderen Wissenshintergrund als die „klassischen Studierenden“ – Abiturientinnen und Abiturienten im jungen Erwachsenenalter – haben und u. U. daher auch anders betreut werden müssen.

Die Zahl der Berufe, für die ein Studium an die Stelle der nicht-universitären Ausbildung tritt, nimmt zu . ⁶³ Zudem entstehen auch neue Studiengänge als Reaktion auf veränderte Anforderungen.⁶⁴

Die oben genannten Veränderungen in Verbindung mit kürzeren Veränderungszyklen im beruflichen Umfeld bringen vielfältigere Bildungskarrieren mit sich, z. B. veränderte Berufsbiographien durch „lebenslanges Lernen“,⁶⁵ aber auch das Entstehen von anderen Formen der akademischen Ausbildung, z. B. in Form von berufsbegleitenden Studiengängen.

All diese Faktoren führen dazu, dass die Gruppe der Studierenden nicht nur größer, sondern auch heterogener wird und damit die Anforderungen an Studierendenbetreuung und -verwaltung und Lehre wachsen.

Gleichzeitig erhöht sich der Druck, der national und international über einen Vergleich mithilfe von Indikatoren ausgeübt wird – die Zahl der Hochschulrankings wächst stetig. Ihre Popularität steigt,⁶⁶ sie dienen verschiedensten Stakeholdern als Entscheidungshilfe: Studierenden bei der Wahl der Hochschule; politischen Entscheidern und Geldgebern bei ihren Entscheidungen; Wissenschaftlern und Wissenschaftlerinnen bei der Wahl des Arbeitsplatzes.

Wenn auch Kritik am Zustandekommen der Rankings, ihren Bewertungsindikatoren und ihrer Aussagekraft besteht, bleibt Hochschulen wenig anderes übrig, als ihre strategische Steuerung auch an den bekanntesten Rankings zu orientieren.⁶⁷

2.4 Zwischenfazit zu den organisatorischen Herausforderungen

Die Hochschulen befinden sich schon seit langem in einem organisatorischen Veränderungsprozess, der die Brücke von einer Zweiteilung zwischen öffentlicher Einrichtung einerseits und selbstverwaltetem Forschungs- und Bildungsbetrieb andererseits hin zu einer dienstleistungs- und wettbewerbsorientierten Struktur schlagen soll. Diese Entwicklung ist noch lange nicht abgeschlossen.

Gleichzeitig befindet sich das Organisationsumfeld der Hochschulen – bei Unternehmen würde man vom Marktumfeld sprechen – in einem erheblichen Veränderungsprozess; den geänderten Wettbewerbsbedingungen und Anforderungen der Stakeholder (z.B. Gesellschaft, Staat, Studierende, Personal, Geldgeber) muss durch organisatorische und strategische Anpassungen begegnet werden.

Aufgrund der besonderen Organisationsstruktur der Hochschulen ist es von besonderer Bedeutung, die Notwendigkeit und auch die Vorteile von Controllingmaßnahmen zu kommunizieren.

3 Von der Mittelverwaltung zum Finanzmanagement – Herausforderungen für die Hochschulfinanzierung

Parallel zu den Veränderungen im Rahmen des „New Public Management“ (NPM) wurde auch das Rechnungswesen der öffentlichen Einrichtungen und auch vieler Hochschulen einem Wandlungsprozess von der reinen Mittelverwaltung zum Finanzmanagement unterzogen.⁶⁸

Diese Veränderungen sind einerseits die Folge der veränderten Bedingungen der Institutionsumwelt,⁶⁹ andererseits aber auch die Voraussetzung, um überhaupt eine Steuerung bzw. ein Management im eigentlichen Sinne durchführen zu können.⁷⁰

In diesem Kapitel wird die Entwicklung des Hochschul-Rechnungswesens von der Kameralistik zur kaufmännischen Buchführung dargestellt. Anschließend werden die Veränderungen in der Finanzierungsstruktur der Hochschulen, also der Mittelquellen, untersucht. Zum Schluss wird aufgezeigt, welche gesetzlichen Rahmenbedingungen im Hinblick auf das Hochschulrechnungswesen und die Mittelverteilung bestehen.

3.1 Die kamerale Haushaltsstruktur in Universitäten

Grundlage der Haushaltsführung in den Universitäten waren sehr lange die Konzepte der Kameralistik.⁷¹ Das Prinzip der kameralistischen Buchführung beruht auf der systematischen Erfassung von Einnahmen und Ausgaben, also Zahlungsströmen,⁷² im Gegensatz zur Betrachtung von Aufwendungen und Erträgen, wie im kaufmännischen Rechnungswesen üblich.

Ein Nachteil dieses Konzeptes ist, dass Vermögenswerte von Inventar und Besitz nicht abgebildet werden, ebenso wie Schulden und offene Forderungen.⁷³ Das Grundprinzip der Kameralistik ist also die Inputorientierung, die auf der Verausgabung von zugewiesenen Mitteln basiert. Hiermit lässt sich zwar der Geldverbrauch, nicht aber der Ressourcenverbrauch (wie Wertverlust, Abschreibungen) abbilden.⁷⁴ Eine periodengerechte Zuordnung des Werteverzehrs ist aufgrund der Zahlungsorientierung ebenfalls nicht möglich.⁷⁵

3.2 Die Einführung des kaufmännischen Rechnungswesens in der öffentlichen Verwaltung

Ein Hauptelement des New Public Management war eine grundlegende Umstrukturierung des Rechnungswesens.⁷⁶

Mit der Einführung des NPM ist die outputorientierte Steuerung über Zielvereinbarungen, Kennzahlen und Globalbudgets verbunden.⁷⁷ Das Rechnungswesen hat hier eine Schlüsselrolle. Insbesondere die Budgetierung ist aufgrund der Orientierung an Zahlungsströmen, wie sie in der kameralistischen Haushaltsführung vorliegt, nicht zukunftsgerichtet durchführbar, sondern beschränkt sich im Grunde auf die jährliche Fortschreibung der zur Verfügung gestellten Mittel. Eine Orientierung an erbrachten Leistungen (Output) findet nicht statt.⁷⁸

Mit den organisatorischen Veränderungen und der Entwicklung vom inputorientierten „Alimentationsprinzip“ zur outputorientierten Finanzierung ging daher die Notwendigkeit einher, das Rechnungswesen nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen zu organisieren.

Der Aufbau einer umfassenden Kosten- und Leistungsrechnung, die Möglichkeit, outputorientiert und budgetbasiert zu arbeiten und Effizienzverbesserungen zu erzielen, waren weitere Gründe für viele öffentliche Einrichtungen, von der inputorientierten Kameralistik zur output- und wettbewerbsorientierten Doppik überzugehen.

Diese Veränderungen erstreckten sich auf den gesamten öffentlich-rechtlichen Verwaltungssektor⁷⁹ und auch auf die Hochschulen.⁸⁰

Die wichtigsten Unterschiede zwischen kameralistischer und kaufmännischer Buchführung sind in der nachfolgenden Übersicht zusammengefasst.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 3: Kameralistik und kaufmännische Buchführung (eig. Abb.)

Die gesetzliche Situation im Hinblick auf das Buchführungskonzept an Hochschulen ist bundesweit nicht einheitlich.

Von der Pflicht zur Kameralistik (vereinzelt mit der Option, parallel ein kaufmännisches Rechnungswesen einzuführen) über die Wahlfreiheit zwischen beiden Systemen bis hin zur Verpflichtung zur kaufmännischen Buchführung sind alle Regelungen vertreten:⁸¹

[...]

---

¹ In dieser Arbeit werden unter dem Begriff „Hochschule“, soweit es sich um aktuelle Bezüge wie z. B. Finanzierung und Management handelt, alle öffentlich-rechtlichen Universitäten und Fachhochschulen subsumiert. Im Hinblick auf historische Hintergründe oder weit zurückliegende Entwicklungen wird mit der Bezeichnung „Universität“ verdeutlicht, dass hier die Fachhochschulen nicht mitgemeint sind, da sie erst 1968 formal entstanden sind (vgl. Quelle „Kultusministerkonferenz“).

² Vgl. Floren (2017), S. 1; Meier (2019), S. 26.

³ Vgl. BMBF (2017).

⁴ Vgl. Statista (222); Heublein / Fuchs (2019) Punkt 7.2.

⁵ Vgl. Statista (221).

⁶ Vgl. Hachmeister (2017), S. 7.

⁷ Vgl. Pohlmann / Vierzigmann / Doyé (2017), 23 ff.

⁸ Vgl. Burkhart / Wittersheim, S. 3; Statistisches Bundesamt (Destatis) (2007), Band 11, S. 7; Winterhager / Krücken / Bünstorf (2015), S. 31.

⁹ Vgl. Breitbach / Güttner (2008), S. 52; Jaeger u.a. (2005), S. 3; Leszczensky / Orr (2004), S. 4; Schultz (2015).

¹⁰ Hinweis: als Sondermittel werden befristete Mittel von Bund und Ländern wie z. B. für den Hochschulpakt oder das Schul-Digitalisierungsprogramm verstanden. Als Drittmittel werden Mittel verstanden, die nicht von Bund und Ländern, sondern anderen öffentlichen und privaten Geldgebern stammen, wie z. B. der DFG oder privaten Geldgebern für „Auftragsforschung“.

¹¹ Vgl. Dohmen / Wrobel (2018), S. 17.

¹² Vgl. Bachmann (2009), S. 176.

¹³ Vahs (2015), S. 18.

¹⁴ Vgl. Horak (1999), S. 10.

¹⁵ Vgl. Vahs (2015), S. 18.

¹⁶ Ebenda, S. 16.

¹⁷ Horak (1999), S. 10.

¹⁸ Vgl. Wöhe / Döring (2013), S. 66.

¹⁹ Vgl. Steinmann / Schreyögg / Koch (2013), S. 109; Wöhe / Döring (2013), S. 67 ff.

²⁰ Vgl. Badelt / Meyer / Simsa (2007), S. 6.

²¹ Vgl. ebenda.

²² Vgl. ebenda, S. 7.

²³ Heinrichs (2010), S. 13.

²⁴ DRK (2018), Jahresbericht mit Gewinn- und Verlustrechnung.

²⁵ Hergeleitet aus Artikel 5 Abs. 3 Satz 1 GG; Wagner (2007).

²⁶ Die in dieser Arbeit zitierten Gesetze und Verordnungen entsprechen der zum Zeitpunkt der Erstellung aktuellen Fassung.

²⁷ Vgl. Deutscher Bühnenverein.

²⁸ Vgl. Blümel (2016), S. 16.

²⁹ Vgl. ebenda, S. 16, 30.

³⁰ Vgl. ebenda, S. 16.

³¹ Ebenda, S. 30.

³² Vgl. Meier (2019), S. 27; Musselin (2007), S. 30.

³³ Vgl. Meier (2019), S. 27.

³⁴ Täschner (2014), S. 93.

³⁵ Vgl. Scherm / Jackenkroll (2016), S. 116.

³⁶ Vgl. Blümel (2016), S. 16 f.

³⁷ Vgl. Rybnicek (2014), S. 20; Truniger (2017), S. 53.

³⁸ Vgl. Hösgen (2001), S. 437.

³⁹ Vgl. Blümel (2016), S. 44; Rybnicek (2014), S. 4; Scherm / Jackenkroll (2016), S. 117.

⁴⁰ Vgl. Riese (2008), S. 17.

⁴¹ Vgl. Müller-Böling (2000), S. 19; Rybnicek (2014), S. 38.

⁴² Soweit möglich, wird in dieser Arbeit geschlechtsneutral formuliert. Der besseren Lesbarkeit halber werden zusammengesetzte Begriffe und Institutionen in der ursprünglichen, i.d.R. maskulinen Form, belassen.

⁴³ Vgl. Heinrichs (2010), S. 22.

⁴⁴ Müller-Böling (2000), S. 25.

⁴⁵ Vgl. Scherm / Jackenkroll (2016), S. 116.

⁴⁶ Ebenda, S. 117.

⁴⁷ Vgl. Bachmann (2009), S. 32 f.

⁴⁸ Vgl. ebenda, S. 32.

⁴⁹ Vgl. ebenda, S. 33.

⁵⁰ Vgl. Blümel (2016), S. 34.

⁵¹ Vgl. Floren (2017), S. 16.

⁵² Vgl. Steinmayr (2019).

⁵³ Vgl. Autorengruppe Bildungsberichterstattung (2018), S. 23 ff.; Hamschmidt / Krause (2013), S. 1 f.

⁵⁴ Vgl. Zukunftsinstitut GmbH (2019).

⁵⁵ Vgl. BMBF (2017).

⁵⁶ Statista (222).

⁵⁷ Vgl. BMBF (2017).

⁵⁸ Vgl. Heublein / Fuchs (2019) Punkt 7.2.

⁵⁹ Statista (221).

⁶⁰ Statista (72005).

⁶¹ Vgl. Institut der deutschen Wirtschaft Köln e.V.

⁶² Vgl. Alesi / Teichler (2012), S. 9.

⁶³ Vgl. ebenda, S. 7; Euler / Severing (2017), S. 34.

⁶⁴ Vgl. Hachmeister (2017), S. 7.

⁶⁵ Vgl. Pohlmann / Vierzigmann / Doyé (2017), S. 23 ff.

⁶⁶ Vgl. Burkhart / Wittersheim, S. 3.

⁶⁷ Vgl. Statistisches Bundesamt (Destatis) (2007), S. 7; Winterhager / Krücken / Bünstorf (2015), S. 31.

⁶⁸ Vgl. Blümel (2016), S. 35; Ziegele (2001), S. 191.

⁶⁹ Vgl. Blümel (2016), S. 33; Rybnicek (2014), S. 47.

⁷⁰ Vgl. Bachmann (2009), S. 34.

⁷¹ Vgl. Blümel (2016), S. 113 ff.

⁷² Vgl. Bachmann (2009), S. 21 ff.

⁷³ Vgl. ebenda (2009), S. 35.

⁷⁴ Vgl. ebenda, S. 35.

⁷⁵ Vgl. ebenda, S. 21 ff.; Haushaltslexikon (2018).

⁷⁶ Vgl. Buschor (2000), S. 21.

⁷⁷ Vgl. Bachmann (2009), S. 170 ff.; Rybnicek (2014), S. 3.

⁷⁸ Vgl. Buschor (2000), S. 29.

⁷⁹ Vgl. Bachmann (2009), S. 32 ff.

⁸⁰ Vgl. Floren (2017), S. 41; Täschner (2014), S. 2 f.

⁸¹ Vgl. Hamschmidt / Krause (2013), S. 4 ff.