Konventionelle und private Finanzierung der Infrastruktur im öffentlichen Personennahverkehr

Inhaltsverzeichnis

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1 Problemstellung

2 Allgemeines

3 Finanzierungskonzepte
3.1 Öffentliche Finanzierung
3.2 Private Finanzierung
3.2.1 PPP-Modelle
3.2.1.1 Kooperationsmodell
3.2.1.2 Betreibermodell
3.2.1.3 Konzessionsmodell
3.2.1.4 BOT-Modell

4 Beurteilungen der Finanzierungskonzepte
4.1 Vor- und Nachteile der öffentlichen Finanzierung
4.2 Vor- und Nachteile der privaten Finanzierung

5 Schlussbetrachtung

Literaturverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1 Problemstellung

Der öffentliche Personennahverkehr (ÖPNV) erfährt eine immer höhere Bedeutung für die Mobilität der Menschen, der Lebensqualität in Städten und vor allem auch für den Klimaschutz. Das Verkehrsangebot soll im Rahmen der Daseinsvorsorge die ausreichende Mobilität der Bevölkerung sichern.¹ Im Laufe der Zeit hat sich die Nachfrage nach öffentlichen Verkehrsleistungen stark verändert. Die Gemeinden und Verkehrsunternehmen müssen als Reaktion darauf das bisherige Angebot des ÖPNV attraktiver und flexibler gestalten und sich den Kundenwünschen anpassen.² Das entwickelt sich jedoch immer mehr zu einer großen Herausforderung für die kommunalen ÖPNV-Unternehmen. Zum Einen geht das Bundesministerium für Ver- kehr, Bau und Wohnungswesen (BMVBW) in einer Verkehrsprognose davon aus, dass das Verkehrsaufkommen im individualen Straßenverkehr in den nächsten Jah- ren erheblich steigen wird.³ Trotz der Fortschritte in der Emissionsminderung an Fahrzeugen ist damit eine Zunahme der Umweltbelastung verbunden. Diese Um- weltbelastung könnte durch einen attraktiveren und leistungsfähigeren ÖPNV verrin- gert werden, indem ein großer Teil des Verkehrszuwachses auf den weniger um- weltbelastenden ÖPNV verlagert wird.⁴ Zum Anderen ist davon auszugehen, dass die Zahl der ÖPNV-Nutzer, bedingt durch die anhaltenden Benzinpreissteigerungen, weiter zunimmt.⁵

Den regionalen Verkehrsunternehmen und Gemeinden, also Anbietern des öffentli- chen Personennahverkehrs, fehlen die finanziellen Mittel zum Aus- und Neubau so- wie zur Substanzerhaltung der Infrastruktur. Darüber hinaus ist schon heute zu er- kennen, dass die in Zukunft für den ÖPNV zur Verfügung stehenden Mittel immer geringer werden.⁶

Eine bedeutende Finanzierungslücke ist beim Sanierungsbedarf der vorhandenen, aber veralteten Infrastruktur entstanden, zu deren Kofinanzierung die nicht konsumtiv angelegten Finanzhilfen von Bund und Land nur eingeschränkt zur Verfügung ste- hen.⁷

Vor dem Hintergrund knapper werdender öffentlicher Fördermittel ist eine solide Fi- nanzierung unter Einbeziehung von privaten Investoren notwendig, um auch zukünf- tig die Bereitstellung dieser Verkehrsangebote gewährleisten zu können.⁸ Eine Prüfung durch den Europäischen Gerichtshof (EuGH) soll klären, ob die ÖPNV- Finanzierung in Deutschland mit den europäischen Vorgaben vereinbar ist. Zu erwarten ist, dass mit der anstehenden Entscheidung ein enormer Handlungsbedarf ausgelöst wird. Oberste Priorität sollte dabei die Gewährleistung eines möglichst effizienten Einsatzes des Budgets mit gleichzeitiger Planungssicherheit für alle Beteiligten haben. Vor diesem Hintergrund wird in Fachkreisen seit längerem über alternative Finanzierungsmodelle diskutiert.⁹

Der schlechten kommunalen Haushaltslage steht also ein enormer Investitionsbedarf zum Ausbau und zur Modernisierung der Infrastrukturanlagen gegenüber. Langfristig gesehen können die für Infrastrukturanlagen des öffentlichen Personennahverkehrs erforderlichen Gelder nur bereitgestellt werden, wenn diese in wesentlich größerem Ausmaß unter Zuhilfenahme der Privatfinanzierung statt aus allgemeinen Haushaltsmitteln finanziert werden.¹⁰

2 Allgemeines

Als öffentlichen Personennahverkehr bezeichnet man nach dem „Gesetz zur Regio- nalisierung des öffentlichen Personennahverkehrs“ (RegG) sowie nach dem Perso- nenbeförderungsgesetz (PBefG) die allgemein zugängliche Beförderung von Perso- nen mit Straßenbahnen, Kraftfahrzeugen, S-Bahnen und Wasserfahrzeugen im Li- nienverkehr mit einer Fahrtzeit bis zu einer Stunde oder einer Beförderungsweite bis 50 km.¹¹ Sowohl Regionalisierungsgesetz als auch das Personenbeförderungsgesetz bilden die gesetzliche Basis für den öffentlichen Personenverkehr. Im RegG ist u. a. die Sicherstellung für eine ausreichende Bedienung der Bevölkerung mit Verkehrsleistungen im öffentlichen Personenverkehr definiert. Das PBefG beinhaltet allgemeine Bestimmungen sowie Rechte und Pflichten wie z. B. die Betriebspflicht und Beförderungspflicht für die kommunalen Verkehrsunternehmen.¹²

Im Zuge der Föderalismusreform sind die Bund-Länder-Mischfinanzierungen, so auch das „Gesetz über Finanzhilfen des Bundes zur Verbesserung der Verkehrsver- hältnisse der Gemeinden“ (Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz - GVFG), durch eine gesetzliche Änderung entflochten worden. Das als Förderalismusreform- Begleitgesetz in 2006 verabschiedete „Gesetz zur Entflechtung von Gemeinschafts- aufgaben und Finanzhilfen“ (EntflechtG) sieht die Abschaffung der Finanzhilfen zur Verbesserung der Verkehrsverhältnisse der Gemeinden vor. Die Aufgabenteilung zwischen Bund und Ländern wurde damit neu geordnet und die bisherige Gemein- schaftsaufgabe ist allein auf die Länder übergegangen. Bedingt durch die Abschaf- fung der Gemeinschaftsaufgaben und dem Wegfall der Finanzhilfen des Bundes ste- hen den Ländern nach Artikel 143c (1) des Grundgesetzes jährlich Beträge aus dem Haushalt des Bundes zu. Die bis dahin in die s. g. Landesprogramme geflossenen Bundesfinanzhilfen sind somit entfallen.¹³ Die besonderen Programme nach § 6 (1) und § 10 (2) des Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetzes führt der Bund im Rah- men seiner Zuständigkeit weiter fort.¹⁴

Die Finanzhilfen des Bundes für Investitionen im öffentlichen Personennahverkehr stammen aus einem zweckgebundenen Anteil des Mineralölsteueraufkommens.¹⁵ Der Begriff Finanzhilfen verdeutlicht, dass ein zwingender Anteil an Eigenfinanzie- rung durch Länder und Gemeinden vorausgesetzt wird. Die also nicht durch Finanz- hilfen des Bundes und der Länder gedeckten Investitionen werden von den jeweili- gen Gemeinden, Aufgabenträgern und Verkehrsunternehmen getragen.¹⁶

3 Finanzierungskonzepte

Traditionell wird Betrieb und Bau des öffentlichen Personennahverkehrs in Deutschland als eine öffentliche Aufgabe angesehen. In Anbetracht der schlechten Haushaltslage von Bund, Ländern und Kommunen wird die Finanzierung gerade in den letzten Jahren zunehmend schwieriger und es wird verstärkt nach alternativen Finanzierungsmöglichkeiten gesucht. Trotz einer gesetzlichen Verpflichtung haben mehr als die Hälfte der Kommunen keinen ausgeglichenen Haushalt. Die Konsequenz dieser Verpflichtung ist die Reduzierung von Investitionen.¹⁷

3.1 Öffentliche Finanzierung

Es besteht eine besondere Form der Finanzierung von infrastrukturellen Investitionen im öffentlichen Personennahverkehr. Grundlage war bis zum Jahresende 2006 das Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz. Das GVFG ist ein 1971 in Kraft getretenes Gesetz, nach dem der Bund den Ländern Finanzhilfen mit dem Ziel der Verbesse- rung der gesamten Mobilitätsausübung in den Gemeinden gewähren konnte.¹⁸ Grundsätzlich unterliegen alle Steuerabgaben dem Nonaffektationsprinzip, d. h. dem Grundsatz der Nichtzweckbindung für bestimmte Ausgaben.¹⁹ Das Gemeindever- kehrsfinanzierungs- und das Regionalisierungsgesetz stehen dem entgegen und se- hen eine anteilige Zweckbindung und Mittelverteilung des Mineralölsteueraufkom- mens des Bundes zur Finanzierung des öffentlichen Personennahverkehrs vor.²⁰ Die Finanzierung des ÖPNV setzt sich aus einer Vielzahl von Quellen des Bundes, der Länder und der kommunalen Gebietskörperschaften zusammen. Auf Landes- ebene sind das im Wesentlichen Mittel nach dem RegG, die primär zur Finanzierung des öffentlichen Schienenpersonennahverkehrs (SPNV) vorgesehen sind, sowie die bisher nach dem GVFG zugewiesen und ausschließlich für investive Ausgaben wie Neu- und Ausbau von Verkehrsinfrastruktur und Fahrzeugfinanzierung zu verwenden waren.²¹

[...]

¹ Vgl. § 8 Personenbeförderungsgesetz (PBefG).

² Vgl. Schäfer-Scharenberg, C / Bongardt, D. / Dalkmann, H. (Hrsg.), (Wuppertal Papers, 2006), S. 10.

³ Vgl. Bundesministerium für Verkehr, Bau und Wohnungswesen (BMVBW), (Verkehrsbericht 2000), S. 5f..

⁴ Vgl. Umweltbundesamt, (Nachhaltige Entwicklung in Deutschland, 2002) S. 11ff..

⁵ Vgl. Tegner, H. (PPP Infrastructure, 2006b, Heft 3+4/06), S. 7.

⁶ Vgl. Kolks, W. / Fiedeler, J., (Verkehrswesen in der kommunalen Praxis, Band I, 2003), S. 67.

⁷ Vgl. Tegner, H. (PPP Infrastructure, 2006b, Heft 3+4/06), S. 7.

⁸ Vgl. Schäfer-Scharenberg, C / Bongardt, D. / Dalkmann, H. (Hrsg.), (Wuppertal Papers, 2006), S. 9.

⁹ Vgl. Bölke, M. / Denzin, P. / Huckestein, B. / Specht, B. (Hrsg.), (Diskussionspapier Juni 2003), S. 3f..

¹⁰ Vgl. Huckestein, B. (Internationales Verkehrswesen, 2004), S. 502.

¹¹ Vgl. § 2 RegG und § 8 PBefG.

¹² Vgl. Kolks, W.(Hrsg.), (Verkehrswesen in der kommunalen Praxis, Band II, 1998), S. 382f..

¹³ Vgl. § 1 EntflechtG.

¹⁴ Vgl. § 3 (1) EntflechtG.

¹⁵ Vgl. § 10 Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz (GVFG).

¹⁶ Vgl. Kolks, W.(Hrsg.), (Verkehrswesen in der kommunalen Praxis, Band II, 1998), S. 258.

¹⁷ Vgl. Döring, T., (Alternativen der Bereitstellung und Finanzierung kommunaler Infrastruktur 2003).

¹⁸ Vgl. § 1 Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz (GVFG).

¹⁹ Vgl. § 8 Bundeshaushaltsordnung.

²⁰ Vgl. § 10 GVFG und § 5 RegG.

²¹ Vgl. Pöyry, 2006, S. 31.