Der Neo-Institutionalismus

Inhaltsverzeichnis

Einleitung

1. Methodologische Überlegungen

2. Grammar of Schooling
2.1 Reformzyklus
2.2 Wie die Schule die Reformen ändert
2.3 Reforminstitutionalisierung

3. Das Bildungssystem, eine institutionalisierte Organisation
3.1 Der Rationalitätsmythos in der Bildungsorganisation
3.2 Isomorphe Prozesse in der Bildungsorganisation

4. Der institutionelle Wandel im Bildungssystem
4.1 Zu einer marktgerechten Bildung
4.2 Zu einer standardisierten Bildung

Fazit

Literaturverzeichnis

Einleitung

Der in den 70er Jahren aufkommende Neo-Institutionalismus ist eine Weiterentwicklung der Theorie des Institutionalismus. Um die zentralen Begrifflichkeiten und Problemfelder des Neo-Institutionalismus zu verstehen ist es unabdingbar sich dessen Ursprung vor Augen zu halten.

Die Theorie des Institutionalismus findet ihre Wurzeln in der Organisationssoziologie. Der Grundstein hat Emil Durkheim gelegt. In seiner Arbeit „Die Regeln der soziologischen Methode“ werden die Institutionen als „Glaubensvorstellungen und durch die Gesellschaft festgesetzte […] Verhaltensweisen“ charakterisiert (Durkheim 1999: 100). Die Institutionen gelten seither als die Stützpfeiler der Gesellschaft. Der zweite Gründungsvater des Institutionalismus ist Max Weber. Dessen „idealtypische Darstellung der Bürokratischen Organisation gilt bis heute als die erste profunde organisationssoziologische Arbeit“ (Senge/Hellmann 2006: 9). Begriffe wie Bürokratie, Macht, Herrschaft, Autorität und Legitimität stehen im Zentrum der weberischen Organisationssoziologie. Mit diesem gesamtgesellschaftlichen Interessenspektrum schafft Weber ein neues Forschungsterrain für eine ganze Generation von Soziologen. So gewinnt in den 50er Jahren die Stellung der Organisationen für die moderne Gesellschaft immer mehr an Bedeutung. Gesellschafts-wissenschaftler wie Robert Merton, Philip Selznick, Talcott Parsons und andere treiben die Theorie voran. Ein neues Paradigma entsteht. Die Organisationen werden nicht mehr als von der Gesellschaft isolierte Einzelphänomene betrachtet, sondern stets in ihren komplexen und kontextuellen gesellschaftlichen Zusammenhängen (Senge/Hellmann 2006:11).

Diese in den Arbeiten der „Old Institutionalists^[1] “ dargelegten Theorien zum Gegenstand „Organisation“ wurden ihrerseits von einer neuen Generation von Wissenschaftler gegen Mitte der 70er Jahren aufgenommen und in einigen Aspekten neu formuliert. Abstand zur politischen Soziologie zeichnet der neue Ansatz aus. Konflikte und Interessensunterschiede werden weniger betont, dafür bestärkt die Homogenität zwischen Organisationen und ihrem institutionellen Umfeld. Während der „Old Institutionalism“ den Fokus auf den einzelnen Akteuren innerhalb einer Organisation setzte, vernachlässigt der Neo-Institutionalismus diese Mikroperspektive. Nicht mehr das Verhältnis Akteur/Organisation, sondern das Verhältnis Organisation/Institution steht im Neuen Institutionalismus im Zentrum des Interesses. „Handeln ist nicht nur Ergebnis individueller Entscheidungsfindung, sondern auch bedingt durch institutionelle Rahmenbedingungen“ (Senge/Hellmann 2006: 7). Nichtsdestotrotz ist die neue Theorie der alten in vieler Hinsicht verbunden. Gemeinsame Merkmale beider Strömungen sind einerseits die Betrachtung der Organisationen mit Blick auf das gesellschaftliche Umfeld, anderseits einen Skeptizismus gegen rationale Modelle – also gegenüber der Vorstellung, dass organisationales Handeln überwiegend auf ökonomisch rationalen Entscheidungen beruht (Senge/Hellmann 2006: 13-14).

Zur Erläuterung der Nomenklatur des Neo-Institutionalismus bleibt uns noch dessen zentraler Terminus, der Begriff „Institution“, zu erklären. Wir wollen hier keine Genealogie des Institutionenbegriffs vornehmen. Es sei nur vermerkt, dass er auf zwei grosse Theorie-richtungen beruht: eine funktionalistische (Institutionen und Gesellschaft stehen in direktem Zusammenhang) und eine handlungstheoretische (der Prozess der Institutionalisierung steht im Mittelpunkt). Im neo-institutionalistischen Institutionenbegriff sind beide Traditionen einflussreich. Der Neo-Institutionalismus bedient sich gerne verschiedenster Fachgebieten und Theorien; eine Heterogenität, die Reichtum aber auch Diffusion zur Folge hat. Eine offizielle Definition des Begriffes sucht man deshalb in der neo-institutionalistischen Literatur vergebens. Allgemein lassen sich Institutionen als übergreifende Erwartungsstrukturen definieren, die darüber bestimmen, was angemessenes Handeln und Entscheiden ist. Sie geben Verhaltensweisen vor und stehen der Verwirklichung von Alternativen entgegen (Hasse/Krücken 2005: 14-15).

Keine endgültige Definition aber eine ausführliche Auseinandersetzung mit dem Begriff der Institution liefert Richard Scott (2001) in seinem Buch „Institutions and Organizations“. Scott unterscheidet Institutionen nach ihrer Funktion, nach ihrer kausalen Kraft. Dieses Institutionenmodell entsteht im Anschluss an DiMaggio/Powell (1991) Analyse organisationaler Mechanismen. Entsprechend diesen Mechanismen unterscheidet das scottsche Institutionenmodell zwischen regulativen, normativen und kognitiven Institutionen. Das Verhältnis der Institutionen zu den Organisationen und somit zur Gesellschaft wird in diesem Modell auf drei Säulen „The Three Pillars of Institution“ aufgeteilt (Scott 2001: 51-58).

(1) Regulative Institutionen generieren Handlungen anhand explizit formulierter Regeln und Gesetze. Das Aufstellen von Regeln, das Überwachen der Handlungen und das Bestrafen der Überschreitungen zeichnen den regulativen Prozess aus. Die Befolgung erfolgt nach den Kriterien rationaler Wahl, die institutionelle Kraft ist der Zwang.
(2) Normative Institutionen generieren Handlungen über Normen und Werte. Eine vorschreibende, abschätzende und allgemeinverbindliche Dimension in das soziale Leben der Institution zeichnet den normativen Prozess aus. Die Befolgung erfolgt nach den Kriterien der Moral, die institutionelle Kraft ist die Verpflichtung.
(3) Kognitive Institutionen generieren Handlungen anhand implizierter Bedeutungs- und Glaubenssysteme. Eine geteilte Vorstellung der sozialen Wirklichkeit und der Rahmen in welcher Bedeutung entsteht, zeichnen den kognitiven Prozess aus. Die Befolgung erfolgt nach den Kriterien der internen Darstellung der Umgebung, die institutionelle Kraft ist die Selbstverständlichkeit.

In der neo-institutionalistischen Theorie wird den kognitiven Institutionen eine besondere Bedeutung zugewiesen (Scott 2001: 57). Die selbstverständlichen Vorstellungen und Handlungsroutinen, die „taken-for-grantedness“ wirken auf Organisationen bedeutsam, weil sie besonders nachhaltig sind und ein Hinterfragen ihrer Geltung unwahrscheinlich ist. Die Legitimität kognitiver Institutionen wird von der Gesellschaft nur im extremem Fall hinterfragt, eine absolute Umwandlung der Strukturen ist meist undenkbar. Das Bildungs-system ist hier ein gutes Beispiel. Die Strukturen dieser umfassenden Institution sind tief in der Gesellschaft verankert. Weil Schulen Organisationen sind, die stark von institutionalisierten Regeln regiert werden, neigen sie zu Rigidität. Die Organisationsstruktur der Schule, so wie wir sie seit Beginn des 20. Jahrhunderts kennen, ist zur Selbst-verständlichkeit geworden; die Institution Schule ist in der Gesellschaft „taken for granted“. Diese Nachhaltigkeit, diese Feindlichkeit gegenüber Reformen bedeutet jedoch nicht, dass das Bildungssystem in seinem Postulat stagniert. Wir denken vielmehr, dass es mit den allgemeinen Umwandlungen der Institutionen voranschreitet. Ziel dieser Arbeit ist eine Untersuchung des Bildungssystems als formale Organisationsstruktur. Dabei soll, in einer neo-institutionellen Perspektive, dem Wandel der Institution Schule in den letzten 30 Jahren besondere Aufmerksamkeit geschenkt werden.

1. Methodologische Überlegungen

Es ist nicht Ziel dieser Arbeit eine allgemeine Zusammenfassung der neo-institutionellen Theorie zu liefern. Wir werden uns ausschliesslich mit der Frage der Erziehung auseinander-setzen und gemäss den meisten Publikationen zum Thema, widmen wir unser Interesse lediglich dem Beispiel des amerikanischen Bildungssystems. Das Erkenntnisziel ist der Beweis, dass das Bildungssystem als Organisation institutionalisiert ist. Die zentrale Frage: ob die Strukturen der Bildungsorganisation dem allgemeinen Wandel der Institutionen unterliegen. Für einen kohärenten Argumentationsverlauf muss neben der Theorie des Neo-Institutionalismus auch rückblickend die der „Grammar of Schooling“ und voranschreitend die der „World Polity“ betrachtet werden. Die drei Theorien sind jedoch nicht voneinander zu trennen, sondern gleiten vielmehr ineinander ein.

Die „Grammar of Schooling“ stellt eine Rigidität des Schulunterrichtes auf Reformen fest. Obwohl ständig neue Schulreformen beschlossen werden, scheitert vielfach deren Implementierung. In einer neo-institutionellen Perspektive wird nach möglichen Gründen für dieses Scheitern geforscht. Die Referenz ist Tinkering Toward Utopia von Tyack und Cuban (1995). In einem ersten Punkt, fragen wir nach institutionellen Trends in der Reformgeschichte, nach dem Fortdauern der Grammar of Schooling. Ändern die Reformen die Schule, oder eher die Schule die Reformen? Und wie erklärt die neo-institutionelle Theorie der letzten 30 Jahre die Schwierigkeiten der Implementierung erzieherischer Reformen?

In einem zweiten Punkt, soll die Lage des Bildungssystems bei der ersten Bestandesaufnahme durch den Neo-Institutionalismus in den 70er Jahren aufgezeigt werden. Die Referenz ist der Aufsatz Institutionalized Organizations: Formal Structure as Myth and Ceremony von J.W. Meyer und Rowan (1977). Die verschiedenen Ansatzpunkte der neo-institutionellen Theorie (soziologisch, ökonomisch, politisch, pädagogisch) sollen am Beispiel der Bildungsinstitution verdeutlicht werden. Hier fragen wir uns, wie das Verhältnis zwischen den verschiedenen Instanzen der Bildungsorganisation ist? Ob der Rationalitätsmythos auch für die Bildungs-institution gilt? Und wenn ja, wie legitimiert sich die Bildungsinstitution? Anhand dieser Erkenntnisse soll bewiesen werden, dass das Bildungssystem eine institutionalisierte Organisation ist.

Der in den 90er Jahren aufkommende „World Polity“ Ansatz berücksichtigt die Globalisierung der Institutionen. Sei es durch ökonomischer oder politischer Druck, viele Organisationen sehen sich ihrer Legitimität wegen zur Anpassung an die „Vorbilds-“ Organisation ihres Sektors gedrängt. Das Phänomen der Isomorphie steht hier im Mittelpunkt der institutionellen Theorie. In einem dritten Punkt, soll eine Bestandesaufnahme des Bildungssystems durch den Neo-Institutionalismus in den 90er Jahren die Entwicklung der Bildungsorganisationen aufzeigen. Die Referenz ist The New Institutionalism in Education von H.-D. Meyer und Rowan (2006). Hier fragen wir uns, inwiefern sich das Bildungssystem seit den 70er Jahren geändert hat? Ob die Bildungsorganisationen im öffentlichen Sektor sich aneinander angeglichen haben? Und wenn ja, werden damit Nischen für den privaten Sektor geschaffen? Besteht nicht einen Widerspruch mit dem Aufkommen eines heterogenen Bildungsmarktes und der Feststellung einer isomorphen Bewegung? Ein Vergleich zur Entwicklung der Institutionen soll die Angehörigkeit und somit auch die Abhängigkeit der Bildungsorganisationen zum allgemeinen Wandel der Institutionen beweisen.

2. Grammar of Schooling

Der Begriff „Grammar of Schooling“ steht für die im 20. Jahrhundert fortdauernde Rigidität der Schulen gegenüber Reformen. Wie die Grammatik einer Sprache, scheinen die uns allen gewohnten Strukturen, Regeln und Methoden der Schule unveränderbar.^[2] Im letzten Jahrhundert zeugen zahlreiche Reformversuche von der Starrheit der Institution Schule. Obwohl alle Reformen das Gelbe vom Ei versprachen, scheiterten die meisten in der Umsetzung oder waren nur von kurzer Dauer.^[3] Tyack und Cuban sind in ihrem Werk Tinkering Toward Utopia dem Phänomen auf der Spur. Die Autoren stellen eine Diskrepanz zwischen einerseits den in Amerika anhaltenden Glaube in Erziehung und anderseits den tatsächlichen erzieherischen Fortschritt durch Schulreformen. Es wird als ein Paradoxon empfunden, dass die amerikanische Gesellschaft in ihrer Mehrheit stets volles Vertrauen zu ihrem Erziehungsapparat ist, obwohl die Implementierung der Schulreformen langfristig mehrheitlich scheitert. Die Hauptthese der zwei Autoren zu diesem Problem lässt sich etwa wie folgt formulieren:

Die Implementierung amerikanischer Schulreformen ist in den letzten Dekaden oft gescheitert, weil sie stets von oben herab, von den „schoolboards“, von der administrativen Elite des Bildungssystems formuliert wurde, statt „inside out“, also wenn nicht ganz von, zumindest im Einvernehmen mit den eigentlichen Betroffenen: die Lehrkräfte, das Rektorat, die einzelnen Schulorganisationen.

Tinkering Toward Utopia kann als einen Aufruf verstanden werden den demokratischen Grundgedanken der öffentlichen Erziehung nicht zu verlieren.

2.1 Reformzyklus

Seit Jahrzehnten sind zwei gegensätzliche Eindrücke über die Schule nicht mehr aus den Köpfen zu bringen. Zum ersten, die Idee, dass die erzieherische Entwicklung als stetiger Fortschritt gesehen wird und zum zweiten, die Behauptung, dass erzieherische Reformen in Zyklen aufkommen (Tyack/Cuban 1995: 40-41). Das erstere ist nachvollziehbar. Eine linear nach oben gerichtete Entwicklung lässt sich anhand der Statistiken erklären. Über ein Jahrhundert sind die folgenden Zahlen stets gestiegen: die Anzahl der verschulten Kinder, die Anzahl der Abschlüsse im Verhältnis zu den verschulten Kinder, die Länge der obliga-torischen Schulzeit, die Grösse der Schulen, die Vielfalt der Curricula, et cetera. Die Idee eines stetigen Fortschrittes scheint also legitim.

Bei der Annahme von sich ewig wiederholenden Reformen, von Reformzyklen ist es nicht so einfach. Hier müssen wir zwischen Policy Talk, Policy Action und Implementation unterscheiden. Wenn der Policy Talk, die Problemdiagnose und der Lösungsvorschlag, sehr wohl in Zyklen aufkommt, ist die Policy Action, der Reformbeschluss und die Umsetzung in der Legislative nicht zwingend. Und auch wenn die Policy Action stattfindet ist die Implementation, die Umsetzung in der Praxis, bei weitem nicht gewährt. Wir sehen, dass es falsch ist von Reformzyklen zu sprechen, da Reformen oft im Keim erstickt werden. Tyack und Cuban schlagen vor Policy Cycles und Institutional Trends im Verhältnis zueinander zu verstehen. Schulen haben sich schon immer verändert. Die Trends beweisen es und machen auch klar, dass die Geschichte sich nicht strikt wiederholt hat. Jedes Mal wenn ein familiäres Thema im Reformdiskurs wieder aufgetaucht ist, war der Schulkontext ein anderer.

„We regard cycles of policy talk not as futile and irrational but as an inevitable result of conflicts of values and interests built into a democratic system of school governance and reflecting changing climates of public opinion.“ (Tyack/Cuban 1995: 41)

Ein sich wiederholender Reformdiskurs ist nicht sinnlos, sondern zeugt von einem funktionierenden demokratischen System und vom stetigen Willen die Schule zu verbessern.

2.2 Wie die Schule die Reformen ändert

Gewöhnlich fragt man sich wie Reformen die Schulen ändern. Hier wollen wir aber die Frage umgekehrt angehen. Wie ändern die Schulen die Reformen?

Studien zeigen, dass Innovationen es schwer mit der Schule haben.^[4] Meist sterben sie sobald sie in Kontakt mit der institutionellen Wirklichkeit der Schule geraten. Es ist doch der Ausnahmefall, dass Reformen gemäss Plan von den Schulen angenommen werden. Und auch dann, geht die Zeit selten spurlos an ihnen vorbei; die Schulen lassen da etwas aus, passen dort etwas an, nach einer gewissen Zeit sind die Reformen kaum wieder zu erkennen.^[5] Aus Sicht der Technokraten tragen die Erzieher die Schuld. Die Initianten der Reformen beschuldigen die Lehrkräfte ihre Reformen zu sabotieren, sie zu ihren Vorteilen statt, wie sie gewiss vorgesehen waren, zum Vorteil der Gesellschaft umzusetzen. Von Seite der Erzieher heisst es aber, dass die Elite nicht wisse was die Schulen wirklich brauchen und Reformen vorschlagen, die kaum in der Praxis umzusetzen wären.

[...]

^[1] Der Begriff „Old Institutionalism“ ist in der Fachliteratur kein festgelegter Terminus. Ich übernehme ihn aus dem Aufsatz von Konstanze Senge und Kai-Uwe Hellman (2006). Er dient lediglich zur Unterscheidung zum Begriff des Neo-Institutionalismus.

^[2] Dazu gehören die Einteilung der Schüler in Jahrgangsklassen, die Aufteilung des Lernstoffes in getrennte Fächer, die Gliederung der Zeit in Lektionen, die Formen und Gestaltungen der Schulzimmer, das „unabhängige“ Klassenzimmer mit „eigenständigen“ Klassen und nur einem Lehrer sowie die Verteilung von Noten und Leistungsnachweisen als Belege des Lernens (Tyack/Cuban 1995: 9).

^[3] Wenn neue Ansätze sich durchsetzen konnten und mehr oder weniger intakt überlebten, dann geschah dies an der Peripherie oder in Nischenbereichen des Bildungssystems: in Betriebsausbildungen, Fortbildungsschulen, Spezialunterricht für hochbegabte, behinderte und benachteiligte Schüler (Tyack/Cuban 1995: 88).

^[4] Tyack und Cuban nehmen zur Referenz zwei Aufsätze aus der Zeitschrift Educational Evaluation and Policy Analysis. (1) M.W. McLaughlin, „Learning from Experience: Lessons from Policy Implementation, “Educational Evaluation and Policy Analysis 9 (1987): 171-178. (2) T.B. Timar, “A Theoretical Framework for local Responses to Policy,” Educational Evaluation and Policy Analysis 11 (1989): 329-341.

^[5] Der 1930 eingeführte Dalton Plan bezeugt vom Eigenwille der Schulen teils unerwünschte Reformen abzulehnen oder zumindest abzuändern. 2% der Schulen nahmen die Reform gemäss Plan an, 6% haben eine modifizierte Version eingeführt und 92% haben sie ganz verworfen (Tyack/Cuban 1995: 95).