Von den Reforminitiativen der Siebziger Jahre zur Einheitlichen Europäischen Akte

INHALT

I. Einleitung

II. Von den Reforminitiativen der siebziger Jahre zur Einheitlichen Europäischen Akte
1. Reforminitiativen der siebziger Jahre
2. Der steinige Weg zur Einheitlichen Europäischen Akte
2.1. Weitere Reformprojekte im Vorfeld
2.2. Die Europäische Rat von Luxemburg
3. Der Aufbau der Einheitlichen Europäischen Akte
4. Zur Bedeutung der Einheitlichen Europäischen Akte

III. Zusammenfassung

IV. Anhang: Literaturverzeichnis

I. Einleitung

Die Einheitliche Europäische Akte^[1] (EEA) wurde am 17. Februar 1986 in Luxemburg von zunächst nur neun der damals zwölf Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft (EG) unterzeichnet. Die noch fehlenden Staaten – Dänemark, Italien und Griechenland – holten die Unterzeichnung am 28. Februar in Den Haag nach, nachdem sich 56,2 % der dänischen Bevölkerung in einem Referendum für die geplante Reform ausgesprochen hatten und das italienische Parlament ebenfalls ein positives Votum abgegeben hatte. Nach Hinterlegung der letzten Ratifikationsurkunde durch Irland konnte die EEA schließlich am 01.07.1987 in Kraft treten.^[2]

Dieses Datum kennzeichnet den Höhepunkt einer bis dato zehn bis fünfzehn Jahre andauernden Geschichte von Reformbestrebungen. Die wichtigsten Gründe für diese Entwicklung sind folgende: Erstens die aufkommende Wirtschaftskrise und im Zusammenhang damit der verstärkte Konkurrenzkampf mit Japan und den USA, insbesondere auf dem Technologiesektor; zweitens die geringen Mitwirkungsrechte demokratisch legitimierter Organe am gemeinschaftlichen Entscheidungs- und Rechtsetzungsprozess, was vor allem seit der ersten Direktwahl des Europäischen Parlaments (EP) im Jahre 1979 als besonderer Mangel der Verträge empfunden wurde; drittens die erhebliche Verminderung der Entscheidungsfähigkeit des Rates durch den so genannten „Luxemburger Kompromiss“, der das Zustandekommen notwendiger Beschlüsse häufig endlos hinauszögerte oder ganz verhinderte.^[3]

Da vor allem die Rezession nach gemeinschaftlichen Maßnahmen eines geeinten Europas verlangte, wurde eine stärkere europäische Integration zunehmend als notwendig erachtet und eine Reform der bestehenden Verträge befürwortet. Mit diesem Ziel wurden von den verschiedensten Seiten Projekte entwickelt. Das wohl radikalste, aber auch wichtigste unter ihnen ist der am 14. Februar 1984 vom europäischen Parlament verabschiedete „Entwurf eines Vertrages zur Gründung der Europäischen Union“^[4].

Formal handelt es sich bei diesem Entwurf um einen eigenständigen Vertrag, durch den die Europäische Union neu geschaffen werden sollte, allerdings unter Wahrung des gemeinschaftlichen Besitzstandes (acquis communautaire). Inhaltlich stellt er eine Verfassung dar. Entscheidende Bedeutung kommt dem Entwurf deshalb zu, weil es nicht zuletzt dieses parlamentarische Vorgehen war, durch das sich der Europäische Rat veranlasst sah, seinerseits Maßnahmen zur Verbesserung der Verträge zu ergreifen.^[5]

So verabschiedeten die Staats- und Regierungschefs auf ihrer Tagung in Stuttgart im Juni 1983 die „Feierliche Deklaration zur Europäischen Union“ und bekräftigten darin ihren Willen, „die Gesamtheit der Beziehungen zwischen ihren Staaten in eine Europäische Union umzuwandeln“. Im Juni 1984 kam es auf der Sitzung des Europäischen Rates in Fontainebleau zur Einsetzung eines Ad-hoc-Ausschusses für institutionelle Fragen („Dooge-Ausschuss“), der „Vorschläge zur Verbesserung der europäischen Zusammenarbeit“ ausarbeiten sollte. Gleichzeitig wurde ein Komitee „Europa der Bürger“ eingerichtet („Adonnino-Ausschuss“), dessen Aufgabe es war, Maßnahmen vorzubereiten, durch die die Identität der Gemeinschaft gegenüber den europäischen Bürgern gestärkt würde. Die Gruppen legten ihre Schlussberichte im März bzw. Juni 1985 vor. Der Europäische Rat folgte schließlich dem Vorschlag des Dooge-Komitees und beschloss auf seiner Tagung in Mailand im Juni 1985 mit 7 gegen 3 Stimmen die Einberufung einer Regierungskonferenz. Das Ergebnis dieser Konferenz ist die EEA.^[6]

Sie ist damit zugleich das Produkt schwierigster Verhandlungen, die unter dem ständigen Druck standen, Übereinstimmung zwischen den Parteien herzustellen, da die endgültige Annahme von Vertragsänderungen nur einstimmig erfolgen konnte. Die EEA ist daher in erheblichem Maße von Kompromissformeln geprägt. Dies ist nicht zuletzt der Preis, den man dafür zahlen musste, dass die Regierungskonferenz gegen die Voten Dänemarks, Großbritanniens und Griechenlands einberufen worden war. Und der Preis scheint nicht niedrig gewesen zu sein. Sonst hätte nicht ausgerechnet einer der drei in der Abstimmung unterlegenen Staaten, nämlich Dänemark, als erster das Ratifizierungsverfahren abgeschlossen.^[7]

II. Von den Reforminitiativen der siebziger Jahre zur Einheit- lichen Europäischen Akte

1. Reforminitiativen der siebziger Jahre

Seit Beginn der siebziger Jahre wurde die Frage nach einer Reform der EG zu einem Dauerthema, die jedoch einem konjunkturellen Auf und Ab unterlag. In der ersten Hälfte dieses Jahrzehnts schienen die zentralen Aufgaben der Römischen Verträge (Einrichtung gemeinsamer Institutionen, Vergemeinschaftung zentraler Politikbereiche wie Landwirtschaft und friedliche Nutzung der Atomenergie, Gemeinsamer Markt, Freizügigkeit) erfüllt. Die Gemeinschaft stand an der Grenze der Logik der Römischen Verträge, die „Dynamik der Gründergeneration“^[8] schien verbraucht. Eine erste Phase der Integration war offensichtlich abgeschlossen, und die Frage kam auf, welche Idee und welche Ziele die zweite Epoche haben sollte. Der aktuelle Stand der Integration zwang zu Beginn der siebziger Jahre zu weiteren, ergänzenden Maßnahmen: Durch die institutionelle Stagnation wurde der Ruf nach der Reform einzelner Organe und nach der Einrichtung neuer Institutionen laut; der Gemeinsame Markt verlangte nach der Ergänzung durch eine gemeinsame Wirtschafts- und Währungspolitik; die wirtschaftlichen Ungleichheiten innerhalb der EG zwangen zu einer gemeinsamen Regional- und Sozialpolitik; eine Umstellung der EG-Finanzierung auf Eigenmittel forderte die Kompetenzerweiterung des EP, besonders bei der Haushaltspolitik; der gemeinsame Außenhandel und das gestiegene ökonomische Gewicht der Europäischen Gemeinschaft verlangten nach einer gemeinsamen Außenpolitik.^[9]

Doch die schleppende Entwicklung der Weltwirtschaft aufgrund der ersten Ölkrise machte den Europäern einen Strich durch die Rechnung. Der Druck von außen durch Inflation und Arbeitslosigkeit löste nationale Reflexe aus: Die Mitgliedstaaten suchten Sonderwege in der Wirtschaftspolitik, ihr Hang zu Wettbewerbsverzerrungen und Protektionismus wuchs. Eine erfolgreiche Zusammenarbeit in der Währungspolitik wurde so unmöglich, und die hochgesteckten Ziele des Werner-Planes von 1972 zur Errichtung einer Wirtschafts- und Währungsunion (WWU) bis 1980 verloren jede Chance auf eine Verwirklichung. Ein Ausbruch aus dem lähmenden Gefühl der „Eurosklerose“^[10] gelang erst, als sich die zentralen Akteure der Integrationspolitik, Deutschland und Frankreich, in ihren nationalen Wirtschaftsstrategien erneut annäherten. Ihre seit Mitte der siebziger Jahre durchgeführten Anstrengungen zur Inflationsbekämpfung bewirkten eine Angleichung der Wirtschafts- und Währungspolitiken. Dies kam einer deutsch-französischen Initiative von Helmut Schmidt und Valéry Giscard d’Estaing zugute, die auf die Gründung eines Europäischen Währungssystems (EWS) zielte und deren Kern das Konzept eines gemeinsamen Wechselkursmechanismus war. Am 13. März 1979 trat das EWS rückwirkend zum 1. Januar 1979 in Kraft. Die Wechselkurse sollten zum Wohle der wirtschaftlichen Entwicklung in den EG-Staaten stabilisiert werden. Ebenso wurde eine Senkung der Inflationsraten angestrebt. Das EWS legte nach einigen Anlaufschwierigkeiten der Grundstein für die wirtschaftliche Konvergenz der EG-Mitgliedstaaten in den achtziger Jahren.^[11]

Eine nüchterne Bestandsaufnahme des europäischen Integrationsprozesses am Ende der siebziger Jahre hatte sowohl Erfolge und Verdienste als auch Versäumnisse und Mängel zu verzeichnen. Die EG hatte die in den Römischen Verträgen verankerten Grundfreiheiten nur zum Teil verwirklicht. Wesentliche Hindernisse für einen freien Warenverkehr waren beseitigt, ein gemeinsamer Zolltarif war eingeführt. Zum Gemeinsamen Markt gehörten auch Rechtsangleichungen zur Beseitigung von Handels- und Berufshindernissen. Trotz dieser positiven Entwicklung waren einige Zielsetzungen nicht oder nur unzureichend verwirklicht, z.B. noch vorhandene Zollformalitäten, die immer noch eingeschränkte Freizügigkeit und unterschiedliche indirekte Steuersätze. Auch der Kapitalverkehr unterlag erheblichen Einschränkungen. Diese Defizite machten die Weiterentwicklung des Gemeinsamen Marktes erforderlich. Bei aller Kritik ist festzuhalten, dass die Vergemeinschaftung zentraler politischer Bereiche vollzogen worden war und nicht unerheblich zum wirtschaftlichen Wohlstand und demokratischen Stabilität Westeuropas beigetragen hatte. Mit der ersten Direktwahl des EP 1979 wurde auch ein wichtiger Schritt zur demokratischen Legitimität der Europäischen Gemeinschaft unternommen. Die Ergänzung des Gemeinsamen Marktes durch eine gemeinschaftliche Außenhandelspolitik gelang ebenfalls. Das von der Gemeinschaft errichtete Netz von internationalen Präferenz- und Assoziierungsabkommen stärkte ihre internationale Stellung und ermöglichte eine aktivere Entwicklungspolitik.^[12]

Daneben ist aber nicht zu übersehen, dass der Durchbruch zu einer WWU nicht erreicht werden konnte. Es zeigte sich allerdings, dass die Gemeinschaft gezielt über die vertraglich fixierten Politikbereiche hinausging, sobald es von der Aufgabenstellung her sinnvoll erschien. Das traf insbesondere für die Etablierung neuer Instrumente zu, die zum Teil neben der EG, aber in enger politischer Zuordnung eingerichtet wurden (z.B. die Europäische Politische Zusammenarbeit (EPZ) zur Kooperation in der Außenpolitik, der Europäische Rat der Staats- und Regierungschefs als politischer Richtungsgeber und das EWS). Dies galt aber auch für die Umstellung der Gemeinschaftsfinanzierung, für die Kompetenzverlagerung in der Gemeinschaft durch Übertragung der Haushaltskompetenz an das EP oder die Verabschiedung des Gesetzes zur Europawahl. Aus dem Überschreiten der Kernbereiche der Römischen Verträge ergaben sich jedoch neue Integrationsprobleme. Denn um Fragen von nicht originärer Zuständigkeit in EG-Verantwortlichkeiten einzubeziehen, war es notwendig, nationale Politiken zu koordinieren. Das Spektrum politischer Strategien wies also zwei konkurrierende Ansätze auf: Supranationale Entscheidungsfindung und internationale Koordination standen nebeneinander. Daraus entwickelte sich die Gefahr, dass die Strategie internationaler Koordination die supranationale Strategie unterlaufen könnte. Der Status quo der Integration verlangte dringend nach weiteren Schritten: nach einer gemeinsamen Wirtschafts- und Währungspolitik, einer gemeinsamen Außenpolitik, einer gemeinsamen Regional- und Sozialpolitik und nach neuen Institutionen. In diesem Zusammenhang kam es auch zu Beginn der achtziger Jahre zu wichtigen Reformprojekten.^[13]

[...]

^[1] Besser auf französisch: „Acte Unique“ (wörtlich: „Einzigartige Akte“)

^[2] Vgl. Engel: Vom Konsens zur Mehrheitsentscheidung, S. 17.

^[3] Vgl. Brammer: Die Kompetenzen der EG im Bereich Binnenmarkt nach der EEA, S. 2.

^[4] Der Entwurf wurde mit einer überwältigenden Mehrheit von 237 gegen 31 Stimmen (bei 43 Enthaltungen) angenommen.

^[5] Vgl. Brammer, S. 3.

^[6] Vgl. Hrbek: Die Einheitliche Europäische Akte, S. 173 ff.

^[7] Vgl. Brammer, S. 4.

^[8] Weidenfeld: Die Einheitliche Europäische Akte, S. 376.

^[9] Vgl. ebd.

^[10] Vgl. Kohmaier: Eurosklerose,

^[11] Vgl. Weidenfeld (Hrsg.): Europa-Handbuch, S. 29 f.

^[12] Vgl. ebd., S. 30 f.

^[13] Vgl. ebd., S. 31.