Public Private Partnership - Öffentlich private Partnerschaften

Inhaltsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Anhangsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1 PPP als alternative Beschaffungsform des Staates

2 Charakterisierung PPP
2.1 Definition und Merkmale
2.2 Ziele
2.3 Einsatzmöglichkeiten
2.4 PPP-Modelle

3 Rechtliche Rahmenbedingungen

4 Phasen eines PPP

5 Ausgewählte Beispiele aus der Praxis
5.1 JVA Hünfeld
5.2 Die britische Botschaft in Berlin

6 Kritische Würdigung

7 Ausblick

Anhang

Literaturverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: PPP-Beschaffungsprozess

Anhangsverzeichnis

Anhang I: Wirtschaftlichkeitsuntersuchung und Finanzierbarkeit

Anhang II: F- und A-Modelle

Anhang III: Überrprüfung der PPP-Eignung

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1 PPP als alternative Beschaffungsform des Staates

In den letzten Jahren nahm die finanziell angespannte Situation der öffentlichen Haushalte zu. Sowohl Bund und Länder als auch Kommunen haben sich zunehmend verschuldet, woraus geringere Investitionen der öffentlichen Hand resultierten.¹ Dabei „droht die Gefahr, dass wichtige Investitionen in die öffentliche Infrastruktur unterbleiben, wirtschaftliche Wachstums- und Entwicklungschancen vertan werden und Deutschland im internationalen Standort- wettbewerb zurückfällt.“²

Der größte Investitionsbedarf wird bei Ersatz- und Modernisierungsinvestitionen geschätzt.³ Stecker und Boll gehen davon aus, dass der Investitionsstau mittlerweile auf 150 Milliarden EUR angewachsen ist und weiter zunimmt.⁴ Das Problem aus diesem Sachverhalt wird durch die Aussage des Bundesverbandes deutscher Banken ersichtlich: „Eine moderne und leistungsfähige Infrastruktur ist im internationalen Standortwettbewerb ein wichtiger Faktor, der im Zeitalter der Informations- und Kommunikationstechnologie noch weiter an Bedeutung gewinnen wird.“⁵ Diese Situation wird ebenfalls von Lippold fundiert: „Deutschland befindet sich in einem immensen Investitionsstau und ist dadurch in eine bedenkliche Infrastrukturkrise hineingeraten. Ausbau und Instandhaltung von Verkehrswegen halten nicht Schritt mit den Anforderungen, die ein verschärfter internationaler Wettbewerb an den Standort Deutschland stellt. Auch die Errichtung und Sanierung von öffentlichen Hochbauten stehen zunehmend hinter den Erfordernissen zurück, die sich daraus ergeben, dass notwendige Ausstattungsstandards aufrechterhalten und geeignete Bauten an den richtigen Standorten bereitstehen müssen.“⁶

Um einen Ausweg aus dieser prekären Lage zu finden, sind neben der traditionellen Abwicklung⁷ von Investitionen, in der der Staat die Rolle des Produzenten übernimmt, auch alternative Beschaffungsmöglichkeiten wie Public Private Partnerships in den Vordergrund getreten. So sind mit dieser Art, im Gegensatz zur herkömmlichen Beschaffung, Einsparungen von bis zu 25 % möglich.¹ Die zunehmende Bedeutung des Themas PPP wird auch anhand der eigens vom Bund gegründeten PPP-Task-Force ersichtlich, welche es sich zur Aufgabe gemacht hat Pilotprojekte zu betreuen, Prozesse zu vereinfachen und standardisieren, Know-how auszutauschen und PPP publik zu machen.²

Die vorliegende Seminararbeit beschäftigt sich zur Heranführung an das Thema Public Private Partnership zunächst mit der Charakterisierung von öffentlich privaten Partnerschaften, welche u. a. die Definition, Ziele und Einsatzmöglichkeiten beinhaltet. Nachdem im dritten Abschnitt dieser Arbeit die rechtlichen Rahmenbedingungen erläutert wurden, werden im vierten Kapitel wesentliche Phasen während eines PPP-Projektes veranschaulicht. Konkrete Anwendungsbeispiele von diesen Partnerschaften sind im fünften Kapitel enthalten. Abschließend wird das Thema PPP kritisch betrachtet und im letzten Kapitel ein Ausblick auf mögliche zukünftige Entwicklungen gegeben.

2 Charakterisierung PPP

2.1 Definition und Merkmale

Die Idee von öffentlich privaten Partnerschaften ist nicht neu. „Schon im Spätmittelalter nämlich ließen sich Fürsten und Könige mit leeren Schatullen ihre Heere und Paläste von reichen Kaufleuten vorfinanzieren und rückten dafür Landgüter heraus, die sogenannten Lehen. Manche ermächtigten ihre Finanziers sogar, private Abgaben zu erheben.“³

Unter dem Namen PPP sind mehrere Möglichkeiten der Kooperation zwischen öffentlicher Hand und privaten Unternehmen zu verstehen.⁴ Das Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (BMVBS) definiert es folgendermaßen: „PPP kann man abstrakt beschreiben als langfristige, vertraglich geregelte Zusammenarbeit zwischen öffentlicher Hand und Privatwirtschaft zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben, bei der die erforderlichen Ressourcen (z.B. Know-how, Betriebsmittel, Kapital, Personal) in einen gemeinsamen Organisations- zusammenhang eingestellt und vorhandene Projektrisiken entsprechend der Risikomanagement- kompetenz der Projektpartner angemessen verteilt werden.“¹ Mit dem Begriff langfristig wird i. d. R. von einer Vertragslaufzeit von 20 bis 30 Jahren ausgegangen.²

Budäus weist der zu erfüllenden öffentlichen Aufgabe zudem die Eigenschaft einer schlechten Strukturierung zu.³ Darunter wird das Problem verstanden, dass Rechte, Pflichten, Kosten, Leistungen und Risiken vertraglich nicht detailliert und/oder vollständig dargestellt werden können. Ursachen hierfür liegen im Zukunftsbezug von PPP-Projekten und der daran ange- schlossenen Unsicherheit. Außerdem werden die Art der wahrzunehmenden Aufgabe, die damit verbundene Komplexität der Verträge und die Umweltdynamik als weitere Gründe angeführt.⁴

Darüber hinaus wird PPP als Beschaffungsmöglichkeit betrachtet, „die über den gesamten Lebenszyklus der Investition zu analysieren und vergleichend mit den herkömmlichen Beschaffungsvarianten zu beurteilen ist.“⁵

Generell zeichnen sich PPP-Projekte durch folgende Merkmale aus:⁶

- langfristige, nachhaltige Zusammenarbeit
- gemeinsame Aufgabenerfüllung
- sachgerechte Risikoverteilung
- umfassende Verantwortlichkeiten auf privater Seite
- Betrachtung des gesamten Projektlebenszyklus
- leistungsorientierte Vergütungsregelungen
- ständige Kooperation und Abstimmung zwischen den Vertragspartnern (auf Grund der schlecht strukturierten Aufgabe)
- Synergiepotentiale bei der Zusammenarbeit
- Verträglichkeit der Zielsetzungen der Vertragsparteien

Beim letzten Punkt ist zu erwähnen, dass es sich um eine wesentliche Voraussetzung für erfolgreiche PPP’s handelt. Da als Ergebnis eine Win-Win Situation für beide Seiten entstehen soll, ist es notwendig, dass die Zielsetzungen der Partner komplementär sind. Wenn dem nicht so ist, entstehen Zielkonflikte, welche zumeist auf Kosten eines Vertragspartners gehen und eine funktionsfähige Partnerschaft auf Dauer nicht existieren kann.¹

Zu beachten ist, dass es sich bei PPP nicht um Verträge im herkömmlichen Sinn handelt. Sind alle Leistungen, Gegenleistungen und Risiken der privaten Unternehmen und des öffentlichen Auftraggebers bekannt, handelt es sich um eine Kooperation aber nicht um PPP, da im Vertrag alles exakt definiert ist und keine Abstimmungsprozesse während der Vertragslaufzeit mehr nötig sind.² Jedoch kann im Kern auch ein Kauf- oder Werkvertrag vorliegen, denn die „Ausgestaltung kann Elemente gemeinsamen Vorgehens beinhalten, so dass im Einzelfall die Schwelle zu einer PPP überschritten sein kann.“³

2.2 Ziele

Hauptanliegen von PPP’s ist die wirtschaftlichere und effizientere Erfüllung öffentlicher Aufgaben. Dies ist möglich, da öffentlich private Projekte über den gesamten Lebenszyklus geplant, finanziert, betrieben und erfolgsabhängig vergütet werden.⁴ Als Konsequenz hat ein „Umdenken in Bezug auf [die] Erfüllung öffentlicher Aufgaben eingesetzt.“⁵ Damit hat sich ein Wandel vom Staat als Produzenten zum Staat als Gewährleister vollzogen, der nun dafür sorgt, „dass eine bestimmte Aufgabe in der Gesellschaft wahrgenommen wird.“⁶

Napp und Walter weisen PPP’s folgendes Ziel zu: „Im Vordergrund steht nicht mehr allein der Bau oder die Finanzierung von Projekten, sondern die Nutzung und Verfügbarkeit über einen definierten Zeitraum von bis zu 30 Jahren.“⁷

Eine allgemeine Definition der Ziele einer öffentlich privaten Partnerschaft liefert die Bertelsmann Stiftung: „Es geht um die Optimierung von Kosten und Erträgen, um die Verbesserung von Organisationsabläufen durch die Zusammenführung von Verantwortlichen, die Verfolgung sich ergänzender Zielsetzungen (Win-Win-Situationen) und prozessorientiertes Arbeiten.“¹

Daneben verfolgen sowohl Unternehmen als auch öffentliche Auftraggeber eigene Ziele. Beweggründe für Bund, Länder oder Kommunen können sein:²

- Erschließung privater Ressourcen, insbesondere privaten Kapitals
- Verlagerung der Risiken auf den privaten Partner, die dieser beeinflussen und effizienter handhaben kann
- Effizienzsteigerungen bei der Erfüllung öffentlicher Aufgaben
- Erschließung privatwirtschaftlich möglicher Innovationen für den öffentlichen Sektor
- Nutzung von Märkten und Wettbewerbsstrukturen

Aber auch private Unternehmen zeigen Interesse gegenüber dieser Kooperationsform. Ursachen hierfür können sein:³

- Erschließung neuer Renditemöglichkeiten
- Risikoverlagerung bzw. Risikoteilung
- Erschließung und Entwicklung neuer Märkte
- Erschließung von Innovationen aus der Forschung für private Unternehmen
- Einstieg in die vollständige Privatisierung öffentlicher Aufgabenfelder
- Gewinnung öffentlicher Meinungsträger für private Unternehmen

Zusätzlich spielt der Aspekt von Corporate Social Responsibilty (CSR) für Unternehmen eine immer größere Rolle. Dabei geht es um die Übernahme gesellschaftlicher und ökologischer Verantwortung, um Vertrauen bei Kunden, Investoren oder Anteilseignern zu bilden. CSR wird damit zunehmend ein wesentlicher Bestandteil der Unternehmensstrategie.⁴ So hat beispielsweise die Firma Ritter Energie- und Umwelttechnik in Zusammenarbeit mit der Deutschen Investitions- und Entwicklungsgesellschaft mbH in Shandong, einer Provinz in China, die Nutzung von Solartechnologie vorangetrieben. Vor Ort wurde ein Solarprüfstand eingerichtet um das Wissen lokaler Fachkräfte zu erhöhen und die Verbreitung von Solaranlagen, vor allem in sozial schwachen Gebieten wie diesem, zu fördern.

2.3 Einsatzmöglichkeiten

Prinzipiell sind dem Einsatz von PPP’s keine Grenzen gesetzt. Als Anwendungsfelder kommen beispielsweise Verkehrsinfrastrukturprojekte wie Autobahnen oder Brücken, Immobilienprojekte z. B. Krankenhäuser, Schulen und JVA’s oder auch Städtebau- und Stadtentwicklungsprojekte in Frage. Daneben sind aber auch IT-Projekte (Herkules-Projekt¹ im Bundesverteidigungs- ministerium), Projekte zur Förderung von F&E und Technologietransfer und die Logistik mobiler Wirtschaftsgüter wie Telefonanlagen oder Fahrzeugflottenmanagement möglich.² Zuletzt können mit Hilfe von PPP auch Entwicklungsprojekte in anderen Ländern verwirklicht werden.

Das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit untermauert die zahlreichen Einsatzmöglichkeiten. „PPP-Projekte sind in vielen Bereichen möglich: von der Ausbildung bis zur Zulieferkette, im Umweltschutz ebenso wie in der Infrastruktur oder im Finanzsektor. Gemeinsam realisieren private und öffentliche Partner beispielsweise die Einführung von öko- logischen und sozialen Standards bei Unternehmen in Entwicklungs- und Schwellenländern.“³

Trotz des enormen Potentials von öffentlich privaten Partnerschaften sind diese in Deutschland noch kaum verbreitet. Jedoch kam es in den letzten Jahren zu Entwicklungen v. a. in der Straßeninfrastruktur und im öffentlichen Hochbau. Dabei wurden mit dem Fernstraßenprivatfinanzierungsgesetz (FstrPrivFinG) und dem Leitfaden „PPP im öffentlichen Hochbau“ vom BMVBS wichtige Grundlagen geschaffen.⁴

2.4 PPP-Modelle

Aufgrund der zahlreichen Einsatzmöglichkeiten gibt es dementsprechend auch viele PPP- Modelle. So sind für Planung, Bau und Betrieb für die öffentliche Hand beispielsweise miet- oder leasingähnliche Verträge möglich. Die einzelnen Modelle können miteinander kombiniert werden und sind je nach den Bedürfnissen flexibel ausgestaltbar. „So kann ein Projekt beispielsweise die Errichtung neuer Schulen auf fremden Boden, auf eigenen Boden und zugleich die Sanierung und/oder energiebezogene Bewirtschaftung bereits vorhandener Schulen umfassen.“¹ Wesentliche Unterschiede zwischen den Modellen liegen vor allem bei der Eigentumszuordnung, dem vertraglichen Leistungsumfang, der Risikoverteilung und der Entgeltstruktur.²

Zu den wichtigsten Modellen zählt u. a. das Betreibermodell. Hierbei wird neben Bau und Finanzierung auch der Betrieb einer Einrichtung ganz oder teilweise auf den Privaten übertragen, was dem Staat die Betriebs- und ggf. sogar Personalkosten einspart. Es wird lediglich ein Betreiberentgelt an das Unternehmen gezahlt. Ein solches Modell ist z. B. bei der Abwasserentsorgung sehr verbreitet.³

Bei Konzessionsmodellen erlaubt der Hoheitsträger dem Unternehmen die Kosten durch Entgelte direkt beim Nutzer zu decken, wie z. B. der Maut. Sowohl Bau- als auch Dienstleistungen können mit deren Hilfe verwirklicht werden. Gerade in Zukunft werden diese Modelle vor allem bei Infrastrukturprojekten wie dem Straßenbau eine große Rolle spielen, da dies eine attraktive Einnahmequelle für Unternehmen ist und vorher nur die öffentliche Hand dieses Privileg hatte. Anwendung gefunden hat diese Art z. B. bei der Trave- und Warnowquerung in Lübeck und Rostock, aber auch beim Olympiastadion in Berlin.⁴

Zuletzt sind noch Contractingmodelle zu nennen. Diese haben zumeist eine energiewirtschaftliche Optimierung zum Ziel und sind im besonderen Maße für private Auftragnehmer attraktiv. Das monatliche bzw. jährliche Entgelt für den Auftragnehmer orientiert sich an den bisherigen Energiekosten des Auftraggebers. Damit wird die Refinanzierung und Gewinnerwirtschaftung vom Grad der Optimierung der Energiekosten abhängig und liegt in der Hand des Auftragnehmers. Eine effiziente Energiebewirtschaftung von Seiten des privaten Unternehmens ist daher sichergestellt, da dieses natürlich die bisherigen Energiekosten so weit wie möglich senken will um auf der anderen Seite von den Einsparungen profitieren zu können.¹

3 Rechtliche Rahmenbedingungen

Da auch öffentliche Aufträge ausgeschrieben werden, gilt für diese das deutsche Vergaberecht. Die Grundlagen hierzu finden sich in den §§ 97ff. GWB. Nach dem GWB-Vergaberecht werden öffentliche Aufträge definiert als „entgeltliche Verträge zwischen öffentlichen Auftraggebern und Unternehmen, die Liefer-, Bau- oder Dienstleistungen zum Gegenstand haben, und Auslobungsverfahren, die zu Dienstleistungsaufträgen führen sollen.“² Hausmann und Mutschler-Siebert ergänzen hierzu, dass das GWB-Vergaberecht nicht für Grundstücksmiete, Pacht, Grundstückserwerb, Grundstücksveräußerungen, Gesellschaftsgründungen und Anteilsveräußerungen durch die öffentliche Hand anzuwenden ist.³ Nach einem Beschluss vom OLG Düsseldorf ist für die Zuordnung zum Vergaberecht entscheidend, ob sich ein öffentlicher Auftraggeber über einen Dritten entgeltlich Leistungen beschafft.⁴

Grundsätze für die Vergabe von öffentlichen Aufträgen sind nach § 97 GWB folgende:⁵

- Transparente Vergabeverfahren
- Diskriminierungsverbot
- Berücksichtigung mittelständischer Interessen
- Vergabe an fachkundige, leistungsfähige und zuverlässige Unternehmen
- Zuschlag für das wirtschaftlichste Angebot⁶
- Die Unternehmen haben Anspruch darauf, dass der Auftraggeber die Bestimmungen des Vergabeverfahrens einhält.

[...]

---

¹ Vgl. Wissenschaftsrat 2006, S. 8

² Bundesverband deutscher Banken 2004, S. 7

³ Vgl. Bertelsmann Stiftung, S. 24

⁴ Vgl. Stecker/Boll 2007, S. 768

⁵ Bundesverband deutscher Banken 2004, S. 5

⁶ Lippold 2006, S. 54

⁷ Unter einer konventionellen Realisierung wird die Planung durch das Bauamt, Vergabe der Bauleistung in Teillosen, Betrieb durch die Ämter und die Finanzierung durch einen Kommunalkredit verstanden

¹ Vgl. Alfen/Fischer 2006, S. 5

² Vgl. Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung 2007

³ Driesen 2006, S. 24

⁴ Vgl. Bertelsmann Stiftung, S. 12

¹ Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung 2003. S. 2

² Vgl. Wissenschaftsrat 2006, S. 11

³ Vgl. Budäus 2006, S. 15

⁴ Vgl. Budäus 2006, S. 15

⁵ Wissenschaftsrat 2006, S. 9

⁶ Vgl. Bundesverband deutscher Banken 2004, S. 11, Bertelsmann Stiftung, S. 12, Budäus 2006, S. 15-19 und Kommission der Europäischen Gemeinschaften 2004, S. 3

⁵ Wissenschaftsrat 2006, S. 9

¹ Vgl. Budäus 2006, S. 16 und Wissenschaftsrat 2006. S. 11

² Vgl. Budäus 2006, S. 15

³ Püttner 2006, S. 99

⁴ Vgl. Der Wissenschaftlicher Beirat der Gesellschaft für öffentliche Wirtschaft 2004, S. 2

⁶ ebenda

⁷ Napp/Walter 2007, S. 148

¹ Bertelsmann Stiftung, S. 19

² Vgl. Wissenschaftsrat 2006, S. 9

³ ebenda

⁴ Vgl. Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit 2005, S. 3

¹ Dabei geht es um die Ausstattung mit neuer Informations- und Telekommunikationstechnologie bei der Bundeswehr und die Errichtung einer einheitlichen IT-Struktur bei dieser.

² Vgl. Frischmuth 207, S. 794, Bertelsmann Stiftung, S. 9f. und Der Wissenschaftliche Beirat der Gesellschaft für öffentliche Wirtschaft 2004, S. 3

³ Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit 2005, S. 2

⁴ Vgl. Alfen/Fischer 2006, S. 6

¹ Alfen/Fischer 2006, S. 57

² Vgl. Alfen/Fischer 2006, S. 57

³ Vgl. Bertelsmann Stiftung, S. 16 und Bundesverband deutscher Banken 2004, S. 9

⁴ Vgl. Bertelsmann Stiftung, S. 16 und Alfen/Fischer 2006, S. 60

¹ Vgl. Alfen/Fischer 2006, S. 60

² Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen 2005, § 99 Abs. 1

³ Vgl. Hausmann/Mutschler-Siebert 2006, S. 237

⁴ Vgl. OLG Düsseldorf 2002

⁵ Vgl. Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen 2005, § 97

⁶ Siehe Anhang I