Die Evaluierung von Clusterpolitik

INhaltsverzeichnis

1. Einleitung
1.1 Problemstellung und Ziel der Arbeit
1.2 Gliederung der Arbeit und methodisches Vorgehen

2. Methodische Grundlagen der Evaluierung förder-politischer Maßnahmen
2.1 Definition des Begriffs Evaluierung
2.2 Funktionen und Verfahren der Evaluierung
2.2.1 Funktionen der Evaluierung
2.2.2 Verfahren der Evaluierung
2.3 Herausforderungen für die Durchführung von Evaluierungen
2.4 Zwischenfazit für die Arbeit

3. Theoretische Hintergründe des Clusterkonzepts
3.1 Zum Clusterverständnis: Gemeinsamkeiten, Unterschiede und Möglichkeiten einer Charakterisierung von Clustern
3.2 Der Porter’sche Diamant als Konzept eines funktionierenden Clusters
3.3 Mögliche Risiken von Clustern und konzeptionelle Defizite des Clusterkonzepts

4. Regionale Clusterpolitik: Heutige Gestaltungsansätze und die Herausforderungen ihrer Evaluierung
4.1 Cluster als „Instrument“ der regionalen Wirtschaftspolitik – Gegenwärtige Umsetzung clusterpolitischer Gestaltungsansätze
4.1.1 Motive und Instrumente regionaler Clusterpolitik
4.1.2 Zur Legitimation von regionaler Clusterpolitik
4.2 Die Herausforderungen der Evaluierung von regionaler Clusterpolitik
4.2.1 Besondere Eigenschaften der regionalen Clusterpolitik und die Implikationen für eine Evaluierung
4.2.2 Methodische Komplexität der Evaluierung von regionaler Clusterpolitik
4.2.3 Politische Rationalität, Clusterpolitik und ihre Evaluierung: Überlegungen anhand politikökonomischer und bürokratietheoretischer Fragestellungen
4.3 Gegenwärtiger Kenntnisstand der Evaluierungsforschung – ausgewählte Beispiele von Evaluierungspraktiken der regionalen Clusterpolitik
4.3.1 Die Evaluierung von regionaler Clusterpolitik nach Raines
4.3.2 „Ex-post Cluster Evaluation Framework“ – Scottish Enterprise
4.3.3 „System Failure Framework“ nach Klein Woolthuis/Lankhuizen/Gilsing
4.3.4 Partizipative Evaluierung von regionaler Clusterpolitik nach Angeles Diez
4.3.5 Vergleich der vorgestellten Evaluierungsverfahren regionaler Clusterpolitik

5. Die Evaluierung von regionaler Clusterpolitik aus Sicht der Praxis: Ergebnisse aus Experteninterviews und Analyse der Evaluierungsstudien von hannoverimpuls und dem dortmund - project
5.1 Ergebnisse der Experteninterviews
5.2 Analyse der Evaluierungsstudien von hannoverimpuls und dem dortmund-project
5.2.1 Untersuchungsraster zur Beurteilung der Evaluierungsstudien
5.2.2 Das Beispiel hannoverimpuls – „Evaluierungs- und Perspektivbericht über die Arbeit der hannoverimpuls GmbH“
5.2.3 Das Beispiel dortmund-project – „Review dortmund-project: Evaluierung und Weiterentwicklung der Umsetzung“

6. Konzeptionelle Überlegungen zur Evaluierung von regionaler Clusterpolitik
6.1 Potenziale zur Weiterentwicklung
6.2 Vorschlag für ein duales Evaluierungskonzept auf der Basis systemischer multidimensionaler Analyse
6.2.1 System Failure Framework als Ansatz der strategischen Wirkungsforschung
6.2.2 Quantitative und qualitative Clusteranalyse als Ansatz der unterstützenden Wirkungsforschung
6.3 Zu einem intelligenten Ansatz regionaler Clusterpolitik und ihrer Evaluierung

7. Schlussfolgerungen und Ausblick

Literaturverzeichnis

Anhang

ABBILDUNGS- UND TABELLENVERZEICHNIS

Abbildung 1: Gliederung der Diplomarbeit

Abbildung 2: Porter’s Cluster Modell

Abbildung 3: Schritte zur Evaluierung von Clusterpolitik nach Raines

Abbildung 4: Cluster Monitoring and Evaluation Framework

Abbildung 5: „System Failure Framework“ zur Evaluierung von regionaler Clusterpolitik

Abbildung 6: Duales Evaluierungskonzept auf Basis systemischer multidimensionaler Analyse

Tabelle 1: Rangfolge der Ziele von Clusterinitiativen

Tabelle 2: Untersuchungsraster zur Beurteilung der Evaluierungsstudien

Tabelle 3: Indikatoren für die Erfolgsmessung von hannoverimpuls

Tabelle 4: Erfolgskennzahlen und Zielgrößen des dortmund-project

Tabelle 5: Clustermonitor

ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1. Einleitung

Die Förderung von Clustern bestimmt seit einigen Jahren mit hoher Intensität die regionale Wirtschaftspolitik und Wirtschaftsförderung in Deutschland. So hat sich die Fokussierung auf Standortbündelungen und Branchenkompetenz als Strategieansatz der regionalen Wirtschafts-politik und Wirtschaftsförderung in vielen Regionen durchgesetzt (Küpper/Röllinghoff 2005: 89). Neben der kommunalen und regionalen Ebene haben zahlreiche Bundesländer und die Bundesregierung Programme zur Förderung von Clustern initiiert. Auch die Europäische Kommission (Kom) bewertet die Clusterpolitik als wichtiges Instrument zur Erreichung der „Lissabon-Ziele“: seit der strategischen Neuausrichtung der Regionalpolitik (Förderperiode 2007-2013) ist die Verwendung von Strukturfondsmitteln zur Clusterförderung in den einzelnen Fördergebieten möglich (Kiese 2008a: 37).

Das heutige Verständnis von Clustern wurde stark durch die Arbeiten von Michael Porter beeinflusst. Durch sein Buch „The competitiveness of nations“ (1990) entstanden neue Impulse bezüglich nationaler Wettbewerbsvorteile, die durch den späteren Transfer auf die regionale Ebene in der Regionalpolitik steigende Bedeutung erhielten. Seither hat das Cluster-konzept zunehmend an politischer Bedeutung gewonnen (Koschatzky 2001: 207), was z.B. in einer stärkeren wachstumspolitischen Ausrichtung der Wirtschafts- und Strukturpolitik zum Ausdruck kommt. Die Erwartung an das Clusterkonzept besteht darin, dass es durch die Herausbildung räumlicher Konzentrationen von Unternehmen der gleichen Branche und/oder verwandten Branchen zu Produktivitätssteigerungen, einer Zunahme der Innovationskraft und einem Beschäftigungswachstum kommt und ein insgesamt höheres regionalwirtschaftliches Wachstum erzielt wird. Nicht zuletzt diese Erfolgsmerkmale machen Cluster häufig zum Objekt der Begierde für die Politik und Wirtschaftsförderung. Während es an Handlungs-anleitungen zur erfolgreichen Umsetzung von Clusterpolitik und Best-Practice Studien nicht mangelt, steht der eindeutige Beleg der Effekte von Clusterpolitik noch aus: „We know that there has been a proliferation of cluster development programs, but we know little about the performance of such programs [...]“ (Enright 2003: 123).

Problemstellung und Ziel der Arbeit

Die Förderung regionaler Cluster hat sich in den vergangenen Jahren zu einem „guiding principle of economic development policy“ (Raines 2003: 191) entwickelt. Evaluierungen als Bestandteil der Konzipierung, Unterstützung und Bewertung von regionalpolitischen Förder-maßnahmen wird zunehmend Bedeutung beigemessen. Für die Problemstellung dieser Diplomarbeit resultieren daraus zwei Themenfelder, deren methodisch-konzeptionellen und praktischen Merkmale verknüpft betrachtet werden sollen: einerseits das Clusterkonzept und neue Förderansätze im Rahmen der regionalen Clusterpolitik, andererseits Modelle der Evaluierungsforschung und Methoden der Evaluierung politischer Fördermaßnahmen.

Die wissenschaftliche Diskussion um Cluster ist durch eine Vielzahl unterschiedlicher Defini-tionen gekennzeichnet, sodass eine Mehrdeutigkeit und fehlende Kohärenz bezüglich der konstitutiven Elemente eines Clusters vorliegt (Fromhold-Eisebith/Eisebith 2005: 1250; Swann 2006: 256). Eine allgemeingültige Clustertheorie für alle Kontexte liegt nicht vor (Asheim/Cooke/Martin 2006: 15). Diese Heterogenität hat sich vielfach auf die politische Handlungsebene, d.h. die (regionale) Clusterpolitik ausgeweitet: „As there is no agreed and shared definition of what a cluster is, it is hardly surprising that there is no one single model for such policy, and cluster labels are often attachted to quite different sorts of policies“ (Martin/Sunley 2003: 23).

Für die Evaluierung von regionaler Clusterpolitik resultieren aus der fehlenden Kohärenz große Herausforderungen bei der Bewertung der Fördererfolge. Eine systematische Evaluie-rung der Fördermaßnahmen ist jedoch enorm wichtig, um Erkenntnisse über die Effektivität der Förderung, Erfolgsfaktoren und Wirkungszusammenhänge identifizieren sowie Hand-lungsempfehlungen ableiten zu können (Enright 2003: 122 f.; Anderson et al 2004: 137). Aufgrund der spezifischen Eigenschaften der regionalen Clusterpolitik weisen traditionelle, vornehmlich quantitativ orientierte Evaluierungsmodelle und -methoden Limitationen auf, die eine Weiterentwicklung der Evaluierungsansätze notwendig machen (Angeles Diez 2001: 910; Steiner 2003: 337).

Trotz der Bedeutung der Evaluierungsthematik in zahlreichen Gebieten der Förderpolitik existiert bisher nur eine kleine Zahl von Publikationen, die sich der Thematik „Evaluierung von Clusterpolitik“ widmen (Anderson et al 2004: 119; Fromhold-Eisebith/Eisebith 2008: 2 f.). Evaluierungsstudien zur systematischen und wissenschaftlich unabhängigen Bewertung der Effekte von regionaler Clusterpolitik wurden, besonders in Deutschland, bisher selten durchgeführt oder nicht veröffentlicht. Zu den wenigen Veröffentlichungen über die Evaluierung von regionaler Clusterpolitik gehören die Arbeiten von Angeles Diez (2001, 2002), welche wegen der Vielzahl der evaluatorischen Herausforderungen einen partizi-pativen Evaluierungsansatz empfehlen. Raines (2003) konzipiert einen empirisch basierten Evaluierungsansatz von regionaler Clusterpolitik mit besonderer Betonung von prozess-orientierten Aspekten. Bereits in Pilotstudien zur Anwendung kamen der „Ex-post Cluster Evaluation Framework“ (Learmonth/Munro/Swales 2003), zur Ermittlung der Wirkungen der schottischen Clusterpolitik auf der Makro-, Meso- und Mikroebene und der „System Failure Framework“ als Instrument zur Evaluierung der niederländischen Clusterpolitik (Klein Woolthuis/Lankhuizen/Gilsing 2005). Eine aktuelle Publikation von Fromhold-Eisebith/Eisebith (2008) stellt einen pragmatisch ausgerichteten ex-post, bottom-up Ansatz zur systematischen Erfassung der Effekte von Clusterpolitik bzw. -förderung anhand von zwei Fallstudien vor. Die Oecd gibt in einer Studie zu „Competitive Regional Clusters“ (2007) einen Überblick bisheriger Erfahrungen der Evaluierung von Clusterpolitik anhand ausge-wählter (nationaler) Fallbeispiele.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Aus dieser Zielsetzung leiten sich folgende zentrale Fragestellungen ab:

- Leitfrage 1: Welche Funktionen können Evaluierungen förderpolitischer Maßnahmen erfüllen, worin besteht ihre Notwendigkeit und mit welchen Herausforderungen sind Evaluierungen konfrontiert?
- Leitfrage 2: Welche Charakteristika besitzen regionale Cluster und was sind die erwarteten einzel- und regionalwirtschaftlichen Effekte?
- Leitfrage 3: Was sind die Merkmale einer regionalen Clusterpolitik, was ist ihre Legi-timation und welche Herausforderungen bestehen für ihre Evaluierung?
- Leitfrage 4: Welche Vorgehensweise kommt bei der Evaluierung von regionaler Clusterpolitik in der Praxis zur Anwendung und welche Stärken und Schwächen weisen diese Evaluierungen auf?
- Leitfrage 5: Welche Anforderungen sollten an eine Evaluierung von regionaler Clusterpolitik gestellt werden und wie könnte ihre Evaluierung gestaltet werden?

Gliederung der Arbeit und methodisches Vorgehen

Die Arbeit gliedert sich in vier Abschnitte (siehe Abbildung 1):

Abschnitt I - Theorie

Im Abschnitt I (Kapitel 2 und 3) werden die theoretischen Grundlagen der Arbeit auf Basis einschlägiger Sekundärliteratur gelegt.

Kapitel 2 stellt die methodischen Grundlagen der Evaluierung von Förderpolitik dar. Nach der Definition des Begriffs „Evaluierung“ (Kapitel 2.1) werden die Funktionen und Vorgehens-weisen einer Evaluierung beleuchtet (Kapitel 2.2) und die Herausforderungen für die Durch-führung von Evaluierungen dargestellt (Kapitel 2.3). Das Ziel dieses Kapitels ist es, die theoretischen Möglichkeiten und faktischen Grenzen der Evaluierung aufzuzeigen, um zu einer - für die weitere Ausarbeitung wichtigen - realistischen Einschätzung der Leistungs-fähigkeit von Evaluierungsverfahren zu gelangen.

Im Kapitel 3 werden die theoretischen Grundlagen des Clusterkonzepts erarbeitet. Nach der Darstellung der Vielfalt verwendeter Clusterbegriffe (Kapitel 3.1) wird im Kapitel 3.2 exem-plarisch das Clusterkonzept nach Porter (1990, 1998) vorgestellt. Anschließend werden die Risiken von Clustern und die Defizite derzeitiger Clusterkonzepte aufgezeigt (Kapitel 3.3). Ziel dieses Kapitels ist zum einen, die wesentlichen Merkmale von regionalen Clustern dar-zulegen, zum anderen die zentralen einzel- und regionalwirtschaftlichen Effekte zu benennen, die sich bei Vorhandensein eines funktionierenden Cluster ergeben können.

Abbildung 1: Gliederung der Diplomarbeit

Eigene Darstellung

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abschnitt II – Politik und Methodik

Im Abschnitt II der Arbeit (Kapitel 4) werden zunächst die Motive und Instrumente einer regionalen Clusterpolitik vorgestellt und ihre Legitimation diskutiert (Kapitel 4.1). Anschlie-ßend werden die Herausforderungen einer Evaluierung von regionaler Clusterpolitik in drei unterschiedlichen Dimensionen analysiert: Herausforderungen durch die spezifischen Eigen-schaften des Politikfeldes, methodische Herausforderungen und Einfluss von politiköko-nomischen Aspekten (Kapitel 4.2). Kapitel 4.3 gibt einen Überblick über gegenwärtige Evalu-ierungsansätze in der regionalen Clusterpolitik, wobei insbesondere die methodische Vor-gehensweise dieser Ansätze von Bedeutung ist.

Die Vorstellung gegenwärtiger Evaluierungsansätze liefert wichtige Impulse für die Adress-ierung der dargestellten Herausforderungen und die Entwicklung von Vorschlägen zur Evaluierung von regionaler Clusterpolitik (Kapitel 6).

Abschnitt III – Empirische Analyse

Der Abschnitt III (Kapitel 5) befasst sich mit der Auswertung der im Rahmen dieser Arbeit geführten Experteninterviews zur Einschätzung der Evaluierung von regionaler Clusterpolitik aus Sicht der Praxis (Kapitel 5.1) sowie mit der Analyse vorhandener Evaluierungsstudien im Bereich der regionalen Clusterpolitik (Kapitel 5.2).

Das Ziel der Experteninterviews besteht neben der Ermittlung von Herausforderungen der Evaluierung von regionaler Clusterpolitik aus Sicht der Praxis vor allem in der Gewinnung von Vorschlägen bezüglich einer besseren Gestaltung solcher Evaluierungen.

Das Ziel der Untersuchung von zwei vorliegenden Evaluierungsstudien ist die Überprüfung, welche methodischen Vorgehensweisen zur Anwendung kamen und welche Stärken und Schwächen die Evaluierungsansätze besitzen.

Abschnitt IV – Konzeptionelle Überlegungen

In Kapitel 6 wird das konzeptionelle Ziel dieser Arbeit realisiert, indem eine neue Vor-gehensweise für die Evaluierung von regionaler Clusterpolitik vorgestellt wird. Um die u.a. im Rahmen der theoretischen Diskussion und empirischen Analyse identifizierten Probleme detailliert zu adressieren, werden zunächst die wichtigsten Erkenntnisse und Schlussfolger-ungen ausgeführt (Kapitel 6.1). Anschließend werden die Vorschläge in einem Evaluierungs-ansatz für regionale Clusterpolitik zusammengeführt (Kapitel 6.2).

Die zentralen Ergebnisse dieser Arbeit und offene Fragen werden im Kapitel 7 zusammen-gefasst.

2. Methodische Grundlagen der Evaluierung förderpolitischer Maßnahmen

Evaluierungen von förderpolitischen Maßnahmen und Instrumenten können zur Verbesserung der Leistungsfähigkeit von wirtschaftspolitischen Programmen, Fördermaßnahmen oder Projekten beitragen und eine wichtige Funktion zur Legitimation staatlicher Interventionen übernehmen (Bachtler/Wren 2006: 143; Shapira/Kuhlmann 2003: 5).

Vor diesem Hintergrund sollen im Folgenden die Fragen beantwortet werden, welche Funk-tionen Evaluierungen förderpolitischer Maßnahmen erfüllen können, welche Vorgehens-weisen bei der Durchführung von Evaluierungen existieren (Kapitel 2.2) und mit welchen Herausforderungen Evaluierungen konfrontiert sind (Kapitel 2.3). Aufgrund der Vielfalt von konkurrierenden als auch komplementären Ansätzen zu Evaluierungen und der Vielzahl an Definitionen für Evaluierungen bedarf es im Vorfeld einer Definition des zugrunde liegenden Evaluationsverständnisses (Kapitel 2.1).

Definition des Begriffs Evaluierung

Evaluierungen haben sich als ein zentrales Konzept zur Generierung (steuerungs-) relevanter Informationen und einer an Rationalitätskriterien ausgerichteten Entscheidungsfindung ent-wickelt (Stockmann 2007: 97). Daneben existieren weitere teils konkurrierende, teils komplementäre Verfahren, deren zentralen Aufgaben bzw. Funktionen und Anwendungs-bereiche vorgestellt werden. Hierzu zählen das Monitoring, Controlling, der Balanced Score-card Ansatz und das Audit.

Evaluierung

Nach dem dieser Arbeit zugrunde liegenden Verständnis beschreiben Evaluierungen die systematische Anwendung sozial- und wirtschaftswissenschaftlicher Forschungsmethoden zur Analyse und Bewertung der Konzeption, Ausgestaltung, Umsetzung und des Nutzens öffent-licher Interventionen und dienen der Verbesserung der Planung, periodischen Überwachung sowie Bestimmung von Effektivität und Effizienz (in Anlehnung an Rossi/Freeman/ Hofmann 1988: 3). Der Zeitpunkt einer Evaluierung orientiert sich an der angestrebten Ver-wendung der zu ermittelnden Ergebnisse: Aufgabe von operativen ex-ante Evaluierungen ist es, eine Bewertung der vorliegenden Maßnahme hinsichtlich der Zielformulierung, Mittel-auswahl und Ziel-Erreichbarkeit vorzunehmen und bei der Definition des Implementations-rahmens und Ableitung geeigneter Indikatoren zu unterstützen (Toepel/Gornig 1998: 67) . Strategische ex-ante Evaluierungen bewerten basierend auf Prognosen die Wirkungen alter-nativer Fördermaßnahmen (Koschatzky 2001: 308). Begleitende Evaluierungen dienen der Identifizierung erster Ergebnisse der Umsetzung und ermitteln, ob die gewählte Förder-strategie vor dem Hintergrund der vorgefundenen Rahmenbedingungen nach wie vor ange-messen ist. Insbesondere auf Grund der Steuerungsmöglichkeiten wird ihnen eine zunehmend wichtige Funktion in einem umfassenden Evaluierungsprozess zugeschrieben (Bachtler/ Wren 2006: 146). Ex-post Evaluierungen nehmen eine abschließende Beurteilung des Evalu-ierungsobjekts vor und geben Aufschluss darüber, wie effektiv und effizient die Förder-maßnahme war und welche Wirkungen erzielt wurden. Damit dienen sie einerseits der Legitimation der Förderung und ermöglichen andererseits auf Basis der gewonnenen Er-kenntnisse die Entscheidung über Fortführung oder Anpassung des Evaluierungsobjektes in zukünftigen Förderperioden (Sedlacek 2004: 14).

Monitoring

Beim Monitoring handelt es sich um die systematische und kontinuierliche Erfassung von Input-, Output- und Wirkungsdaten (organisationsintern/-extern) zur Beschreibung der Ver-änderungen von Zielobjekten anhand weitgehend vorgegebener Bewertungskriterien (Stock-mann 2007: 75 ff.). Als deskriptives Instrument liefert das Monitoring Erkenntnisse über ge-plante und tatsächliche Entwicklungen des Untersuchungsgegenstandes, d.h. direkte Ergeb-nisse der Förderung, i.d.R. jedoch keine Informationen über Ursache-Wirkungsbeziehungen oder Nettoeffekte (Nolan/Wong 2004: 17). Evaluierungen greifen häufig auf die Ergebnisse von Monitoring zurück, insbesondere die periodische Erhebung von Daten über den Förder-zeitraum hinweg ist von besonderer Bedeutung, da so die Durchführung von Zeitreihen-analysen ermöglicht wird (Jakoby/Ridder 2001: 395).

Controlling

Als originär betriebswirtschaftliches Konzept beschreibt das Controlling - ähnlich wie das Monitoring - die laufende Bereitstellung von organisationsinternen und -externen Daten und informiert über das Verhältnis von Soll-Ist Entwicklungen als Grundlage für Steuerungs-entscheidungen. Neben der Informationsfunktion übernimmt das Controlling auch Koordi-nierungsaufgaben, etwa bei der Informationserzeugung bzw. -bereitstellung (operatives Con-trolling) und unterstützt die strategische Kontrolle sowie Planung (strategisches Controlling; Preißler 1994: 12 ff.). Eine Gemeinsamkeit von Controlling und Evaluierung stellt die Ge-nerierung von Informationen zur rationalen Entscheidungsfindung dar, ansonsten können dem Controlling auf Grund seiner Aufgabe als nicht bewertendes Informations- und Koordina-tionsinstrument keine evaluativen Eigenschaften i.e.S. zugesprochen werden (Stockmann 2007: 73 f.).

Balanced Scorecard

Der Balanced Scorecard (BSC) Ansatz nach Kaplan/Norton beschreibt ein strategisches Management- bzw. Kennzahlensystem, welches in vier Zielfeldern^[1] die Umsetzung einer Strategie in operative Größen („performance measures“) ermöglicht, die anhand von Indi-katoren gemessen werden können (1997: 9). Insgesamt erlaubt die BSC eine holistische, inte-grierte Betrachtung der Performance und ermöglicht den Abgleich ausgewählter Messgrößen mit Zielen (Miles/Cunningham 2006: 59). Obwohl der BSC Ansatz auch evaluatorische Ele-mente beinhaltet (z.B. Konzipierung von Wirkungsketten, Berücksichtigung qualitativer/ quantitativer Faktoren), stellt er u.a. aufgrund der normativen Untersuchungslogik (Soll-Ist Vergleich), der Fokussierung auf finanzwirtschaftliche Kennzahlen und die top-down Bewertung „kein evaluatives Verfahren [i.e.S.] dar“ (Stockmann 2007: 82), sondern ist eher als Weiterentwicklung eines strategischen Controlling interpretierbar.

Audit

Das Audit, insbesondere das Performance Audit im öffentlichen Sektor, weist sowohl bezüg-lich der Aufgabenstellung als auch der Vorgehensweise einige Parallelen zur Evaluierung auf. Das Performance Audit dient als objektivierendes und systematisches Instrument „[...] the purpose of providing an independent assessment of the performance of a government organization, program, activity, or function in order to provide information to improve public accountability and facilitate decision-making [...]“ (Brooks 1997 zit. in Stockmann 2007: 89 f.). Allerdings nimmt das Audit als normativer Ansatz zumeist eine retrospektive Be-wertung (Soll-Ist Vergleich) anhand vorher festgelegter, bekannter und allgemein anerkannter Kriterien und Standards vor. Performance Audits sind demnach weniger auf Erklärung von Beobachtungen ausgelegt, sondern kontrollieren v.a. die Implementierungsphase (Input) und den direkten Output (Miles/Cunningham 2006: 46; Stockmann 2007: 93).

Als wesentliche Gemeinsamkeit der vorgestellten Verfahren kann festgehalten werden, dass sie der Gewinnung von steuerungsrelevanten Informationen dienen und dadurch zu einer möglichst rationalen Entscheidungsgrundlage bzw. -findung beitragen sollen. Größere Ähn-lichkeiten zur Evaluierung weist das Audit auf. Allerdings ist einzig die Evaluierung ein kausalanalytischer Ansatz, welche auf Basis variabler Kriterien sowohl eine top-down als auch bottom-up Bewertung ermöglicht (Stockmann 2007: 97 f.).

Funktionen und Verfahren der Evaluierung

Wegen der vielschichtigen Konzeption von Evaluierungen ist es von Bedeutung, wichtige Funktionen und Verfahren der Evaluierung von förderpolitischen Maßnahmen darzulegen und deren Notwendigkeit aufzuzeigen.

Funktionen der Evaluierung

Die übergeordneten Ziele von Evaluierungen sind die Überprüfung von Zielerreichung, Wirk-samkeit und Nachhaltigkeit der durchgeführten förderpolitischen Maßnahmen und Instru-mente (Informationsgewinnung), die Ermittlung von Handlungsalternativen sowie die Legitimation der öffentlichen Intervention (Scherer/Schnell/Walser 2001: 437).

Aufgrund der vielfältigen Anwendungsgebiete können die Funktionen einer Evaluierung sehr unterschiedlich sein. Vor allem bei der Konzeption einer Evaluierung ist ihre vorgesehene Aufgabe von besonderer Bedeutung, da sich daraus sowohl das Design, die Methodenauswahl als auch die Vorgehensweise ableitet. Mit der Erkenntnis-, Kontroll-, Dialog- und Legi-timationsfunktion existieren vier eng miteinander verbundene und sich ergänzende Funk-tionen einer Evaluierung: Die Erkenntnisfunktion der Evaluierung umfasst die Sammlung entscheidungs- und steuerungsrelevanter Daten, welche zur Bewertung der Funktionsfähigkeit (z.B. bzgl. Akzeptanz der Maßnahmen), Zielgruppenerreichung, Effizienz und Effektivität der Umsetzung von Programmen bedeutsam sind. Die Kontrollfunktion hinterfragt, ob die im Rahmen der Maßnahmenplanung definierten Ziele erreicht wurden. Sie dient der Aufdeckung möglicher Probleme und Defizite von Maßnahmen (z.B. bzgl. Zielgenauigkeit, Effizienz, Wirkungen) und der Optimierung von Maßnahmen zur Zielsetzung. Durch die im Rahmen der Evaluierung gewonnenen Informationen wird die sachliche Basis für Kommunikation und Koordination zwischen den Stakeholdern der Maßnahme geschaffen, so dass die Evaluierung auch eine Dialog - bzw. Lernfunktion einnehmen kann. Die Legitimationsfunktion dient schließlich dem Nachweis über Effektivität und Effizienz des Einsatzes öffentlicher Mittel und als Beleg für den Wirkungsgrad der Maßnahmen. Mit Hilfe dieser Evaluationsfunktion und der generierten Informationen kann ein nachvollziehbarer Beleg des Input-Output Verhältnisses und der im Förderzeitraum erzielten Wirkungen erstellt werden (Stockmann 2007: 37 f.; Sedlacek 2004: 16).

Neben diesen vier sich ergänzenden Evaluierungsfunktionen lassen sich mit der summativen und formativen Evaluierung zwei funktionale Pole nach dem Zeitpunkt der Durchführung unterscheiden. Die summativen Evaluierungen stellen eine zusammenfassende Bilanzierung der Wirksamkeit nach Abschluss der Maßnahmen dar (Leistungsmessung; ex-post) und sind häufig Grundlage für die Entscheidung über Fortführung oder Modifizierung von Förder-maßnahmen (Deitmer 2004: 113). So dienen summative Evaluierungen einerseits der Über-prüfung von Effektivität der Maßnahmen und erzielten Wirkungen und andererseits der Legitimation von öffentlichen Interventionen und der Allokation öffentlicher Mittel (Wong 2004: 58). Die Durchführung von Evaluierungen aus einer summativen Perspektive steht allerdings vor methodischen Herausforderungen, besonders Messproblemen: „[...] it is near impossible to obtain reliable and credible assessment of impact and a true legitimization for the [...] interventions because of the multiplicity of actors, the difficulty of isolating cause and effect, and the locality of actions and areas“ (Bachtler/Wren 2006: 147; vgl. Kapitel 2.3).

Aufgrund dieser Problematik summativer Evaluierungen haben seit den 1990er Jahren formative Evaluierungen an Bedeutung gewonnen. Unter formativen Evaluierungen werden prozess- und lernorientierte Ansätze verstanden, die bereits während der Implementierung einer Maßnahme Verbesserungs- bzw. Korrekturmöglichkeiten aufzeigen und gewonnene Erkenntnisse über Ursache-Wirkungsbeziehungen abgeschlossener Maßnahmen für laufende oder künftige Maßnahmen nutzen (Deitmer 2004: 127; Kuhlmann 2004: 300 f.). Diese neueren Evaluierungsansätze heben v.a. die Bedeutung von kollektiven Lernprozessen und einer Prozessorientierung hervor, um durch Evaluierungen im Sinne des „policy learning“ zur Optimierung staatlicher Maßnahmen beizutragen. Die Grundlage dieses Evaluierungs-verständnisses ist, dass Evaluationen nicht mehr nur ein „set of conclusions, recommen-dations, or value judgements“ darstellen, „but an agenda for negotiation of those claims, concerns and issues that have not been resolved in the hermeneutic dialectic exchanges“ (Guba/Lincoln 1989 zit. in Kuhlmann 2004: 301).

Verfahren der Evaluierung

Grundsätzlich lassen sich vier Verfahren der Evaluierung unterscheiden, welche sowohl für die gesamte Fördermaßnahme als auch für konkrete Teilprojekte angewendet werden können und die Reichweite der Betrachtung determinieren (Toepel/Gornig 1998: 69 f.). Diese vier Arten bzw. Elemente einer Evaluierung förderpolitischer Maßnahmen stehen i.d.R. in einer logischen Abfolge, d.h. sind semi-hierarchisch und bauen zumeist aufeinander auf. Im Einzelnen sind dies:

- Vollzugskontrolle: Die Aufgabe der Vollzugskontrolle ist es, eine Überprüfung des Um-setzungstands einer Fördermaßnahme bzw. Projekts vorzunehmen und über aufgetretene Probleme oder Hemmnisse bei der Durchführung zu berichten. Trotz der vergleichsweise geringen Evaluierungsreichweite kommt der Vollzugskontrolle insbesondere bei be-gleitenden Evaluierungen eine große Bedeutung zu, da sie Erkenntnisse liefert, die eine kurzfristige Korrektur von aufgetretenen Problemen oder Zielabweichungen ermöglichen (Toepel/Gornig 1998: 69). Darüber hinaus stellt die Vollzugskontrolle eine wichtige Grundlage für die Zielerreichungskontrolle und die Wirkungsanalyse dar und kann die Zurechnung von Wirkungen auf Maßnahmen sowie die Identifizierung der ursächlichen Faktoren unterstützen (vgl. Seltsam 2001: 45).
- Zielerreichungskontrolle: Im Mittelpunkt der Zielerreichungskontrolle steht die Über-prüfung, ob die verfolgten Ziele der Fördermaßnahme erreicht wurden oder welcher Ziel-erreichungsgrad bei zwischenzeitlicher Überprüfung gegeben ist. Wirkungszusammen-hänge und der Einfluss der betrachteten Fördermaßnahmen auf die Zielerreichung werden im Rahmen der Zielerreichungskontrolle i.d.R. nicht betrachtet (Lammers/Niebuhr 2002: 12 ff.). Für die Ermittlung der Zielerreichungsgrade können Methoden wie z.B. Soll-Ist Vergleiche verwendet werden, die auf Basis geeigneter Indikatoren Auskunft über das erreichte Zielniveau geben. Eine wichtige Voraussetzung sind explizit formulierte und quantifizierbar definierte Ziele. Aufgrund einer häufig unzureichenden Operationalisier-ung von Zielen in Förderkonzepten sind Zielerreichungskontrollen jedoch Grenzen ge-setzt. Vielfach werden lediglich Aussagen über die Stringenz und Plausibilität der Ziel-Mittel Wahl getroffen (Wiechmann/Beier 2004: 389; siehe Kapitel 2.3).
- Wirkungskontrolle: Im Rahmen der Wirkungskontrolle wird ermittelt, ob die beabsich-tigten Effekte einer Fördermaßnahme bzw. eines Projekts eingetreten sind (intendierte Effekte), welche nicht-intendierten Effekte aufgetreten sind und ob diese positiver oder negativer Art sind (Sedlacek 2004: 14). Darüber hinaus ist es Aufgabe der Wirkungs-kontrolle zu beurteilen, „inwiefern sich die festgestellten Wirkungen auf den Instrumen-teneinsatz zurückführen lassen“ (Seltsam 2001: 39), d.h. welche kausalen Zusammen-hänge zwischen Wirkung und Förderung bestehen. Mögliche Zurechnungsmethoden sind: Zeitreihenanalysen (Längsschnittanalyse, intertemporaler Vergleich), Vorher-Nachher Vergleiche, Kontrollgruppenansätze (Querschnittanalyse, interregionaler Vergleich) und Fallstudienansätze. Während Zeitreihenanalysen eine Reihe von Messungen in perio-dischen Abständen vor, während und nach Nutzung der Fördermaßnahmen umfassen, wird bei Vorher-Nachher Vergleichen zumeist nur eine Gegenüberstellung des jeweils selben Untersuchungsobjekts vor und nach Durchführung der Intervention durchgeführt. Kontrollgruppenansätze stellen den Vergleich der Merkmalsausprägungen zweier Gruppen zu einem Zeitpunkt dar, wobei nur in einer der Gruppen die Fördermaßnahme durchgeführt wurde. Fallstudien eignen sich dann, wenn sehr detaillierte Analysen kom-plexer Zusammenhänge durchgeführt werden sollen (Fleischhauer 2007 48 f.; Seltsam 2001: 53 ff.). Aufgrund der Komplexität vieler Fördermaßnahmen und der adressierten Fördergegenstände sowie des Einflusses zahlreicher exogener Faktoren stellt die Er-mittlung von Ursache-Wirkungszusammenhängen eine große Herausforderung dar (siehe Kapitel 2.3). Viele Evaluierungen nehmen wegen diesen methodischen Schwierigkeiten lediglich eine Deskription der Wirkungsverläufe vor (Wiechmann/Beier 2004: 389).
- Effizienzkontrolle: Die Aufgabe der Effizienzkontrolle besteht darin, Erkenntnisse über das Verhältnis der eingesetzten Ressourcen bzw. dem Mitteleinsatz (Aufwand oder Fördervolumen) zu den erreichten Zielen und Wirkungen einer Maßnahme zu ermitteln. Als höchster Stufe der Evaluierungsreichweite kommt der Effizienzkontrolle eine große Bedeutung zu, da sie sowohl den Ressourceneinsatz als auch die erzielten Ergebnisse bzw. Wirkungen gegenüberstellt und eine Bewertung von Kosten und Nutzen ermöglicht (Toepel/Gornig 1998: 69). Somit nehmen Effizienzkontrollen mit ihrer bilanzierenden Perspektive für die politische Legitimation und die interne Steuerung von Fördermaß-nahmen (Konzipierung von bzw. Entscheidung über Projekte) eine wichtige Funktion ein. Häufige Methoden sind Kosten-Nutzen Analysen, die sowohl ex-ante als auch ex-post durchgeführt werden können (Wiechmann/Beier 2004: 390).

Eine erweiterte Perspektive schließt die sog. Bedingungskontrolle in den Evaluierungsablauf ein, welche die Rahmenbedingungen der Umsetzung bewertet und so mögliche Ursachen für Planabweichungen einzubeziehen versucht. Zu diesen Ursachen können exogene Faktoren bzw. unbeeinflussbare Determinanten wie beispielsweise „natürliche Bedingungen, einschlä-gige Aktivitäten Dritter, Verhaltensweisen, Konjunkturentwicklung, wirtschaftliche Restrikt-ionen“ zählen (Seltsam 2001: 46 f.).

Herausforderungen für die Durchführung von Evaluierungen

Die vorhergehende Darstellung der Evaluierungsfunktionen und -vorgehensweisen hat bereits aufgezeigt, dass die Durchführung von Evaluierungen förderpolitischer Maßnahmen mit Schwierigkeiten konfrontiert ist, welche vor allem auf methodischen Problemen bzw. Mess-problemen, der Komplexität der Evaluierungsobjekte sowie den politischen Handlungs-prozessen/-logiken beruhen.

Ein grundlegendes methodisches Problem für die Durchführung von Evaluierungen ist in der Zielformulierung förderpolitischer Maßnahmen zu sehen (Zielproblematik). So existieren vielfach nur qualitative anstelle von quantitativen Zielsetzungen, die gerade im politischen Bereich durch „multiple, conflicting and evolving purposes“ gekennzeichnet sind, die auf politische Verhandlungsprozesse und Kompromissbildung zurückzuführen sind (Kuhlmann 2004: 295). Für den Abgleich der Effekte mit den vorab formulierten Zielen der Förderung im Rahmen der Zielerreichungskontrolle sind jedoch exakt formulierte und operationalisierbare Ziele eine grundlegende Voraussetzung, um das Erreichen der ex-ante aufgestellten Ziele und somit den Erfolg einer Maßnahme, d.h. ihren Beitrag zur Zielerreichung, bewerten zu können. Liegen diese Zielformulierungen nicht vor, ist ersatzweise im Rahmen der Evaluierung (ex-post) eine Zielbestimmung vorzunehmen, d.h. Entwicklung eines Zielsystems und Zuordnung von Indikatoren zu den Zielen (Seltsam 2001: 40).

Ein großes methodisches Problem für Evaluierungen aller Politikbereiche stellt die Zu-rechnung der beobachteten Effekte bzw. Wirkungen auf einzelne Ursachen dar (Kausalitäten-problematik). Eine direkte Zuordnung von Effekten zu den spezifischen Fördermaßnahmen ist auf Grund der zumeist fehlenden linearen Zusammenhänge (im Rahmen der Wirkungs-kontrolle) sehr schwierig. Vielmehr ist davon auszugehen, dass für die Realisierung eines Ziels bzw. für eine Wirkung neben der Förderung auch eine Vielzahl an exogenen Ursachen verantwortlich sein kann (Kauffeld/Wurzel 2003: 121). Besonders im regionalen Kontext ist die Durchführung von „with-and-without“ Analysen sehr schwierig, d.h. Vergleiche der tatsächlichen regionalwirtschaftlichen Entwicklung mit einer hypothetischen Entwicklung ohne förderpolitische Maßnahmen, „da es neben allgemein beobachtbaren Entwicklungs-tendenzen auch lokale und regionale Unterschiede gibt und auf Grund der regionalen Ver-flechtungen verlässliche Kontrollgruppen nur schwer untersucht werden können“ (Fleischhauer 2007: 52; siehe auch Lammers/Niebuhr 2002: 38).

Die methodischen Schwierigkeiten bei der Ermittlung von Bruttowirkungen werden bei der Einschätzung von Nettoeffekten der Förderung, d.h. der Analyse von realen Wirkungen einer Intervention, noch erheblicher. Um von den Bruttowirkungen auf die Nettowirkungen der Förderung und somit auf die Effektivität einer Maßnahme schließen zu können, müssten Mitnahme- und Verlagerungs- sowie Substitutionseffekte berücksichtigt werden, die häufig nur grob beziffert oder (ex-post) geschätzt werden können und deren Ermittlung (wenn über-haupt) meist nur durch ressourcenintensive qualitative Forschungsmethoden wie z.B. Akteursbefragungen möglich ist (Kühn 2004: 42).^[2] Die Beurteilung der Additionalität einer Förderung erweist sich als überaus schwierig, da die ausschließliche Zuschreibung der beob-achteten Effekte auf die öffentliche Intervention detaillierte Kenntnisse über die Effekte und die Herstellung eines Kausalzusammenhangs erfordern (s.o.; Fleischhauer 2007: 52).

Wie bei vielen anderen empirischen Untersuchungen gibt es auch bei der Evaluierung metho-dische Probleme bei der Indikatorenbildung und -messung. Eine eingeschränkte Datenverfüg-barkeit und das Fehlen geeigneter Indikatoren ist für die Evaluierung eine grundsätzliche Herausforderung, vor allem die z.T. schwierige Verfügbarkeit regionalisierter Daten. Die Formulierung von geeigneten Indikatoren gestaltet sich zudem umso schwieriger, je weicher und diffuser die Zielformulierungen einer Fördermaßnahme sind, was insbesondere bei abstrakten Untersuchungsfragen und Wirkungsketten der Fall ist (Wollmann 2004: 6). Un-abhängig von den Schwierigkeiten der Datenerhebung und -auswertung herrschte in der wissenschaftlichen Diskussion lange Zeit ein „Methodenstreit“ bezüglich der Vor- und Nach-teile quantitativer und qualitativer Indikatoren vor. Quantitative Indikatoren haben den Vor-teil, dass sie durch eine zahlenmäßige Darstellung zu einer objektiveren Abbildung der Ver-hältnisse und vereinfachten Ergebnisauswertung beitragen (vgl. Fleischhauer 2007: 53). Jedoch sind sie zumeist nicht in der Lage komplexe Wirkungszusammenhänge abzubilden und qualitative Veränderungen zu erfassen (Kühn 2004: 42). Qualitative Indikatoren ermög-lichen eine umfassendere Analyse von Details (z.B. Struktur- und Qualitätsmerkmale) und sind somit zur Beschreibung komplexer Sachverhalte besser geeignet (Toepel/Gornig 1998: 76). Allerdings besteht bei der Auswertung und Interpretation qualitativer Indikatoren die Gefahr der Mehrdeutigkeit. Viele Autoren sprechen sich für einen Methodenmix aus, welcher entweder durch ein Übergewicht an qualitativen oder quantitativen Methoden bzw. Indika-toren geprägt sein sollte (vgl. Kuhlmann/Holland 1995).

Neben den methodischen Herausforderungen kann für Evaluierungen auch aus den Akteurs-konstellationen und Politik- sowie Stakeholderinteressen ein Spannungsverhältnis resultieren (v.a. in Public Private Partnership-Initiativen, PPP). Das Interesse der Politik an Evaluier-ungen oder Erfolgskontrollen ist grundsätzlich als ambivalent zu beschreiben: „[...] ihre poli-tische Rationalität gebietet ihnen, dass der Nachweis von Fehlentscheidungen möglichst ver-mieden werden muss“ (Seltsam 2001: 33). Gleichwohl sind Erkenntnisse über Zieler-reichung und Effizienz der Maßnahmen ebenso wichtig wie notwendig. Für Evaluatoren ist darüber hinaus die oftmals frühzeitige Anforderung von Evaluierungsergebnissen für poli-tische Entscheidungs- und Legitimationszwecke diffizil, da sich potenzielle Effekte der För-derung ggf. noch nicht entfalten konnten und eine Realisierung der intendierten Förderungs-wirkungen erst über einen längeren Zeitraum möglich ist (Kuhlmann 2004: 296).

Zwischenfazit für die Arbeit

In Kapitel 2.1 wurde dargelegt, dass neben der Evaluierung weitere teils komplementäre, teils konkurrierende Bewertungsansätze bestehen, von denen aber nur die Evaluierung ein bewertender und kausalanalytischer Ansatz ist. Kapitel 2.2 zeigte auf, dass die Evaluierung verschiedene Funktionen einnehmen kann. Eine Kontrollfunktion ist allen Ansätzen zu-zusprechen. Durch die im Rahmen der Evaluierung generierten Daten und Informationen kann zu einer objektiveren und transparenteren Bewertung von Förderergebnissen beigetragen werden. Außerdem können Evaluierungen inkorrekte Annahmen sowie Dysfunktionen aufzeigen und die Planung der Fördermaßnahmen effektivieren. Mit der Vollzugs-, Ziel-erreichungs-, Wirkungs- und Effizienzkontrolle existieren vier Arten der Evaluierung, die in einer logischen Abfolge stehen, aber durchaus mit Schwerpunktsetzung durchgeführt werden können. Für diese Arbeit von besonderem Interesse ist die Wirkungskontrolle.

Die Ermittlung von Kausalzusammenhängen erweist sich jedoch in der Praxis aufgrund der Komplexität von Wirkungsmechanismen, Rückkopplungen und dem Einfluss zahlreicher exo-gener Faktoren als äußerst schwierig, wie Kapitel 2.3 aufgezeigt hat. Darüber hinaus er-schweren die häufig abstrakt normativen Ziele der (politisch motivierten) Fördermaßnahmen die Operationalisierung und Quantifizierung.

Vor dem Hintergrund dieser Erkenntnisse ist in der Evaluierungsforschung und -praxis häufig ein bewusstes Abrücken von dem hohen theoretischen Anspruch der Erfassung von Netto-effekten und der Vorstellung einer wissenschaftlich „objektiven“ Evaluierung zu beobachten (vgl. Sedlacek 2004: 24). Stattdessen werden im Rahmen der Wirkungsanalyse häufig nur die Bruttowirkungen auf Basis von Einzelindikatoren gemessen und daraus Rückschlüsse über die Zielerreichung und Effizienz abgeleitet (Toepel 2000: 400). Vermehrt Anwendung finden die von Hellstern/Wollmann bereits Mitte der 1980er Jahre geforderten, heuris-tisch offeneren und methodisch flexibleren Vorgehensweisen der Evaluierung, z.B. in Form von qualitativen und prozessorientierten (Fallstudien-) Ansätzen (ebd. 1983: 95). Diese Verfahren ermöglichen eine tiefgründigere Analyse der Funktionsweise von Fördermaß-nahmen, können die Zielgruppenerreichung, die erzielten Wirkungen und den Einfluss der Kontextbedingungen ermitteln und verstärken durch partizipative Ansätze die kollektiven Lernprozesse (Wiechmann/Beier 2004: 388).

In der weiteren Ausarbeitung wird daher wichtig sein, die „offensichtlichen Begrenzungen der Leistungsfähigkeit von Evaluierungsverfahren“ (Kuhlmann 2004: 296) bei der Betrachtung der Evaluierung von regionaler Clusterpolitik zu berücksichtigen.

3. Theoretische Hintergründe des Clusterkonzepts

Die wissenschaftliche Diskussion um die räumliche Ballung ähnlicher Betriebe, spezialisierter Zulieferunternehmen und Dienstleister geht in den Ursprüngen auf den britischen Ökonomen Alfred Marshall zurück, der bereits 1890 in seinem Werk „Principles of Economics“ die Bedeutung von positiven externen Ersparnissen (Lokalisationsvorteile) und den Einfluss räumlicher Nähe auf die Organisation wirtschaftlicher Aktivitäten und Wertschöpfungs-prozesse thematisierte (1890 [1974]: 221; Schätzl 2001: 230). Die Kernaussage des durch Marshall abgeleiteten Grundprinzips der „Industriellen Distrikte“ ist, dass Kleine und Mittlere Unternehmen (KMU) der gleichen bzw. miteinander verbundener Branchen durch die Lokalisation in einem Industriedistrikt externe Skalenerträge generieren können, welche zur Produktivität jedes einzelnen Unternehmens und zur Effizienz des gesamten Produktions-systems beitragen (Brenner 2004: 10; Asheim 2003: 415).^[3] Marshall’s Arbeiten bilden eine bedeutende Grundlage für die Mehrzahl der gegenwärtig diskutierten theoretischen Ansätze von ökonomischen Clustern. Wesentliche Impulse für das neu entfachte Interesse an Clustern gehen von den Ökonomen Michael Porter und Paul Krugman aus. Porter zeigte in seinem Buch „The Competitiveness of Nations“ (1990) die Bedeutung von Clustern für die Wettbewerbsfähigkeit von Nationen auf und erweiterte seinen Ansatz in späteren Arbeiten um die regionale Perspektive (Porter 2000; siehe Kapitel 3.2). Krugman konnte mit der Entwicklung eines formalisierten Modells darlegen, dass durch eine regionale Spezialisierung positive Externalitäten erzeugt werden können, welche Branchenagglomerationen fördern und regionales Wirtschaftswachstum begünstigen (Krugman 2003: 53 f.; Rocha 2004: 375).

Trotz des Bedeutungsgewinns des Clusterkonzepts bestehen einige Unklarheiten, die vor allem im Zusammenhang mit der fehlenden Kohärenz des in der wissenschaftlichen und poli-tischen Diskussion verwendeten Clusterkonzepts bzw. -begriffs stehen: „[...] the still rather vague character of clusters poses problems of theoretically sound definition, empirical meas-urement, of policy recommendation and evaluation“ (Steiner 1998: 1).

Das Anliegen dieses Kapitels ist es, eine theoretische Fundierung des Clusterkonzeptes an-hand des Diamanten-Ansatzes von Porter vorzunehmen (Kapitel 3.2). Auf Grund der Un-einheitlichkeit des vorherrschenden Clusterverständnisses wird zuvor die Begriffsvielfalt erörtert, um anschließend Übereinstimmungen und Unterschiede sowie Möglichkeiten einer Charakterisierung von Clustern darzulegen (Kapitel 3.1). Abschließend erfolgt eine Diskussion möglicher Risiken der Clusterung und konzeptioneller Defizite des gegenwärtigen Clusterverständnisses (Kapitel 3.3).

Zum Clusterverständnis: Gemeinsamkeiten, Unterschiede und Möglichkeiten einer Charakterisierung von Clustern

„[...] we know what they are called, but defining precisely what they are is much more difficult.“ (Martin/Sunley 2003: 10)

Obwohl der Clusterbegriff sowohl in der theoretischen Diskussion als auch in der Wirt-schaftspolitik seit geraumer Zeit eine besondere Bedeutung hat, existiert eine Vielzahl unter-schiedlicher Definitionen eines Clusters. Diese Uneinheitlichkeit des verwendeten Cluster-begriffs ist problematisch und wird in der wissenschaftlichen Debatte häufig beanstandet (vgl. Martin/Sunley 2003; Alecke/Untiedt 2005; Asheim/Cooke/Martin 2006). Bereits Mitte der 1990er Jahre stellten Jacobs und De Man fest, dass „[...] different authors and actors emphasize different aspects of clustering, depending on their specific needs and opinions“ (1996: 425; bestätigt durch Sternberg 2005: 119). Gerade für die Durchführung von empirischen Studien und als Grundlage für die Ableitung politischer Handlungsempfehlungen ist aber eine exakte und eindeutige Definition, insbesondere eine präzise Beschreibung der konstitutiven Clustermerkmale, notwendig (Sauter 2004: 67).

Trotz der häufig unterschiedlichen Definition von Clustern können drei gemeinsame Charak-teristika identifiziert werden: Erstens die räumliche Konzentration von einem speziellen Sektor zugehörigen Unternehmen und unterstützenden Institutionen. Zweitens eine differen-zierte Arbeitsteilung bzw. die Zusammenarbeit von vor- und nachgelagerten Produktions- und Dienstleistungsbetrieben entlang der Wertschöpfungskette. Drittens finden sich in einer Viel-zahl der Cluster-Definitionen die Elemente „Kooperation“ und „Wettbewerb“, die in einem ausgewogenen Verhältnis zueinander die Zusammenarbeit der Betriebe im Cluster kenn-zeichnen (Revilla Diez/Schätzl 2006: 42).

Obwohl eine Vielzahl der Definitionen die räumliche Nähe von Unternehmen und kom-plementären Institutionen als ausschlaggebendes Merkmal eines Clusters aufführen, werden weder die räumliche Nähe noch die räumliche Ausdehnung von Clustern („räumlicher Zuschnitt“) einheitlich verstanden bzw. diesen Faktoren eine identische Bedeutung bei-gemessen. Die in der Literatur diskutierten Cluster erstrecken sich von einzelnen Stadtteilen bis hin zu ganzen Bundesländern bzw. -staaten (vgl. Schrader/Laaser/Soltwedel 2007: 157). Auch differenzieren sich die verwendeten Clusterbegriffe/-definitionen danach, welche wirtschaftsstrukturellen Komponenten in ihnen enthalten sind, z.B. nach Wirtschaftssektoren der Unternehmen oder der Integration von Zulieferbetrieben und ergänzenden Institutionen.

Aufgrund der Uneinheitlichkeit verwendeter Begriffe und der Komplexität von Cluster-strukturen existieren verschiedene Charakterisierungs- und Typisierungsansätze von regio-nalen Clustern: so unterscheidet Rosenfeld (1997: 10 f.) drei Clustertypen nach ihrem Ent-wicklungsstand in funktionierende, latente bzw. unausgeschöpfte und potenzielle Cluster. Diese Typisierung kann gut durch Enright’s „policy driven clusters“ und „wishful-thinking clusters“ (2003: 104) ergänzt werden, so dass sich folgende Clustertypen aufstellen lassen:

- Funktionierender Cluster: eine kritische Masse an Unternehmen, lokalen Fähigkeiten und Wissen, Humankapital und weiteren Ressourcen zur Generierung von Wettbewerbs-vorteilen ist vorhanden.^[4] Es besteht eine hohe Interaktionsdichte und -qualität, so dass Lern- und Synergieeffekte realisiert werden können.
- Latenter Cluster: eine kritische Masse an Unternehmen in verbundenen Branchen ist vorhanden, es bestehen aber Defizite hinsichtlich der Interaktionsbeziehungen und des Wissensaustauschs. Die Vorteile der räumlichen Nähe werden nur unvollständig genutzt, positive Clustereffekte können sich daher (noch) nicht entfalten.
- Potenzieller Cluster: hier sind lediglich Teilelemente eines funktionierenden Clusters vorhanden. Wichtige Faktoren für die Clusterentwicklung, z.B. eine kritische Masse an Unternehmen, eine starke technologische Basis oder politische Unterstützung fehlen und müssen ausgeweitet werden, um Clustervorteile generieren zu können.
- „Policy driven clusters“: sind von der Politik ausgewählte und geförderte Cluster, deren kritische Masse oder Rahmenbedingungen für organisches Clusterwachstum aus ökonomischer Perspektive jedoch unzureichend sind.
- „Wishful-thinking clusters“: sind rein politisch motivierte Initiativen, ohne kritische Masse an Unternehmen oder jegliche vorteilhafte Rahmenbedingungen für organisches Clusterwachstum bzw. eigenständige Clusterentwicklung.

Um der Entwicklungsdynamik regionaler Cluster Rechnung zu tragen, kann analog zum „industry life cycle“ (nach Klepper 1997) in entstehende, wachsende, reife und schrump-fende Cluster unterschieden werden (stilistische Clusterstufen). Diese Lebenszyklusbetrach-tung orientiert sich am Alter und Wachstum des Clusters. So wird verdeutlicht, dass regionale Cluster wachsen, auf gleich bleibendem Niveau stagnieren oder schrumpfen können und sich damit einerseits die Zahl an Unternehmen und/oder Beschäftigten im Cluster (quantitative Dimension) sowie andererseits die Vielfalt und Diversität an verfügbaren Kompetenzen ver-ändern kann (qualitative Dimension; Menzel/Fornahl 2005: 134 ff.).

Der Porter’sche Diamant als Konzept eines funktionierenden Clusters

„Clusters are geographic concentrations of interconnected companies, specialized suppliers, service providers, firms in related industries and associated institutions (for example, universities, standards agencies, and trade associations) in particular fields that compete but also cooperate“ (Porter 1998: 197).

Der Begriff des ökonomischen Clusters ist in der wissenschaftlichen Diskussion eng mit dem Namen Porter verbunden. Es gelang Porter durch seine mikroökonomisch-orientierten Ausführungen zur Wettbewerbsfähigkeit von Nationen die Bedeutung von regionalen Branchenhäufungen erneut in den Vordergrund der regionalwirtschaftlichen Entwicklungs-theorien zu rücken (Feser 1998: 23 f.; Kiese 2007: 2; Ache 2002: 8). Vor dem Hintergrund eines fehlenden einheitlichen Clusterverständnisses bzw. Erklärungsmodells, wird im Folgen-den das Clusterkonzept von Porter vorgestellt, dessen „ideas often serve as a guideline“ (Fromhold-Eisebith/Eisebith 2005: 1255) vieler clusterpolitischer Fördermaßnahmen. In seinem Konzept finden sich wichtige Elemente eines funktionierenden Clusters und zu er-wartende einzel- und regionalwirtschaftlichen Effekte.

In dem induktiv abgeleiteten Modell der Bestimmungsfaktoren nationaler Wettbewerbs-vorteile stellt Porter die ersten Bezüge zum Clusterkonzept her (Ache 2002: 8). Er identi-fiziert vier zentrale Wettbewerbsfaktoren, die er im „Diamanten der Wettbewerbsfähigkeit“ (Porter 1990a) zusammenfasst (siehe Abbildung 2). Darin beschreibt Porter die nationale Spezialisierung als Koinzidenz günstiger Rahmenbedingungen von Nachfrage, Faktor-konditionen, verwandten und unterstützenden Branchen sowie einer intakten Struktur von Rivalität zwischen Unternehmen an einem Standort (Steinle/Schiele 2002: 850). Einen konkreten räumlichen bzw. regionalen Bezug integrierte Porter erst in späteren Arbeiten: „We define a cluster as a geographically proximate group of interconnected companies, suppliers, service providers and associated institutions in a particular field, linked by exter-nalities of various types“ (2003: 562). Dieses strukturorientierte, originär wettbewerbs-theoretische Modell wurde auch in der Clusteranalyse und als Grundlage clusterpolitischer Förderansätze angewendet (Asheim/Cooke/Martin 2006: 3, 21; Raines 2002: 29).

Die folgenden Absätze fassen die grundlegenden Voraussetzungen für einen funktionsfähigen Cluster und Erfolgsfaktoren anhand des Diamanten-Ansatzes nach Porter zusammen:

- Faktorbedingungen: umfassen das lokal verfügbare Humankapital (Quantität/Qualität des Arbeitskräftepotenzials), die Wissens- und Kapitalressourcen, die materielle und unter-stützende Infrastruktur sowie die natürlichen Ressourcen. Porter unterscheidet grund-legende von hochentwickelten Faktoren und betont, dass nur spezialisierte und auf die spezifischen Bedürfnisse eines Wertschöpfungssystems angepasste Faktorausstattungen (hochqualifizierte Facharbeiter, spezifische Infrastruktur, VC) wegen der schwierigen Imi-tierbarkeit eine Grundlage für nachhaltige Wettbewerbsvorteile darstellen (1990b: 78; 2000: 20; Cortright 2006: 14). Bei produktivem Einsatz der Faktoren werden den im Cluster lokalisierten Unternehmen Transaktions- und Suchkostenersparnisse ermöglicht (z.B. durch Arbeitskräftepooling-Effekte). Aus anderweitig kostenpflichtigen Inputs werden öffentliche bzw. quasi-öffentliche Güter (Porter 2000: 22; Enright 2003: 105).
- Verbundene und unterstützende Branchen: die lokale Ausstattung mit einer hohen An-zahl (international) wettbewerbsfähiger Unternehmen der Zuliefererindustrie und ver-wandter Branchen erlaubt einen frühzeitigen, effizienten und zum Teil sogar begünstigten Zugang zu hochwertigen Produktionsmitteln. Räumliche Nähe von Lieferanten und End-anbietern ermöglicht kurze Informations- und Kommunikationswege, wodurch eine schnellere Assimilation neuer (technologischer) Entwicklungen und Innovationen gelingt sowie die Diffusion personen- und kontextgebundenen, nicht-kodifizierbaren Wissens er-leichtert wird (positive Spillover-Effekte; Porter 1990b: 80; Simmie 2006: 175). Verti-kale Arbeitsteilung und „local sourcing“^[5] in einem Lieferantennetzwerk führt für Unter-nehmen im Cluster zu Risiko- und Kostenminimierung, da einerseits opportunistisches Verhalten reduziert werden kann und andererseits spezialisierte Zulieferer i.d.R. kosten-effizienter sowie bedarfsgesteuerter operieren können als vertikal integrierte Einheiten. Nicht zuletzt wird die Innovationsdynamik durch die konzentrierte Ansiedlung von Unter-nehmen beschleunigt und der Druck zur kontinuierlichen Verbesserung gesteigert (Porter 1998: 214 f.; Schiele 2003: 229 ff.).
- Nachfragebedingungen: von besonderer Bedeutung ist nach Porter eine innovations-fördernde Binnennachfrage. Nicht nur die Quantität (Volumen gegenwärtiger/zukünftiger Nachfrage), sondern vorwiegend die Qualität der Nachfrage und die Ansprüche an die Produktqualität können einen Wettbewerbsvorteil bedingen (Porter 1998: 221; Oecd 2007: 25). Durch anspruchsvolle Kunden und deren Nachfrage hochwertiger Produkte kann die Innovationsgeschwindigkeit von Unternehmen erhöht und durch räumliche Nähe der Antizipationsgrad von Konsumenten- bzw. Nutzerpräferenzen sowie Nachfrageent-wicklungen oder Marktnischen verbessert werden (Porter 1990a: 157, 1990b: 79; Steinle/Schiele 2003: 34).

[...]

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^[1] Die vier Zielfelder der BSC umfassen finanzwirtschaftliche Aspekte, ergänzt durch die Ursachefaktoren Kundenbeziehungen, interne Prozesse und die Lern- und Entwicklungsperspektive (Kaplan/Norton 1997: 9).

^[2] Von einem Mitnahmeeffekt ist dann zu sprechen, wenn eine Aktivität gefördert und durchgeführt wurde, die auch ohne Förderung in gleicher Art und in gleichem Umfang durchgeführt worden wäre. Verdrängungseffekte bezeichnen den Umstand, dass ursächlich mit der Entwicklung einer geförderten Maßnahme ein Verlust an anderer Stelle auftritt. Unter Substitutionseffekten sind erzielte Effekte zu verstehen, die zugunsten von Direktbegünstigten einer Fördermaßnahme und zum Nachteil von Personen/Organisationen wird, die nicht für die Förderung in Frage kommen (Toepel 2000: 400; Raines/Josserand 2001: 25).

^[3] Nach Marshall wird die regionalwirtschaftliche Dynamik und interregionale Wettbewerbsfähigkeit durch die Kombination aus Lokalisationsvorteilen, Produktionsflexibilität und durch außerökonomische Einflussfaktoren wie z.B. kulturelle Homogenität gefördert (Asheim 2003: 416; Schätzl 2001: 231).

^[4] Bei der kritischen Masse handelt es sich nicht um einen bestimmten Wert. Vielmehr muss ein Cluster be-messen am Gesamtpotential einer Region eine signifikante Größe aufweisen (absolut wie relativ), die sich aus der Anzahl an Unternehmen, Forschungseinrichtungen, Beschäftigtenzahl sowie Geschäftsvolumen/Umsatz und Innovationsoutput zusammensetzt (Brenner/Fornahl 2003: 77; Sternberg/Kiese/Schätzl 2004: 169 f.).

^[5] Unter „Local Sourcing“ wird die Auslagerung bestimmter betrieblicher Aktivitäten in andere, lokale Unternehmen verstanden („lokales Outsourcing“). Durch diese Arbeitsteilung können einzelne Unternehmen die Wertschöpfungstiefe reduzieren, wodurch Spezialisierungsvorteile resultieren können und die Produktivität erhöht werden kann (Porter 1998: 214 f.; Schiele 2003: 229 ff.).