Die Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse - staatsrechtliche Leerformel oder politisch-kulturelles Leitbild?

Inhaltsverzeichnis

Einleitung

1. Artikel 72 - berechenbare Gesetzgebungskompetenz?
1.1. Sozialstaatliche Egalisierung
1.2. Neufassung des Artikel 72 II GG

2. Abwanderung aus Ostdeutschland: historische und sozioökonomische Hintergründe

3. Gleichwertige Lebensbedingungen - ein tragfähiges Konzept für die Raumordnung?
3.1. Zusammenhang und Signifikanz von Disparitäten in Bezug auf Raumplanung in Bayern
3.2. Regionale Disparitäten in Bayern
3.3. Veränderungen der Lebens- und Arbeitsbedingungen in den bayrischen Regionen
3.4. Instrumente zum Abbau regionaler Disparitäten in Bayern
3.5. Abbau regionaler Disparitäten als Auftrag der Regionalpolitik

4. Fazit

Bibliographie

Einleitung

Die Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse - staatsrechtliche Leerformel oder politisch-kulturelles Leitbild?

Der vieldiskutierte Artikel 72 II GG, der die „Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse“ formuliert, soll Gegenstand der vorliegenden Arbeit sein. Untersucht werden soll hierbei, inwieweit der Artikel als staatsrechtliche Leerformel oder als poltisch-kulturelles Leitbild verstanden werden kann. Dies soll vor allem auf staatsverfassungsrechtlicher und auf politikwissenschaftlicher Ebene passieren. Der nicht minderrelevanten Ebene der Sozialwissenschaft - beschäftigt sie sich seit jeher mit Ungleichheittheorien und -soziologien - kann aus Platzgründen kein eigenes Kapitel gewidmet werden. Ohne Anspruch auf ohnehin unerreichbare Vollständigkeit kommt sie jedoch durch zwei ihrer Vertreterinnen Claudia NEU und Eva BARLÖSIUS in Kapitel 2 zu Wort.

Kapitel 1, das die Ebene des Staatsverfassungsrechts abhandelt, befasst sich unter anderem mit der Neufassung des Artikels 72 und dem Spannungsverhältnis zwischen Bund und Ländern. Kapitel 2 weist auf die Demographieprozesse und ihre mögliche Ursache, die regionalen Disparitäten hin. Besonderes Augenmerk hierbei liegt auf den innerdeutschen Wanderungsprozessen, vor allem aber der Abwanderung aus Ostdeutschland. Zu guter letzt wird am Fallbeispiel des Bundeslands Bayern der Umgang mit regionalen Disparitäten und die „Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse“ in der politischen Praxis skizziert.

Die Auswertung der verwendeten Literatur führt zu der zentralen These der vorliegenden Arbeit, dass es sich bei der Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse und ihrer Herstellung um eine Mischform aus Leerformel und poltisch-kulturellem Leitbild handelt. Dies soll im Laufe dieser Arbeit verdeutlicht werden.

In Kapitel 4 befinden sich das Fazit und eine kurze Zusammenfassung der Ergebnisse der Arbeit. Die Zitierweise ist auf dem MLA-Stand des Jahres 2007, eine Liste der verwendeten und zitierten Literatur ist als Bibliographie-Anhang beigefügt.

1. Artikel 72 - berechenbare Gesetzgebungskompetenz ?

Die Bundesstaatlichkeit der BRD ist dahingehend determiniert, dass die Staatsgewalt innerhalb dieses Bundesstaates zwischen dem Bund - als Gesamtstaat - sowie den sechzehn Ländern aufgeteilt ist. In Artikel 70 I GG ist nun zu lesen, dass die Länder das Recht zur Gesetzgebung innehaben, solange das GG dem Bund nicht die entsprechenden Gesetzgebungsbefugnisse verleiht. „Diese Ausnahmezuständigkeit des Bundes stellt eine - zumindest unter normativem Aspekt - „Grundregel unserer bundesstaatlichen Verfassung“ dar“ (WÜRTENBERGER, 2005). Nun entsteht zunächst der Eindruck, die Gesetzgebungsbefugnisse lägen vornehmlich auf Seiten der Länder und der Bund, so scheint es, trete nur in präzise definierten Ausnahmefällen in Aktion. Jedoch, so Würtenberger: „In der Praxis übt der Bundesgesetzgeber in fast umfassender Weise die Kompetenzen aus. Den Ländern verbleiben nur vereinzelte Kompetenztitel“ (WÜRTENBERGER, 2005).

Zur konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz bleibt zu bemerken, dass es sich nicht um Konkurrenz im Sinne von Doppelzuständigkeit handelt. Das GG hat die Kompetenzen zwischen Bund und Ländern lückenlos verteilt, da eine Doppelzuständigkeit im klassischen Sinn nicht mit der Ordnungs- und Abgrenzungsfunktion einer bundesstaatlichen Verfassung vereinbar wäre. „Jede bundesstaatliche Verfassung muss grundsätzlich die Kompetenzen präzise fixieren“ (WÜRTENBERGER, 2005). Um also dem Diskurs um Artikel 72 I GG folgen zu können, ist es von äußerster Relevanz nachzuvollziehen, dass die Länder im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung die Legislativkompetenz haben, solange der Bund nicht durch Gesetz von seiner Gesetzgebungszuständigkeit Gebrauch macht. (vgl. hierzu, HESSE und WÜRTENBERGER).

Die Geschichte des Grundgesetzes zeigt allerdings, dass der Bund sich in seinen Kompetenzen immer mehr ausdehnte, bis er nahezu alle neuen Staatsaufgaben regelte. Unter ‚neuen Staatsaufgaben’ versteht man die Regulierung von Aufgaben und Problemen, die bei Erlass des Grundgesetzes noch nicht existent waren. Unter Beleuchtung dieses Aspekts wird deutlich, dass es den Ländern nicht möglich ist, ihr gesetzgeberische Tätigkeit voll auszuüben, für sie tritt somit größtenteils die Sperrwirkung des Art. 72 I GG ein. Im Rahmen von Reformbestrebungen forderten die Länder Rückverlagerungen von Kompetenzen in diversen Bereichen und die Übertragung von Zuständigkeiten im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz. Die Sperrklausel des Artikel 72 I GG führte zu einer erheblichen Entwertung der Länderkompetenzen, da die zeitliche Sperrwirkung de facto beinhaltete, dass die Länder nur dann zuständig werden, falls der Bund die zu regelnde Materie nicht erschöpfend behandelt. In diesem Fall bleiben die Länder zum Erlass von Gesetzen in den noch nicht geregelten Punkten befugt. Hier liegt einer der Hauptkritikpunkte am Artikel 72 I GG, wurde er als „eines der Haupteinfallstore für die Auszehrung der Länderkompetenzen“ bezeichnet, „welches geschlossen werden müsse“ (WÜRTENBERGER, 2005).

„Realistisch betrachtet“, so Würtenberger, „bliebe den Ländern nur noch ein letzter Rest von kaum ernst zu nehmenden Gesetzgebungskompetenzen, welche sie trotz allem immer noch gegen den Bundesgesetzgeber verteidigen müssen“ (WÜRTENBERGER, 2005).

1.1. Sozialstaatliche Egalisierung

Zuletzt erlangte die sozialstaatliche Egalisierung, der Abbau von Disparitäten, besondere Aufmerksamkeit im Zuge der deutschen Wiedervereinigung (siehe hierzu auch Kapitel 2). Die Aufgabe, das erhebliche soziale Gefälle zwischen Ost- und Westdeutschland einzudämmen, konnte in der BRD nur über bundeseinheitliche Regelungen erfüllt werden. Nichtsdestotrotz machte sich dieser Umstand auch auf Länderebene bemerkbar: „Die Länder, dem Verlangen ihrer Bürger nach einer Egalisierung der Lebensverhältnisse folgend, waren politisch nicht gewillt, gravierende soziale Differenzen zu akzeptieren und verzichteten demzufolge teilweise ohne nennenswerten Widerstand auf grundlegende Befugnisse im Rahmen der diesbezüglichen Legislativkompetenzen“ (WÜRTENBERGER, 2005). Also waren regionale Disparitäten von der Bevölkerung, wie auch in der Politik, als ungerecht eingestuft und empfunden worden. Die „Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse“ im ganzen Bundesgebiet war vom Volk als gewünscht und notwendig angesehen worden. Jedoch kann auch hier (vergleiche Kapitel 2) eine gewisse Ernüchterung festgestellt werden.

Zum einen stößt eine Politik der sozialen Annäherung durch finanzielle Transferleistungen nach über 15 Jahren der Wiedervereinigung auf unüberbrückbare finanzwirtschaftliche Grenzen. Zum anderen stößt man auch im Text von Thomas-Daniel Würtenberger auf das Argument, Disparitäten gäbe es ebenfalls in den alten Bundesländern. Sie seien strukturell und historisch begründet und verleihen den einzelnen Regionen ihre Identität. Dies entspricht zwar den Tatsachen, dennoch sollte es Staatsziel bleiben, ein Mindestmaß an sozialstaatlicher Egalität im gesamten Bundesgebiet zu gewährleisten. Zu diesem Schluss gelangt Würtenberger - über Umwege - ebenfalls. Fokus bei seinen Überlegungen ist allerdings das ‚Mindestmaß’: „Das Sozialstaatsprinzip lässt sich nicht mehr dahin verstehen, dass im gesamten Bundesgebiet ein äquivalenter Höchststandard erreicht werden muss, sondern dass (lediglich) ein Mindeststandard zu wahren ist“ (WÜRTENBERGER, 2005). Wenn nun Aufgabe des Bundes nur noch darin besteht, Mindeststandards zu wahren und eventuell in Ausnahmefällen auch herzustellen, bedeutet dies in der Konsequenz für die Länder im Legislativbereich, die unerlässlichen Mindeststandards durch regionales Management von Krisen zu erhalten bzw. herzustellen. Dies könnte auch die Qualitäten und Stärken des Föderalismus unterstreichen. Liegt die Allzuständigkeit nicht mehr beim Bund, rückt unweigerlich das Subsidaritätsprinzip in den Mittelpunkt. So erzwängen die sozialen, demographischen und ökonomischen Entwicklungen eine Mehrübertragung von Kompetenzen an die Länder.

1.2. Neufassung des Artikel 72 II GG

Die Neufassung des Artikel 72 II GG im Jahr 1994 weist für diese Arbeit äußerst relevante Wortlautänderungen auf. Der Bund bzw. die Länder können nach neuer Rechtslage zur „Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet“ tätig werden. Die „Wahrung der Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse über das Gebiet eines Landes hinaus“ wurde also umformuliert. Statt „Wahrung“ geht es nun um Herstellung, die „Einheitlichkeit“ wurde durch „gleichwertig“ ersetzt und der territoriale Maßstab wird nicht länger als „über das Gebiet eines Landes hinaus“, sondern als das „Bundesgebiet“ markiert.

In der semantischen Abschwächung von „Einheitlichkeit“ hin zu „gleichwertig“ lässt sich ein Perspektivenwechsel erkennen, der als entscheidender Schritt in Richtung föderale Vielfalt gesehen werden kann. Somit ließe sich in der Neufassung die Absicht erkennen, der in die Kritik geratenen Kompetenzverschiebung von den Ländern zum Bund, Einhalt zu gebieten.

Die „Herstellung“, die an die Stelle der „Wahrung“ getreten ist, beschreibt die Erzeugung eines neuen Zustandes. Dem Entstehungsmoment wird also eine besondere Bedeutung zugeschrieben. Fraglich ist, ob die Ergebnisse dieses Entstehungsmoments dann nicht in soweit an Bedeutung verlieren, dass man sich in einer „der-Gedanke-zählt-Situation“ wieder findet.

Unter den „Lebensverhältnissen“ können in umfassendem Sinn die individuellen und sozialen Lebensbedingungen gesehen werden. Während sich die andern Wortlautänderungen relativ eindeutig darstellen, beginnen bei den „Lebensverhältnissen“ die verfassungsrechtlichen Konkretisierungsprobleme, die ihren Höhepunkt in der Gleichwertigkeitsdebatte finden.

Zu Beginn sollte erwähnt sein, dass sich die verschiedensten Disziplinen - unter ihnen Sozial-, Politik- und Rechtswissenschaft - dem Problem der „Gleichwertigkeit“ angenommen haben. Ziel und Aufgabe der vorliegenden Arbeit kann es also nicht sein, den Terminus ausreichend und vollständig zu konkretisieren. Eine Annäherung sollte jedoch möglich sein.

Vom eigentlichen Wortsinn her könnte „gleichwertig“ soviel wie gleich oder äquivalent bedeuten. Es ist jedoch eindeutig, dass eine klare Abgrenzung gewollt sein muss, da der Ausdruck „Gleichheit“ bereits verfassungsrechtlich besetzt ist (vgl. Artikel 3 I GG). Somit liegt der Gedanke nahe, dass sich „Gleichwertigkeit“ von „Einheitlichkeit“ bzw. „Gleichheit“ in sozialer und rechtlicher Hinsicht unterscheidet. Die „Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse“ wäre in einem föderalen Bundesstaat weder realisierbar noch wünschenswert, würde sie die Einebnung aller regionaler Vielfalt mit sich bringen. Ist nun also nicht „Gleichheit“ gemeint, bedeutet dies in der Praxis, dass Ungleichheiten in einem Teilbereich der Lebensverhältnisse eine angestrebte Gleichwertigkeit nicht ausschließen. Es wird also eine abwägende Betrachtungsweise möglich, sie erlaubt eine Ausgleichung von schlechteren Lebensbedingungen in einem sozialen Teilbereich durch bessere Lebensbedingungen in einem anderen. Nach einer solchen Auslegung muss also lediglich der Wert, der aus der Summe der einzelnen, möglicherweise divergierenden Teilbereiche der Lebensverhältnisse besteht, gleich sein. Dazu WÜRTENBERGER: „Nicht mehr Einheitlichkeit oder Gleichheit, sondern nur noch Gleichwertigkeit im Sinne einer vergleichenden Bilanzierung der Lebensverhältnisse darf Bezugspunkt von Kompetenzausübung sein“ (WÜRTENBERGER, 2005). Ungleiche Zustände im Bundesgebiet sind demnach verfassungsrechtlich akzeptabel, Gleichwertigkeit muss nur in der Summe hergestellt werden. Diese Gleichwertigkeitssumme soll „bei möglichst weitgehender Aufrechterhaltung der für die Identität der einzelnen Gemeinwesen tragenden Eigenheiten im Rechts-, Wirtschafts- und Sozialleben“ hergestellt werden (vgl. WÜRTENBERGER, 2005). Dies kommt den Ländern in ihrer Individualität zu Gute. Es ermöglicht einen Wettbewerb zwischen regionalen Ebenen, die Zukunftsfähigkeit der Gesellschaft wird gestärkt, der Föderalismus im besten Fall revitalisiert.

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