Neues Steuerungsmodell - Sozialraumorientierte Budgetierung der Jugendhilfe

Inhaltsverzeichnis

Einleitung

Einführung in das Thema

1 Instrumente der Neuen Steuerung
1.1 Kontraktmanagement
1.2 Dezentrale Ressourcenverantwortung
1.3 Outputorientierte Budgetierung
1.4 Produkt, Produktbeschreibungen – Ergebnissteuerung
1.5 Controlling und Berichtswesen
1.6 Personalentwicklung und Fortbildung

2 Outputorientierte Budgetierung in der Jugendhilfe
2.1 Argumente für das Sozialraumbudget
2.2 Argumente gegen das Sozialraumbudget

3 Kommentar zum Diskussionsinhalt

Literaturverzeichnis

Einleitung

Im Rahmen der neuen Diskussionsreihe „Neues Steuerungsmodell“ war es der Universität Köln möglich, Frau Dr. Hannelore Grafe (Soziologin) sowie Herrn Prof. Dr. Friedwahn Borgwart (Volksbetriebswirt und selbstständiger Unternehmensberater) zum Thema „Neues Steuerungsmodell, Sozialraumorientierte Budgetierung der Jugendhilfe“ für eine Podiumsdiskussion zu gewinnen. Wie unserer Leserschaft bereits in der Ausgabe 2/2008 des Fachjournals „Ökonomie der Sozialen Arbeit“ angekündigt wurde, wird in diesem Jahr das „Neue Steuerungsmodell“ Gegenstand einer Themenreihe sein. So werden im Rahmen dieser Podiumsdiskussionen Fragen zum Kontraktmanagement, Dezentrale Ressourcen-verantwortung, Outputorientierte Budgetierung, Produkt, Produktbeschreibungen – Ergebnissteuerung, Controlling und Berichtswesen, Personalentwicklung und Fortbildung, Schwerpunkte von Gesprächsrunden sein.

Eingangs soll dem Leser jedoch eine grundlegende Einführung in das Thema „Neues Steuerungsmodell“ von seinen Ursachen bis hin zu seinen Instrumenten dargelegt werden. Diese einleitende Darstellung wird vom Leiter der Akademie Herr Prof. Dr. Dr. Thomas Taylor geführt, der danach auch die Podiumsdiskussion leitet. Für die Bereitschaft, an dieser Thematik kritisch eigenen Argumente darzustellen, gebührt besonders Frau Dr. Grafe und Herrn Prof. Dr. Borgwart ein herzlicher Dankt.

Einführung in das Thema

Die Ökonomisierung und die damit verbundenen Instrumente der Finanzierung haben in den letzten Jahren zunehmend an Bedeutung gewonnen. Zu Beginn der neunziger Jahre des letzten Jahrhunderts vollzogen sich grundlegende Veränderungen in der Organisation und Finanzierung Sozialer Arbeit. Diese wirkten sich nachhaltig auf die Angebote und Leistungen aus. Ursachen für diese Veränderungen sind unter verschiedensten Gesichts-punkten zu finden. So haben vor allem ökonomische Veränderungen eine Modernisierung notwendig gemacht. Der verschärfte internationale Wettbewerb steht insbesondere unter den Maximen der Globalisierung in der aktuellen öffentlichen Diskussion. Diese führte u.a. zu einer stärkeren Öffnung des bisher in sich geschlossenen nationalen Markts. Krölls sieht in diesem Zusammenhang die durch Privatisierung und Deregulierung gebildeten aktuellen wirtschaftlichen und sozialpolitischen Leitmotive, die wiederum zu einer Stärkung der Wachstumskräfte der Wirtschaft und der Sanierung des Staatshaushaltes führen. Diese gewinnen dann auch für den Bereich der Sozialen Arbeit an Gültigkeit.^[1] Daneben kam es in den letzten Jahren zunehmend zu einer Vernetzung von Trägerstrukturen und einer Dezentralisierung der Angebotsstrukturen. Aus sozial-pädagogischer, fachlicher Sicht unterstützt u.a. das Konzept der Lebenswelt- oder Sozialraumorientierung die genannte Entwicklung.

Als ein weiterer bedeutender Aspekt ist in diesem Zusammenhang die schwierige finanzielle Lage der Haushalte der Kommunen und Länder zu benennen. Diese sind u.a. in dem hohen Anteil an Sozialleistungen und der Überschuldung zu suchen, welche Sparmaßnahmen und Strukturveränderungen zur Folge haben. Zudem muss die zunehmende Aufgabenvielfalt und -dringlichkeit mit stetig geringer werdenden Ressourcen erfüllt werden. Parallel dazu hat sich auch das gesellschaftliche Interesse und Bewusstsein für öffentliche Aufgaben und Leistungen gewandelt, d.h. Verwaltungshandeln wird zunehmend als Dienstleistung verstanden und insgesamt dereguliert. In der Konsequenz wird Soziale Arbeit vom Bürger verstärkt unter wirtschaftlichen Gesichtspunkten betrachtet und bewertet. Das bedeutet, dass Effektivität, Effizienz und Produktivität als Grundlage für zentralen Bewertungs-, Analyse- und Handlungskategorien herangezogen werden.^[2] Zudem müssen sich nun soziale Dienstleistungen hinsichtlich ihrer Wirksamkeit überprüfen lassen können. Somit tritt der methodische pädagogische Prozess zunehmend in den Hintergrund und verlagert sich hin zur Ergebnisorientierung. In den Mittelpunkt dieser Betrachtung rückt dabei das Verhältnis zwischen aufgewendeten finanziellen Mitteln und der erbrachten Leistung.

Neben den eben beschriebenen äußeren Faktoren bestehen auch Defizite innerhalb der Organisation und der Struktur der Kommunen selbst. Diese Mängel beziehen sich auf das klassische Steuerungsmodell, insbesondere auf die Inputorientierte Steuerung kommunalen Handelns. Kennzeichen des alten Modells ist die Trennung der Verantwortung für die Ressourcen der Querschnittsämter von der Fachpolitik. Das bedeutet, dass die voneinander getrennten Verantwortungsbereiche für die personalpolitischen und finanziellen Entscheidungen auf der einen Seite und die für die Ausführung der Fachaufgaben auf der anderen Seite, eine Kooperation behindern. Somit unterliegen die verschiedenen Stellen einer hierarchischen Entscheidungs- und Kontrollstruktur, die sich in der formellen Macht und Verantwortung der Behördenleitung bündelt. Ebenso kennzeichnend ist, dass innerhalb der Verwaltungsvorgänge der Mensch nicht mehr als Individuum mit seinem Anliegen und Bedürfnissen gesehen wird, vielmehr wird er zu einem Fall, Vorgang oder Akte degradiert.

Nach der Darstellung maßgeblicher Gründe für die Notwendigkeit einer Verwaltungs-reform soll in der folgenden Podiumsdiskussion das „Neue Steuerungsmodell“ als Konzept einer Neugestaltung der Kommunalverwaltung mit einer Auswahl seinen Kernelementen skizziert werden. Diese soll die Diskussionsgrundlage bezogen auf mögliche und konkrete Auswirkungen auf die Arbeit der Jugendhilfe sein. Das sogenannte Sozialraumorientierte Budget soll dabei als Finanzierungsform im Bereich Jugendhilfe im Anschluss von unseren beiden Gästen kritisch betrachtet werden.

Die Kommunale Gemeinschaftsstelle^[3] für Verwaltungsvereinfachung Köln entwickelt mit Beginn der 1990er Jahre in Anlehnung an den Zielen und dem Leitgedanken des „New Public Management“ das Modell der Neuen Steuerung. Dieses beinhaltet zentrale Elemente, die sowohl auf die Ebene der Verwaltungen, aber auch im Verhältnis zu den Leistungsanbietern und in deren Binnenstrukturen zu Steuerungsprinzipien ausgerichtet sind. Das zentrale Ziel des Konzeptes ist dabei die Umstrukturierung der Kommunal-verwaltung zu einem öffentlichen Dienstleistungsunternehmen. Dieses soll auf der einen Seite durch den Aufbau einer an der Privatwirtschaft orientierten, dezentralen Struktur erfolgen und auf der anderen Seite durch die Aktivierung dieser Struktur durch den Gedanken des Wettbewerbs.^[4] Die als Kernelemente des Modells bezeichneten Inhalte des Berichtes der KGSt lassen sich im Folgenden zusammenfassend beschrieben.

1 Instrumente der „Neuen Steuerung“

1.1 Kontraktmanagement

Durch das Kontraktmanagement wird gewährleistet, dass die Steuerbarkeit der Verwaltung erhalten bleibt, diese aber auch eine Definition von klaren Zielen voraussetzt. Das bedeutet, dass auf allen Ebenen, z.B. zwischen Politik - Verwaltung oder Abteilungsleitung – Mitarbeiterschaft, Absprachen über die zu erbringenden Leistungen und ihre Qualität und die dafür zur Verfügung stehenden Mittel gewährleistet bleiben und ausgehandelt werden müssen. Dieses Prinzip soll auch innerhalb der Verwaltung eingehalten werden und somit Verantwortung so weit wie möglich delegiert werden. Die Voraussetzung zur Verwirklichung dieses Aspektes ist die klare Abgrenzung der Verantwortungsbereiche. Durch ein Steuern auf Abstand und möglichst weitreichender Delegation von Verantwortung sollen Handlungsspielräume erweitert und die Motivation der Mitarbeiter gesteigert werden.

1.2 Dezentrale Ressourcenverantwortung

Das Konzept der dezentralen Ressourcenverantwortung mit seiner praktischen Seite (der Ressourcenverwaltung) ist die Voraussetzung dafür, dass eine Kommunalverwaltung wie ein Dienstleistungsunternehmen funktionieren kann. Somit muss die Verantwortung zwischen Politik und Verwaltung klar abgegrenzt sein und die Kompetenzen beider Bereiche so verteilt werden, dass einerseits die Politik über die Festlegung, welche Aufgaben wahrgenommen werden sollen, entscheidet und andererseits der Verwaltung über die Art der Erfüllung der anstehenden Aufgaben bestimmt. Im Konkreten bedeutet das, dass die Politik die Ziele und Rahmenbedingungen festlegt, Grundsatzentscheidungen trifft, der Verwaltung Leistungsaufträge erteilt, ihr Produktbudgets überträgt und die Kontrolle (Controlling) über die Durchführung der Aufträge ausübt. Die Verwaltung wiederum ist für die Leistungserbringung, die Informierung der Politik (Berichtswesen) und zur Herstellung von Transparenz zuständig. Somit verantwortet die Politik die Strategie und die Verwaltung die Ausführung. Als Instrument zur Gewährleistung der Schnittstellen ist das im Neuen Steuerungsmodell beschriebene Konzept des Kontraktmanagements zu sehen.

Um eine dezentrale Verantwortungsstruktur auch innerhalb der Verwaltung zu gründen, ist die Übertragung von Leistungs- und Ergebnisverantwortung von den Querschnittsämtern auf die Ebenen der Facharbeitsbereiche, wie z.B. vom Haupt-, Organisations- und Personalamt und der Kämmerei und/oder von der Vorgesetzten- auf die Sachbearbeiterebene notwendig. Somit wird ihnen neben der Fachverantwortung auch die Ressourcenverantwortung wie beispielsweise für die zweckmäßige Mittel- und Personalbewirtschaftung übertragen.^[5] Im Ergebnis tragen die Fachbereiche im Rahmen der Kontrakte und Budgets die alleinige Ergebnisverantwortung. Durch die Übertragung von Handlungsspielräumen für Personal- und Sachmittel bei gleichzeitiger Ergebnisver-antwortung sollen Motivations- und Leistungspotentiale freigesetzt, die Wirtschaftlichkeit erhöht und Kosten gespart werden.

1.3 Outputorientierte Budgetierung

Im engen Zusammenhang mit der dezentralen Ressourcenverantwortung steht das Verfahren der Budgetierung, d.h., dass die öffentliche Verwaltung bislang über Inputgrößen gesteuert und gelenkt wurde. Bestimmten Aufgabenfeldern werden verschiedene Inputs, wie beispielsweise finanzielle Mittel, Personal oder Ausstattung, zugeteilt.^[6] Dabei gaben zum einen die kommunalen Haushaltspläne den finanziellen Rahmen für die einzelnen Bereiche vor, denen auf der anderen Seite jedoch keine Definition von Leistungen bzw. Produkte gegenüber stand. So führten effiziente und effektive Arbeitsweisen zu einer Verringerung des Ressourcenverbrauchs, was häufig eine entsprechend geringere Mittelzuweisung im folgenden Haushaltsjahr zur Folge hatte. In der Konsequenz gaben Behörden zum Ende des Budgetjahres unabhängig vom tatsächlichen Bedarf die ihnen zustehenden Haushaltsmittel aus, um eine geringere Budgetierung im Folgejahr zu verhindern.

Mit der Einführung der outputorientierten Budgetierung soll im stärkeren Ausmaß die Kompetenz und Verantwortung der einzelnen Mitarbeiter genutzt werden. Neu ist bei dieser Finanzierungsform, dass den einzelnen Organisationsbereichen und/oder Fachbereichen ein Budget in Form von Zuschussbedarfen vorgegeben wird. Damit soll die Verantwortung für diese Finanzmittel auf die jeweiligen Organisationseinheiten mit dem Ziel eines effektiven und effizienten Ressourceneinsatzes delegiert werden. Durch die Ausweitung der Deckungsfähigkeit erhalten die Bereiche größere und autonomere Entscheidungsspielräume, um so die Kräfte der Eigensteuerung zu mobilisieren. In der Konsequenz bedeutet dies, dass die Gefahr, durch die Verwaltung unkontrolliert Reserven zu bilden und somit benötigte Ressourcen zu binden, minimiert wird.

[...]

^[1] Krölls 2000: S.10.

^[2] Vgl. Ortmann 2002: S.404f.

^[3] Im Folgenden wird die Kommunale Gemeinschaftsstelle mit der Abkürzug KGSt bezeichnet.

^[4] Vgl. KGSt 1993: S.15.

^[5] Vgl. Kohl 1998: S. 53f.

^[6] Vgl. Budäus 1995: S.59f.