Die Heilung von Form- und Verfahrensfehlern § 45 VwVfG

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

A. Einleitung

B. Heilung von Verfahrens-und Formfehlern (§ 45 VwVfG)
1. Definition „Heilung“
2. Allgemeines
2.1 Inhalt von § 45 VwVfG
2.2 Anwendungsbereich der Vorschrift
3. Die Heilungsvorschriften des § 45 VwVfG im Einzelnen
3.1 Heilung durch nachträgliches Stellen eines Antrages (§ 45 Abs. 1 Nr. 1)
3.2 Heilung durch Nachholung der Begründung (§ 45 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG)
3.3 Heilung durch Nachholung der Anhörung (§ 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG)
3.3.1 Allgemeines
3.3.2 Anforderungen an die Heilung
3.4 Heilung durch nachträgliche Beschlussfassung eines Ausschlusses (§ 45 Abs. 1 Nr. 4 VwVfG)
3.5 Heilung durch Beteiligung anderer Behörden (§ 45 Abs. 1 Nr. 5 VwVfG)
4. Die zeitliche Begrenzung der Heilungsmöglichkeiten (§ 45 Abs. 2 VwVfG)
5. Nachholung der erforderlichen Handlung
5.1 Zuständige Behörde
5.2 Verfahren
5.2.1 Grundsatz vollständiger Kompensation
5.2.2 Nachholung im Widerspruchsverfahren
5.2.3 Nachholung durch die Ausgangsbehörde
5.2.4 Bekanntgabe der Heilung
6. Die Fiktion mangelnden Verschuldens (§ 45 Abs. 3 VwVfG)

C. Fazit

Literaturverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

A. Einleitung

Jeder Verwaltungsakt durchläuft bei seinem Zustandekommen ein bestimmtes tatsächliches Verfahren. Werden bestimmte Anforderungen, die diese Regeln für das Verfahren aufstellen nicht erfüllt, liegt entweder ein entsprechendes Verfahren gar nicht vor oder das Verfahren ist fehlerhaft. § 45 VwVfG bietet die Möglichkeit, diese Verfahrens– und Formfehler in einem Fehlerbehebungsverfahren zu heilen. Doch die Heilung von Verfahrensfehlern im Verwaltungsverfahren stellt ein Dauerthema im Rahmen der verwaltungsrechtlichen Verfahrenslehre dar.

Diese Seminararbeit gibt einen Überblick darüber wann, wie und unter welchen Voraussetzungen eine Heilung möglich ist. Dazu gibt Teil B zunächst einen kurzen Überblick über die Regelungen des § 45 VwVfG, dessen Inhalt und Anwendungsbereich, einschließlich der Begriffserklärung „Heilung“. Anschließend werden die einzelnen Heilungsvorschriften des § 45 Abs. 1 VwVfG, sowie der Zeitpunkt der Heilung (§ 45 Abs. 2 VwVfG) und die Fiktion mangelnden Verschuldens (§ 45 Abs. 3 VwVfG) näher erläutert. Abschließend folgt in Teil C ein kurzes Fazit.

B. Verfahrensfehler und ihre Heilung (§ 45 VwVfG)

1. Definition von „Heilung“

Unter dem Begriff „Heilung“ im Sinne von § 45 VwVfG ist zu verstehen, dass ein Verfahrensfehler nach Abs. 1, der an sich die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsaktes zur Folge hat, durch Nachholung der entsprechenden Verfahrenshandlung behoben wird. Nach der Heilung ist der Verwaltungsakt nicht mehr rechtswidrig.^[1]

§ 45 VwVfG erfasst die Heilung nach Bekanntgabe eines Verwaltungsaktes. Dabei kann die Heilung nur in der Zeitspanne zwischen Bekanntgabe des Verwaltungsaktes und Eintritt der Bestandskraft vorgenommen werden. Nicht mehr möglich und notwendig ist die Heilung nach Eintritt der Bestandskraft.^[2]

2. Allgemeines

2.1 Inhalt von § 45 VwVfG

Das Ziel ist es, die Aufhebung von Verwaltungsakten zu vermeiden, die keine sachlichen Mängel aufweisen, sondern unter Verstoß gegen Form- oder Verfahrensvorschriften zustande gekommen sind. Nach § 45 VwVfG^[3] können fehlende oder fehlerhafte Verwaltungshandlungen geheilt werden. Eine Heilung setzt die Existenz eines Verwaltungsaktes voraus, der zum Zeitpunkt der nachgeholten Verfahrenshandlung wirksam ist. Die Unbeachtlichkeit eines Fehlers nach § 46 VwVfG oder die Möglichkeit einer Umdeutung nach § 47 VwVfG haben keine Auswirkung auf die Möglichkeit der Heilung.^[4]

2.2 Anwendungsbereich der Vorschrift

§ 45 VwVfG gilt für die in Abs. 1 Nr. 1 - 5 genannten Verfahrenshandlungen. Die Bestimmung bezieht sich nur auf Verwaltungsakte und gilt nicht nur für Verstöße gegen Bestimmungen des VwVfG, sondern auch für Verstöße gegen entsprechende Form- oder Verfahrensvorschriften in anderen Gesetzen.^[5] Wegen der abschließenden Aufzählung^[6] in § 45 Abs. 1 VwVfG können sonstige Verfahrensfehler nicht in unmittelbarer Anwendung von § 45 VwVfG geheilt werden.^[7]

§ 45 VwVfG kommt auch bei der Verletzung sonstiger Form- oder Verfahrensvorschriften in Betracht, die nicht den in Nr.1 - 5 genannten zugeordnet werden können. Voraussetzung ist eine vergleichbare Interessenlage und, dass der Schutzzweck der entsprechenden Verfahrensvorschrift nicht verletzt wird.^[8] Schließt eine speziellere gesetzliche Regelung die Anwendbarkeit der verwaltungsverfahrensrechtlichen Bestimmungen aus, ist eine Anwendung des § 45 VwVfG nicht möglich.^[9]

Kann die nachzuholende Verfahrenshandlung ihre rechtsstaatliche Funktion nicht mehr erfüllen, ist eine Heilung ausgeschlossen. Ein solcher Fall liegt beispielsweise dann vor, wenn der Gesetzgeber eine Verfahrenshandlung zwingend vor dem Erlass eines Verwaltungsaktes vorsieht und eine Nachholung mit dem Schutzzweck der Norm unvereinbar ist. Ebenso ist eine Heilung ausgeschlossen, wenn der Heilungsbehörde die Kompetenz fehlt, eine Ausgangsentscheidung zu ändern.^[10]

Des Weiteren ist eine Heilung ausgeschlossen bei Verstößen, die zur Nichtigkeit des Verwaltungsaktes führen. Hier besteht nur die Möglichkeit zum Erlass eines neuen Verwaltungsaktes. Gleiches gilt, wenn der Verwaltungsakt mangels Bekanntgabe gar nicht wirksam geworden ist.^[11]

Materielle Fehler werden nicht von § 45 VwVfG erfasst, sondern können nur nach Maßgabe des materiellen Rechts geheilt werden. Eine Ausnahme besteht, wenn das jeweilige Fachrecht eine Heilung nach § 45 VwVfG vorsieht.^[12]

3. Die Heilungsvorschriften des § 45 VwVfG im Einzelnen

3.1 Heilung durch nachträgliche Antragstellung(§ 45 Abs. 1 Nr.1 VwVfG)

Sieht das Gesetz die Antragstellung zwingend für den Erlass eines Verwaltungsaktes vor, so führt dessen Fehlen zur Rechtswidrigkeit des Verwaltungsaktes. Eine Nachholung des Antrages ist nach Nr. 1 ausdrücklich oder konkludent zulässig. Hat das Fehlen des Antrags die Nichtigkeit des Verwaltungsaktes zur Folge, scheidet § 45 VwVfG aus.^[13]

Auf die nachträgliche Zustimmung einer Privatperson zu einem Verwaltungsakt oder auf die nachträgliche Genehmigung der Handlung eines Vertreters ist § 45 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG analog anwendbar. Gleiches gilt für die Genehmigung des Antrages einer zum Zeitpunkt der Antragstellung nicht verfahrenshandlungsfähigen Person.^[14]

§ 45 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG erfasst nur den Antrag als Verfahrensvoraussetzung, gestattet aber keine Heilung bei der Säumnis materieller Fristen.^[15]

3.2 Heilung durch Nachholung der Begründung (§ 45 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG)

Ein Verwaltungsakt, dem es an der nach § 39 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG vorgesehenen Begründung ganz oder teilweise fehlt, ist rechtswidrig. Es handelt sich dabei um einen Formfehler, der gem. § 45 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG geheilt werden kann, wenn die Begründung nachträglich erfolgt und selbst den Anforderungen von § 39 VwVfG genügt.^[16] Die Nachholung erfolgt durch die nachträgliche Bekanntgabe (§ 41 VwVfG) der Gründe, die für den Verwaltungsakt bei Erlass maßgebend waren. Sie ist aber kein Verwaltungsakt und setzt daher keine neuen Rechtsbehelfsfristen in Gang.^[17]

Das „Nachschieben von Gründen“ wird nicht von § 45 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG erfasst. Das „Nachschieben von Gründen“, anders als das „Nachholen einer Begründung“, zielt auf die Änderung oder Ergänzung der Begründung eines angefochtenen Verwaltungsaktes ab, die zwar den formellen Anforderungen nach § 39 VwVfG genügt, aber sachlich unzureichend oder inhaltlich unzutreffend ist.^[18]

Ebenso wird das Auswechseln oder Ändern einer Begründung für einen zunächst anders begründeten Verwaltungsakt nicht von § 45 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG erfasst, wenn dadurch der Verwaltungsakt in seinem Wesen verändert oder im Ergebnis auf eine vollständig andere Rechtslage gestützt wird. Die Befugnis der Behörde, die Begründung eines Verwaltungsaktes zu präzisieren, bleibt von § 45 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG unberührt. Vorausgesetzt, dass der ursprüngliche Verwaltungsakt bereits eine den Anforderungen nach § 39 VwVfG genügende Begründung enthielt und die nachträglichen Ergänzungen halten sich im Rahmen der ursprünglichen Begründung.^[19]

3.3 Heilung durch Nachholung der Anhörung (§ 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG)

3.3.1 Allgemeines

Vor dem Erlass eines Verwaltungsakts, der in die Rechte eines Beteiligten eingreift, soll gem. § 28 Abs. 1 VwVfG, diesem Gelegenheit gegeben werden, sich zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen zu äußern. Eine Verletzung von § 28 VwVfG führt zur Rechtswidrigkeit des Verwaltungsaktes. Die Frage, ob und bis zu welcher zeitlichen Grenze die Nachholung einer zunächst ganz oder auch teilweise unterbliebenen, ordnungsgemäßen oder auch nicht ausreichenden Anhörung statthaft ist, regelt § 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG. Analog ist die Vorschrift für solche Verfahrenshandlungen heranzuziehen, die ebenso wie die Anhörung rechtliches Gehör gewähren soll.^[20]

3.3.2 Anforderungen an die Heilung

Eine Heilung ist nur dann zulässig, wenn der Sinn der Anhörung überhaupt noch erreicht werden kann.^[21] Notwendig dafür ist, dass die Anhörung formell ordnungsgemäß erfolgt ist und dass die Behörde die vorgebrachten Argumente nicht nur zur Kenntnis nimmt, sondern auch zum Anlass eigener Erwägungen macht, d. h. die ursprüngliche Entscheidung zumindest kritisch überdenkt. Dabei ist es für eine Heilung nicht notwendig, das gesamte Verwaltungsverfahren zu wiederholen, ausreichend ist vielmehr, wenn aufgrund der nachträglich vorgebrachten Einwendungen eine neue und unvoreingenommene Prüfung stattfindet.^[22]

Grundsätzlich ist für die Nachholung der Anhörung die Behörde zuständig, die auch den Verwaltungsakt erlassen hat. Eine Anhörung durch die Widerspruchsbehörde ist nur zulässig, wenn der Zweck der Anhörung gleichermaßen erreicht werden kann.^[23] Steht der Behörde eine vollständige Überprüfungskompetenz hinsichtlich der Zweckmäßigkeit zu, ist davon auszugehen, dass sie den Zeck der Anhörung erfüllen kann. Anderes ergibt sich, wenn die Behörde nur die Befugnis zu einer Rechtmäßigkeitskontrolle hat. Hier ist davon auszugehen, dass sie den Zweck der Anhörung nicht erreicht.^[24]

Bei der Heilung im Widerspruchsverfahren ist zu beachten, dass die nachgeholte Handlung nicht nur die Mindestanforderungen erfüllen muss, die auch an die versäumte Handlung zu stellen sind. Vielmehr sind auch die Nachteile auszugleichen, die dadurch entstanden sind, dass der Betroffene gerade nicht vor dem Abschluss der Entscheidungsbildung bei der Ausgangsbehörde, sondern erst danach gehört worden ist.^[25]

[...]

^[1] Vgl. Detterbeck, Allg. VerwR, Rdnr. 632; Martin, Heilung von Verfahrensfehlern, S. 23; Mauer, Allg. VerwR, Rdnr. 39; Peine, Allg. VerwR, Rdnr. 722; Schmidt, Allg. VerwR, Rdnr. 550; Siegmund, Handbuch, D Rdnr. 148; Studienkomm.-VwGO/VwVfG/ Wolff, § 45 Rdnr. 15 – 16.

^[2] Vgl. Kopp / Ramsauer, VwVfG, § 45 Rdnr. 13; Martin, Heilung von Verfahrensfehlern, S. 24.

^[3] § 126 AO und § 41 SGB X sind verwandte Normen; vgl. Hufen, Fehler, Rdnr. 624; Knack/ Meyer, § 45 Rdnr. 4 – 5.

^[4] Vgl. Knack/ Meyer, § 45 Rdnr. 14; Kopp / Ramsauer, VwVfG, § 45 Rdnr. 1; Martin, Heilung von Verfahrensfehlern, S. 49; Schenke, VerwArch 2007, S. 594 – 595; HK-VerwR/VwVfG/ Schwarz, § 45 VwVfG, Rdnr. 1; Studienkomm.-VwGO/VwVfG/ Wolff, § 45 Rdnr. 1.

^[5] Vgl. Knack/ Meyer, § 45 Rdnr. 18; Kopp / Ramsauer, VwVfG, § 45 Rdnr. 6; Studienkomm.-VwGO/VwVfG/ Wolff, § 45 Rdnr. 4.

^[6] Zu beachten ist hierbei, dass nur die Aufzählung abschließend ist. Es steht dem Gesetzgeber frei, spezielle Regelungen zu treffen, die zusätzlich eine Heilung formeller Fehler ermöglichen oder beschränken.

^[7] Vgl. Detterbeck, Allg. VerwR, Rdnr. 633; Hufen, Fehler, Rdnr. 597; Knack/ Meyer, §45 Rdnr. 8; Kopp / Ramsauer, VwVfG, § 45 Rdnr. 7; Martin, Heilung von Verfahrensfehlern, S. 30; Peine, Allg. VerwR, Rdnr. 722; Schmidt, Allg. VerwR, Rdnr. 555 HK-VerwR/VwVfG/ Schwarz, § 45 VwVfG, Rdnr. 3.

^[8] Vgl. HK-VerwR/VwVfG/ Schwarz, § 45 VwVfG, Rdnr. 4; Knack/ Meyer, § 45 Rdnr. 8.

^[9] BVerwG, NVwZ-RR 2005, 343, 344; BVerwG, NVwZ-RR 2003, 370, 371; BVerwG, DVBl 2003, 616, 616.

^[10] Vgl. Hufen, Fehler, Rdnr. 600; HK-VerwR/VwVfG/ Schwarz, § 45 VwVfG, Rdnr. 5; Knack/ Meyer, § 45 Rdnr. 10.

^[11] Vgl. HK-VerwR/VwVfG/ Schwarz, § 45 VwVfG, Rdnr. 6; Knack/ Meyer, § 45 Rdnr. 13.

^[12] Vgl.; Hufen, Fehler, Rdnr. 597; Knack/ Meyer, § 45 Rdnr. 11; Schenke, VerwArch 2007, S. 610; HK –VerwR/VwVfG/ Schwarz, § 45 VwVfG, Rdnr. 7; Studienkomm.-VwGO/VwVfG/ Wolff, § 45 Rdnr. 12.

^[13] Vgl. Knack/ Meyer, § 45 Rdnr. 22; Kopp / Ramsauer, VwVfG, § 45 Rdnr. 15; Peine, Allg. VerwR, Rdnr. 724; Schenke, VerwArch 2007, S. 607; HK-VerwR/VwVfG/ Schwarz, § 45 VwVfG, Rdnr. 17; Studienkomm.-VwGO/VwVfG/ Wolff, § 45 Rdnr. 18.

^[14] Vgl. HK-VerwR/VwVfG/ Schwarz, § 45 VwVfG, Rdnr. 18.

^[15] Vgl. Kopp / Ramsauer, VwVfG, § 45 Rdnr. 16 – 17; Peine, Allg. VerwR, Rdnr. 724; HK-VerwR/VwVfG/ Schwarz, § 45 VwVfG, Rdnr. 19; Studienkomm.-VwGO/VwVfG/ Wolff, § 45 Rdnr. 19.

^[16] OVG Niedersachsen v. 25.07.2007 – 5 ME 135/07; OVG Niedersachsen v. 16.05.2007 – 5 ME 116/07; vgl. Hufen, Fehler, Rdnr. 12; Peine, Allg. VerwR, Rdnr. 724; Scheffer, NVwZ 2007; 779, 780.

^[17] Vgl. Brischke, DVBl 2002; 429, 429; Kopp / Ramsauer, VwVfG, § 45 Rdnr. 18; Schenke, VerwArch 2007, S. 608; HK-VerwR/VwVfG/ Schwarz, § 45 VwVfG, Rdnr. 20; Studienkomm.- VwGO/VwVfG/ Wolff, § 45 Rdnr. 20 – 21.

^[18] OVG Niedersachsen v. 16.05.2007 – 5 ME 116/07; vgl. Brischke, DVBl 2002; 429, 430; Detterbeck, Allg. VerwR, Rdnr. 634; Jäde, Verw.,Widers.,Verp., Rdnr. 40; Kopp / Ramsauer, VwVfG, § 45 Rdnr. 18; Martin, Heilung von Verfahrensfehlern, S. 53 – 54; Mauer, Allg. VerwR, Rdnr. 40; Schenke, VerwArch 2007, S. 608; HK-VerwR/VwVfG/ Schwarz, § 45 VwVfG, Rdnr. 22.; Studienkomm.-VwGO/VwVfG/ Wolff, § 45 Rdnr. 23.

^[19] Vgl. Jäde, Verw.,Widers.,Verp., Rdnr. 42; Kopp / Ramsauer, VwVfG, § 45 Rdnr. 19 – 20; Mauer, Allg. VerwR, Rdnr. 40; HK-VerwR/VwVfG/ Schwarz, § 45 VwVfG, Rdnr. 22.

^[20] Vgl. Detterbeck, Allg. VerwR, Rdnr. 634; Hufen, Fehler, Rdnr. 601; Jäde, Verw.,Widers.,Verp., Rdnr. 10; Kopp / Ramsauer, VwVfG, § 45 Rdnr. 23 – 24; Ostermeier, NJW 2006, 3173, 3176; Schmidt, Allg. VerwR, Rdnr. 551; Schoch, JURA 2007, 28, 29; Studienkomm.-VwGO/VwVfG/ Wolff, § 45 Rdnr. 24; HK-VerwR/VwVfG/ Schwarz, § 45 VwVfG, Rdnr. 27.

^[21] Vgl. Kopp / Ramsauer, VwVfG, § 45 Rdnr. 26; Peine, Allg. VerwR, Rdnr. 724; HK-VerwR/VwVfG/ Schwarz, § 45 VwVfG, Rdnr. 29; Studienkomm.-VwGO/VwVfG/ Wolff, § 45 Rdnr. 25.

^[22] Vgl. Jäde, Verw.,Widers.,Verp., Rdnr. 23; Kopp / Ramsauer, VwVfG, § 45 Rdnr. 26; HK-VerwR/VwVfG/ Schwarz, § 45 VwVfG, Rdnr. 29.

^[23] Vgl. Detterbeck, Allg. VerwR, Rdnr. 634; Kopp / Ramsauer, VwVfG, § 45 Rdnr. 26; HK-VerwR/VwVfG/ Schwarz, § 45 VwVfG, Rdnr. 30.

^[24] VG Chemnitz, LKV 2007, 44, 45; vgl. Kopp / Ramsauer, VwVfG, § 45 Rdnr. 26; Schenke, VerwArch 2007, S. 608; Schoch, JURA 2007, 28, 30; HK-VerwR/VwVfG/ Schwarz, § 45 VwVfG, Rdnr. 30.

^[25] VG Chemnitz, LKV 2007, 44, 45; vgl. Hufen, Fehler, Rdnr. 608; Schoch, JURA 2007, 28, 30; HK-VerwR/VwVfG/ Schwarz, § 45 VwVfG, Rdnr. 31.