Das politische System der Schweiz und Deutschlands. Direkte und repräsentative Demokratie im Vergleich

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Begriff der Demokratie und direkte Demokratie
2.1 Begriff der Demokratie
2.2 Begriff der direkten Demokratie

3. Das politische System der Schweiz
3.1 Historische Entwicklung des politischen Systems
3.2 Historische Entwicklung der direkten Demokratie

4. Das politische System der BRD
4.1 Historische Entwicklung des politischen Systems
4.2 Historische Entwicklung der direkten Demokratie

5. Ein Vergleich beider Systeme - Unterschiede und Gemeinsamkeiten

6. Direktdemokratische Elemente auf Bundesebene in Deutschland und in der Schweiz
6.1 Direktdemokratische Elemente auf Bundesebene in Deutschland
6.2 Direktdemokratische Elemente auf Bundesebene in der Schweiz
6.3 Ein Vergleich wesentlicher Elemente

7. Direktdemokratische Elemente auf Landes- und Kantonsebene in Deutschland und in der Schweiz
7.1 Direktdemokratische Elemente auf Landesebene in Deutschland
7.2 Direktdemokratische Elemente auf Kantonsebene in der Schweiz
7.3 Ein Vergleich wesentlicher Elemente

8. Direktdemokratische Elemente auf kommunaler Ebene in Deutschland und in der Schweiz
8.1 Direktdemokratische Elemente auf kommunaler Ebene in Deutschland
8.2 Direktdemokratische Elemente auf Gemeindeebene in der Schweiz
8.3 Ein Vergleich wesentlicher Elemente

9. Die Schweiz - ein Vorbild? Vor- und Nachteile direkter Demokratie und ihre Verträglichkeit mit der repräsentativen Demokratie

10. Fazit

11. Literaturverzeichnis

1. Einleitung

In Deutschland wird der Ruf nach mehr politischer Beteiligung immer mal wieder laut.¹ Häufig wird die Schweiz als Vorbild direkter Demo­kratie angesehen. Tatsächlich hat das schweizer Volk eine Vielzahl von Möglichkeiten, direkten Einfluss auf die politische Willensbildung zu nehmen. In Deutschland sind diese Möglichkeiten weitaus weniger stark ausgeprägt. Dies hängt unter anderem mit der Ausgestaltung des politischen Systems, der repräsentativen Demokratie und durch­aus auch mit historischen Ereignissen zusammen. Dennoch haben auch in Deutschland die Bürgerinnen und Bürger² die Möglichkeit, durch gewisse Verfahren am politischen Geschehen mitzuwirken. Im Verlauf der vorliegenden Arbeit werden sowohl die Eigenschaften bei­der politischen Systeme vorgestellt und miteinander verglichen als auch die Möglichkeiten der direkten Beteiligung in der Schweiz und in Deutschland ausgeführt. Ferner gilt es also zu klären, ob und inwieweit schweizer Strukturen in das politische System integriert werden kön­nen und ob dies sinnvoll ist, ob die Schweiz also ein Vorbild sein kann oder nicht.

2. Begriff der Demokratie und direkte Demokratie

2.1 Begriff der Demokratie

Etymologisch leitet sich der Begriff Demokratie aus dem Griechischen ab und ist aus zwei Wörtern entstanden. Zum einen von dem Begriff „demos“, was „das Volk“ bedeutet und zum anderen von „kratein“, was „herrschen“ meint.³ Demokratie ist dementsprechend auch als „Herr­schaft des Volkes“ zu bezeichnen. Man könnte also annehmen, dass in demokratischen Staaten das Volk und somit die Bürger politische Entscheidungen direkt mitbestimmen können. Allerdings ist diese Form der politischen Mitgestaltung in repräsentativen Demokratien wie in Deutschland nicht als Regelfall vorgesehen. Gem. Art. 20 Abs. 1 Satz 1 Grundgesetz (GG) geht alle Staatsgewalt vom Volke aus. Man könnte mithin denken, dass dies bedeutet, dass das Volk auch direkt an politischen Vorhaben beteiligt ist. Jedoch bestimmt Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG, dass die Staatsgewalt vom Volke in Wahlen und Abstimmungen durch besondere Organe der Gesetzgebung, der voll­ziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt wird. Es wird deutlich, dass gerade nicht das Volk, sondern bestimmte Organe in Vertretung für das Volk Entscheidungen treffen.

2.2 Begriff der direkten Demokratie

Der Begriff der direkten Demokratie bezeichnet alle Verfahren, die zum einen durch die Verfassung des jeweiligen Staates, zum anderen auch durch weitere Rechtsvorschriften ermöglicht werden. Diese Ver­fahren müssen dazu in der Lage sein, politische Vorhaben durch Ab­stimmungen selbst und unmittelbar entscheiden zu können oder auf die politischen Tagesordnungen zu setzen.⁴ Anders als in reinen re­präsentativen Demokratien, in denen von den Bürgern gewählte Ent­scheider in Vertretung für das Volk Maßnahmen beschließen, be­schließen in direkten Demokratien die Bürger jene Maßnahmen selbst. Ein Staat ist nicht entweder direktdemokratisch oder nicht direktdemo- kratisch. Vielmehr lassen sich gewisse Ausprägungen an direkter De­mokratie bestimmen. Deutlich wird das anhand der oben aufgeführten Definition. Ein Staat hat schon direktdemokratische Elemente, wenn die Bürger dazu in der Lage sind, gewisse Sachverhalte auf die Ta­gesordnung der Politik zu bringen. In Staaten, in denen die Bürger mehr Möglichkeiten haben, auf politische Entscheidungen Einfluss zu nehmen, ist die Ausprägung der direkten Demokratie folglich stärker. Neben repräsentativen Demokratien und direktdemokratischen Staa­ten gibt es weitere, verschiedene demokratische Staatsformen.⁵ Es gibt jedoch gewisse Kriterien die vorliegen müssen, damit ein Staat als demokratisch bezeichnet werden und funktionieren kann.

Elementar ist zum einen die Volkssouveränität.⁶ Volkssouveränität meint, dass das Volk sich mit der Verfassungsgebung rechtlich als Staat gründet, es die regierenden Organe legitimiert und eine zentrale Position in der politischen Willensbildung innehat.⁷ Des Weiteren sind regelmäßige Wahlen, beispielsweise des Parlaments, essenziell für eine funktionierende Demokratie. Einmalige oder periodisch weit aus­einanderliegende Wahlen führen noch nicht dazu, dass ein Staat eine Demokratie ist. Deutlich wird dies am Beispiel der Wahl von Adolf Hit­ler im Jahr 1933, der zwar formal demokratisch gewählt wurde, es ihm später jedoch an Legitimation fehlte.⁸ Zudem wird ein Mehrparteien­system in einer Demokratie oft als obligatorisch angesehen. Die un­terschiedlichen Parteien repräsentieren dann wiederum die Diversität der Gesellschaft.⁹ Auch eine Teilung der Gewalten ist in einer Demo­kratie eines der wichtigsten Kriterien, um eine zu hohe Machtkonzent­ration zu verhindern.¹⁰ Ein demokratischer Staat ist erst demokratisch, wenn er ein Rechtsstaat ist. Diesen zeichnen unter anderem die Ge­setzmäßigkeit, also die Gebundenheit an geltendes Recht durch die Verwaltung und Regierung, sowie die Unabhängigkeit der Gerichte aus.¹¹ Als letztes, wichtiges Kriterium für eine Demokratie ist die Sozi­alstaatlichkeit zu nennen. Diese ermöglicht jedem Bürger, unabhängig von wirtschaftlichen oder physischen Voraussetzungen, die Teilhabe am gesellschaftlichen Leben.¹² Die Sozialstaatlichkeit weist der Re­gierung eine Verantwortlichkeit für die Bürger zu. Insgesamt wird deutlich, dass diverse Kriterien in einem Staat erfüllt sein müssen, um diesen als Demokratie bezeichnen zu können.

3. Das politische System der Schweiz

Grundsätzlich ist der schweizer Staat gem. Art. 3 und Art. 5 Bundes­verfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV) ein födera­ler Rechtsstaat. Das politische System der Schweiz weist in gewissen Strukturen Gemeinsamkeiten mit anderen föderalen Rechtsstaaten auf. Dennoch ist die Ausgestaltung der direkten Demokratie und des Mitbestimmungsrechts der schweizer Bürger ein Alleinstellungsmerk­mal aller Demokratien.¹³ Die Zuordnung zu den Systemen der parla­mentarischen Demokratie oder einer präsidialen Demokratie gelingt aufgrund der Besonderheiten nicht. Vielmehr lässt sich ein eigener Begriff für das System bestimmen, welcher die Schweiz als „versamm­lungsunabhängiges Direktorialsystem“ bezeichnen lässt.¹⁴

In der Schweiz findet eine Gewaltenteilung in Form einer Dreiteilung in Exekutive, Legislative und Judikative statt. Diese erstreckt sich über alle Ebenen des föderalen Systems, also den Bund, die Kantone und die Gemeinden.¹⁵ Die rechtssetzenden Kompetenzen der Gemeinden sind hinsichtlich ihrer Ausprägung nicht mit denen der Kantone oder gar des Bundes gleichzusetzen.¹⁶ Das politische System der Schweiz sieht davon ab, ein exponiertes Staatsoberhaupt zu bestimmen.¹⁷ Der Verzicht auf ein Staatsoberhaupt ist ebenfalls eine Besonderheit, da alle demokratischen Staaten in Westeuropa an der Spitze ihres Sys­tems einen Regierungschef bestellt haben.¹⁸

Der Bundesrat, der gem. Art. 175 Abs. 1 BV aus sieben gleichgestell­ten¹⁹ Mitgliedern besteht, stellt nach Art. 174 BV im dreiteiligen politi­schen System die oberste leitende und vollziehende Gewalt, die Exe­kutive, dar. Die sieben Mitglieder des Bundesrates haben ihr Amt gem. Art 175 Abs. 3 BV für vier Jahre inne. Gewählt wird der Bundesrat gem. Art. 175 Abs. 2 BV von der Bundesversammlung. Grundsätzlich bestimmt der Bundesrat nach Art. 180 Abs. 1 BV die allgemeinen Ziele der Regierungspolitik sowie die jeweiligen Mittel, die dafür zur Verfü­gung stehen sollen. Darüber hinaus unterliegt er gem. Art. 180 Abs. 2 BV der Informationspflicht, von der er nur dann befreit ist, sofern ein überwiegendes öffentliches oder privates Interesse der Geheimhal­tung überwiegt. Neben der leitenden und vollziehenden Funktion hat der Bundesrat zusätzlich nach Art. 182 Abs. 1 BV noch eine Rechts­setzungskompetenz, die ihm für Verordnungen übertragen wurde. Diese Kompetenz muss ihm allerdings durch die Verfassung oder an­dere Gesetze übertragen worden sein. Diese Befugnisse sind jedoch sehr beschränkt und gem. Art. 185 Abs. 3 BV nur dann im Kompetenz- bereich des Bundesrates, wenn ein eingetretener oder kurz bevorste­hender schwerer Schaden für die öffentliche Ordnung oder die innere oder äußere Sicherheit zu begegnen ist. Neben der Verordnungser­mächtigung zum Schutz der inneren und äußeren Sicherheit hat der Bundesrat ebenfalls gem. Art. 7a Abs. 1 Regierungs- und Verwal­tungsorganisationsgesetz (RVOG) die Möglichkeit, völkerrechtliche Verträge zu unterzeichnen, zu ändern oder zu kündigen. Der föderale Aufbau und die ausgeprägten Kompetenzen von Kantonen und Ge­meinden werden dadurch gewahrt, dass solche Verordnungen gem. Art 185 Abs. 4 BV stets zu befristen sind. Deutlich wird die Kompe­tenzverteilung hin zu den Kantonen und Gemeinden dadurch, dass durch den Art. 7d Abs. 2 RVOG die Verordnung dann außer Kraft tritt, wenn die Bundesversammlung eine neue Verordnung erlässt, die dann anstelle der alten Verordnung tritt. Ferner tritt sie außer Kraft, wenn sie durch den Bundesrat erlassen wurde oder wenn der Entwurf des Bundesrates nicht die Zustimmung und somit erforderliche Schranke der Bundesversammlung passiert.

Wie bereits erläutert, verzichtet die Schweiz auf ein herausgestelltes Staatsoberhaupt. Diese Funktion wird dem Bundespräsidenten in ge­wisser Weise übertragen,²⁰ welcher gem. Art. 176 Abs. 1 BV den Vor­sitz im Bundesrat führt und gem. Art. 176 Abs. 2 BV von der Bundes­versammlung jährlich neu aus einem der 7 Mitglieder des Bundesrates gewählt wird. Er ist als sogenannter „Primus inter Pares“²¹ anzusehen, was ihm angesichts der Gleichstellung der sieben Bundesräte keine besonderen Befugnisse erteilt, sondern lediglich repräsentativer Natur ist. Weiter sind die sieben Bundesräte jeweils Vorsitzende in den sie­ben Departements, also Aufgabenfeldern, die mit den in Deutschland bekannten Ministerien gleichzusetzen sind.²²

Eine weitere Besonderheit stellt das nicht vorhandene Misstrauensvo­tum seitens des Parlaments gegenüber den Bundesräten dar. Auch der Bundesrat kann das Parlament nicht vor Ablauf der Amtszeit auf- lösen.²³ Es bleibt folglich nur die Nichtwiederwahl, um einen politi­schen Akteur nicht erneut in ein Amt zu heben.

Die Bundesversammlung, also das schweizer Parlament²⁴, besteht gem. Art. 148 Abs. 2 BV aus zwei gleichgestellten Kammern: Dem Nationalrat und dem Ständerat. Nach Art. 148 Abs. 1 BV übt die Bun­desversammlung unter Vorbehalt der Rechte von Volk und Ständen die oberste Gewalt im Bund aus. Anders als der Wortlaut der Verfas­sung vermuten lässt, hat die Bundesversammlung jedoch keine breit gefächerten Weisungsbefugnisse gegenüber der Exekutive und Judi­kative.²⁵ Die Bundesversammlung stellt im dreiteiligen politischen System die Legislative dar, da sie gem. Art. 163 Abs. 1 BV rechtsset­zende Bestimmungen in der Form von Gesetzen des Bundes und Ver­ordnungen erlässt. Aus Art. 149 Abs. 1 BV ergibt sich, dass der Nati­onalrat aus 200 Abgeordneten des Volkes besteht und dementspre­chend das Volk vertritt. Der Ständerat besteht gem. Art. 150 Abs. 1 BV aus 46 Abgeordneten der Kantone und vertritt somit die Kantone.

Die oberste rechtssprechende Behörde, die Judikative, ist, wie aus Art. 188 Abs. 1 BV hervorgeht, das Bundesgericht. Die 38 Richter, die durch die Bundesversammlung gewählt werden, haben ihr Amt für sechs Jahre inne. Das Bundesgericht fungiert als letztinstanzliche Ge­richtsbarkeit sowohl in zivil und öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten als auch in Streitigkeiten zwischen den Staatsebenen. Darüber hinaus stellt das Bundesgericht die letzte Instanz bei der Verletzung für die durch die Verfassung geschützten Rechtsgüter dar.²⁶

Die Schweiz wird neben der besonderen Ausgestaltung der direkten Demokratie auch als Paradebeispiel der Konkordanzdemokratie an- gesehen.²⁷ Grund hierfür ist die sehr heterogene und historisch be­dingt von tiefen Rissen gespaltene Gesellschaft in der Schweiz.²⁸ Die se würde bei reinen Mehrheitswahlen dazu führen, dass weniger stark repräsentierte Gruppen kaum eine Möglichkeit hätten, ihre Interessen zu realisieren.²⁹ Angesichts der vielen Minderheiten in der Schweiz könnten Entscheidungen ohne vorherige Konsensbildung im Rahmen des reinen Mehrheitswahlsystems dazu führen, dass Wahlen und Ab­stimmungen immer zu dem gleichen Ergebnis führen würden und eine absolute Mehrheit wohl die Ausnahme wäre. Das Besondere an einer Konkordanzdemokratie sind gemeinsame Verhandlungen der politi­schen Führungskräfte über bestimmte Sachverhalte. Die weniger stark repräsentierten Gruppen werden beispielsweise bei politischen Entscheidungsprozessen im Vorfeld angehört, um so auch ihren Inte­ressen während des Entscheidungsfindungsprozess Bedeutung bei­messen zu können. Hier hat insbesondere die Konsensbildung ein er­hebliches Gewicht,³⁰ um die Interessen aller Gruppen zu berücksich­tigen.

3.1 Historische Entwicklung des politischen Systems

Um die Besonderheiten des politischen Systems der Schweiz verste­hen zu können, ist eine historische Betrachtung notwendig. Der Ur­sprung für die bis heute unverwechselbare Ausgestaltung direkt de­mokratischer Verfahren sowie einige Charakteristika des politischen Systems ist auf Ereignisse bis zum Ende des 18. Jahrhunderts zurück­zuführen. Der föderale Aufbau der Schweiz und die umfassende Sou­veränität der einzelnen Kantone Ende des 18. Jahrhunderts war rich­tungsweisend für die noch heute einmalige Volkssouveränität. Ein Grund für den stark ausgeprägten Föderalismus ist die Heterogenität des Volkes. Neben der Viersprachigkeit³¹ zeichnete sich die Schweiz durch eine hohe Diversität sowohl an Kulturen als auch Ethnien aus.³² Der Föderalismus und damit die Wahrung der einzelnen Interessen der verschieden Gruppen erfuhr kurz vor der Jahrhundertwende eine kurze Unterbrechung, als die Schweiz im Jahre 1798 von den Franzo­sen überfallen wurde.³³ Der Verlust der Teilautonomie währte jedoch nicht lange und bis zur Staatsgründung, dem Bundesstaat in seiner heutigen Form sowie der Verabschiedung der Bundesverfassung im Jahre 1848,³⁴ unterlag die Schweiz einer Vielzahl an politischen Ver­änderungen. In dieser Zeit gab es in vielen Staaten Europas diverse Veränderungen, durch die sie zu einheitlichen, homogenen National­staat wurden.³⁵ Aufgrund der Heterogenität der schweizer Bevölke­rung waren die Staatsgründer daran interessiert, die einzelnen Inte­ressen zu wahren und den bereits vorherrschenden Föderalismus zu festigen.³⁶

Allerdings war die Wahrung föderaler Strukturen und Interessen keine Entscheidung, die die politischen Entscheidungsträger selbst eingelei­tet hätten. Damit die Bundesverfassung die notwendige Mehrheit im Volk erreichen konnte, mussten die politischen Akteure den Kantonen diverse Befugnisse und Kompetenzen einräumen.³⁷ Ein Großteil der politischen Entscheidungsmaxime verblieb so im Kompetenzbereich der Kantone. Die Bundesverfassung war demnach ein Kompromiss zwischen den Befürwortern eines homogen orientierten Nationalstaats und den föderal orientierten Bürgern.

3.2 Historische Entwicklung der direkten Demokratie

Bereits vor der Verabschiedung der Bundesverfassung im Jahre 1848 waren plebiszitäre Elemente in der Verfassung der Schweiz verankert. Wie bereits erläutert, konnte die Bundesverfassung nur mit der Zu­stimmung des Volkes verabschiedet werden. Die Entwicklung und Etablierung direktdemokratischer Verfahren war ein Prozess und ge­schah nicht in allen Kantonen gleichzeitig. Bereits im Jahre 1848 ge­währte man den Bürgern die Möglichkeit zur Total- oder Teilrevision der Verfassung, das sogenannte obligatorische Referendum.³⁸ 1874 hatten die Bürger zuerst auf Bundesebene die Möglichkeit, über alle vom Parlament beschlossenen Gesetzesentwürfe abzustimmen. Diese Möglichkeit der direkten Mitwirkung an Gesetzesvorhaben wird als fakultatives Referendum bezeichnet.³⁹ Im Jahre 1891 gab es dann abschließend die Möglichkeit der Volksinitiative, die es den Bürgern ermöglichte, dem Parlament Vorschläge für Verfassungsänderungen zu unterbreiten. Nach einer Beratung hatte das Parlament demnach dem Volk einen Entwurf zur Abstimmung vorzulegen.⁴⁰

In den einzelnen Kantonen war die Entwicklung der direkten Mitbe­stimmung an Gesetzesvorhaben sehr unterschiedlich. In einigen Kan­tonen war das obligatorische Verfassungsreferendum bereits in den Kantonsverfassungen vor 1874 verankert. Mit der Verabschiedung der Bundesverfassung wurde den Bürgern nun auch garantiert, bei Ände­rungen der Kantonsverfassungen mit Hilfe eines obligatorischem Ver­fassungsreferendum oder per Volksinitiative direkt mitbestimmen zu können. Weiterhin räumten die Kantone den Bürgern im Verlauf der 1860er Jahre immer weitere Mitbestimmungsrechte an der Gesetzge­bung ein.⁴¹ In dieser Zeit wurde das Fundament für die bis heute exis­tierende starke Volkssouveränität geschaffen, da seitdem, vor allem auf kantonaler Ebene, der dynamische Prozess der Entwicklung der direkten Demokratie weitestgehend beendet ist.⁴²

Es wird deutlich, dass sich die direkte Demokratie in der Schweiz auf Bundes- und Kantonsebene sehr unterschiedlich entwickelt hat. In den meisten Kantonen hatten die Bürger jedoch schon vor der Etab­lierung auf Bundesebene die Möglichkeit, direkt auf den Gesetzge­bungsprozess einzuwirken.

4. Das politische System der BRD

Die Bundesrepublik Deutschland (BRD) ist gem. Art. 20 Abs. 1 Grund­gesetz (GG) ein demokratischer Bundesstaat und ein föderaler Staat. Nach der Verfassung der BRD gliedert sich die Staatsgewalt in drei Gewalten: Die Exekutive, die Judikative und die Legislative. Diese üben zusammen die Staatsgewalt aus. Da das Volk in Deutschland Vertreter wählt, die ihre Interessen wahren und vertreten, ist die Bun­desrepublik Deutschland als repräsentative Demokratie anzusehen.⁴³ Die repräsentative Demokratie lässt sich dem System der parlamen­tarischen Demokratie zuordnen. Neben dem Parlament sind auch ein Regierungschef, der Kanzler, sowie ein Staatsoberhaupt, der Bundes­präsident, etabliert. Der Bundespräsident hat in parlamentarischen Demokratien jedoch nur wenig Befugnisse. Ihm werden in der Regel lediglich repräsentative Aufgaben zugesprochen.⁴⁴

Die drei Gewalten sind sowohl auf Bundes- als auch auf Landesebene vorhanden. Die Befugnisse der Gesetzgebung haben allerdings nur der Bund und die Länder. Auch die Judikative ist nur auf Ebene des Bundes und der Länder zu finden.⁴⁵ Zwar haben Gemeinden die Mög­lichkeit, eigene Verordnungen und Satzungen zu erlassen, sie sind aber hauptsächlich ausführende Gewalt der Länder und des Bun­des.⁴⁶ Den Gemeinden kommt demnach keine eigene Rechtsset­zungskompetenz zu. Die Legislative bildet auf Bundesebene der Bun­destag zusammen mit dem Bundesrat, auf Landesebene kommt diese Funktion den Parlamenten der einzelnen Länder zu.⁴⁷ Die Abgeord­neten des Bundestages werden, wie aus Art. 38 Abs. 1 GG hervor­geht, vom Volk direkt gewählt und haben gem. Art. 39 Abs. 1 GG ihr Amt für vier Jahre inne. Seit 2002 sind mindestens 598 Abgeordnete in den Bundestag zu wählen⁴⁸, aktuell sind durch diverse Überhang­mandate 709 Abgeordnete in den Bundestag ernannt worden.⁴⁹

Da die BRD durch Art. 20 Abs. 2 GG ein föderaler Bundesstaat ist, sind auch die Interessen der einzelnen Bundesländer zu gewähren. Dies wird durch den Bundesrat gewährleistet, der nach Art. 50 GG sicherstellt, dass die Länder bei der Gesetzgebung mitwirken können. Der Bundesrat wird nach Art. 51 Abs. 1 GG aus Mitgliedern der Parla­mente der einzelnen Länder gebildet. Wie viele Mitglieder die einzel­nen Länder entsenden können, richtet sich nach der Einwohnerzahl der Bundesländer. Dies geht aus Art. 51 Abs. 2 GG hervor. Die Mit­glieder des Bundesrates können nicht direkt vom Volk gewählt wer­den, sie werden von den einzelnen Landesparlamenten selbst be­stimmt und entsendet. Dies ist Art. 51 Abs. 1 zu entnehmen. Aktuell besteht der Bundesrat aus 69 Mitgliedern.⁵⁰ Die gesetzgebende Ge­walt auf Länderebene, in diesem Zusammenhang am Beispiel von Nordrhein-Westfalen, wird gem. Art. 30 Abs. 1 der Verfassung für das Land Nordrhein-Westfalen (LV NRW) vom Landtag ausgeübt. Auch hier werden die Mitglieder vom Volke in Wahlen bestimmt.

Die Bundesregierung, also die Exekutive auf Bundesebene, besteht nach Art. 62 GG aus dem Bundeskanzler und den Bundesministern. Die Wahl beider Organe ist durch das Volk nicht direkt möglich. In Deutschland wird der Bundeskanzler auf Vorschlag des Bundespräsi­denten gem. Art. 63 Abs. 1 GG durch den Bundestag gewählt. Die einzelnen Minister werden, nachdem sie vom Bundeskanzler vorge­schlagen wurden, vom Bundespräsidenten ernannt. Dies ergibt sich aus Art. 64 Abs. 1 GG. Gem. Art. 65 Abs. 1 GG bestimmt der Bundes­kanzler die Richtlinien der Politik. Die einzelnen Minister leiten ihre je­weiligen Ressorts. Im politischen System der BRD ist es nach den Art. 67 und 68 GG möglich, dem Bundeskanzler das Misstrauen auszu­sprechen. Unter gewissen Voraussetzungen ist es auch realisierbar, dass der Bundestag aufgelöst wird. In NRW besteht die Landesregie­rung, also die Exekutive, gem. Art. 51 1 LV NRW,⁵¹ aus dem Minister­präsidenten, der nach Art. 52 Abs. 1 LV vom Landtag gewählt wird, und den Landesministern, die wiederum gem. Art. 52 Abs. 3 LV vom Ministerpräsidenten ernannt werden. Nach § 40 Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NRW) bildet der Gemeinderat mit dem Bürgermeister als Mitglied kraft Gesetzes die Exekutive.

Auch die Judikative erstreckt sich nicht über alle Ebenen des föderalen Systems. Wie aus Art. 92 GG hervorgeht, wird die rechtssprechende Gewalt lediglich durch das Bundesverfassungsgericht und den Ge­richten der Länder ausgeübt. Dies ist die logische Schlussfolgerung aus der fehlenden Rechtssetzungskompetenz der Kommunen.

4.1 Historische Entwicklung des politischen Systems

Prägend für das heute existierende politische System waren insbe­sondere die letzten 200 Jahre. Erste Vorläufer des in der gegenwärti­gen Zeit bestehenden Bundesstaats gab es nach dem Zerfall des „Hei­ligen Römischen Reiches Deutscher Nationen“ im Jahre 1806, als sich im Jahre 1815 die 39 selbstständigen deutschen Territorialstaaten zum Deutschen Bund zusammenschlossen. Formal handelte es sich nicht um einen Bundesstaat. Es ging primär um die Wahrung der in­neren und äußeren Sicherheit des Landes.⁵² Die föderalen Strukturen führten im weiteren Verlauf dazu, dass mit der Gründung des Deut­schen Reiches im Jahr 1871 die Kompetenzen des Bundes stark ein­geschränkt wurden. Dies war eine Folge des Art. 5 der Verfassung des Deutschen Reiches. Die Verfassung wurde insbesondere durch den preußischen Ministerpräsidenten Otto von Bismarck geprägt, da die Vormachtstellung Preußens rund zweidrittel des Deutschen Reiches ausmachte.⁵³ Art. 5 der Verfassung sprach die Gesetzgebung dem Reichstag und Bundesrat in gleichen Teilen zu. Wie auch heute wahrte der Bundesrat die Interessen der einzelnen Länder.

Erste Gemeinsamkeiten mit dem heute existierenden System der BRD waren jedoch erst mit der Verabschiedung der Weimarer-Reichsver­fassung im Jahr 1919 erkennbar. Erstmals existierte in Deutschland eine parlamentarische Demokratie, da es nach den Art. 20 ff. Weima­rer Reichsverfassung (WRV) vom Volk gewählte Volksvertreter gab, die die Interessen des gesamten Volkes vertraten. Es bestand nun ein gleiches Wahlrecht, sowohl auf Reichs- als auch auf Landesebene. Ebenso erhielt das Wahlrecht für Frauen Einzug in die Verfassung.⁵⁴ Die Entdemokratisierung der Weimarer Republik hin zum Dritten Reich war kein plötzliches Ereignis, sondern vielmehr ein schleichen­der Prozess, der bereits um 1930 durch die in Art. 48 WRV eigentlich für extreme Notstände vorgesehene Präsidialherrschaft angestoßen wurde.⁵⁵ Von dieser Ausnahmeregelung wurde bis zur Gründung des Dritten Reichs mit der Wahl von Adolf Hitler zum 1933 zum Reichs­kanzler immer häufiger Gebrauch gemacht.⁵⁶ Von da an war es schwierig, die Weimarer Republik ohne Einschränkungen als demo­kratischen Staat zu bezeichnen.

Die BRD erlebte bis zu ihrer Gründung 1949 eine Vielzahl an politi­schen Veränderungen. Insbesondere die letzten 200 Jahre waren prä­gend für die heutige Ausgestaltung des politischen Systems und die Verfassung, wie wir sie heute kennen. Ganz entscheidend waren je­doch die Lehren aus der Weimarer Verfassung, die das politische Sys­tem der BRD in seiner heutigen Ausgestaltung maßgeblich geprägt haben.⁵⁷

4.2 Historische Entwicklung der direkten Demokratie

Die Möglichkeiten der direkten Beteiligung an politischen Entschei­dungen divergierten in den letzten 200 Jahren stark. Bereits Mitte des 19. Jahrhunderts forderten einige liberale Akteure die Volkssouverä­nität. Das Volk sollte dazu in der Lage sein, sowohl Gesetze zu be­schließen als auch die Regierung zu wählen. Diese Vorschläge fanden zur damaligen Zeit jedoch keine Mehrheiten und so gab es zu Zeiten des Deutschen Reichs keinerlei direktdemokratischen Elemente.⁵⁸ Die Weimarer Reichsverfassung sah in den Artikeln 73 bis 76 den Volksentscheid als direkte Mitbestimmungsmöglichkeit vor. Den stimmberechtigten Bürgern war es möglich, dem Reichstag ein Volks­begehren in Form eines Gesetzesvorhabens vorzulegen. Hierzu mussten die Unterschriften von 10 Prozent der stimmberechtigten ein­geholt werden. Im Falle der Ablehnung durch den Reichstag musste über den Vorschlag ein Volksentscheid durchgeführt werden. Die erste Volksabstimmung auf deutschem Boden gab es jedoch auf Lan­desebene, als im April 1919 in Baden die erste demokratische Lan­desverfassung per Volksabstimmung verabschiedet wurde.⁵⁹

Auch wenn theoretisch die Möglichkeit der direkten Beteiligung an Ge­setzesvorhaben bestand, wurde kaum von dieser Möglichkeit der di­rekten Beteiligung Gebrauch gemacht. Von allen drei Volksbegehren, die in den Jahren des Bestands der Weimarer Republik durchgeführt wurden, fand keins die Mehrheit in der Bevölkerung.⁶⁰ In der Zeit von 1933-1945 gab es drei Referenden, an deren demokratischen Cha­rakter jedoch stark gezweifelt werden kann, da allesamt nicht unter freien Wahlen stattfanden,⁶¹ sie also ein wesentliches Element von demokratischen Wahlen vermissen ließen.

5. Ein Vergleich beider Systeme - Unterschiede und Gemein­samkeiten

Während das politische System der Schweiz seit Mitte des 19. Jahr­hunderts sehr konstant war und kaum durch die politischen Spannun­gen innerhalb Europas beeinflusst wurde, unterlag das politische Sys­tem in Deutschland in den letzten 200 Jahren diversen, teils erhebli­chen Veränderungen. Die Schweiz ist seit der Verabschiedung ihrer Verfassung im Jahr 1848 ein demokratisch-föderaler Bundesstaat.

Deutschland war zur Zeit des Deutschen Reichs eine konstitutionellen Monarchie, in der Weimarer Republik eine parlamentarische Demo­kratie und zu Zeiten des Dritten Reichs durch eine Diktatur demokra­tisch geschwächt. Deutschland war demnach durch eine Vielzahl an politischen Systemen geprägt. Seit 1949 ist die Bundesrepublik Deutschland wieder eine parlamentarische Demokratie und ein föde­raler Bundesstaat. In der heutigen Form besteht Deutschland erst seit der Wiedervereinigung von Ost- und Westdeutschland am 3. Oktober 1990.

Anders als die BRD wird die Schweiz häufig nicht als parlamentarische Demokratie, sondern als ein Direktorialsystem bezeichnet. Ferner ver­zichtet die Schweiz auf ein herausgestelltes Staatsoberhaupt, in Deutschland kommt diese repräsentative Funktion dem Bundespräsi­denten zu. In beiden Ländern verteilt sich die Macht auf drei Ebenen: Die Judikative, die Legislative und die Exekutive. Anders als in Deutschland erstrecken sich die drei Gewalten jedoch auf alle Ebenen des föderalen Staates, sogar bis auf die Ebene der Gemeinden. Dar­über hinaus zeichnet sich das politische System der Schweiz durch eine fehlende starke Opposition, wie man sie aus Deutschland kennt, aus.62 Hier geht es vielmehr darum, einen Konsens zwischen allen Parteien zu finden. Es ist also von herausragender Bedeutung, dass ein Konsens bei jeder Entscheidung gefunden wird, mit der sich alle beteiligten Parteien arrangieren können. Dieses System der oben nä­her erläuterten Konkordanzdemokratie ist in Deutschland nicht zu fin­den. In beiden Ländern können die stimmberechtigten Bürger Vertre­ter wählen. In Deutschland wählen die Bürger Abgeordnete in den Bundestag und Bundesrat. In der Schweiz werden die Volksvertreter in den Nationalrat und im anderen Fall in den Ständerat gewählt. Beide Parlamente sind für die Gesetzgebung zuständig. Überdies besteht in Deutschland die Möglichkeit des Misstrauensvotums, welches in der Schweiz so nicht vorgesehen ist.

Allerdings kommt den Bürgern in der Schweiz die Kompetenz zu, selbst über Gesetzesvorhaben abzustimmen und direkt an der politi­schen Willensbildung mitzuwirken. Diese Möglichkeiten sind in Deutschland stark begrenzt. Inwieweit die Bürger in der Schweiz und in Deutschland dazu in der Lage sind, sich an der politischen Willens­bildung zu beteiligen, wird im Folgenden näher erläutert und gegen­übergestellt.

6. Direktdemokratische Elemente auf Bundesebene in Deutsch­land und in der Schweiz

6.1 Direktdemokratische Elemente auf Bundesebene in Deutschland

Direktdemokratische Elemente auf Ebene des Bundes sind in Deutschland kaum vorhanden und stellen allenfalls eine Ausnahme dar. Die Verfassung sieht lediglich in einem Fall unumstritten die di­rekte Beteiligung der Bürger durch Volksentscheid, auch obligatori­sches Referendum genannt, vor. Die Möglichkeit der direkten Beteili­gung ergibt sich unmittelbar aus dem Art. 29 GG. Nach Art. 29 Abs. 2 und 3 GG. So ist bei der Neugliederung des Bundesgebiets das Volk in Form eines Volksentscheids an der Entscheidung direkt zu beteili­gen. Allerdings steht das Recht, an dem Volksentscheid teilzuneh­men, nur den Bürgern zu, die in den betroffenen Ländern ihren Wohn­sitz haben. Ein Recht, eine Neugliederung des Bundesgebiets selbst zu initiieren, kommt den Bürgern jedoch nicht zu.63 Ein Volksent­scheid, an dem alle Bürger zusammen auf Bundesebene teilnehmen, ist daher unter den aktuell geltenden Gesetzen nicht möglich.

Umstritten ist der Fall der direkten Beteiligung der Bürger im Zusam­menhang mit der Verfassungsablösung nach Art. 146 GG. Der Art. 146 GG normiert, dass eine neue Verfassung dann in Kraft tritt, wenn sie „von dem deutschen Volke in freier Entscheidung beschlossen worden ist“. Der Wortlaut lässt vermuten, dass im Falle der Verfas­sungsablösung das Volk direkt mit einzubeziehen ist. Grundsätzlich hätte das Volk also die Möglichkeit, selbst über eine neue Verfassung im Rahmen einer Volksabstimmung zu entscheiden. Denkbar ist auch die Wahl einer parlamentarischen Versammlung durch das Volk, die dann in Vertretung über eine neue Verfassung abstimmt,⁶² sodass die parlamentarische Demokratie im Vordergrund bleibt.

6.2 Direktdemokratische Elemente auf Bundesebene in der Schweiz

Die Schweiz zeichnet sich durch eine Vielzahl von Möglichkeiten der direkten Demokratie auch auf Bundesebene aus. Zu nennen sind hier die Volksinitiative auf Teil- und Totalrevision der Verfassung sowie das obligatorische Verfassungsreferendum mit dem erweiterten und fakul­tativen Gesetzesreferendum. Zusätzlich räumt das Staatsvertragsre­ferendum den Bürgern außenpolitisches Mitspracherecht ein. Des Weiteren wird auf Bundesebene sowohl das fakultative als auch das obligatorische Staatsvertragsreferendum verfassungsrechtlich ge­währleistet.⁶³

Dass die direkte Beteiligung an der Gesetzgebung, auch auf Bundes­ebene, für die Schweiz von hoher Bedeutung ist, wird durch ihre Auf­nahme in die Bundesverfassung deutlich. Das obligatorische Referen­dum wird durch den Art. 140 BV verfassungsrechtlich gesichert. Dem­nach sind dem Volk und den Ständen gem. Art. 140 Abs. 1 lit. a BV Änderungen der Bundesverfassung zwingend vorzulegen. Die Hürde einer Verfassungsänderung ist somit um ein Vielfaches höher, da es nicht nur die Mehrheit der wahlberechtigten Bürger bedarf, sondern auch die Mehrheit der Kantone, die der Verfassungsänderung zustim­men müssen. Weiterhin sind gem. Art. 140 Abs. 1 lit. b BV Beitrittsvor­haben zu Organisationen für kollektive Sicherheit oder zu supranatio­nalen Gemeinschaften, wie beispielsweise der Europäischen Union, dem obligatorischen Referendum, auch obligatorisches Staatsver­tragsreferendum genannt, zu unterziehen. Des Weiteren sind gem. Art. 140 Abs. 1 lit. c BV für dringlich erklärte Bundesgesetze ohne Ver­fassungsrang dem Volk und dem Ständemehr dann vorzulegen, wenn die Geltungsdauer des Gesetzes ein Jahr übersteigt. Staatsverträge mit bedeutsamen, rechtssetzenden Bestimmungen unterliegen dem fakultativen Staatsvertragsreferendum. Sie können also auf Verlangen des Volkes zur Abstimmung herangezogen werden.66

Gewisse Vorhaben werden allerdings nur dem Volk und nicht zusätz­lich dem Ständemehr zur Abstimmung vorgelegt. Gem. Art. 140 Abs. 2 lit. a BV werden dem Volk die Volksinitiativen auf Totalrevision der Bundesverfassung zur Abstimmung vorgelegt. Ferner stimmt das Volk gem. Art. 140 lit. b. über die Volksinitiativen auf Teilrevision der Bun­desverfassung in der Form der allgemeinen Anregung ab, die von der Bundesverfassung abgelehnt worden sind. Überdies ist den Bürgern gem. Art. 140 Abs. 2 lit. c BV die Frage, ob eine Totalrevision der Bun­desverfassung durchzuführen ist, in den Fällen vorzulegen, in denen Uneinigkeit zwischen beiden Räten herrscht. Anders als nach Art. 140 Abs. 1 BV sind die Vorhaben hier nur dem Volk und nicht auch dem Ständemehr vorzulegen.

Im Rahmen der Volksinitiative haben die Bürger auf Bundesebene die Möglichkeit, entsprechend der Art. 138 und Art. 139 BV eine Total- sowie Teilrevision der Bundesverfassung zu initiieren. Für die Totalre­vision der Bundesverfassung werden hierfür gem. Art. 138 Abs. 1 BV 100.000 Unterschriften stimmberechtigter Bürger benötigt. Sind die notwendigen Stimmen innerhalb von 18 Monaten erreicht, so ist die Initiative dem Volk gem. Art. 138 Abs. 2 BV zur Abstimmung vorzule­gen. Die Volksinitiative auf Teilrevision der Bundesverfassung richtet sich nach Art. 139 BV. Gem. Art. 139 Abs. 1 BV werden ebenfalls 100.000 Unterschriften stimmberechtigter Bürger benötigt.. Nach Art. 139 Abs. 2 BV kann das Begehren als ausgearbeiteter Gesetzesent­wurf oder als allgemeine Anregung eingehen. Nach Art. 139 Abs. 3 BV darf die Initiative nicht gegen die allgemeine Form, die Einhaltung der Materie oder Genen zwingende Bestimmungen des Völkerrechts ver­stoßen. In diesen Fällen würde sie als ganz oder teilweise ungültig erklärt werden. Auf Bundesebene gibt es somit lediglich ein Initiativ­recht für die Änderung der Verfassung, nicht aber für einfache Bun­desgesetze.

Anders als bei Verfassungsänderungen sind Gesetzesänderungen o­der Beschlüsse des einfachen Rechts nicht wie beim obligatorischen Verfassungsreferendum automatisch dem Volk zur Abstimmung zu unterbreiten. Die Bürger haben allerdings das Recht, gem. Art 141 Abs. 1 BV, über Bundesgesetze und Beschlüsse abzustimmen, wenn dies insgesamt mindestens 50.000 stimmberechtigte Bürger oder 8 Kantone innerhalb von 100 Tagen fordern. Das Gesetz bleibt Erlas­sen, wenn die Mehrheit der Stimmenden diesem Gesetz oder Be­schluss zustimmen. In den Fällen, in denen die Beschlüsse sowohl dem Volk als auch dem Ständemehr vorzulegen sind, bedarf es so­wohl der Mehrheit aus dem Volk als auch der Mehrheit aus dem Stän- demehr, wie dem Art. 142 BV zu entnehmen ist.

Betrachtet man die Vorhaben, die sowohl dem Volk als auch den Stän­den zu unterbreiten sind, so wird deutlich, dass es für eine Verfas­sungsänderung hohe Anforderungen gibt. Das Parlament muss, um die Verfassung zu ändern, erhebliche Hürden überwinden.

6.3 Ein Vergleich wesentlicher Elemente

Bei Betrachtung der direktdemokratischen Elemente auf der Bundes­ebene in Deutschland und in der Schweiz werden die Unterschiede, bedingt durch die Ausgestaltung des politischen Systems, deutlich.

Wie bereits dargestellt, ist die Möglichkeit der direkten Beteiligung an Gesetzen und Beschlüssen auf Bundesebene in Deutschland so gut wie nicht existent. Lediglich in einem Ausnahmefall, bei der Neuglie­derung des Bundesgebiets, haben die Bürger die Möglichkeit, per Volksabstimmung ihre Interessen in die Entscheidung mit einzubezie­hen. Dieses Recht steht allerdings nur den Bürgern der betroffenen Bundesländer zu, nicht aber allen Bürgern der BRD. Auch wenn sich 2010 rund 76 % der Bürger Volksentscheide auf Bundesebene ge­wünscht hätten,⁶⁴ gibt es aktuell keine nennenswerten Bestrebungen der Bundesregierung, Volksabstimmungen auf Bundesebene zu er­möglichen.

In der Schweiz haben die Bürger dagegen deutlich mehr Möglichkei­ten, Gesetzesvorhaben oder Änderungen der Verfassung zu verhin­dern. Allerdings besteht das obligatorische Referendum hier nur für Verfassungsänderungen, nicht aber für einfache Bundesgesetze. Bundesgesetze können jedoch auf Verlangen des Volkes zur Abstim­mung unterbreitet werden. Auch die Möglichkeit der Volksinitiative wird in nur den Bürgern der Schweiz gewährleistet. Die direkte Betei­ligung wird somit auf Bundesebene in der Schweiz ebenfalls einge­schränkt.

7. Direktdemokratische Elemente auf Landes- und Kantons­ebene in Deutschland und in der Schweiz

7.1 Direktdemokratische Elemente auf Landesebene in Deutschland

Im Folgenden werden die Möglichkeiten der direkten Beteiligung auf Landesebene in Nordrhein-Westfalen und einzelne Besonderheiten in Bayern dargestellt, da es nicht unerhebliche Unterschiede zwischen den einzelnen Ländern gibt. Die Landesverfassung für Nordrhein- Westfalen sichert den Bürgern in Art. 67 LV die Möglichkeit der Volks­initiative zu. Der Art. 68 LV enthält Regelungen zum Volksbegehren sowie zum Volksentscheid. Dabei ist die Volksinitiative das jüngere der zur Verfügung stehenden direktdemokratischen Elemente und fand erst im Jahre 2002 Einzug in die Landesverfassung.⁶⁵ Mit der Volksinitiative ist es den Bürgern möglich, den Landtag mit der Befas­sung von Gegenständen der politischen Willensbildung zu verpflich­ten. Voraussetzung hierfür ist allerdings, dass die Materie in den Kom­petenzbereich des Landes fällt, was unmittelbar aus Art. 67 Abs. 1 Satz 1 LV ergeht. Es dürfte sich also nicht um einen Gegenstand han­delt, der sich im Regelungsbereich des Bundes befindet. Die Volksini­tiative kann auch auf einem Gesetzesentwurf fußen, der allerdings mit Gründen versehen sein muss. Damit die Volksinitiative überhaupt zu­lässig ist, müssen nach Art. 67 Abs. 2 LV 0,5 % der stimmberechtigten Bürger diese Volksinitiative unterschreiben. In Nordrein-Westfalen wä­ren dies rund 65.000⁶⁶ benötigte Unterschriften. In einigen Bundeslän­dern, u. a. in Bayern, besteht die Möglichkeit der Volksinitiative nicht. An dieser Stelle spricht man von der sogenannten „zweistufigen Volks­gesetzgebung“, sodass hier unter anderem das Volksbegehren und der Volksentscheid als direktdemokratisches Verfahren in Betracht kommen.⁶⁷ Wie aus der vorangegangenen Erläuterung deutlich wird, hat die Volksinitiative keinen direkten Einfluss auf politische Entschei­dungen. Sie ist aber eine Möglichkeit, eigene Interessen auf die politi­sche Tagesordnung zu bringen.

Das Volksbegehren und der Volksentscheid sind in Nordrhein-West­falen in Art. 68 LV normiert. Den Bürgern wird die Möglichkeit einge­räumt, im Rahmen von Volksbegehren Gesetze zu erlassen, zu än­dern oder gar aufzuheben. Genau wie bei der Volksinitiative muss das Gesetz in den Kompetenzbereich des Landes fallen, was unmittelbar Art. 68 Abs. 1 Satz 3 LV zu entnehmen ist. Von vornherein sind jedoch gewisse Sachverhalte und Themen nach Art. 68 Abs. 1 Satz 4 LV aus­geschlossen. Über Abgaben, Besoldungsordnungen, Finanzangele­genheiten, ebenso wie über Staatsverträgen kann in Nordrhein-West­falen kein Volksbegehren durchgeführt werden.⁶⁸ Gem. Art. 68 Abs. 1 Satz 2 LV muss dem Begehren ein ausgearbeiteter Gesetzesentwurf mit entsprechender Begründung zugrunde liegen. Bevor ein Begehren durchgeführt wird, muss zunächst ein Antrag auf Zulassung zur Aus­legung der Unterschriftenlisten gestellt werden, welcher von mindes­tens 3.000 Stimmberechtigten zu unterzeichnen ist.⁶⁹ Ist diese Anfor­derung erfüllt, entscheidet in einem weiteren Schritt gem. Art. 68 Abs. 1 Satz 5 LV die Landesregierung über die Zulassung des angestrebten Begehrens. Fortan besteht die Möglichkeit, sich als stimmberechtigter Bürger in ausgelegte Listen einzutragen. Das Begehren ist nur rechts­wirksam, wenn 8 % der stimmberechtigten Bürger sich dem Begehren anschließen. Dies ergibt sich unmittelbar aus Art. 68 Abs. 1 Satz 6 LV. Sind die erforderlichen Stimmen eingeholt, so hat die Landesregie­rung das Begehren dem Landtag vorzulegen. Kommt der Landtag zu einer anderen Auffassung als die des Begehrens, so ist nach Art. 68 Abs. 2 LV eine Volksabstimmung durchzuführen. Stimmt der Landtag dem Begehren zu, so unterbleibt der Volksentscheid und das Begeh­ren wird im Sinne des Antrags umgesetzt.

Im Falle einer Volksabstimmung über einfache Gesetze hat diese nach Art. 68 Abs. 3 LV Erfolg, wenn mehr als die Hälfte der Teilneh­menden dem Entwurf zustimmen. Die Voraussetzung für die Zulässig­keit der Volksabstimmung ist jedoch, dass mindestens 15 % der stimmberechtigten Bürger an der Volksabstimmung teilnehmen, wie ebenfalls Art. 68 Abs. 3 LV zu entnehmen ist. Eine Volksabstimmung über verfassungsändernde Gesetze kann dann in Betracht kommen, wenn die nötige Zweidrittelmehrheit des Landtages nicht erreicht wird. Allerdings sind an die Durchführung von Volksabstimmungen über Verfassungsänderungen in Nordrhein-Westfalen hohe Anforderungen gesetzt. Gem. Art. 69 Abs. 3 Satz 2 LV kann die Verfassung auch durch ein Volksbegehren im Sinne des Art 68 LV geändert werden. Hierzu müssen gem. Art. 69 Abs. 3 Satz 2 LV mindestens die Hälfte der stimmberechtigten Bürger an dem Volksentscheid teilnehmen. Ist die erforderliche Anforderung der Teilnehmerzahl erreicht, so ist das Gesetz nur zu erlassen, wenn zweidrittel der Teilnehmenden dem Ge­setzesentwurf zustimmen. Die Landesverfassung von Nordrhein­Westfalen schließt Volksabstimmungen über Finanzfragen aus, wie in Art. 68 Abs. 1 LV deutlich wird.

Wie bereits erwähnt, ist eine Volksinitiative in Bayern nicht vorgese­hen. Das bedeutet jedoch nicht, dass das Bundesland Bayern weniger Möglichkeiten der direkten Beteiligung der Bürger bietet. Ganz im Ge­genteil, denn das Land Bayern zeichnete sich schon früher durch di­verse plebiszitäre Besonderheiten im Vergleich zu anderen Bundes­ländern aus.⁷⁰ Das Volksbegehren in Bayern zielt primär darauf ab, Landesgesetze oder die Verfassung zu ändern oder zu ergänzen.⁷¹ Jedoch ist auch in Bayern ein Volksbegehren nicht über jeden Sach­verhalt zulässig. Aus Art. 73 Verfassung des Freistaates Bayern (BayVerf) geht hervor, dass ein Volksentscheid über den Staatshaus­halt nicht statthaft ist. Nach Art. 63 Abs. 1 Satz 1 Gesetz über Land­tagswahl, Volksbegehren, Volksentscheid und Volksbefragung (Lan- deswahlgesetz - LWG) (LWG) ist der Antrag auf Zulassung eines Be­gehrens an das Staatsministerium des Innern, für Sport und Integra­tion zu richten. Dem Antrag muss ebenfalls, wie in NRW, ein ausgear­beiteter Gesetzesentwurf, der mit Gründen versehen ist, beiliegen. Dies ergibt sich aus Art. 63 Abs. 1 Satz 2 LWG. Gem. Art. 63 Abs. 1 Satz 3 LWG ist der Antrag von mindestens 25.000 stimmberechtigten Bürgern zu unterzeichnen. Diese Anforderung liegt höher als in NRW, wo der Antrag auf Zulassung von lediglich 3.000 Stimmberechtigten zu unterzeichnen ist. Ist das Begehren zulässig, so ist es nach Art. 74 Abs. 1 BayVerf erfolgreich, wenn 10 % der stimmberechtigten Bürger, rund 9,1 Millionen,⁷² dem Volksbegehren ihre Unterschrift verleihen. Sind diese Voraussetzungen erfüllt, war das Volksbegehren erfolg­reich. Anschließend hat der Ministerpräsident gem. Art. 74 Abs. 3 BayVerf dem Landtag den Gesetzesentwurf zu unterbreiten und von nun an unterliegt das Gesetz dem üblichen Gesetzgebungsprozess. Entspricht der Landtag dem Gesetz, so wird es verabschiedet.⁷³ Lehnt der Landtag den begehrten Gesetzesentwurf ab, so hat er die Mög­lichkeit, dem Volk einen eigenen, modifizierten Entwurf zu unterbrei­ten. Es findet dann jedoch grundsätzlich ein Volksentscheid statt.⁷⁴ Der Volksentscheid in Bayern hat im Vergleich zu NRW diverse Be­sonderheiten. Die Bürger in Bayern können sich durch den obligatori­schen Verfassungsentscheid und dem bedingt obligatorischen Geset­zesentscheid direkt an der politischen Willensbildung beteiligen.⁷⁵ Der obligatorische Verfassungsentscheid kommt automatisch zu Stande, wenn Änderungen der Verfassung initiiert werden. Dabei ist es unerheblich, ob diese Änderungen vom Volk oder Landtag begehrt werden. Dies ergeht aus Art. 75 Abs. 2 BayVerf. Initiiert der Landtag eine Verfassungsänderung, so benötigt sie mindestens eine Zweidrit­telmehrheit im Landtag und eine einfache Mehrheit der teilnehmenden Bürger.⁷⁶ Kommt es zu einem Volksentscheid über eine Verfassungs­änderung aufgrund eines Volksbegehrens, so hat das Begehren Er­folg, wenn es von der Mehrheit des Volkes angenommen wird. Es müssen in diesem Fall jedoch 25 % der stimmberechtigten Bürger dem Entwurf zustimmen.⁷⁷ Dieses Quorum von 25 % entfällt bei Volksabstimmungen über einfache Gesetze. Die besondere Ausge­staltung der direkten Demokratie auf Landesebene in Bayern ist in Deutschland ein Alleinstellungsmerkmal.

[...]

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¹ Merkel, W./Ritzi, C. (2017). Direkte Demokratie oder Repräsentation? Zum Re­formbedarf liberal-repräsentativer Demokratie im 21. Jahrhundert. In: Merkel, W./Ritzi, C. (Hrsg.) (2017). Die Legitimität direkter Demokratie. Wie demokratisch sind Volksabstimmungen? Wiesbaden: Springer VS, S. 232. (künftig zitiert: Merkel / Ritzi, 2017)

² Gender Hinweis: Im Folgenden wird aus Gründen der besseren Lesbarkeit das generische Maskulinum verwendet.

³ Frevel, B./Voelzke, N. (2017). Demokratie, Entwicklung, Gestaltung, Herausforde­rungen (3. Auflage). Wiesbaden: Springer VS, S. 4. (künftig zitiert: Frevel/Voelzke, 2017)

⁴ Kost, A. (2013). Direkte Demokratie (2. Auflage). Wiesbaden: Springer VS, S. 10. (künftig zitiert: Kost, 2013)

⁵ Frevel/Voelzke, 2017, S. 6.

⁶ ebd., S. 72.

⁷ ebd., S. 73 f..

⁸ ebd., S 75 f..

⁹ ebd., S. 80.

¹⁰ Ebd., S. 81.

¹¹ Frevel/Voelzke, 2017, 85 f..

¹² ebd., S. 86.

¹³ Linder, W. (2009). Das politische System der Schweiz. In: Ismayr, W. (Hrsg.) (2009). Das politische System Westeuropas (4. Auflage). Wiesbaden: Springer VS, S. 567. (künftig zitiert: Linder, 2009)

¹⁴ Vatter A. (2018). Das politische System der Schweiz (3. Auflage). Baden-Baden: Nomos Verlagsgesellschaft, S. 50. (künftig zitiert: Vatter, 2018)

¹⁵ Linder, 2009, S. 569.

¹⁶ Bützer M. (2007). Direkte Demokratie in Schweizer Städten, Ursprung, Ausgestal­tung und Gebrauch im Vergleich (1. Auflage) Baden-Baden: Nomos Verlagsgesell­schaft, S. 89. (künftig zitiert: Bützer, 2007)

¹⁷ Linder, 2009, S. 571.

¹⁸ Ismayr, W. (2009). Die politischen Systeme Westeuropas im Vergleich. In: Ismayr, W. (Hrsg.) (2009). Das politische System Westeuropas (4. Auflage) Wiesbaden: Springer VS, S. 16.

¹⁹ Vatter, 2018, S. 50.

²⁰ Linder, 2009, S. 567.

²¹ Vatter, 2018, S. 51.

²² ebd., S. 50.

²³ Linder, 2009, S. 571.

²⁴ Vatter. 2017, S. 51.

²⁵ ebd., S. 51.

²⁶ ebd., S. 51.

²⁷ Vatter, 2018, S. 539.

²⁸ Schmidt, M., G. (2019). Demokratietheorien, Eine Einführung (6. Auflage) Wies­baden: Springer VS, S. 322. (künftig zitiert: Schmidt, 2019).

²⁹ Frevel/Voelzke, 2017, S. 127.

³⁰ ebd., S. 128.

³¹ Linder, 2009, S. 568.

³² Vatter, 2018, S. 444.

³³ Linder, 2009, S. 567.

³⁴ ebd., S. 568.

³⁵ Vatter, 2018, S. 444.

³⁶ ebd., S. 444.

³⁷ Linder, 2009, S. 568.

³⁸ Linder, 2009, S. 568.

³⁹ ebd., S. 568.

⁴⁰ ebd., S. 569.

⁴¹ Vatter, 2018, S. 362f.

⁴² ebd., S. 363.

⁴³ Frevel/Voelzke, 2017, S. 118.

⁴⁴ ebd., S. 121 f.

⁴⁵ Bogumil, J. (2007). Regierung und Verwaltung. Politische Bildung, Heft 04/2007 S. 38. (künftig zitiert: Bogumil, 2007)

⁴⁶ Bogumil, 2007, S. 40.

⁴⁷ ebd., S. 39.

⁴⁸ Ismayr, W. (2009). Das politische System Deutschlands. In: Ismayr, W. (Hrsg.) (2009). Das politische System Westeuropas (4. Auflage) Wiesbaden: Springer VS, S. 520. (künftig zitiert: Ismayr, 2009)

⁴⁹ Deutscher Bundestag: Sitzverteilung im 19. Deutschen Bundestag, (28.01.2019). Abrufbar unter: https://www.bundestag.de/parlament/plenum/sitzverteilung_19wp [20.04.2020].

⁵⁰ Ismayr, 2009, S. 525.

⁵¹ Hinweis: Im Folgenden sind Artikel der LV solche der LV NRW.

⁵² Ismayr, 2009, S. 515.

⁵³ ebd., S. 515.

⁵⁴ ebd., S. 515.

⁵⁵ Hartmann, J. (2013). Das politische System der BRD im Kontext. Eine Einführung (2. Auflage). Wiesbaden: Springer VS, S. 32. (künftig zitiert: Hartmann, 2013)

⁵⁶ Hartmann, 2013, S. 32.

⁵⁷ ebd., S. 33.

⁵⁸ Wiegand, H. J. (2004). Direktdemokratische Elemente in der deutschen Verfas­sungsgeschichte, S. 35 f.

⁵⁹ Bundesarchiv, Der lange Weg zur badischen Republik - Die badischen Verfas­sungen von 1818 und 1919. Neunte Carl-Schurz-Vorlesung mit Prof. Dr. Ewald Grothe, Abrufbar unter: https://www.bundesarchiv.de/DE/Content/Artikel/Ueber- uns/Dienstorte/Rastatt-Aktuelles/2018-08-28_neunte_csv_GW5.html [24.04.2020].

⁶⁰ Kost, 2013, S. 19f.

⁶¹ ebd., S. 21.

⁶² Jarass, H. D. (2012). In: Jarass, H. D./Pieroth B. (Hrsg.) (2012). Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 146, Rn. 3.

⁶³ Vatter, 2018, S. 365.

⁶⁴ Statistisches Bundesamt. Sind sie für oder gegen die Einführung von Volksent­scheiden auch auf Bundesebene? Abrufbar unter: https://de.statista.com/statis- tik/daten/studie/161726/umfrage/meinung-der-deutschen-zum-volksentscheid-auf- bundesebene/ [25.05.2020].

⁶⁵ Kost, A. (2005). Direkte Demokratie in Nordrhein-Westfalen. In: Kost, A. (Hrsg.) (2005). Direkte Demokratie in den deutschen Ländern. Eine Einführung (1. Auflage). Wiesbaden: Springer VS, S. 183. (künftig zitiert: Kost, 2005).

⁶⁶ Ministerium des Inneren - Landeswahlleiter. Europawahl 2019. Der Landeswahl­leiter informiert, Endgültiges Endergebnis für: Nordrhein-Westfalen. https://www.wahlergebnisse.nrw/europawahlen/2019/aktuell/a000ew1900.shtml [01.05.2020].

⁶⁷ Weixner, B. M. (2005). Direkte Demokratie in Bayern. In: Kost, A. (Hrsg.) (2005). Direkte Demokratie in den deutschen Ländern. Eine Einführung (1. Auflage). Wies­baden: Springer VS. S. 59. (künftig zitiert: Weixner, 2005)

⁶⁸ Kost, 2005, S. 188.

⁶⁹ ebd., S. 188.

⁷⁰ Weixner, 2005, S. 30.

⁷¹ ebd., S. 35.

⁷² Bundeswahlleiter. Europawahl 2019: Wahlberechtigte nach Bundesländern, Pres­semitteilung Nr. 04/19 (28.02.2019), https://www.bundeswahllei- ter.de/info/presse/mitteilungen/europawahl-2019/04_19_wahlberechtigte-bundesla- ender.html [05.05.2020].

⁷³ Weixner, 2005, S. 39.

⁷⁴ ebd., S. 39.

⁷⁵ ebd., S. 41.

⁷⁶ Weixner, 2005, S. 42.

⁷⁷ ebd., S. 42.