Die erste Regierung Schröder - ein Beispiel für eine Kanzlerdemokratie

Inhaltsverzeichnis

1 Einleitung

2 Forschungsstand
2.1 Kanzlerdemokratie ausschließlich als Charakterisierung der Regierungszeit Adenauers
2.2 Kanzlerdemokratie als Regierungstyp

3 Strukturmerkmale der Kanzlerdemokratie nach Niclauß
3.1 Politische Führungskraft des Bundeskanzlers
3.2 Bundeskanzler als Außenpolitiker
3.3 Das persönliche Prestige des Bundeskanzlers
3.4 Führung der größten Regierungspartei
3.5 Gegensatz zwischen Regierungslager und Opposition

4 Regierungsstil Gerhard Schröders in seiner ersten Amtszeit
4.1 Politische Führungskraft
4.1.1 Nutzung der institutionellen Möglichkeiten
4.1.2 Richtlinienkompetenz und Kabinettsdisziplin
4.1.3 Disziplinierung der Regierungsfraktionen
4.1.4 Umgang mit dem Koalitionspartner
4.2 Die Außenpolitik Gerhard Schröders
4.3 Das persönliche Ansehen Gerhard Schröders
4.4 Schröder und die SPD
4.5 Das Verhältnis zur Opposition

5 Zusammenfassung

Literaturverzeichnis

1 Einleitung

Der Begriff Kanzlerdemokratie wurde ursprünglich in der politischen Publizistik geprägt und hat sich mittlerweile als wissenschaftlicher Arbeitsbegriff etabliert (Schmidtke 2001, S. 12). Trotz breiter Akzeptanz des Begriffes Kanzlerdemokratie in der Politikwissenschaft ist er weiterhin Gegenstand kontroverser Diskussionen (ebd. S. 14). Ausgehend von der Voraussetzung, dass es sich bei der ”Kanzlerdemokratie” um einen Regierungstyp der Bundesrepublik handelt, soll unter der Verwendung der von Niclauß aufgestellten Strukturmerkmale anhand zwei neuerer Biographien sowie Zeitungsberichten über die ersten und die letzten Monate der Amtszeit Schröders untersucht werden, inwieweit die erste Regierung Schröder ein Beispiel für eine Kanzlerdemokratie ist.

2 Forschungsstand

Die politikwissenschaftlichen und zeitgeschichtlichen Untersuchungen sind im wesentlichen in der Frage, ob der Begriff Kanzlerdemokratie nur auf einen bestimmten Abschnitt der bundesrepublikanischen Entwicklung, die Regierungszeit Adenauers, anwendbar ist oder ob es sich bei der Kanzlerdemokratie um ein Regierungsmodell handelt, dass zumindest bis in die Gegenwart hinein von Bedeutung ist, unterschiedlicher Auffassung (Niclauß 1990, 134).

2.1 Kanzlerdemokratie ausschließlich als Charakterisierung der Regierungszeit Adenauers

Im Schrifttum wird zum Teil die Auffassung vertreten, der Begriff “Kanzlerdemokratie” sei ausschließlich mit der Regierungszeit Adenauers verbunden. So kommt Rüdiger Altmann zu dem Schluß, die absolute Mehrheit der CDU/ CSU sei Voraussetzung dieses Regierungstyps (Niclauß 1990, S. 134). Anselm Doering-Manteuffel hält die “Kanzlerdemokratie” an die Ausgangssituation von 1949 gebunden und auf die Regierungszeit Adenauers beschränkt (ebd.). Nach Hans-Peter Schwarz ist die Kanzlerdemokratie, als Zustand der schwerpunktmäßigen institutionellen Machtverteilung zu Gunsten des Bundeskanzleramtes, auf die Jahre 1949 bis 1961 begrenzt (ebd.).

2.2 Kanzlerdemokratie als Regierungstyp

Nach Karl Bracher ist die ”Kanzlerdemokratie” als Modifikation der Parlamentsdemokratie nicht nur ein Resultat einer zufälligen personellen Konstellation in den ersten Jahren der Bundesrepublik in Gestalt des Bundeskanzlers Adenauer sondern in Reaktion auf verfassungspolitische Strukturfehler der Weimarer Verfassung eine bewusste. Die Kanzlerdemokratie beruht somit auf historischen Voraussetzungen und einen verfassungspolitischen Rahmen (Bracher 1976, 120). Allerdings lebt das System der Kanzlerdemokratie ”wesentlich von dem Politiker ..., der seine großen Möglichkeiten entwickelt und handhabt” (ebd. 130) und davon ”in welcher Weise die Nachfolger [Adenauers, Anm. d. Verf.] die Rolle des Kanzlers auszufüllen vermögen” (ebd.).

Peter Haungs vertritt in seinem Aufsatz die Auffassung, das es wohl erhebliche Abstufungen zwischen den einzelnen Kanzlerpersönlichkeiten gegeben habe, dass aber sowohl die “Position eines schwachen [i.O. in Anführungszeichen] Kanzlers wie Erhard als auch diejenige eines besonders starken [i.O. in Anführungszeichen] wie Adenauer damit [Begriff der Kanzlerdemokratie, Anm. d. Verf.] zutreffend beschrieben ist” (Haungs, S. 61). Allerdings stellt er fest, dass seit der Regierungszeit Adenauers die Gegengewichte, wie Bundesverfassungsgericht und Parteien, an Bedeutung zugenommen haben (ebd.).

Wolfgang Jäger kommt in seinem Aufsatz zum Schluß, dass einerseits die Personalisierung im Amt des Bundeskanzlers ungebrochen ist, andererseits aber der Handlungsspielraum des Kanzlers immer mehr eingeengt wird (Jäger, S. 28). Insbesondere ist der Kanzler den Einfluß der Parteien, sowohl Führung der Mehrheitsfraktion als auch Basis der Partei, ausgesetzt (ebd. S. 29). Dieser zunehmende Einfluß der Parteiendemokratie weist dem Bundeskanzler die “mühselige Rolle eines Koordinators und Sprechers in komplexen Entscheidungsprozeß” zu (ebd. S. 31).

In ihrem Vergleich der Regierungsstile Konrad Adenauers und Helmut Kohls kommt Evelyn Schmidtke zu der Auffassung, dass die Kanzlerdemokratie sowohl abgeschlossene Etappe in der Geschichte der Bundesrepublik als auch Kontinuitätselement sei. Adenauers Kanzlerdemokratiestil bleibt einmalig, kein anderer Kanzler tat es ihm über einen längeren Zeitraum gleich. Die im Grundgesetz verankerte herausragende Rolle des Bundeskanzlers bleibt aber Bezugspunkt und Orientierungsmaßstab. Parteidemokratische Elemente haben ihren Anteil am Regierungsstil der Kanzler seit 1949 kontinuierlich erhöht (Schmidtke, S. 294).

3 Strukturmerkmale der Kanzlerdemokratie nach Niclauß

Niclauß versteht unter ”Kanzlerdemokratie” einen Regierungstyp, der unter den besonderen Bedingungen der Adenauer-Ära entstand, aber auch heute noch den Orientierungsrahmen für die Amtsführung seiner Nachfolger bildet. Sobald die Grundprinzipien der Kanzlerdemokratie vernachlässigt wurden, waren seiner Auffassung nach Machtverlust, Rücktritt oder gar Sturz des Kanzlers die Folge. Eine Ausnahme bildete die Große Koalition von 1966 – 1969 (Niclauß 1990, 134 f.).

3.1 Politische Führungskraft des Bundeskanzlers

Die Richtlinienkompetenz des Kanzlers aus Art. 65 GG wird nach Niclauß auch in die politische Praxis umgesetzt (Niclauß 1990, S. 54). Damit ist das Kanzlerprinzip nicht nur verfassungsrechtliches Postulat (Niclauß 1988, S. 67). Nach Niclauß Ansicht äußerte es sich:

”... in der starken Stellung der Regierung gegenüber den anderen Verfassungsorganen, in der führenden Position des Kanzlers in dieser Regierung, sowie in seinen weitreichenden Entscheidungsbefugnissen über die personelle Regierungsorganisation und die personelle Besetzung der Ämter.” (ebd.)

Allerdings kann es nur wirksam werden, ”wenn der Regierungschef von der Mehrheit des Bundestages und von der, bzw. den Regierungsparteien unterstützt wird” (ebd. S. 68).

Die politische Führungskraft des Bundeskanzlers wird durch die Regelungen des Grundgesetzes gestärkt. Der Bundeskanzler hat nach Auffassung von Bracher die Kompetenz, in allen Zweifelsfällen seine Vorstellungen im Kabinett durchzusetzen, da er alleine dem Parlament verantwortlich und von diesem nur durch ein Misstrauensvotum abzulösen ist (Bracher 1976, 132). Die institutionelle Absicherung dieses Kanzlerprimats mit dem Ausbau eines Bundeskanzleramtes sowie der Unterstellung des Informations- und Nachrichtenwesen war demnach nur konsequent (ebd.). Adenauer ergriff die Gelegenheit, die sich aus der Situation des erstmaligen Aufbaus einer Bundesregierung und seiner Organisationsgewalt als Bundeskanzler ergab. Wie Niclauß feststellt, schuf er sich ”sein eigenes Instrument zur Durchsetzung seiner Führungsrolle im Regierungsapparat ... mit dem Bundeskanzleramt” (Niclauß 1988, S. 35). Damit entstand ein politischer Arbeitsstab für die Vorbereitung und Durchführung der Politik des Bundeskanzlers, der die Arbeit der Ministerien im Sinne der politischen Konzeption des Bundeskanzlers zu koordinieren und die Verbindung zum Parlament, zu den Parteien und den Interessengruppen zu halten hatte (ebd.). Damit war eine wichtige institutionelle Grundlage der Kanzlerdemokratie, der sich auch alle Nachfolger Adenauers bedienten, geschaffen. Niclauß stellt hierzu fest, dass ”das Bundeskanzleramt das Hauptinstrument des Kanzlers bei der Durchsetzung des Kanzlerprinzips ist.” (ebd. S.36)

Eine ebenso wichtige institutionelle Absicherung des Kanzlerprinzips war die Gründung des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung auf Weisung Adenauers vom 12. Oktober 1949. Es hatte die Aufgabe, ”die gesamte Tätigkeit der Bundesregierung in der Öffentlichkeit zu vertreten und gleichzeitig den Bundeskanzler über die Kommentierung seiner Politik im In- und Ausland zu informieren” (ebd. S. 39). Damit gehört das Bundespresseamt nach Ansicht Niclauß bis ”heute zur Hausmacht des Kanzlers und spielt bei der Durchsetzung seines Führungsanspruchs im Kabinett eine wichtige Rolle” (ebd. S. 40).

Die politische Durchsetzung der Führungsrolle des Bundeskanzlers wird durch zwei wichtige Regelungen des Grundgesetzes unterstützt. Zum einen kann eine Abwahl des Bundeskanzlers nach Art. 67 GG nur im Wege eines konstruktiven Misstrauensvotums, bei dem gleichzeitig sein Amtsnachfolger gewählt werden muss, erfolgen. Dies erfordert die Bildung einer neuen Kanzlermehrheit. Die Geschichte der Bundesrepublik zeigt, dass sich diese nicht situationsbedingt bildet, sondern indem bis 1980 bestehenden drei Parteiensystem der Nach-Adenauer-Ära durch intensive Verhandlungen der Opposition mit mindestens den kleineren Koalitionspartner vorbereitet werden mußte und die dauerhafte Neuorientierung des kleineren Koalitionspartners auf eine Koalitionsregierung mit der größeren Oppositionspartei erforderte. So führte die Abwahl Helmut Schmidts und die Wahl Helmut Kohls zum Ende der sozial-liberalen Bundesregierung und zur Bildung einer christlich-liberalen Koalition.

Eine weiteres grundgesetzlich gestütztes Instrument der Kanzlerdemokratie ist die Vertrauensfrage nach Art. 68 GG, entweder als Mittel zur Disziplinierung der Regierungsfraktionen wie bei Helmut Schmidt am 5. Februar 1982 oder als Weg zu Neuwahlen, um nach der Wahl eines neuen Bundeskanzlers im Wege des konstruktiven Misstrauensvotums und Bildung einer neuen Bundesregierung den Kanzlerwechsel durch Wählervotum ”absegnen” zu lassen wie bei der Wahl Helmut Kohls am 1. Oktober 1982 und den daraufhin für den 6. März 1983 angesetzten Neuwahlen. Helmut Schmidt sprach in diesem Zusammenhang am 9. September 1982 davon, dass ”der Bundeskanzler nicht nur ‚grundgesetzliche Legitimität’ [kursive Hervorhebung durch den Verf.], sondern auch die ‚geschichtliche Legitimität’ [kursive Hervorhebung durch den Verf.], welche nur der Wähler ... geben könne”, braucht (Niclauß 1988, S. 225).

3.2 Bundeskanzler als Außenpolitiker

Nach Niclauß ist das ”starke Engagement des Bundeskanzlers in der Außenpolitik” ein weiteres wesentliches Element der Kanzlerdemokratie (Niclauß 1988, S. 69). Wolfgang Jäger erklärt die Tatsache, dass die Außenpolitik dem Bundeskanzler Profilierungsfreiheit bietet damit, dass “Außenpolitik ... mehr als Innenpolitik Angelegenheit der Exekutive ist” und das Parlament oft erst am Schluß beteiligt wird (Jäger, S. 18).

Einerseits zeichneten sich die Amtszeiten erfolgreicher Bundeskanzler dadurch aus, dass ein zentraler Teil der Außenpolitik -trotz teilweise erfahrener und erfolgreicher Außenminister nach 1955- im Kanzleramt angesiedelt war. So übernahm Adenauer das Auswärtige Amt von der Errichtung 1951 bis 1955 in Personalunion. Die Verhandlungen mit den Westalliierten und seine Politik der Westintegration waren Chefsache. Die Westintegration der Bundesrepublik war das Markenzeichen seiner Außenpolitik.

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