Konzept des Workfare und Welfare. Einfluss auf die Arbeitsmarktpolitik in Deutschland seit 1980

Inhaltsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1 Einführung

2 Theoretische Grundlagen
2.1 Arbeitsmarktpolitik
2.2 Arbeitsmarkt und Arbeitslosigkeit
2.3 Wohlfahrtsstaatliche Grundmodelle

3 Das Konzept Welfare
3.1 Definition
3.2 Welfare als aktive Arbeitsmarktpolitik
3.3 Vor- und Nachteile des Konzepts

4 Das Konzept Workfare
4.1 Definition
4.2 Workfare als aktivierende Arbeitsmarktpolitk
4.3 Vor- und Nachteile des Konzepts

5 Die Bundesrepublik Deutschland
5.1 Der Wandel in der deutschen Arbeitsmarktpolitik
5.1.1 Die 1980er- Jahre
5.1.2 Die 1990er- Jahre
5.1.3 Die 2000er-Jahre
5.2 Workfare in der Praxis: Das BMWi-Modell
5.3 Status Quo

6 Fazit
6.1 Kritische Würdigung
6.2 Zusammenfassung und Ausblick

7 Literaturverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Arbeitsangebot- und -nachfragekurven

Abbildung 2: Wohlfahrtsverluste durch zu hohe Transferleistungen

Abkürzungsverzeichnis

ALG Arbeitslosengeld

BA Bundesagentur für Arbeit

BIP Bruttoinlandsprodukt

BMWi Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie

IZA Bonn Forschungsinstitut zur Zukunft der Arbeit

OECD Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung

SGB Sozialgesetzbuch

1 Einführung

Diese Arbeit hat „Workfare versus Welfare: Diskussion der beiden Konzepte“ zum Thema. In Deutschland leben aktuell ca. 79 Millionen Menschen. 2,8 Millionen von ihnen haben keine Arbeit, was einer Arbeitslosenquote von 6,4% entspricht. Diese Menschen haben einen Rechtsanspruch darauf, vom Staat die Grundsicherung für ein menschenwürdiges Leben in Form von Transferzahlungen zu erhalten. Deutschland ist daher weithin als sogenannter Wohlfahrtsstaat bekannt, den viele als unfair oder als zu teuer empfinden. Im Gegensatz dazu stehen die Kritiker, die der Bundesregierung Unmenschlichkeit im Umgang mit Arbeitslosen vorwerfen und speziell die Hartz-Reformen als unsozial anprangern.

Im Lauf der Arbeit wird nicht nur zu dieser Thematik Stellung bezogen und geklärt, inwieweit sie der Realität entspricht, es wird auch auf den Wandel der deutschen Arbeitsmarktpolitik, der in den letzten Jahren beobachtet werden konnte, eingegangen. Ziel dieser Arbeit soll es sein, einen Eindruck von verschiedenen Ausprägungen der Arbeitsmarktpolitik zu vermitteln, der die wichtigsten Gemeinsamkeiten und Unterschiede dieser enthält und sie auf praktische Maßnahmen der Bundesregierung bezieht. Dies ist in dem Sinne interessant, da einige Maßnahmen in Bezug auf den Sozialstaat und den Umgang mit Erwerbslosigkeit in den letzten Jahren stark in das Interesse der breiten Öffentlichkeit gerückt sind.

Bevor jedoch erläutert werden kann, was die beiden arbeitsmarktpolitischen Konzepte Welfare und Workfare jeweils ausmacht, wie sie sich voneinander abgrenzen und welche Vor- und Nachteile die Modelle jeweils mit sich bringen, wird zunächst auf die Arbeitsmarktpolitik allgemein eingegangen.

Es werden theoretische Grundlagen zum Thema Arbeitsmarkt und Arbeitslosigkeit gelegt sowie geläufige wohlfahrtsstaatliche Grundmodelle vorgestellt, die die internationalen Unterschiede in der Arbeitsmarktpolitik aufzeigen.

Um die beiden Modelle genauer zu beleuchten und gegenüberstellen sowie schlussendlich ein Fazit ziehen zu können, welches der beiden Modelle vorzuziehen ist, folgt in Kapitel 5 ein Fallbeispiel. Dieses untersucht die Arbeitsmarktpolitik der Bundesrepublik Deutschland der vergangenen 30 Jahre.

Es stellt sich die Frage, ob der zu beobachtende Wandel tatsächlich als Wandel von Welfare zu Workfare betrachtet bzw. ob dem Land eindeutig eines der Modelle zugeordnet werden kann. Das Hauptaugenmerk soll dabei auf den wirtschafts- und arbeitspolitischen Maßnahmen der vergangenen 10 Jahre, wie den Hartz-Reformen von 2003 bis 2005 liegen. Weiterhin soll der Status Quo betrachtet werden.

Den Abschluss dieser Arbeit bilden eine kritische Würdigung des Themas, in der zu den jeweiligen Modellen Stellung bezogen wird sowie eine abschließende Zusammenfassung.

2 Theoretische Grundlagen

2.1 Arbeitsmarktpolitik

Der Begriff der Arbeitsmarktpolitik umfasst im weitesten Sinne alle Bereiche des staatlichen Handelns, die mittelbare oder unmittelbare Auswirkungen auf den Arbeitsmarkt haben. Sie ist darauf ausgerichtet, ein effizientes Zusammenspiel von Arbeitsangebot und -nachfrage auf dem Arbeitsmarkt zu gewährleisten und umfasst daher regulierende Maßnahmen öffentlicher Einrichtungen, um negative Folgen für die Gesellschaft zu verhindern.

Zielgruppen der Arbeitsmarktpolitik sind sowohl Arbeitnehmer als auch Arbeitslose. Diese Personen sind von arbeitsmarktpolitischen Entscheidungen, wie beispielsweise Regelungen zur Arbeitszeit oder über Beiträge der Arbeitslosenversicherungen, betroffen.¹

Die Arbeitsmarktpolitik ist in Deutschland ein äußerst wichtiges Politikfeld und wird vom Bundesministerium für Arbeit und Soziales geregelt und gelenkt. Die Bundesministerin für Arbeit und Soziales ist momentan Andrea Nahles von der SPD.²

Im engeren Sinne fallen aktive Maßnahmen, wie Arbeitsvermittlung, Beschäftigungsmaßnahmen oder Lohnsubventionen, die in der Regel von öffentlichen Einrichtungen ausgeführt werden, unter den Begriff der Arbeitsmarktpolitik. Auch die Ausgestaltung von arbeitsmarktrelevanten Institutionen zählt dazu. Hierzu gehören verschiedene rechtliche Regelungen, wie das Tarifrecht, Arbeitszeitregelungen oder der Kündigungsschutz. Besonders eng verknüpft ist das System der sozialen Sicherung, welches neben der Grundsicherung noch zahlreiche passive Leistungen, wie das Arbeitslosengeld, beinhaltet. Diese Leistungen können erhebliche Auswirkungen auf das Erwerbsverhalten und somit auf die Funktionsfähigkeit des Arbeitsmarktes einer Volkswirtschaft haben.³

In der Praxis wird zwischen passiver, aktiver und aktivierender Arbeitsmarktpolitik unterschieden, wobei aktivierende Maßnahmen als Sonderform gesehen werden können. Die passive Form ist auf die materielle Absicherung von Erwerbslosen ausgerichtet und besteht aus der Zahlung von staatlichen Transferleistungen. Die aktive Arbeitsmarktpolitik ist darauf ausgerichtet, die (Re-)Integration von Arbeitslosen in den Arbeitsmarkt zu erreichen. Dies soll durch Maßnahmen geschehen, die Ausmaß und Struktur des Angebots und der Nachfrage auf dem Arbeitsmarkt beeinflussen. Das Hauptaugenmerk liegt auf der Förderung der Erwerbslosen durch Qualifizierungsmaßnahmen oder Weiterbildungen.

Die aktivierende Arbeitsmarktpolitik zielt dagegen darauf ab, Erwerbslose so schnell wie möglich, aber ohne eine besondere Förderung , in den ersten Arbeitsmarkt zu integrieren.⁴

2.2 Arbeitsmarkt und Arbeitslosigkeit

Wie andere Märkte wird auch der Arbeitsmarkt von Angebot und Nachfrage gelenkt, wobei hier der größte Teil der Arbeitsleistung nicht als Endprodukt konsumiert wird, sondern als Input für die Produktion anderer Güter Verwendung findet. Die Nachfrage nach Arbeit hängt von Faktoren wie der Produktivität des Faktors Arbeit, dem Lohnniveau oder den Lohnnebenkosten ab und ergibt sich aus dem Wertgrenzprodukt der Arbeit. Das Angebot ist ebenfalls vom Lohnniveau, aber auch von den gebotenen Sozialleistungen oder alternativen Beschäftigungsmöglichkeiten abhängig. Die Angebotskurve zeigt dagegen die Veränderung von Arbeits- und Freizeitverhalten, wenn sich die Opportunitätskosten ändern. Der Arbeitsmarkt ist demnach ein Konkurrenzmarkt mit einem Marktgleichgewicht, welches sich aus Angebot und Nachfrage ergibt.⁵

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthaltenAbbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung1: Arbeitsangebot- und -nachfragekurven⁶

Eines der größten Probleme auf dem Arbeitsmarkt und der gesamten Volkswirtschaft ist die Arbeitslosigkeit. Dieses Problem liegt bei Fehlen bezahlter Beschäftigungsmöglichkeiten für potenzielle Arbeitnehmer vor. Es handelt sich also um ein Marktungleichgewicht durch eine mangelnde Nachfrage. Als Ursachen der Erwerbslosigkeit lassen sich neben mangelnder Qualifikation oder gesundheitlichen Problemen auch Mindestlöhne anführen.

Grundsätzlich wird zwischen natürlicher, die ein dauerhaftes Problem darstellt, und zyklischer Arbeitslosigkeit unterschieden, die ein kurzfristiges Phänomen ist. Unter gewissen Umständen kann es sich jedoch für den Erwerbslosen wirtschaftlich nicht lohnen eine Arbeit anzunehmen. Dieser Sonderfall wird im Verlauf dieser Arbeit noch genauer beleuchtet (Vgl. Kapitel 3.3).

Messen lässt sich die Arbeitslosigkeit über die Arbeitslosenquote, die das Verhältnis von Arbeitslosen zu Erwerbspersonen bezeichnet. Diese lag in der Bundesrepublik Deutschland Ende 2015 bei 6,4%, was im Jahresschnitt ca. 2,8 Millionen Erwerbslosen entspricht.⁷

2.3 Wohlfahrtsstaatliche Grundmodelle

Geht es um das Thema Arbeitsmarktpolitik, taucht im gleichen Zuge auch oft der Begriff Wohlfahrtsstaat auf. Seine Geschichte lässt sich bis zum Anfang des 20. Jahrhunderts zurückverfolgen, als die ersten Sozialversicherungen in Deutschland eingeführt wurden, weshalb Deutschland lange Zeit als der Wohlfahrtsstaat schlechthin galt. Der politische Begriff dient zur Charakterisierung eines Staates, dessen Aufgabe die Daseinsvorsorge, also die Sicherung der materiellen Wohlfahrt seiner Bürger ist.

Dem steht der enger abgegrenzte Sozialstaat gegenüber. Sozialpolitik wird generell von jedem modernen Nationalstaat betrieben, aber erst deren Reichweite, Qualität und Quantität machen ihn zum Sozialstaat. Diese Ausprägung gehört in Deutschland zu den Staatsgrundlagen und ist verfassungsmäßig abgesichert. Dies beruht auf dem Versuch, soziale Sicherheit mit persönlicher Freiheit zu verbinden.

Der Wohlfahrtsstaat versucht dagegen, die persönliche Initiative und Verantwortung einzelner Bürger der kollektiven Sicherheit unterzuordnen.⁸

Wohlfahrtsstaaten unterscheiden sich untereinander auf den Ebenen Leistungsdichte, Anspruchsvoraussetzungen und der Art, wie Sozialleistungen erbracht und finanziert werden.

In früheren Zeiten unterschied man das Bismarck- und das Beveridge-Modell.

Das durch Reichskanzler Otto von Bismarck vor 130 Jahren entwickelte Modell stützt sich auf beitragsfinanzierte Sozialversicherungen, die an die Erwerbsarbeit gekoppelt sind.

Der Beveridge-Typ basiert dagegen auf einer durch Steuern finanzierten Mindestsicherung aller Staatsbürger. Geprägt wurde dieser Begriff von William Beveridge, ehemaliger Leiter einer Sachverständigenkommission des britischen Parlaments, der im November 1942 einen Bericht zur Reform des Sozialversicherungssystems vorstellte. Er setzte auf eine Grundversorgung für alle, ergänzt durch Eigenleistungen. Demnach sollte die Hauptfinanzierung aus Mitteln der Gemeinschaft erfolgen. Dieses bedürfnisorientierte Modell findet sich neben Großbritannien auch in Skandinavien.

Die momentan bekannteste Unterscheidung von Wohlfahrtsstaatentypen stammt von dem dänischen Soziologen Gøsta Esping-Andersen und bildete sich in den 1990er Jahren heraus. Seine Kategorisierung orientiert sich dabei an der Logik des Verhältnisses zwischen Staat und Markt in der Bereitstellung sozialer Leistungen, am Modus und der Qualität der Leistungen sowie der Wirkung der Sozialpolitik auf soziale Schichtung und gesellschaftliche Machtverteilung. Demnach lassen sich konservative, sozialdemokratische und liberale Wohlfahrtsstaaten unterscheiden.⁹

3 Das Konzept Welfare

3.1 Definition

Der aus dem Englischen stammende Begriff Welfare kann sowohl unter historischen als auch unter kulturellen Gesichtspunkten betrachtet und im Deutschen mit den Worten Sozialhilfe oder Wohlfahrt beschrieben werden. Der Begriff Wohlfahrt stammt wiederum aus dem Mittelhochdeutschen und wird hier mit Wohlergehen übersetzt. Früher wurde er einerseits für das Wohlergehen des Einzelnen in der Gemeinschaft in materieller Hinsicht und andererseits, um die öffentliche Fürsorge zu beschreiben, verwendet.¹⁰ Daher kommt auch die Bezeichnung, Menschen, die auf fremde Hilfe zum Lebensunterhalt angewiesen sind, lebten von der Wohlfahrt. Besonders bekannt ist vielen der Begriff Wohlfahrtstaat, aus dem sich auch das Konzept Welfare ableiten lässt.¹¹

Sozialhilfe ist laut Bundesministerium für Arbeit und Soziales „keine Almosen für die betroffenen Menschen, sondern eine gesetzlich verankerte Unterstützung für ein menschenwürdiges Dasein.“¹² Durch diese Art der Hilfe versucht der Staat einerseits Armut zu verhindern und andererseits wird den Betroffenen ein Leben ermöglicht, welches der Würde des Menschen entspricht. Sozialhilfe erhalten die Menschen, die dieses Leben nicht aus eigener Kraft aufrechterhalten können. Gedacht ist sie jedoch auch als Hilfe zur Selbsthilfe. Der betroffenen Person soll möglichst schnell dabei geholfen werden, ihr Leben wieder selbst gestalten zu können. Durch die Sozialhilfe wird gewährleistet, dass sozial Schwache geschützt werden, aber gleichzeitig auch am ökonomischen Fortschritt teilhaben können. Welfare ist demnach nicht nur ein arbeitsmarktpolitisches, sondern gleichzeitig ein ethisches Thema. Dieser Gedanke ist in Deutschland teilweise historisch bedingt, da der Sozialstaat ein Kernelement der sozialen Marktwirtschaft ist und sich so von anderen Staaten abgrenzt. Somit wird die Akzeptanz dieser Wirtschaftsordnung gewährleistet.

Beim Bezug von Sozialhilfe spielt es im ersten Moment keine Rolle, ob die Notlage durch eigenes Zutun verursacht wurde oder nicht. Hier wird jeder Mensch gleich behandelt. In Deutschland besteht auf beinahe alle Sozialleistungen sogar ein Rechtsanspruch.

Kodifiziert ist das Sozialrecht im Sozialgesetzbuch (SGB), welches eingeführt wurde, um es übersichtlicher zu gestalten. Die letzte große Änderung des SGB erfolgte in den Jahren 2004-2006 im Zuge der Hartz-Reformen.¹³

3.2 Welfare als aktive Arbeitsmarktpolitik

Das Modell Welfare galt lange Zeit als ‚Idealtyp‘ einer aktiven Arbeitsmarktpolitik und bezeichnet im weitesten Sinne das Recht, im Bedarfsfall bzw. bei Bedürftigkeit, staatliche Unterstützung in Form von Transferzahlungen und Qualifizierungsmaßnahmen zur Aufwertung der Arbeitskraft zu erhalten. Dieses Konzept ist auf die passive Kompensation für den Ausfall von Markteinkommen ausgerichtet.¹⁴

Jeder der bedürftig ist, erhält Hilfe vom Staat. Dieser Grundgedanke wurde lange Zeit mit der Bundesrepublik Deutschland in Verbindung gebracht und ergibt sich aus einem historischen Kontext, da es der deutsche Reichskanzler Otto von Bismarck war, der die damals innovativen Sozialversicherungen einführte. Aus diesem Kontext heraus galt Deutschland lange Zeit als der Wohlfahrtsstaat schlechthin. Diesem Staat obliegt es nicht nur die Transfers zu leisten, zuvor muss geprüft und nachgewiesen werden, wer diese erhält und in welchem Umfang sie geleistet werden. Um diese Bedürftigkeitsprüfung jedoch korrekt durchführen zu können, muss auch für die durchführende Instanz ein Anreiz bestehen, dies korrekt zu tun. Kernthema der aktiven Arbeitsmarktpolitik sind demnach nicht nur staatliche Transferleistungen, deren Voraussetzung es ist, dass keine Gegenleistung erwartet wird, sondern auch die klassische Allokations- oder Verteilungsfrage.

Wie bereits in Kapitel 2.1 beschrieben, ist die aktive Arbeitsmarktpolitik darauf ausgerichtet, Erwerbslose in den Arbeitsmarkt zu integrieren. Diese betroffenen Personen sollen auf die Beschäftigung mittels Weiterbildungs- und Qualifikationsmaßnahmen bestmöglich vorbereitet werden, was durch das Adjektiv ‚aktiv‘ impliziert wird. Hierauf liegt- im Gegensatz zum Konzept Workfare- auch das Hauptaugenmerk. Diese Maßnahmen werden in der Regel vom Staat oder staatlichen Einrichtungen, wie der Bundesagentur für Arbeit , durchgeführt, aber auch Erwachsenenbildung an Volkshochschulen kann als solche gewertet werden. Die Qualifikationsmaßnahmen zielen darauf ab, den bestehenden Berufsstatus des Erwerbslosen zu unterstützen und zu verbessern, sodass dieser nach Abschluss der Maßnahme bessere Wiedereinstiegschancen in seinem Berufszweig hat. Dabei gelten die Maßnahmen als zwingende Voraussetzungen für Vermittlung. Die Aufwertung der Arbeitskraft kann somit als Kernstück der aktiven Arbeitsmarktpolitik gesehen werden.¹⁵

Die aktive Arbeitsmarktpolitik tritt in der Regel gemeinsam mit der passiven auf, da Erwerbslose in Fortbildungsprogrammen Transferleistungen vom Staat erhalten, um ein Grundeinkommen zu gewährleisten. Die Höhe der Transferleistungen sollte jedoch so bemessen sein, dass für Erwerbslose die Alternative der neuen Arbeit trotz Transferbezug attraktiv bleibt. Das bedeutet, dass die staatlichen Zahlungen zwar die Grundsicherung abdecken sollten, aber dennoch niedrig genug sein müssen, sodass der Verdient auf dem Arbeitsmarkt darüber liegt.

Das übergeordnete Ziel sollte jedoch die Bekämpfung von Arbeitslosigkeit sein, die mithilfe der Qualifizierungsmaßnahmen sowie der daran angeschlossenen Reintegration in den Arbeitsmarkt erfolgt.¹⁶

3.3 Vor- und Nachteile des Konzepts

Die Bewertung des Konzeptes Welfare kann sowohl unter sozialpolitischen als auch unter volkswirtschaftlichen Gesichtspunkten erfolgen.

Auf sozialer Ebene ist die bedingungslose Grundsicherung notwendig, um der Stellung eines Industriestaates gerecht zu werden, in dem keinerlei absolute Armut herrscht und alle Menschen am ökonomischen Fortschritt teilhaben, was durchaus als Vorteil gesehen werden kann. Verschiedene Ökonomen, unter anderem Lohse, prangern jedoch an, dass durch Transferzahlungen vom Staat Armut zwar verhindert wird, deren Ursachen jedoch nicht ausreichend bekämpft werden. Dies entspricht weitestgehend der Murray-These, nach der der Wohlfahrtsstaat nicht nur zur Beseitigung von Armut und Arbeitslosigkeit beiträgt, sondern gleichzeitig ihre Entstehung fördert. Hier ist also ein deutlicher Widerspruch erkennbar. Dementsprechend kristallisieren sich gleich zwei Probleme für den Gesetzgeber heraus. Zum einen sollten Transferleistungen so bemessen sein, dass für Erwerbslose auch weiterhin ein Anreiz bestehen bleibt, eine reguläre Tätigkeit aufzunehmen. Gleichzeitig sollte dem Sozialstaatsprinzip Genüge getan werden, damit Arbeitslosen das Existenzminimum gesichert ist. Andererseits stellt sich die Frage nach der Finanzierung solcher Transferleistungen. Es bietet sich an, diese durch wirtschaftlich leistungsfähigere Bürger sicherzustellen. Das Problem hierbei liegt darin, dass als Indikator der Leistungsfähigkeit einzig das Einkommen betrachtet wird. Hier stellt sich schließlich die Frage, wie sich eine Umverteilung unter diesen Gesichtspunkten nun konzipieren lässt und welche Anforderungen an ein Transferleistungssystem gestellt werden.¹⁷

Als Ursache kann die bestehende Arbeitslosigkeit gesehen werden, die in vielen Volkswirtschaften auch im 21. Jahrhundert noch sehr hoch ist. Arbeitslosigkeit ist volkswirtschaftlich gesehen sehr teuer, die aktive Ausgestaltung des Sozialstaats mindert jedoch - genau entgegen seines Ziels- den Anreiz zur Arbeitsaufnahme. So entstandene Effizienzverluste kompensieren die eigentlichen Umverteilungsgewinne. Im schlimmsten Fall kann dies sogar zu einem Kollaps der Sozialsysteme führen. Gerade im Bereich der Geringqualifizierung ist die Arbeitslosenquote sehr hoch, was eine marktgerechte Entlohnung der Erwerbslosen in Form von Transfers sehr schwierig macht. Lohse beschrieb bereits 2006, dass zu hohe Transferleistungen von vielen Erwerbslosen als Alternativeinkommen gesehen werden und die die Aufnahme einer regulären Arbeit nicht attraktiv genug erscheinen lässt. Die Transferbezieher priorisieren es, weiterhin Leistungen vom Staat zu erhalten, als selbst für ihren Lebensunterhalt zu sorgen. Transferleistungen können somit als Lohnuntergrenze gesehen werden, wodurch insgesamt Wohlfahrtsverluste entstehen.¹⁸ Dies ist auch in Abbildung 4 zu erkennen. Sind die Transferleistungen zu hoch (Transfer >= Arbeitslohn), fehlt auf dem Arbeitsmarkt das Arbeitsangebot (A) der Erwerbslosen bei gleichbleibender Nachfrage (N). Es kommt zu einem Nachfrageüberhang, und ein Wohlfahrtsverlust (schraffierte Fläche) entsteht.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung2: Wohlfahrtsverluste durch zu hohe Transferleistungen¹⁹

Damit einhergehend ist das Problem der mangelnden Eigenverantwortlichkeit der Erwerbslosen, denen durch hohe Transfers schlicht die Motivation fehlt, eine Arbeit zu finden.

Eine weitere kritische Fragestellung lautet, wie festgestellt werden soll, wer als bedürftig angesehen wird und wer nicht. Im Welfare-Modell wird keine Unterscheidung in Erwerbsfähige und Nicht-Erwerbsfähige vorgenommen. Dies erscheint Außenstehenden oft unfair, da auch Erwerbslose, die in der Lage sind einer regulären Tätigkeit nachzugehen, Transferleistungen in derselben Höhe wie Nicht-Erwerbsfähige erhalten.²⁰

4 Das Konzept Workfare

4.1 Definition

Der Begriff Workfare ist eine Zusammensetzung aus den englischen Worten welfare und work.²¹ Der Begriff wurde erstmals in den 1960ern in den USA von Präsident Nixon verwendet und beschreibt eine Alternative zum Welfare-Konzept. Das primäre Ziel ist es , Empfänger von Transferleistungen wieder in einem Beschäftigungsverhältnis unterzubringen.

Das Konzept soll in erster Linie Arbeitsmarktprobleme eindämmen. Der internationale Vergleich zeigt, dass Workfare in den verschiedensten Dimensionen auftreten kann und der Begriff auch sehr unterschiedlich verwendet wird.²²

Lodemel hat den Begriff im Jahr 2000 wie folgt abgegrenzt: Die Teilnahme an einem Workfare-Programm ist zwingend notwendig, um Sozialleistungen vom Staat zu erhalten. Die Verweigerung führt zu Kürzungen oder Verlust dieser Leistungen. Das Konzept beruht auf der Annahme, dass es deutliche Auswirkungen auf die Rechte der Betroffenen hat und dass Arbeitslosigkeit nicht allein auf dem Mangel an Arbeitsplätzen beruht, sondern gleichzeitig ein Motivationsproblem seitens der Arbeitssuchenden ist. Des Weiteren wird die Vermittlung von Arbeit als Schwerpunkt des Ansatzes definiert. Alle sonstigen Arten der Aktivierung, wie Qualifizierungsmaßnahmen, sind zweitrangig. Workfare kann zudem entweder als Bedingung für den Erhalt von Sozialleistungen, oder aber als adäquater Ersatz gesehen werden, z.B. wenn es für die Arbeit Lohnzahlungen gibt. Die Voraussetzung zur Partizipation ist natürlich eine individuelle Bedürftigkeit des Transferleistungsbeziehers.²³ Diese strikte work-for-benefit- Form ist jedoch nur in sehr wenigen Staaten umgesetzt und wird oft mit den Sozialhilfeprogrammen der USA gleichgesetzt. In anderen Ländern spielt diese enge Definition nur selten eine Rolle. Dennoch wurden in vielen westlichen Länder in den letzten Jahren Reformen durchgeführt, die staatliche Unterstützungen stärker von Teilnahmen an aktivierenden Maßnahmen oder Pflichten zur selbstständigen Mitwirkung an der Arbeitsvermittlung abhängig machen. Zwischen den einzelnen Staaten herrschen jedoch teilweise sehr große Unterschiede in der tatsächlichen Ausgestaltung, die mithilfe der engen Definition nur schwer greifbar sind und sich besser mit einem weiten Workfare-Begriff beschreiben lassen.²⁴ Jessop beschrieb Workfare als allgemeinen Wandel des Wohlfahrtsstaats, Peek verwendet den Begriff dagegen für das allgemeine Feld der Arbeitsmarktpolitik.²⁵

4.2 Workfare als aktivierende Arbeitsmarktpolitk

Wird Workfare als öffentliches Arbeitsangebot angesehen, wird es oftmals als Teil einer umfangreichen Aktivierungsstrategie eingesetzt. Personen, die Transferleistungen beziehen, werden frühzeitig mit einem sogenannten Profiling konfrontiert. Unter Berücksichtigung persönlicher Voraussetzungen führt dies zur Vermittlung von Stellenangeboten oder zu subventionierten Beschäftigungen, die der Arbeitssuchende wahrnehmen kann. Reine Workfare-Maßnahmen werden jedoch nur für Personen vorgehalten, die ansonsten schwer vermittelbar oder durch mangelnde Motivation schwer integrierbar sind. Der Eintritt in eine solche Maßnahme ist von vielen gefürchtet und dementsprechend werden eigene Bemühungen, eine Stelle zu finden, unterstützt. Zentrales Thema ist es also, dem Transferbezieher frühestmöglich ein geeignetes Angebot zu machen, was Teil einer glaubwürdigen und verbindlichen Aktivierungsstrategie ist.²⁶

Die konkrete Ausgestaltung von Workfare-Arbeitsgelegenheiten steht jedoch im Zielkonflikt zwischen Marktnähe und Marktferne. Bei marktnaher Arbeit, in Kombination mit qualifizierenden Elementen, wird der Übergang in eine reguläre Beschäftigung erleichtert. Diese Stellen sind meist im sozialen Bereich angesiedelt. Marktferne Jobs bestehen meist in der industriellen Produktion, sie sind weniger von Verdrängungseffekten geprägt und haben somit eine eher abschreckende Wirkung auf Arbeitnehmer. In welche Variante der Arbeitnehmer vermittelt wird, hängt in erster Linie von der Zielgruppe ab. Workfare wird hier als Gegenleistung für Transferbezüge verstanden. Aus diesem Grund sollte die Entlohnung das Niveau der Grundsicherung nicht überschreiten. Zudem werden hier die positiven Elemente eines normalen Vertragsverhältnisses aufgegriffen. Dazu gehören u.a. die klare Festlegung von Rechten und Pflichten seitens des Arbeitnehmers. Läge das Niveau eher auf Höhe einer tariflichen oder ortsüblichen Entlohnung, würde der Übergang in ein reguläres Beschäftigungsverhältnis unwahrscheinlicher werden.

In der Praxis werden solche Workfare-Projekte meist von öffentlichen oder gemeinnützigen Akteuren, wie der Bundesagentur für Arbeit (BA) , durchgeführt. Dennoch kommen natürlich auch private Anbieter in Frage. Voraussetzung ist jedoch, dass sie neben Zugang zum Markt für Integrationsdienstleistungen auch Zugang zum Markt für Workfare anbieten. Wichtig sind vor allem klare Anreize, wie beispielsweise eine erfolgsabhängige Vergütung. Diese sollte sich daran bemessen, inwiefern die Träger die vorgegebenen Ziele durch vorgegebene Strategien erreichen. Solche Ziele können das nachhaltige Ausscheiden aus dem Transferbereich, oder der Übergang in eine reguläre Beschäftigung sein. Geprüft werden muss die Zielerreichung durch zur Situation passende Kennzahlen.²⁷

Aus gesamtwirtschaftlicher Sicht ist Workfare als wichtiger Teil einer umfassenden und abgestuften Aktivierungsstrategie zu sehen. Das Konzept wird mittelfristig mit deutlichen Einsparungen im öffentlichen Haushalt verbunden. Dies findet seinen Ursprung im Rückgang der Personenzahl, die Transferleistungen bezieht, sowie zusätzlichen Steuereinnahmen durch die zusätzlich gewonnenen Beschäftigten. Auf persönlicher Ebene werden durch das Konzept Einkommenschancen verbessert, da viele Übergänge in eine reguläre Beschäftigung zu verzeichnen sind und dadurch eine allgemeine Zufriedenheit. Die Effekte verstärken sich zudem, je schneller und vollständiger dieser Übergang möglich gemacht wird und der Arbeitsmarkt den Angebotsanstieg verarbeiten und aufnehmen kann. Geschmälert werden sie jedoch, wenn die Aktivierung der Grundsicherung die stärkere Nutzung eines anderen Transfersystems, wie beispielsweise die Erwerbsunfähigkeitsrente, unterstützt. Die Grenze der Kosteneffizienz liegt dort, wo alle Erfolg versprechenden Instrumente eingesetzt werden, aber dennoch kein Übergang in den Arbeitsmarkt erreicht wird. Zudem ist zu sagen, dass gerade in der Anfangszeit nach der Einführung mit einem deutlichen Mehraufwand für die Umsetzung und Organisation der Aktivierungsstrategie zu rechnen ist.

Das Problem der Verdrängungseffekte lässt sich minimieren, indem zum einen die Aufnahmefähigkeit des regulären Arbeitsmarktes vergrößert und zum anderen nicht jedem Transferbezieher tatsächlich ein öffentliches Angebot unterbreitet wird, da ein Teil von ihnen bereits in den ersten Arbeitsmarkt oder in eine andere arbeitsmarktpolitische Maßnahme vermittelt werden kann. Hier ist demnach der Sinn einer abgestuften Aktivierungsstrategie zu sehen. Durch eine konkrete Definition der Tätigkeitsfelder kann die Verdrängung der regulären Beschäftigung zudem abgemildert werden. Da in Deutschland momentan eine große Anzahl an Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen und Zusatzjobs vorhanden ist, ist es nicht notwendig, diesen Bereich auszuweiten. Es ist in jedem Fall wichtiger, die Instrumente an der richtigen Stelle konsequent einzusetzen. Wird dies erfüllt, muss nicht mit einem verstärkten Verdrängungseffekt gerechnet werden.²⁸

[...]

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¹ Vgl. Keller/ Henneberger (2014), www.wirtschaftslexikon.gabler.de.

² Vgl. Bundeszentrale für politische Bildung (Hrsg.) (o.J.), www.bpb.de.

³ Vgl. IZA Bonn (Hrsg.) (2015), www.iza.org.

⁴ Vgl. Baldauf (2015a), www.arbeitsmarktundsozialstaat.de; Baldauf (2015b), www.arbeitsmarktundsozial staat.de.

⁵ Vgl. Mankiw/Taylor (2012), S.467ff .

⁶ Abbildung 1: eigene Darstellung.

⁷ Vgl. Mankiw/Taylor (2012), S.467ff ; Statista (Hrsg.) (2016a), www.statista.com; Statista (Hrsg.) (2016b), www.statista.com.

⁸ Vgl. Brockhaus Enzyklopedie; Grossekettler (2003), S. 1.

⁹ Vgl. Bundeszentrale für politische Bildung (Hrsg.) (2010), www.bpb.de.

¹⁰ Vgl. Bibliographisches Institut (2015), www.duden.de.

¹¹ Vgl. Bundesministerium für Arbeit und Soziales (Hrsg.) (2006), www.bmas.de

¹² Bundesministerium für Arbeit und Soziales (Hrsg.) (2006), www.bmas.de

¹³ Vgl. Bundesministerium für Arbeit und Soziales (Hrsg.) (2006), www.bmas.de

¹⁴ Vgl. Mohr (2012), S. 59.

¹⁵ Vgl. Bundeszentrale für politische Bildung (Hrsg.) (2010); Mohr (2012), S. 58f.; Lohse (2006b), S. 16f.

¹⁶ Vgl. Lohse (2006b), S. 16f.

¹⁷ Vgl. Lohse (2006b), S. 16.

¹⁸ Vgl. Lohse (2006a), S. 73.

¹⁹ Abbildung 2: eigene Darstellung.

²⁰ Vgl. Lohse (2006a), S. 73.

²¹ Vgl. Mohr (2012), S. 57.

²² Vgl. Koch et al. (2005), S. 6f.

²³ Vgl. Lodemel/ Trickey (Hrsg.) (2001), S. 6.

²⁴ Vgl. Mohr (2012), S. 57.

²⁵ Vgl. Jessop (1999), S. 349; Peck (2001), S. 5.

²⁶ Vgl. Eichhorst/ Schneider (2008), S. 4.

²⁷ Vgl. Eichhorst/ Schneider (2008), S. 5f.; Koch et al. (2005); 7ff.

²⁸ Vgl. Eichhorst/ Schneider (2008), S. 6ff.