Die Position der Bundesregierung zur Reform des VN-Sicherheitsrates (1990-1998)

Die Position der Bundesregierung zur Reform des VN-Sicherheitsrates (1990-1998)

Literaturbericht über die Aufsätze

- Rittberger, Volker und Mogler, Martin 1997: ,, Reform des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen und ständige Mitgliedschaft Deutschlands" in ,,Die Blaue Reihe" Nr. 70 (Oktober 1997) - ,,Die Reform des UN-Sicherheitsrates - Ein ständiger Sitz für Deutschland?"
- Wagner, Wolfgang 1993: ,, Der ständige Sitz im Sicherheitsrat - Wer braucht wen: Die Deutschen diesen Sitz? Der Sicherheitsrat die Deutschen?" in ,,Europa-Archiv - Zeitschrift für internationale Politik", 1993
- Kaiser, Karl 1993: ,, Die ständige Mitgliedschaft im Sicherheitsrat - Ein berechtigtes Ziel der neuen deutschen Außenpolitik" in ,,Europa-Archiv - Zeitschrift für internationale Politik", 1993

Dieser Literaturbericht wird sich primär auf den Aufsatz von Rittberger und Mogler stützen, da dieser sehr deutlich die bestehenden Optionen für einen deutschen Beitritt in den Sicherheitsrat beschreibt und die jeweils daraus resultierenden politischen Konsequenzen gegenüberstellt. Die Aufsätze von Kaiser und Wagner beschreiben diese Optionen weniger detailliert und sind eher wertender Natur. Hier stehen die Argumentationen für die jeweilige Position der Autoren im Vordergrund. Sie werden an den jeweiligen Stellen mit eingearbeitet und sollen das jeweilige Für und Wider bestimmter Optionen unterstreichen.

Der Aufsatz von Rittberger und Mogler erläutert zunächst die Kriterien, die einer Reform des Sicherheitsrates bezüglich einer neuen Zusammensetzung desselben zugrunde liegen. Hierbei sind die Faktoren Repräsentativität (Rittberger/Mogler, S.19ff.) und Effektivität (Rittberger/Mogler, S.22ff.) die beleuchteten Elemente. Repräsentativität wird weiter unterteilt in die regionale und die machtpolitische Repräsentativität sowie das Verhältnis der Gesamtmitgliedstaaten zu der des Sicherheitsrates. Unter Betrachtung der regionalen Repräsentativität stellen die Autoren ein stetiges Ungleichgewicht der Sitzverteilung im Sicherheitsrat zugunsten der westlichen Staaten fest, die sie auf den seit 1963 unveränderten Verteilungsschlüssel zurückführen. Hier können Rittberger und Mogler keine Argumentationsbasis für die Aufnahme der Bundesrepublik Deutschland als ständiges Mitglied in den Sicherheitsrat ausmachen (Rittberger/Mogler, S.20). Unter machtpolitischen Faktoren von Repräsentativität verstehen die Autoren den Einsatz von Machtressourcen. Hierzu zählen sie Größen von Bevölkerung und Staatsterritorium, die Anteile am Weltbruttosozialprodukt sowie Beitragsleistungen und militärisches Potential. Unter diesen Gesichtspunkten könne Deutschland ,,seinen Anspruch auf einen ständigen Sitz im Sicherheitsrat insbesondere auf seine Beiträge zu den VN-Haushalten, seine Stellung als zweitstärkste Welthandelsnation, seine Zuverlässigkeit als Beitragszahler und teilweise auch auf seine militärischen Kapazitäten stützen" (Rittberger/Mogler, S.20). Diesem hätten Staaten der dritten Welt wie etwa Indien oder Brasilien ihren hohen Weltbevölkerungsanteil entgegenzusetzen (Rittberger/Mogler, S.20). Unter Betrachtung der Mitgliederverhältnisse von Sicherheitsrat und der gesamten VN stellen die Autoren fest, daß sich die Gesamtzahl der VN-Mitglieder seit 1963 um 76 erhöht hat und daher eine Erhöhung der Ratsmitgliederzahl auf 20 bis 25 zu rechtfertigen sei (Rittberger/Mogler, S.21). Im Vergleich aller bisher genannten Faktoren stellen Rittberger und Mogler fest, daß etwa der Anteil am Weltbruttosozialprodukt oder die Größe einer Bevölkerung wenig Einfluß auf das Funktionieren des Sicherheitsrates haben. Auch regionale Repräsentativität sei von eher untergeordneter Bedeutung, da die Regierungsvertreter im Sicherheitsrat vorrangig die staatseigenen Interessen vertreten und weniger die Bedürfnisse ihrer Region (Rittberger/Mogler, S.21).

Schließlich zeigen Rittberger und Mogler dadurch auf, daß der Faktor der Effektivität bei einer Reform des Sicherheitsrates mit herangezogen werden muß, da in deren Steigerung ein wichtiges Ziel zu suchen ist. Die Effektivität ist hierbei nach Rittberger und Mogler in Reaktionsschnelligkeit und in die Bindungswirkung der Beschlüsse zu unterscheiden. Zur Wirkung auf die Effektivität beleuchten die Autoren folgende Faktoren: 1. eine Erhöhung der Mitgliederzahl im Sicherheitsrat, 2. das Vetorecht der bisherigen fünf ständigen Mitglieder und dessen mögliche Reform, 3. innenpolitische Stabilität und außenpolitische Berechenbarkeit der Mitglieder sowie 4. die Lastenteilung der Sicherheitsratsmitglieder (Rittberger/Mogler, S.22ff.). Zur Erweiterung des Sicherheitsrates stellen Rittberger und Mogler fest, daß sich die Bindungswirkung der Sicherheitsratsbeschlüsse durch steigende Akzeptanz durch die dann stärker repräsentierten VN-Mitglieder verbessern würde - ein Gedankengang, den Kaiser besonders unterstreicht: ,,Die Vereinten Nationen können (...) (ihre) derartig aktive und gestaltende Tätigkeit in der neuen Ära nach dem Ende des Kalten Krieges nur dann mit Aussicht auf Erfolg ausüben, wenn eine möglichst breite Grundlage der Legitimation gegeben ist" (Kaiser, S.544). Zur Reaktionsschnelligkeit bemerken Rittberger und Mogler, daß kleinere Gruppen erfahrungsgemäß schneller zu Beschlüssen gelangen als große, jedoch verweisen sie ferner darauf, daß nach der letzten Erweiterung des Sicherheitsrates von 11 auf 15 Mitglieder in 1963 keine Verlangsamung zu Tage getreten sei. Vielmehr seien hier die Komplexität der zu lösenden Konflikte sowie der Gebrauch der Vetorechte durch die Vetomächte auf diesem Gebiet für die mangelhafte Effektivität verantwortlich (Rittberger/Mogler, S.22f.). An dieser Stelle bezieht Wagner in seinem Aufsatz eine besonders kritische Position: ,,Je mehr Vetorechte, desto mehr Vetos - diese Rechnung mag übermäßig mechanistisch klingen, aber im Kern dürfte sie stimmen. Die Tatsache, daß in den letzten Jahren praktisch von dem Vetorecht kein Gebrauch gemacht worden ist, besagt wenig. Die Drohung mit der Ausübung des Vetorechts hat in vielen Fällen genügt, Beschlüsse des Sicherheitsrates zu vereiteln oder aber ihren Inhalt wesentlich zu verändern, und zwar regelmäßig im Sinne einer Aufweichung" (Wagner, S.536). Rittberger und Mogler betrachten das Vetorecht als eine Bremse gegen voreilige Beschlüsse ohne dabei jedoch Garantie für qualitativ hochwertige Beschlüsse zu bieten. Eine Diskussion über eine Einschränkung oder gar eine Abschaffung des Vetorechts erscheint ihnen jedoch müßig, da hier eine Zustimmung aller Vetomächte zugrunde liegen müßte, was sich derzeit jedoch nicht abzeichne. Bezüglich einer Erweiterung des Sicherheitsrates um weitere Vetomächte teilen Rittberger und Mogler die Meinung Wagners: Weitere Vetomächte erschwerten eine Beschlußfindung. Sie halten ein qualifiziertes Vetorecht für eine geeignete und praktikable Alternative zur bestehenden Situation (Rittberger/Mogler, S.23f.). Auch die innenpolitische Stabilität und die sich daraus ergebende Berechenbarkeit der Mitglieder im Sicherheitsrat werten die Autoren Rittberger und Mogler als Faktoren der Effektivität. Instabile und somit schlecht berechenbare Mitglieder bremsten die Reaktionsschnelligkeit und führten zur Minderung der Bindungswirkung. Es entstünde ein Vertrauensverlust in den Sicherheitsrat, der die Verweigerung von Hilfe und Unterstützung durch die VN-Mitglieder nach sich ziehen könnte. Um diesen Effekten entgegenzuwirken erkennen die Autoren zwei Lösungsansätze: Zum einen würde ein solcher Effekt nicht dauerhaft zur Geltung kommen, wenn der Sicherheitsrat nur um nicht ständige Mitglieder erweitert werden würde. Zum anderen führte eine Aufhebung des Wiederwahlverbots nach Artikel 23(2) ChVN dazu, daß Mitglieder mit hoher Akzeptanz und guter Mitarbeit im Sicherheitsrat wiedergewählt werden könnten (Rittberger/Mogler, S.25). Für den Fall daß der Sicherheitsrat auch um ständige Mitglieder erweitert wird, merken die Autoren an, daß die Auswahl der Mitglieder nicht nur nach Gesichtspunkten der Lastenteilung vollzogen werden sollte. Hierbei würde militärisch und monetär engagierten Staaten ein ständiger Sitz im Sicherheitsrat als Ausgleich für ihre Bemühungen zuerkannt. Es bestünde allerdings die Gefahr, daß potentielle neue Mitglieder ihr Engagement nur aus Ehrgeiz betrieben und keine Gewährleistung dafür bestünde, daß die betreffenden Staaten ihre Anstrengungen nach Erreichen des Zieles nicht beschränkten oder gar einstellten (Rittberger/Mogler, S.25f.).

Im weiteren beleuchten Rittberger und Mogler die verschiedenen Möglichkeiten einer Reform des Sicherheitsrates unter deutscher Beteiligung auf die jeweilige Realisierungsaussicht sowie auf die Auswirkungen auf Deutschland - insbesondere auch auf den Einsatz der Bundeswehr in künftigen VN-Einsätzen. Den verschiedenen Optionen schicken die Autoren zunächst die Positionen der Vetomächte des Sicherheitsrates voraus, welchen ein Vorschlag des damaligen Präsidenten der Generalversammlung Ismail Razali vom März 1997 zugrunde liegt. Die Haltung der Vetomächte ist ausschlaggebend für die Frage, ob der Sicherheitsrat überhaupt reformiert werden kann und wenn ja, wie sich die Reform gestalten wird: Die Reform des Sicherheitsrates bedeutet eine Veränderung der Artikel 23(1), 23(2), 27(2) und 27(3) der Charta der UNO. Dies bedarf nach Artikel 108 ChVN der Zustimmung von 2/3 der Generalversammlung sowie einer Ratifikation von 2/3 der VN-Mitglieder einschließlich aller ständigen Mitglieder des Sicherheitsrates (Rittberger/Mogler, S.27).

Razalis Vorschlag zur Reform des Sicherheitsrates gestaltete sich wie folgt: Es sollte eine Ergänzung um fünf neue ständige Mitglieder geben, welchen jedoch kein Vetorecht eingeräumt werden sollte. Hierzu schlug er vor, einen Staat aus Afrika, einen aus Asien, einen aus Lateinamerika und zwei Industriestaaten mit diesen Aufgaben zu betrauen. Ferner sollten vier weitere nicht ständige Sitze geschaffen werden. Unter Anmahnung von Selbstbeschränkung sollten die bestehenden Vetorechte der bisherigen ständigen Mitglieder unangetastet bleiben (Rittberger/Mogler, S.27). Die Positionen der Vetomächte orientierten sich jedoch eher in Richtung Erhaltung des Status quo: Während sich die USA für eine ständige Mitgliedschaft Deutschlands und Japans im Sicherheitsrat - jedoch ohne Veto - ausgesprochen hätten, sofern die Teilnahme an VN-Einsätzen als Grundvoraussetzung anerkannt würde, hätte sich Frankreich eher für die Bewahrung des Status quo ausgesprochen, ohne jedoch eine deutsche ständige Mitgliedschaft konkret abzulehnen. Großbritannien, China und die Russische Föderation hätten eine deutlich ablehnende Position bezüglich einer Reform des Sicherheitsrates bezogen. Rußland hätte diesbezüglich darauf verwiesen, daß Vertreter von Regionalorganisationen an Sicherheitsratssitzungen teilnehmen könnten, wenn deren Region von einer entsprechenden Situation betroffen sei. Ferner sei es alternativ möglich, gemäß Artikel 29 der VN-Charta ständige Ausschüsse des Sicherheitsrates unter Beteiligung von im Rat nicht vertretenen Staaten einzurichten (Rittberger/Mogler, S.27ff.).

Diese Möglichkeit benennt auch Wagner: ,,Eine solche Regionalisierung internationaler Friedens- und Sicherheitspolitik hätte den Vorteil, daß die Beteiligten eher die nötige Vertrautheit mit den lokalen bzw. regionalen Verhältnissen aufweisen könnten" (Wagner, S.539). Die Staaten der Dritten Welt, welche durch ihren extrem hohen Anteil in der Mitgliederschaft der UNO ebenfalls eine wichtige Rolle in dieser Frage spielen, betonten erneut die, gemessen an ihrem Anteil an der Weltbevölkerung, unverhältnismäßige Sitzverteilung im Sicherheitsrat (Rittberger/Mogler, S.27ff.).

Vor diesem Hintergrund halten Rittberger und Mogler eine ständige Mitgliedschaft Deutschlands im Sicherheitsrat mit Vetorecht für nahezu ausgeschlossen (Rittberger/Mogler, S.30f.). Für die Bundesrepublik Deutschland ergäbe sich aus dieser Option eine politische Verpflichtung, einen höheren Beitragsanteil an Friedenssicherungsmaßnahmen zu zahlen. Um außenpolitischem Druck zu entgehen würde die Bundesregierung ferner generell - wenn auch ohne Automatismus - einer Bundeswehrteilnahme an VN-Einsätzen zustimmen müssen (Rittberger/Mogler, S.34f.; Kaiser, S.549ff.).

Eine ständige Mitgliedschaft Deutschlands ohne Vetorecht scheint nach den Autoren höhere Realisierungsaussichten aufzuweisen, aber dennoch würde die Dritte Welt an ihren Repräsentationsforderungen festhalten, was eine Erweiterung um bis zu fünf ständige neue Mitglieder bedeutete. Die alten Vetomächte stimmten einer solchen Erweiterung aus Gründen der Effektivität jedoch nicht zu (Rittberger/Mogler, S.31). Für Deutschland bedeutete eine ständige Mitgliedschaft ohne Vetorecht eine geringere Einflußsphäre gegenüber einer Mitgliedschaft mit Vetorecht, aber auch hier würde eine hohe Erwartungshaltung gegenüber Deutschland und seiner Beteiligungsbereitschaft an militärischen VN-Einsätzen bestehen. Eine Absage an eine solche Teilnahme hätte nach Rittberger und Mogler unter diesen Voraussetzungen jedoch keine weiterreichenden Konsequenzen als beim derzeitigen Status quo (Rittberger/Mogler, S.34f.).

Bei Aufhebung des Verbots der direkten Wiederwahl böte sich Deutschland die Option einer quasi ständigen Mitgliedschaft. Hier besteht nach Rittberger und Mogler eine gute Chance zur Umsetzung, da sich der Sicherheitsrat nicht vergrößern würde und auch andere Staaten sich Chancen auf eine solche Option ausrechneten. Hiermit ist auch gleichzeitig besagt, daß es keine Garantie auf ständige Mitgliedschaft für Deutschland gäbe (Rittberger/Mogler, S.32).

Für Deutschland stellte sich dabei die gleiche Situation wie bei einer Mitgliedschaft ohne Vetorecht dar (Rittberger/Mogler, S.36).

Unter den derzeitig gegebenen Umständen scheint die Beibehaltung des Status quo die wahrscheinlichste Prognose für die Zukunft zu sein (Rittberger/Mogler, S.32). Für diesen Fall könne Deutschland auch künftig nur über die Europäische Union und die NATO politischen Einfluß nehmen, wenn es nicht gerade als Mitglied im Sicherheitsrat fungiert (Rittberger/Mogler, S.36f.).

Als weitere Option wird der Verzicht auf ständige Mitgliedschaft Großbritanniens und Frankreichs zugunsten einer Mitgliedschaft der Europäischen Union mit Vetorech terläutert. Dieser Lösung müsse jedoch eine Änderung der Charta der UNO vorausgehen, da sie nur die Mitgliedschaft von Staaten vorsehe. Innerhalb der EU müßten ferner Verfahren und Regeln für eine Repräsentation im Sicherheitsrat geschaffen werden (Rittberger/Mogler, S.33). Eine solche Variante entspräche den deutschen Grundorientierungen bezüglich seiner europäischen Verankerung (Rittberger/Mogler, S.37f.; Kaiser, S.547f.). Aber weder Rittberger und Mogler noch Kaiser sehen hierfür in absehbarer Zeit eine Aussicht auf Realisierung: Es sei derzeit nicht erkennbar, daß Frankreich und Großbritannien ihren Einfluß und das Prestige zugunsten der EU preisgeben würden (Rittberger/Mogler, S.33; Kaiser, S.547f.). Deutschland gewönne über diesen Weg durch die EU erheblichen Einfluß auf den Sicherheitsrat. Eine Absage an militärische VN-Einsätze unter Teilnahme der Bundeswehr zöge bei dieser Variante neben Druck von der UNO auch solchen seitens der EU und der WEU nach sich (Rittberger/Mogler, S.37f.).

Eigene Position:

Nach Betrachtung der vorgestellten und bestehenden Optionen komme auch ich zu dem Schluß, daß eine Reform des Sicherheitsrates in absehbarer Zeit nicht zu erwarten ist: Eine Erweiterung des Sicherheitsrates hat gleichzeitig auch eine Einbuße an Einfluß und Macht der bestehenden (ständigen) Mitglieder zur Folge. Dies werden besonders Rußland und Großbritannien nicht hinnehmen: Rußland, das unter dem Verlust des Supermachtanspruches leidet und sich bereits mit der am 1. April bevorstehenden Osterweiterung der NATO schwer getan hat, wird versuchen, seinen Einfluß, wo immer er besteht, so groß wie möglich zu halten. Großbritannien, das sich neben der Bundesrepublik Deutschland und Frankreich bereits als EU-Mitglied zweiter Klasse versteht, wird alles daransetzen, den deutschen Einfluß nicht weiter wachsen zu lassen. Der vergangene Wahlkampf in Großbritannien um die neue Regierung im Unterhaus, welcher sich ´Helmut Kohl´ zum Motto gemacht hatte, belegt diese Haltung.

Das politische Ziel der Regierung Kohl, einen ständigen Sitz im Sicherheitsrat mit Vetorecht zu erlangen, entspricht auch meinem Wunsch, da Deutschland - aus meiner Sicht - sich seiner sicherheitspolitischen Verantwortung nicht länger entziehen kann und darf. Verantwortung läßt sich primär aber nur als Entscheidungsträger übernehmen. Die jüngste Äußerung des neuen Außenministers Josef Fischers machte jedoch die Haltung der neuen Bundesregierung deutlich und dürfte auch im Ausland Signale gegeben haben. Eine ständige Mitgliedschaft Deutschlands im Sicherheitsrat der UNO erscheint mir jetzt unwahrscheinlicher denn je.