Risikomanagement jenseits von hierarchischer und marktförmiger Steuerung

Inhaltsverzeichnis

Abstract

1. Die Herausbildung emergenter Problemlagen: Wechselwirkungen räumlicher und kognitiver Entgrenzung und die dynamische Produktion von Unsicherheit im Bankensektor
1.1 Beobachtungsleitende Vorbemerkungen
1.2 Räumliche Entgrenzung und wechselseitige Selbstanpassungen
1.2.1 Das System von Bretton Woods und die Fragmentierung der Finanzmärkte
1.2.2 Die Entfesselung der Märkte und die Produktion struktureller Unsicherheit
1.2.3 Probleme der Steuerung vor dem Hintergrund räumlicher Entgrenzung
1.3 Kognitive Entgrenzung und der dynamische Korrelationszusammenhang von Optionssteigerung und Risikoproduktion
1.3.1 Technologische Entwicklungen und der Aufbau einer wissensbasierten Infrastruktur.
1.3.2 Verschiebungen der zeitlichen Horizonte
1.3.3 Arbitrage als Strategie des wirtschaftlichen Umgangs mit Unsicherheit
1.3.3.1 Die Erschließung der Zukunftsmärkte und der Handel mit Erwartungserwartungen ..
1.3.3.2 Die Umstellung finanzwirtschaftlicher Entscheidungskalküle
1.3.4 Zwei Dimensionen der Innovationslogik der Wissensökonomie

2. Staatliche und marktförmige Steuerungsversuche und ihre blinden Flecken
2.1 Der Basler Eigenkapitalakkord und das Problem der regulatorischen Dialektik
2.1.1 Die krisenbedingte Motivation der Re-Regulierung
2.1.2 Eine quantitative Rationale
2.1.3 Die Einführung eines unterscheidungsabhängigen Beobachtungsbegriffes
2.1.4 Die differenztheoretische Neubeschreibung des Problems der regulatorischen Dialektik
2.2 Die G-30- Studie Derivatives: Practices and Principles und die Sensibilisierung im Hinblick auf einen qualitativen Regulierungsansatz
2.2.1 Die Group of Thirty als finanzwirtschaftliche Selbststeuerungsinstanz
2.2.2 Ein Vorschlag der Selbststeuerung durch freiwillige Selbstbindung und seine Implikationen
2.2.3 Die Notwendigkeit von Erwartungsstabilisierung und die Kompatibilisierung inkongruenter Perspektiven

3. Die Herausbildung eines emergenten Arrangements der qualitativen Bankenregulierung
3.1 Probabilistische und possibilistische Unsicherheiten
3.2 Relationierungsprogramme als Instrumente der Flankierung von Innovationen
3.3 Der Konsultationsprozess zu Basel II und die Ausbildung eines architektonischen Wissens neuer Qualität
3.4 Die MaRisk als Relationierungsprogramm zur Stabilisierung emergenter Lernprozesse ...
3.4.1 Doppelte Proportionalität als Grundsatz einer risikoorientierten und prinzipienbasierten Aufsicht
3.4.2 Die Gewährleistung einer Doppelorientierung auf Innovation und Folgen

4. Fazit

5. Verzeichnis der Quellen

Abstract

Eine Arbeit, die nach Steuerungsformen jenseits der klassischen Dichotomie von Markt und Staat sucht, muss sich, so die hier vertretene Auffassung, explizit mit der Frage nach der emergenten Qualität der jeweiligen Steuerungsprobleme auseinandersetzen. Wenn nachvollzogen werden kann, dass sich Problemlagen aus komplexen Wechselwirkungen heraus ergeben, die sich der Beobachtung mittels eines Schemas von Ursache und Wirkung entziehen, ist zu vermuten, dass Steuerungsformen, die hinsichtlich dieses, als symmetrisch vorausgesetzten Kausalzusammenhangs, Transformationsregeln unterstellen, sich als wenig adäquat erweisen. Mit dem Bankensektor ist ein Bezugsrahmen gefunden, der, aufgrund seines hohen Grades an globaler Vernetzung und Wissensbasierung komplexe Risikolagen beobachten lässt, die nicht durch eine bloße Aggregation von Einzelrisiken ermittelt werden können. Im ersten Teil der vorliegenden Arbeit wird dieser Problemkontext mittels der Unterscheidung von räumlicher und kognitiver Entgrenzung erschlossen. Auf diese Weise kann einer Behandlung des Phänomens der Globalisierung als unabhängige Variable vorgebeugt und darüberhinaus eine Dynamisierung des Problemzusammenhangs über wechselseitig unberechenbare Selbstanpassungen der wirtschaftlichen und politischen Akteure an sich endogen verändernde Bedingungen festgestellt werden. In einem zweiten Teil werden zunächst die Schwierigkeiten einer regelbasierenden Regulierung dieser qualitativ neuen Risikolagen exemplarisch auf die unzureichende Berücksichtigung der Innovationslogik einer Wissensökonomie innerhalb des Basler Akkords (1988) bezogen. Eine differenztheoretische Neubeschreibung des resultierenden Problems der regulatorischen Dialektik wird die Schwächen eines Ansatzes der Bankenaufsicht zutage fördern, die sich mittels der direktiven Festlegung und weitestgehend bilanzbezogenen Überwachung eines quantitativen Grenzwertes auf der sicheren Seite verortet, während sie Ausweichstrategien der Marktakteure provoziert, welche durch die zunehmende Verlagerung der Wertschöpfung auf derivative Geschäfte die strukturelle Unsicherheit im Bankensektor erhöhten. Ein weiterer Schritt widmet sich den Empfehlungen der Group of Thirty zur wirtschaftlichen Selbststeuerung im Hinblick auf den Umgang mit derivativen Finanzinstrumenten (1993), die für die Etablierung eines gemeinsamen privat/öffentlichen Risikoverständnisses zwar gewürdigt, allerdings bezüglich der unzureichenden erwartungsstabilisierenden Effekte kritisiert werden müssen. Im Anschluss an diese Überlegungen wird es dann möglich sein, die Mindestanforderungen an das Risikomanagement (MaRisk), mittels derer die 2. Säule der zweiten Basler Eigenkapitalvereinbarung in Deutschland umgesetzt wird, als Programm der Relationierung von Innovations- und Folgenperspektiven zu beschreiben, welches gegenüber klassischen Formen der direktiven Verhaltenssteuerung in seiner erwartungsstabilisierenden Wirkung auf der Metaebene der Koordination von Interaktionsbeziehungen ansetzt und auf diese Weise, im Gegensatz zu Modellen eines residualen Laissez-Faire, Stopregeln der Optionsrealisierung einbaut. Die Politik wird somit zu einem emergenten, nicht mehr auf die Dichotomie von marktförmiger und hierarchischer Steuerung zurückzuführenden, Umgang mit nicht quantifizierbarer Ungewissheit befähigt.

1. Die Herausbildung emergenter Problemlagen:

Wechselwirkungen räumlicher und kognitiver Entgrenzung und die dynamische Produktion von Unsicherheit im Bankensektor

1.1 Beobachtungsleitende Vorbemerkungen

Die breite wissenschaftliche Rezeption politischer Steuerungsprobleme im Bankensektor geschieht weitestgehend vor dem Hintergrund von Phänomenen der ökonomischen Globalisierung¹. Die politikwissenschaftliche Literatur nutzt diesen logischen Ausgangspunkt, nicht zuletzt zum Anschluss vergleichender Studien der idiosynkratischen Ausgestaltung nationaler Regulierungsregimes. Abhängig von der Perspektive ihrer jeweiligen Forschungsfragen konzentrieren sich die Untersuchungen etwa auf das Zusammenspiel nationaler und internationaler Regelfindung und seine Implikationen für den „Umbau nationaler Modelle der Banken- und Kapitalmarktregulierung“ (vgl. Lütz 2002, S. 49), auf die Pfadabhängigkeiten nationaler Regulierungsarrangements, die als „Filter“ in Bezug auf einen Veränderungsdruck ausgehend von der internationalen Ebene wirken (vgl. Busch 2003, S. 257), oder auch auf die unterschiedliche institutionelle Ausgestaltung der britischen und deutschen Finanzaufsichtsbehörden, die, angestoßen von einer zunehmenden „Produktkonvergenz“ und damit einhergehenden Kompetenzüberschneidungen, einen „Trend zur Allfinanzaufsicht“ vollziehen (vgl. Frach 2008, S . 14). In dieser Lesart sind Unterschiede der Studien also vor allem in der Gewichtung der Regelfindung auf internationaler Ebene zu bemerken. Während Lotte Frach sie weitestgehend latent setzt und Globalisierung lediglich als diffusen Problemhorizont mitlaufen lässt, betont Andreas Busch die fehlende Verbindlichkeit internationaler Richtlinien und rückt infolgedessen die von Pfadabhängigkeiten beeinflussten nationalen Rechtsumsetzungen ins Zentrum seiner Analyse, wohingegen Susanne Lütz die Bedeutung von „intergouvernementalen Koordinierungsgremien“, in denen „jeder Nationalstaat bestrebt ist, die eigenen Anpassungskosten im Fall regulativer Harmonisierung zu minimieren“ (Lütz 2002, S. 326), betont. Diese unterschiedlichen Schwerpunktsetzungen, die nicht zuletzt auf die heterogene Fassung des Regulierungsbegriffs zurückzuführen sind (vgl. Black 2002, S. 8)², stehen im Gegensatz zu Gemeinsamkeiten in der beobachtungsleitenden Differenz von Konvergenz/Divergenz, die den komparativen Studien inhärent ist, jedoch, abhängig vom jeweiligen Regulierungskonzept³, unterschiedlich aufgelöst wird. Darüberhinaus wird der Aspekt der Globalisierung von allen Untersuchungen als „unabhängige Variable“ behandelt, die „Nationalstaaten mit neuem Problemdruck“ konfrontiert (vgl. Lütz 2002, S. 44)⁴. Vor dem Hintergrund dieser Ausgangspunkte weist die politikwissenschaftliche Forschung eine grundsätzliche Erosion der Staatlichkeit zurück- eine Diagnose, die gerade in Bezug auf die Untersuchung politischer Regulierung von Finanzmärkten, welche als „Beispiel par excellence für die technologiegeleitete Globalisierung und die zunehmende internationale Verflechtung des politischen und ökonomischen Geschehens“ (vgl. Willke 2001, S. 145) bezeichnet werden können, einen bedeutenden Stellenwert zu reklamieren scheint. Es ist jedoch, so die hier vertretene Einschätzung, vor allem der Leitunterscheidung von Konvergenz/Divergenz und der Behandlung von Globalisierung als diffusen Problemhorizont geschuldet, dass dieser Schluss wahrscheinlich wird. Die Logik der Konvergenz/Divergenz- Unterscheidung favorisiert eine Auflösung derselben auf der einen Seite, im Hinblick auf die Feststellung einer regulativen Abwärtsspirale in Reaktion auf die gesteigerte Marktmarktmacht der Wirtschaftsakteure⁵ und auf der anderen Seite, mit Bezug auf Beobachtungen stabiler Pfadabhängigkeiten nationaler Politikstile, die auf den Erhalt staatlicher Handlungskapazität verweisen (vgl. Busch 2003, S. 254 ff.). Die Ausgangsunterscheidung induziert also die klassische Dichotomie von marktförmiger Steuerung, in der sich politische Regulierung größtenteils auf die Förderung von „best practices“ und auf die Bereitstellung von Anreizen für die Marktakteure, diese im Modus der „freiwilligen Selbstbindung“ zu implementieren, beschränkt (vgl. Power 2002, S. 202) und hierarchischer Steuerung, die eine Festlegung globaler Sicherheitsstandards von der Verhandlungsmacht der nationalen Akteure abhängig macht (vgl. Lütz 2002) und bei ihrer Umsetzung auf nationales Recht angewiesen ist (vgl. Busch 2002).

Die Verhärtung der Differenz von Konvergenz/Divergenz, mitsamt ihren Implikationen für die sich reproduzierende Bifurkation von Diagnosen einer marktförmigen, oder hierarchischen Steuerungsform, kann nicht zuletzt zurückgeführt werden auf die Behandlung der ökonomischen Globalisierung als unabhängige Variable. Wenn der Problemkontext einer zunehmenden Verlagerung finanzwirtschaftlicher Transaktionen auf die globale Ebene seit dem Ende des Systems von Bretton Woods (1973) eröffnet wird, ist es möglich, dies mit der wachsenden Inkongruenz der „Grenzen sozialer Handlungszusammenhänge“ mit den Grenzen der Nationalstaaten zu umschreiben (vgl. Zürn internationalen Regelfindung nutzen, um das „eigene Regulierungsmodell als Vorbild für internationale Diffusionsprozesse“ (vgl. Lütz 2002, S. 326) durchzusetzen. 2003, S. 237). Im Anschluss daran kann ein Souveränitätstransfair auf die supranationale Ebene als erfolgreicher Versuch gefasst werden, die politische Einflusssphäre an den sich ausweitenden gesellschaftlichen Handlungsrahmen anzupassen.

„Wenn sich Staatenvertreter im Rahmen multilateraler Verhandlungen auf einen für alle Beteiligten bindenden, regulativen Sicherheitsstandard einigten, gelänge es, die Reichweite von Regelungen über das nationale Territorium hinaus auszudehnen, den Unternehmen als Regulierungsadressaten ‚Exit‘-Optionen und damit Arbitragemöglichkeiten zu entziehen. Eine Vielzahl von Arbeiten über das ‚Basler Komitee‘, ein Regime der Vertreter nationaler Bankenaufsichtsbehörden und Notenbanken aus acht westlichen Industrieländern verweist auf den Erfolg dieser Strategie auch im Bankensektor.“ (Lütz 2002, S. 32).

Ob nun das Phänomen der Globalisierung als veränderter Kontext für regulative Politik gefasst wird, in Bezug auf welchen es gilt, Anpassungsoperationen auf den Weg zu bringen, die letztendlich in ihren nationalen Ausprägungen divergieren; ob es als Bedingungsmuster konzipiert wird, in dessen „Freiräumen national spezifische politische Strategien“ fortbestehen (vgl. Busch 2003, S. 259); ob man Globalisierungsprozessen eine „begünstigende“ Wirkung auf die „Entscheidung für eine integrierte Aufsicht“ (vgl. Frach 2008, S. 142) einräumt; oder ob demgegenüber eine von veränderten Problemlagen bedingte sektorale Konvergenz von regulativer Initiierung unternehmerischer Selbstbindung an rechtlich unverbindliche Standards festgestellt wird (vgl. Power 2002, S. 196-202)- in allen Fällen führt die Stabilisierung einer linearen Beziehung zwischen globalisierungsbedingten Kontextgegebenheiten und regulativen Anpassungsstrategien zu einer Konzeption der letzteren entweder als hierarchische, oder marktförmige Steuerungsformen. Komplexe, den Problemkontext dynamisierende Wechselwirkungen zwischen ökonomischen und politischen Anpassungsstrategien, die das Aufkommen von Regulierungsmodellen jenseits von Markt und Hierarchie rechtfertigen könnten, kommen nicht entscheidend in den Blick.⁶

Im Folgenden sollen die Ergebnisse dieses kurzen Literaturüberblicks insofern genutzt werden, als dass die Verwendung von Konvergenz/Divergenz als beobachtungsleitende Unterscheidung ebenso vermieden wird, wie die Behandlung von Globalisierung als Phänomen oder unabhängige Variable. Das Ziel dieser Vorgehensweise wird sein, die Argumentation gegenüber der Dichotomie von hierarchischen und marktförmigen Steuerungsformen zu flexibilisieren.

1.2 Räumliche Entgrenzung und wechselseitige Selbstanpassungen

Ein entscheidender Schritt ist es zunächst einmal, den Problemkontext der Globalisierung für die Erfassung von „Dynamiken“ (vgl. Willke 2001, S. 144-145), im Unterschied zur bloßen Voraussetzung von „gegebenen Phänomenen“ (vgl. Lütz 2002, S. 44) zu operationalisieren. Dazu bedarf es der Einführung einer aktiv konnotierten Terminologie, die es vermag, die Passivität eines als unabhängige Variable behandelten Phänomens aufzulösen und gleichzeitig die Steuerungsprobleme im Bankensektor als Ergebnis komplexer Wechselwirkungen von politischen und wirtschaftlichen Selbstanpassungen zu fassen. Es soll also ein Problemkontext beschrieben werden, der sich über wechselseitige Adaptionsstrategien in einer Weise dynamisiert, die es nötig macht, von Unterscheidungen wie Konvergenz/Divergenz, oder Markt/Hierarchie abzurücken und einseitige Auflösungen in der Form einer Feststellung entweder wirtschaftlicher oder politischer Steuerungsprärogative zu vermeiden.

Eine Substitution der diffusen Globalisierungsbegrifflichkeit durch den Terminus der „Entgrenzung“⁷ im Allgemeinen und die Wahl der beobachtungsleitenden Unterscheidung von „räumlicher und kognitiver Entgrenzung“ (vgl. Strulik 2000, S. 286) für die Erschließung des Problemzusammenhangs im Besonderen, wird diesen Vorbedingungen gerecht.

1.2.1 Das System von Bretton Woods und die Fragmentierung der Finanzmärkte

Das Ende des Systems von Bretton Woods Anfang der 1970er Jahre markiert in vielerlei Hinsicht den Startpunkt für eine globale Integration fragmentierter Finanzmärkte. Mit dem Ziel, die wirtschaftlichen Fehler der Zwischenkriegsjahre vor allem im Hinblick auf die desaströsen Effekte volatiler Wechselkurse zu vermeiden, vereinbarten 44 Staaten 1944 die Etablierung eines Regimes starrer Wechselkurse gebunden an einen am Goldpreis fixierten Dollar. Während in der Folge die übrigen Mitgliedsländer ihre monetären Instrumente dazu verwenden mussten, ihre Wechselkurse gegenüber dem Dollar stabil zu halten,⁸ waren die Vereinigten Staaten in ihrer Geld- und Währungspolitik unabhängig- allerdings an die Verpflichtung der US-Zentralbank gebunden, eine umfassende Goldeinlösegarantie auszusprechen. Der neu geschaffene Internationale Währungsfonds fungierte dabei als Überwachungsorgan:

„The IMF system of exchange rate management addressed trade imbalances of member countries by requiring members to draw on their Fund subscriptions to finance their imbalances until equilibrium was restored” (Alexander, Dhumale, Eatwell 2006, S. 20).

Mit dieser starken Position des IWF wurden wichtige Anreize für die nationale Regulierungspraxis geschaffen, die Wechselkursspekulation einzelner Wirtschaftsakteure⁹, die einen negativen Einfluss auf die Handelsbilanz ausüben konnte, zu begrenzen.¹⁰ Dabei spricht vieles dafür, dass die Etablierung von einflussreichen Bretton Woods Institutionen den Weg ebnete für eine Sensibilisierung der Wirtschaftspolitik der OECD im Hinblick auf „Systemrisiken“ (vgl. ebd., S. 21). Demgegenüber spiegelte die Risiko-Ertrags-Struktur der Finanzinstitute weitestgehend die konjunkturellen Bedingungen der jeweiligen Volkswirtschaft wider. Umfassende Regulierungspraktiken legten den Banken entscheidende Wettbewerbsbeschränkungen auf und bedingten die fortbestehende Fragmentierung nationaler Finanzmärkte. Nationale Kapitalverkehrskontrollen sollten dabei die „Mobilität des Finanzkapitals“dergestalt begrenzen, sodass es „in erster Linie zur Finanzierung von Handel und produktiven Investitionen auf dem Heimatmärkten“ eingesetzt werde (vgl. Lütz 2002, S. 138).¹¹

Das System starrer Wechselkurse begünstigte solange eine Phase des makroökonomischen Wachstums und der finanziellen Stabilität, wie die Vereinigten Staaten Außenhandelsdefizite vermeiden konnten. Als man begann, die Geldmenge zur Finanzierung des Vietnamkrieges zu erhören, expandierte innerhalb der OECD-Welt notwendigerweise die Versorgung mit Dollar-Devisen, die in der Folge von der US-Zentralbank nicht mehr gemäß der vereinbarten Gold-Dollar-Parität eingetauscht werden konnten.

Das somit eingeleitete Scheitern des Bretton-Woods-Systems manifestierte sich in der Aufkündigung der Goldeinlösepflicht durch Präsident Nixon (1971), was eine Freigabe der Wechselkurse in Gang setzte.

1.2.2 Die Entfesselung der Märkte und die Produktion struktureller Unsicherheit

In Reaktion auf diese entscheidenden Veränderungen mussten Erwartungen an die Stabilität und Berechenbarkeit von Marktentwicklungen der Beobachtung von Volatilitäten weichen, die vor allem im durch das Regime von Bretton Woods vormals konstant gehaltenen „Wechselkurs- und Zinsbereich“ erfahrbar wurden (vgl. Strulik 2000, S. 168-169). Bezogen auf den Bankensektor lernten die Marktteilnehmer schnell, diese neue Unsicherheit produktiv zu nutzen und erweiterten ihre Wertschöpfung auf den globalen Devisenhandel.¹² Einhergehend mit einer ansteigenden Wechselkursspekulation weiteten die Banken ihr Geschäft zunehmend auf die Vergabe von grenzüberschreitenden Krediten¹³ aus, „deren Volumen in den primär national orientieren Finanzsystemen der Nachkriegszeit gering gewesen war“ (Busch 2003, S. 48).¹⁴ So provozierte das Ende des Bretton-Woods-Systems durch die Entfesselung von Marktvolatilitäten die zunehmende Ablösung der „Regulierungsobjekte“ aus dem Regulierungskontext der „Regulierungssubjekte“ (vgl. Norwrod 2007¹⁵, S. 13; Strulik 2000, S. 127). Nationale Regierungen profitierten zwar durch die Zurückgewinnung von Steuerungspotentialen im Bereich der monetären Politik, mittels derer nun beispielsweise durch Leitzinsanpassungen wieder inflationäre Tendenzen einzudämmen waren, sahen sich allerdings den weitreichenden Anforderungen eines zunehmenden Wettbewerbs global operierender Finanzintermediäre gegenüber.

„Floating exchange rates have allowed the explosion in international financial markets (…). Freed from one element of the trinity - fixed exchange rates- countries have been able to open their capital markets while still retaining the flexibility to deploy monetary policy in pursuit of national objectives.” (Obstfeld 1998, S. 18).

Die politischen Selbstanpassungen an die veränderten Bedingungen zielten nicht auf eine Rückbindung der finanzwirtschaftlichen Handlungszusammenhänge an den nationalen Regelungskontext in der Form einer umfassenden Re-Regulierung, sondern auf die Stärkung der Standortvorteile nationaler Finanzplätze mittels Deregulierung, die sich besonders im Abbau nationaler Kapitalverkehrskontrollen niederschlug.¹⁶ Eine Verhinderung von Exits der heimischen Finanzwirtschaft und die Anlockung ausländischen Kapitals sind klassische Motive einer solchen Strategie- die auf diese Maßnahmen zurückzuführende, zunehmende Dynamisierung des Problemkontextes muss demgegenüber als „latente Funktion“(vgl. Japp 1997) beobachtet werden. Politische Deregulierungsmaßnahmen verstärkten den Wettbewerbsdruck dergestalt, dass Banken angesichts sinkender Margen im traditionellen Anlage- und Kreditgeschäft¹⁷ Produktinnovationen vorantrieben, die zwar die Profitoptionen entschieden steigerten, aber auch veränderte Risikostrukturen induzierten.

„Die verstärkte Hinwendung zum Wertpapiergeschäft wurde von internationalen Banken zu Beginn der 80er- Jahre eingeleitet; die bestehende Stagnation im internationalen Kreditgeschäft war der Anlass für die Suche nach neuen Einnahmequellen.“ (Lütz 2002, S. 157).

Diese Geschäftsverlagerung versprach Wettbewerbsvorteile, zumal Wertpapiertitel „Anleiheschuldnern und Investoren“ in unterschiedlichen Kontingenten die Möglichkeit boten, „Transaktionen nach ihren individuellen Bedürfnissen zu gestalten“ (vgl. Strulik 2000, S. 179) und entsprach einer allgemeinen Tendenz zur „Securitization“ (vgl. Willke 2002, S. 68), die mit einer verstärkten direkten Refinanzierung der Wirtschaft über die Kapitalmärkte, im Unterschied zur bankbasierten Kreditnahme, einherging und die Konkurrenzbedingungen der Banken entscheidend verschärfte: Der Übergang zum Wertpapiergeschäft setzte im Zuge eines als „Disintermediation“ beschriebenen Prozesses gewissermaßen den Startpunkt für eine Herauslösung der Finanzinstitute aus der „Rolle des Risikoträgers“ (vgl. Baecker 1991, S. 162). Während klassische Aktiv- und Passivgeschäfte die jeweilige Bank typischerweise mit einem Adressausfallrisiko belasten, das vornehmlich bei einem rapiden Verlust der Bonität des Kreditnehmers virulent wird, nahmen die neu entwickelten Finanzinstrumente eine „Umverteilung der Risiken im Markt“ vor und brachten die Banken in die „Rolle des Vermittlers“ (vgl. ebd. S. 158-162).

„Das Risiko des Kapitalverleihs liegt nun nicht mehr bei der kreditgebenden Bank, die etwaige Lücken zwischen langfristigem Kapitalbedarf und kurzfristiger Kapitalverfügbarkeit selbst überbrückt (=Fristentransformation), sondern beim Kapitalmarkt und dessen Investoren.“ (Lütz 2002, S. 156).

Statt einem somit gesteigerten Systemrisiko Rechnung zu tragen, reagierte die Politik mit weiteren Deregulierungspraktiken in der Form einer Liberalisierung der Wertpapiermärkte, die sich exemplarisch anhand der als „Big Bang“ bekannten Reformen der britischen Thatcher-Regierung, die 1987 vor allem durch eine Senkung der Börsenumsatzsteuer den Finanzplatz London aufwerten sollten (vgl. Frach 2008, S. 41) und der 1981 in Deutschland erfolgten Freigabe des Erwerbs „sämtlicher inländischer Rentenwerte und Geldmarktpapiere“ für Ausländer (vgl. Strulik 2000, S. 171) beobachten lassen.

1.2.3 Probleme der Steuerung vor dem Hintergrund räumlicher Entgrenzung

Zusammenfassend ist zu explizieren, dass es vornehmlich den Wechselwirkungen von politischen und wirtschaftlichen Anpassungsstrategien an die veränderten Bedingungen geschuldet ist, dass sich der Problemkontext zunehmend dynamisierte und auf eine Weise mit einer systemübergreifenden Riskanz auflud, die politische Steuerungsprobleme und -lösungen neuer Qualität wahrscheinlich machte. Nach dem Zusammenbruch des Bretton-Woods-Systems führten Liberalisierungs-und Deregulierungsmaßnahmen, die vornehmlich auf eine Aufwertung der Standortfaktoren der nationalen Finanzplätze zielten¹⁸, zu einer Verschärfung des Wettbewerbs im Bankensektor. In der Folge forcierte die Finanzwirtschaft Produktinnovationen, um spezialisierte und global verteilte Kundenbedürfnisse befriedigen zu können, was sich nach der Schuldenkrise von 1982 vornehmlich in einer Ausweitung des Wertpapiergeschäfts niederschlug (vgl. Lütz 2002, 157).

Die Effekte erodierten die Rationalität politischer Steuerung auf zweierlei Weisen- im Sinne von wachsenden Kontrollproblemen einerseits und gemäß einer Erhöhung der systemischen Riskanz andererseits. Vormals lokal fragmentierte Märkte integrierten sich auf globaler Ebene und überschritten national definierte Regelungsbereiche. Probleme der rechtlichen Zuständigkeit manifestierten sich diesbezüglich vor allem 1982 im Konkursfall der Banco Ambrosiano. Die italienischen Behörden verweigerten den Kunden der luxemburgischen Banktochter die Einlagensicherung mit Verweis auf den Verantwortlichkeitsbereich der luxemburgischen Bankenaufsicht, die ihrerseits die Zuständigkeit verneinte. Über die Notwendigkeit einer supranational angeleiteten Koordinationsanstrengung hinaus verdeutlichte das Ereignis „die enge wechselseitige Verknüpfung der Banken“ zumal „insgesamt 119 ausländische Banken von den Verlusten betroffen waren“ (vgl. Strulik 2000, S. 174). Das erhöhte Systemrisiko, das auf diese Weise auf den Schirmen der Aufsichtsbehörden erschien, erhielt eine neue Qualität durch den Übergang von einem vom Adressenausfallrisiko dominierten Kreditgeschäft zu einem Marktpreisrisiko¹⁹ -abhängigen Wertpapiergeschäft. Im Bankensektor ergab sich also ein eigentümliches Steigerungsverhältnis zwischen einer signifikanten Vermehrung der Profitoptionen nach der Freisetzung der Zins- und Wechselkurse 1973 und einer damit einhergehenden „Privatisierung des Risikos“ (vgl. Alexander, Dhumale, Eatwell 2006, S. 22), welches durch politische Deregulierungspraktiken sowohl in qualitativer als auch in quantitativer Hinsicht eine Expansion erfuhr. Die neue Qualität des Risikos verweist ebenso wie die Tatsache, dass global operierende Banken sich nicht nur durch die Entwicklung maßgeschneiderter Finanzprodukte, sondern auch mittels der Eröffnung von Niederlassungen in unterschiedlichen Regelungsbereichen Wettbewerbsvorteile verschafften, auf eine kognitive Dimension des Problems politischer Steuerung. Angesichts global verteilter regulierungsrelevanter Daten, waren die Aufsichtsbehörden immer weniger dazu in der Lage, den öffentlichen Akteuren ein angemessenes Kontrollwissen entgegenzusetzen.

Es kann im Folgenden gezeigt werden, dass erst durch eine Integration des Aspekts der kognitiven Entgrenzung die Brisanz der Wechselwirkungen von politischen und wirtschaftlichen Selbstanpassungen erkennbar wird. Darüberhinaus verdeutlicht diese Vorgehensweise die eigentümliche Emergenz von Steuerungsproblemen im Bankensektor, die eine Suche nach Lösungsstrategien innerhalb der Dichotomie von Markt und Staat vor entscheidende Herausforderungen stellt.

1.3 Kognitive Entgrenzung und der dynamische Korrelationszusammenhang von Optionssteigerung und Risikoproduktion

1.3.1 Technologische Entwicklungen und der Aufbau einer wissensbasierten Infrastruktur

Der sich im Zuge der beschriebenen Exterritorialisierung des Bankgeschäfts vollziehende Bedeutungsverlust von Differenzen des Raumes war in entscheidendem Maße bedingt durch eine Steigerung finanzwirtschaftlicher Optionen über Entwicklungen im technologischen Bereich. In den frühen 80er Jahren setzte eine umfassende Computisierung und Digitalisierung ein, die dazu führte, dass global vernetzte Transaktionen praktisch in real-time ablaufen konnten.

„Diese technologische Innovation forciert eine von territorialen Grenzen nahezu ganz unabhängige Reformulierung der Welt und von Welt, und sie betreibt die Emergenz atopischer Gesellschaft. Die Finanzmärkte reagierten auf diese neuen Möglichkeiten schneller und massiver als andere Bereiche, weil die auf diesen Märkten gehandelten Güter sich besonders leicht in digitale Form bringen lassen.“ (Willke 2001, S. 147).

Die Virtualität der gehandelten Ressource kann also als Voraussetzung für die Nutzung von Innovationen im Bereich der Kommunikations- und Informationstechnologien bezeichnet werden. Im Kern ging es um die Ausbildung einer wissensbasierten Infrastruktur, die nicht nur den „Aufbau technologisch innovativer Datennetze“ (vgl. Willke 2001b, S. 302), sondern auch die Entwicklung „leistungsfähiger Hard- und Software“ (vgl. Strulik 2000, S. 162) umfasste. Begünstigt nicht zuletzt durch die beschriebenen politischen Deregulierungspraktiken konnten finanzwirtschaftliche Transaktionen eine globale Reichweite entfalten und praktisch ohne Transaktionskosten vonstatten gehen. Liberalisierung und technologische Innovationen fungierten dabei als wechselseitige Effektverstärker:

„(…) the distinctive features of digital networks can maximize the implications of global market integration by producing the possibility of simultaneous interconnected flows and transactions, and decentralized access for investors. Since the late 1980s, a growing number of financial centers have become globally integrated as countries deregulated their economies. This non-digital condition raised the impact of the digitization of markets and instruments.” (Sassen 2005, S. 19).

1.3.2 Verschiebungen der zeitlichen Horizonte

Während Territorialität an Bedeutung verlor, gewannen zeitliche Faktoren an Gewichtung, in dem Maße, wie es, beginnend mit der Entfesselung der Zins- und Wechselkurse, für die Wertschöpfung entscheidend wurde, kurzfristige Kursveränderungen produktiv auszunutzen. Diese Veränderungen hatten bedeutende Implikationen für die bankspezifischen Risikopositionen. Während in Bezug auf Kreditrisiken Kalkulationen von Ausfallwahrscheinlichkeiten geeignete Instrumente darstellten und Kreditnehmer auf der Grundlage von Erfahrungswissen beobachtbar waren, erodierte vor dem Hintergrund volatiler Märkte die Brauchbarkeit von Vergangenheitsbezügen für die Entscheidungsfindung. Spätestens seitdem man dazu übergegangen war, Kredite durch Emissionen von Wertpapieren, die auf „Sekundärmärkten“ gehandelt wurden, zu substituieren, fiel der Faktor des Marktpreisrisikos ins Gewicht (vgl. Baecker 1988, S. 281).

Der beinahe- Zusammenbruch des Hedge-Fonds Long-Term Capital Management ist paradigmatisch für die Unberechenbarkeit dieser Risikokategorie anzuführen (vgl. Hull 2007, S. 396.; Willke 2002, S. 69). Im Zuge der Währungskrise in Russland verlor LTCM 1998 binnen kürzester Zeit ca. 6 Milliarden USD, trotz des Einsatzes der „Black- Scholes- Formel“²⁰, eines hoch reputierten stochastischen Modells zur Quantifizierung von Risiken. Der Kern des Problems lag dabei nicht in der fehlenden Prognosegüte des finanzwissenschaftlichen Instrumentariums, sondern in der Asymmetrie zwischen der von einem hochentwickelten Modell generierten Kontrollillusion (vgl. Vopel 1999, S. 11) und der Eigenschaft turbulenter Marktentwicklungen, nicht quantifizierbar zu sein (vgl. Strulik 2000, S. 196). Es erschien hier eine neue Qualität des Nichtwissens, das nicht mittels Erfahrungswissen „spezifizierbar“²¹ war, sondern solange „unspezifisch“ (vgl. Japp 1999) blieb, bis beim Schadenseintritt der Latenzbereich der Entscheider aufbrach. Die beschriebenen existenzbedrohenden Krisenerscheinungen beim hedge fonds Long-Term Capital Management suggerieren, dass der Katastrophenfall von den Banken nicht per se hingenommen werden konnte, sondern ein adäquater Umgang mit dieser qualitativ neuen Form des Nichtwissens zum entscheidenden Faktor finanzwirtschaftlichen Operierens wurde. Bereits mit der Erschließung des Wertpapiergeschäfts setzte sich eine Innovationsdynamik in Gang, die sich in der Entwicklung immer ausgeklügelterer Finanzinstrumente manifestierte und im hyperbolisch²² anmutenden Aufbau zunehmend unübersichtlicher Kaskaden der „symbolischen Konstruktion“ ökonomischer Werte gipfelten (vgl. Willke 2007, S. 154).

„Die wichtigste Aufgabe der neuen Finanzinstrumente ist nach Einschätzung von Beobachtern die Aufschnürung traditioneller Risikopakete und die Umverteilung von Risiken im Markt“ (Baecker 1991, S. 158).

1.3.3 Arbitrage als Strategie des wirtschaftlichen Umgangs mit Unsicherheit

Angesichts massiver Preisschwankungen sind diese Arbitrage-Instrumente dazu geeignet, kompakte Risiken auf eine Vielzahl von Risikonehmern zu verteilen, in dem sie „Ableitungen“ oder „Derivate“²³ von Finanztransaktionen darstellen. Voraussetzung dabei ist, dass die Zerfällung kongruent zu den Erwartungen der Geschäftspartner stattfindet. Im Wesentlichen begründet sich ein Interesse an der Teilnahme an derivativen Geschäften in gegenläufigen Antizipationen zukünftiger Markttrends der Geschäftspartner.²⁴ In unserem Fall kommt es dann zum Abschluss des Geschäfts, wenn wechselseitig erwartet wird, dass die Gegenpartei Zahlungsentwicklungen anders erwartet als die Bank. Derivate machen also „Erwartungen von Erwartungen handelbar“ (vgl. Strulik 2000, S. 181).

„Meist handelt es sich um Referenzen auf Werte, deren Genese von saisonalen und klimatischen Einflüssen oder deren Verwertbarkeit von technologischen Entwicklungen abhängig ist, und auf Titel, deren Einschätzung je nach politischen und gesellschaftlichen Bedingungen variiert.“ (Baecker 1988, S. 300).

Banken gingen also von einem „Screening und Monitoring“ (vgl. Baecker 1991, S. 137) der Kreditnehmer und somit von der Stabilisierung von Erwartungen bezüglich spezifischer Risikoübernahmebereitschaften, die innerhalb stabiler Märkte mittels einer bestimmbaren Varianzrate zur Errechnung der Risikoeintrittswahrscheinlichkeit gebildet werden konnten, über, zur generellen Einrechnung von Erwartungsenttäuschungen innerhalb einer innovationsorientierten Entwicklung derivativer Finanzinstrumente.

1.3.3.1 Die Erschließung der Zukunftsmärkte und der Handel mit Erwartungserwartungen

Die Intelligenz dieser Produkte liegt nicht nur darin, dass sie sich maßgeschneidert an die Bedürfnisse der Vertragspartner anpassen lassen, sondern vor allem in ihrer Eigenart, die „Differenz der an riskanter Kommunikation im Wirtschaftsystem Beteiligten“ durch Verteilung von Kompakten Risiken auf verschiedene Risikonehmer, die potentiell in unterschiedlichen Märkten operieren, zu setzen und gleichzeitig diese Unterscheidung zu überbrücken, „indem sie die Risikoübernahme des einen zur Voraussetzung der Risikoübernahme des anderen machen.“ (vgl. ebd. S. 159). Während klassische Risikoabsicherungsstrategien einer ähnlich anmutenden Logik der Diversifikation folgten, also einer Verteilung der Investitionen der Bank auf verschiedene Märkte, mit dem Ziel, die Varianzrate zu verringern, liegt der fundamentale Unterschied der Entwicklung von Risikoinstrumenten in ihren Möglichkeiten des produktiven Umgangs mit einem qualitativ anders gearteten Nichtwissen. Während eine adäquate Portfoliodiversifikation , ähnlich wie eine Strategie der Kreditrationierung²⁵ dem Finanzinstitut lediglich verspricht, dass im Falle eines Ausfalls einzelner Adressen, also bei Enttäuschung der auf der Basis von Erfahrungswissen gebildeten Erwartungen, die Verluste durch erfolgreiche Geschäfte abgefedert werden können und somit eine Absicherung gegenüber geschäftsgefährdenden Schadensfällen gewährleistet wird, birgt der Einsatz von derivativen Finanzinstrumenten Gewinnchancen in der parallelen „Eingrenzung von und Spekulation mit Risiken“ (vgl. Strulik 2000, S. 180). Anders formuliert erschließen Derivate „Zukunftsmärkte“ (vgl. Baecker 1988, S. 299) des Handels mit „symbolischen Konstruktionen von Realitäten“ (vgl. Willke 2007, S. 154), indem sie Banken und Spekulanten gleichermaßen in Netzwerke der „Relationierung von Informationen und Erwartungen, Anreizen und Risiken“ einbinden, die in dem Maße als Grundvoraussetzung für den Anschluss finanzwirtschaftlicher Transaktionen angesehen werden können, als dass sie „jeweils zu errechnen erlauben, auf welche Optionen (…) man sich einlässt und auf welche nicht“ (vgl. Baecker 2006, S. 94).

[...]

¹ Vgl. z.B. Scholte 2002.

² Eine Untersuchung der definitorischen Besonderheiten der hier verwandten Regulierungsbegriffe im Sinne der von Black ausgearbeiteten Kategorien kommt zu dem Schluss, dass Andreas Busch das am Engsten gefasste Konzept regulativer Politik entfaltet. Während er den Aspekt der Rechtsgeltung als notwendige Bedingung herausarbeitet und somit eine Regelfindung auf der internationalen Ebene, sowie die Verhandlungsmacht nichtstaatlicher Akteure lediglich als Kontextbedingungen für staatliche Regulierung ansieht (vgl. Busch 2003, S. 42), erlaubt Frachs Ansatz des akteurszentrierten Institutionalismus eine Ausweitung des Konzeptes auf ein Regulierungshandeln innerhalb informeller Interaktionssysteme (vgl. Frach 2006, S. 34). Eine stärkere Berücksichtigung der internationalen Ebene, die bei Frach aufgrund ihres Forschungsdesigns ausbleiben muss, schafft Susanne Lütz. Innerhalb ihres weit gefassten Regulierungsbegriffes erreicht sie eine Kombination der Hauptargumente von Lotte Frach und Andreas Busch dergestalt, als dass sie in der Betonung des institutionellen Wandels als Resultat komplexer Abstimmungen von korporativen Akteuren einen Ansatz des akteurszentrierten Institutionalismus vertritt, diesen allerdings auf eine Mehr-Ebenen-Perspektive ausweitet. Dies geschieht über die Betonung der Notwendigkeit internationaler Koordination von Regulierungsentwürfen, die einerseits, wie Busch es fasst, von der Umsetzung im nationalen Handlungskontext domestiziert wird, andererseits allerdings in dem Maße an regulativer Bedeutung gewinnt, wie Nationalstaaten ihre Verhandlungsmacht in Arenen der

³ Die Berücksichtigung von Kontaktsystemen innerhalb einer prozessbezogenen Regulierungsbegrifflichkeit (vgl. hierzu auch: Black 2000) ermöglicht es Frach beispielsweise, ihre Diagnose der Konvergenz bei der organisatorischen Ausgestaltung der Aufsichtsbehörden für die Aufsichtspraxis mit Verweis auf das „dialogische und partnerschaftliche“ Verhalten der britischen Prüfer im Unterschied zu einer „formalistischen und distanzierten“ Herangehensweise der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht einzuschränken (vgl. Frach 2008, S. 134-135).

⁴ Entsprechende Formulierungen finden sich bei Frach 2008, S. 17; Busch 2003, S. 247.

⁵ Vgl. zu dieser Konvergenz-theoretischen Position vor allem: Ohmae 1995; Strange 1996.

⁶ An dieser Stelle sei anzumerken, dass Susanne Lütz zwar die Bedeutung netzwerkförmiger Steuerungsarrangements für das Politikfeld der Bankenregulierung zu würdigen weiß (Lütz 2002, S. 311 ff.), sich dies allerdings nicht ausschlaggebend in ihrem Fazit, das die Erhaltung staatlicher Handlungsfähigkeit betont, niederschlägt.

⁷ Vgl. hierzu z.B. Albert et al. 1999.

⁸ Ausnahmefälle stellten anhaltende Ungleichgewichte dar, auf die mit einer international ausgehandelten und durch den IWF abgesegneten Wechselkursveränderung im Sinne eines Realingment reagiert werden konnte (vgl. Alexander, Dhumale, Eatwell 2006, S. 20).

⁹ Der Ansatzpunkt für Wechselkursspekulation war durch die Möglichkeit des Ankaufs von Fremdwährungen zur Finanzierung von Importgütern durch einzelne Marktakteure gegeben. Während dieser Abfluss von EigenWährung im Zuge des Ankaufs von Investitionsgütern durch den Export der weiterverarbeiteten Güter ausgeglichen werden konnte, barg die Virtualisierung des Prozesses im Zusammenhang von Wechselkursspekulationen die Gefahr eines nachhaltigen Handelsbilanzdefizits.

¹⁰ Z.B. über die Einführung einer „Zinsausgleichssteuer“ (vgl. Alexander, Dhumale, Eatwell 2006, S. 21). 7

¹¹ Wie Lütz im Folgenden betont, unterminierten vor allem die sich in den 1960er Jahren herausbildenden Euromärkte diese Kontrollen.

¹² Im Zeitraum von 1973 bis 1986 stieg das Devisenhandelsvolumen um den Faktor 10 (vgl. Strulik 2000, S. 170).

¹³ Das internationale Kreditgeschäft konnte zwischen 1965 und 1980 einen durchschnittlichen jährlichen Anstieg um „25 bis 30 Prozent“ verzeichnen (vgl. Lütz 2002, S. 153).

¹⁴ Befreite Wechselkurse bargen die Möglichkeit, „Kredite mit kurzer Laufzeit in einer bestimmen Währung zu einem bestimmten Zinssatz aufzunehmen und in einer anderen Währung zu einem höheren Zinssatz zu vergeben“ (vgl. Strulik 2000, S. 170).

¹⁵ Der hier zitierte Text bietet bereits einen Ausblick auf die Auflösung der von der klassischen Regulierungstheorie vorangetriebenen Subjekt/Objekt- Unterscheidung vor dem Hintergrund sich herausbildender Netzwerkstrukturen.

¹⁶ Als exemplarische Fälle sind die Reformen des 1. Mai 1974 („May Day“) in den Vereinigten Staaten und der „Fair Trading Act“ des Jahres 1973 in Großbritannien zu nennen (vgl. Lütz 2002, S. 141-143).

¹⁷ Die in diesem Zusammenhang analog zu gebrauchende Unterscheidung von „Passiv- und Aktivgeschäft“ findet sich bei Baecker 1991, S. 57.

¹⁸ Kern Alexander, Rahul Dhumale und John Eatwell eröffnen eine Hedging-bezogene Dimension der

Begründung von politischen Liberalisierungsstrategien nach dem Ende des Regimes von Bretton Woods: „This shifted foreign exchange risk onto the private sector, which in turn put pressure on governments to liberalize their national controls on cross-border capital flows and to deregulate banking practices so that banks could spread their risks to foreign assets and diversify their business.” (Alexander, Dhumale, Eatwell 2006, S. 22).

¹⁹ „Das Marktrisiko wird allgemein definiert als der wahrscheinliche Verlust einer Position oder eines Portfolios aufgrund von Preisänderungen der zugrundeliegenden Basisinstrumente (z.B. Aktien, Zinsen, Waren), also aufgrund von Marktveränderungen.“ (Strulik 2000, S. 159).

²⁰ Myron Scholes und Robert Merton, denen 1997 für die Entwicklung des finanzmathematischen Modells der Nobelpreis für Wirtschaftswissenschaft verliehen worden war, zählten signifikanterweise zu den Direktoren. Zur Geschichte des Konzepts vgl. auch: Bernstein 2002.

²¹ Eine Technik der Spezifizierung von Nichtwissen ist im Bezug auf stochastische Modelle gemeinhin mittels der Integration einer Vielzahl an relevanten Variablen beobachtbar.

²² Im Sinne von Baecker 2008, S. 11.

²³ Die in diesem Zusammenhang gängigsten Ausprägungen umfassen Optionen, Swaps und Futures (vgl. Hull 2002).

²⁴ Der klassische, wenn auch im Vergleich zu den komplexen Zuschnitten heutiger derivativer Transaktionen stark simplizirende Fall ist derjenige des Handels mit Tulpen-Optionen in den Niederlanden des 17. Jahrhunderts. Tulpenhändler, die Preissteigerungen befürchteten kauften eine Option auf eine festgelegte Anzahl an Zwiebeln zu einem festgelegten Preis. Die Bauern, die beabsichtigten, sich gegen sinkende Preise abzusichern, hatten ein Interesse an dem Geschäft, wenn der ausgehandelte Wert die Gesamtkosten insofern überstieg, sodass eine Absicherung gegen das Konkursrisiko möglich wurde. Dabei ist allerdings zu beachten, dass ein Optionengeschäft es dem Käufer (in diesem Fall: dem Tulpenhändler) erlaubt, von der Transaktion zurückzutreten, was seine Obligation auf den Preis der jeweiligen Option beschränkt (vgl. Bernstein 2002).

²⁵ Es geht hierbei um diejenige Begrenzung des Kreditvolumens zur Gewährleistung einer adäquaten Eigenkapitalunterlegung, die, wie im Zuge der vorliegenden Arbeit noch zu klären sein wird, einen bedeutenden Ansatzpunkt für die Bankenregulierung bildet.