Bewertung externer Effekte des Verkehrs sowie Ansatzpunkte zu deren Steuerung durch die Verkehrs- und Umweltpolitik

Inhaltsverzeichnis

1 Einleitung

2 Die Problematik der externen Effekte

3 Externe Effekte des Verkehrs und ihre Bewertung
3.1 Externe Kosten
3.1.1 Lärm
3.1.2 Luftschadstoffemissionen
3.1.3 Unfälle
3.1.4 Staukosten
3.1.5 Flächenbeanspruchung
3.1.6 Sonstige externe Kosten
3.2 Externe Nutzen
3.3 Ergebnisse der Bewertung externer Effekte

4 Ansätze zur Internalisierung durch verkehrs- und umwelt- politische Maßnahmen
4.1 Ordnungsrechtliche Ansätze
4.2 Marktorientierte Ansätze
4.2.1 Umweltabgaben
4.2.2 Umweltzertifikate

5 Fazit

Anhang

Literaturverzeichnis

1 Einleitung

Lärm, zunehmende Staus, Smog, Waldsterben, Treibhauseffekt etc. sind Dinge, die von vielen Menschen zunehmend als störend oder bedrohend empfunden werden. Als ein Hauptverursacher dieser unerwünschten Effekte gilt der Verkehr und speziell der Güterverkehr. Forderungen nach Einschränkungen des Verkehrs nehmen zu.

In Kapitel 2 wird anhand der Problematik der externen Effekte gezeigt, wo die Gründe für die überoptimale Verkehrsmenge zu suchen sind. Anschließend werden die externen Effekte des Güterverkehrs genauer untersucht und ein Versuch, diese monetär zu bewerten, vorgestellt.¹ Dabei wird, soweit möglich, zwischen den verschiedenen Verkehrsträgern unterschieden. In Kapitel 4 werden verschiedene Instrumente zur Internalisierung der externen Effekte kritisch betrachtet. Schließlich folgt ein Fazit, in dem die Ergebnisse kurz zusammengefasst und Ansatzpunkte für die praktische Verkehrs- und Umweltpolitik dargelegt werden.

2 Die Problematik der externen Effekte

Unter dem Begriff der externen Effekte versteht man die Existenz mindestens einer Variablen in der Nutzen- bzw. Produktionsfunktion eines Wirtschaftssubjekts, die dieses nicht vollständig kontrollieren kann. Das Nutzen- bzw. Produktionsniveau ist also auch von den Aktivitäten Dritter abhängig.

Externe Effekte² können als externe Kosten und externe Nutzen auftreten. Externe Kosten sind Kosten, die nicht von ihrem Verursacher getragen werden; analog erhält der Verursacher externer Nutzen für diese keine Vergütung. Die Folge sind gesellschaftliche Wohlfahrtsverluste durch suboptimale Faktorallokation: Ein Verursacher externer Kosten berücksichtigt in seiner Kalkulation lediglich die internen und nicht die gesamten gesellschaftlichen Kosten. Handelt er rational, d. h. gewinn- bzw. nutzenmaximierend, wird er gemäß der Regel ‚Grenzkosten bzw. -nutzen gleich Preis‘ gesamtwirtschaftlich gesehen zu viel von einem Gut zu einem zu niedrigen Preis produzieren bzw. nachfragen. Umgekehrt werden Güter, deren Produktion bzw. Konsumierung externe Nutzen hervorruft, in einem zu geringen Ausmaß zu einem zu hohen Preis angeboten bzw. nachgefragt.³ Es liegt ein Marktversagen vor. Um eine bessere Allokation der Faktoren und damit ein höheres Wohlfahrtsniveau zu erreichen, muss diese verzerrte Preisstruktur korrigiert werden. Durch eine Internalisierung der externen Effekte soll der fehlende Marktmechanismus ersetzt werden.⁴ Dazu müssen die externen Effekte mengenmäßig erfasst, monetär bewertet und ihren Verursachern angelastet werden.⁵

3 Externe Effekte des Verkehrs und ihre Bewertung

3.1 Externe Kosten

Externe Kosten des Güterverkehrs entstehen dadurch, dass die Knappheiten der Wegeinfrastruktur und der durch Verkehrswege und Verkehrsbetrieb in Anspruch genommenen natürlichen Lebensgrundlagen nicht ihren Ausdruck in den Transportpreisen wieder finden.⁶ Der Grund dafür ist darin zu sehen, dass es sich dabei um öffentliche bzw. Allmendegüter handelt, also um Güter, von deren Konsum ein Ausschluss nicht möglich ist oder nicht praktiziert wird. Da die Verkehrswege und die Umwelt ohne Zahlung eines Preises in Anspruch genommen werden können, erfolgt durch rational handelnde Individuen ein übermäßiger Konsum dieser Güter. Es besteht auch gerade im Bereich Verkehr für die Individuen kein Anreiz zu Gegenmaßnahmen oder einer Einschränkung des Konsums, da jedes Individuum seinen Anteil an den externen Kosten als infinitesimal klein und damit als vernachlässigbar ansieht.⁷ Im gewerblichen Gütertransport kann der Verzicht auf die Ausbeutung von „kostenlosen“ Gütern zu einem Produktivitätsverlust und einem Ausscheiden aus dem Markt führen.⁸ Dieser Umstand kennzeichnet die Situation eines Gefangenendilemmas, das Ewers auch als „Dilemma zwischen individueller und kollektiver Rationalität“⁹ bezeichnet.

3.1.1 Lärm

Verkehrslärm wird allgemein als störend empfunden. Darüber hinaus kann Lärm aber auch gesundheitliche Schäden wie z. B. Hörschäden und Herz- und Kreislauferkrankungen verursachen.¹⁰ Weiterhin kann Lärm zu Wertverlusten bei Immobilien führen. Die Bewertung der externen Kosten des Lärms ist mit einigen Schwierigkeiten verbunden. So ist beispielsweise das Lautstärkeempfinden subjektiv, d. h. von Individuum zu Individuum verschieden. Ein weiteres Problem stellt die Vergleichbarkeit von Lärmbelastungen mit unterschiedlichen Schallpegeln, Frequenzen und Einwirkungsdauern dar.¹¹ Hinzu kommen Probleme der Bewertung von materiellen und gesundheitlichen Schäden.

Anhand einer Zahlungsbereitschaftsbefragung ermittelten Bickel/Friedrich externe Kosten für Lärm durch Straßengüterverkehr in Höhe von 600- 10.800 Mio. DM und durch Schienengüterverkehr in Höhe von 65-2.000 Mio. DM.¹² Die Unterschiede zwischen den beiden Verkehrsträgern liegen vor allem darin begründet, dass der Schienenverkehr überwiegend außerorts stattfindet, die Geräuschbelastung nicht permanent erfolgt, sondern mit Pausen durchsetzt ist, und Eisenbahnlärm allgemein als weniger laut empfunden wird.¹³ Dagegen spielt die Lärmbelästigung durch die Binnenschifffahrt praktisch keine Rolle, da ihre Streckenlänge im Vergleich zum Straßen- und Schienennetz relativ gering und ihre Entfernung zu Wohngebieten relativ groß ist. Lärmbelästigung durch Luftfrachtverkehr liegt hauptsächlich in der Umgebung von Flughäfen vor.

3.1.2 Luftschadstoffemissionen

Luftschadstoffe führen zu Gesundheitsschäden, Materialschäden (insbesondere Gebäudeschäden) sowie Pflanzen- und Tierschäden. Sie entstehen in erster Linie durch die Verbrennung fossiler Brennstoffe. Als gefährlichste Luftschadstoffe gelten Staub, Schwefeldioxid (SO2), Kohlenmonoxid (CO), Stickoxide (NOX) sowie flüchtige organische Verbindungen (VOC). Für die drei letztgenannten ist der Verkehr und hier insbesondere der Straßenverkehr als Hauptverursacher anzusehen.

Große Schwierigkeiten bei der Bewertung der externen Kosten des Verkehrs durch Luftschadstoffemissionen liegen in der verursacher- gerechten Zuordnung der Schäden. Zwar lassen sich die Schadstoffe quantifizieren, die durch den Güterverkehr emittiert werden, doch lässt sich den Emissionen ein Schaden nicht eindeutig zuordnen. Zum einen sind die chemischen Reaktionen noch nicht eindeutig geklärt, die aufzeigen, welcher Schadstoff für welchen Schaden verantwortlich ist, zum anderen mischen sich die Emissionen verschiedener Emittenten und werden durch den Wind weit verstreut. Man behilft sich, indem der quantifizierte Gesamtschaden über einen Verteilungsschlüssel den Verursachergruppen zugeordnet wird. Dazu werden so genannte Toxizitätsfaktoren verwandt.¹⁴ Eine Untersuchung hat ergeben, dass der Straßengüterverkehr fast das 30-fache gegenüber dem Schienengüter- verkehr und das neunfache gegenüber der Binnenschifffahrt an spezifischen Schadstoffemissionen verursacht.¹⁵

Bickel/Friedrich ermittelten externe Kosten durch Luftschadstoffemissionen für den Straßengüterverkehr in Höhe von 800-2.900 Mio. DM und für den Schienengüterverkehr in Höhe von 27-90 Mio. DM.¹⁶ Ausgehend von der Feststellung, dass der Straßengüterverkehr das neunfache an spezifischen Schadstoffemissionen verursacht (s. o.), ergibt sich aus den Zahlen von Bickel/Friedrich ein Betrag für die Binnenschifffahrt in Höhe von etwa 90-320 Mio. DM.

3.1.3 Unfälle

Unfälle können zu Material- und Personenschäden führen. Externe Kosten sind aber nur solche Unfallkosten, die nicht durch Versicherungen, Schadensersatz- oder Schmerzensgeldansprüche abgedeckt sind. Materialschäden haben daher weitgehend internen Charakter.¹⁷ Schwierig gestaltet sich die Bewertung von Personenschäden. Während sich die Kosten einer behebbaren Verletzung relativ leicht durch die Kosten der medizinische Behandlung ermitteln lassen, ist die Bewertung der Kosten eines Todesfalls oder bleibenden Gesundheitsschadens problematisch. Bickel/Friedrich lösen dieses Problem durch Verwendung zweier Ansätze. Mit Hilfe des Zahlungsbereitschaftsansatzes wird ermittelt, wie viel ein Individuum auszugeben bereit ist, um sein eigenes Todesfall- oder Gesundheitsrisiko zu senken. Die gesellschaftlichen Kosten werden durch den Ertragswertansatz festgestellt. Hierbei werden die Kosten des Arbeitskraftausfalls erfasst. Im Todesfalle wäre dies der Nettoertragswert, d. h. der materielle Verlust durch Arbeitskraftausfall abzüglich des eingesparten Konsums, im Verletzungsfall der Bruttoertragswert, d. h. der gesamte Verlust durch Arbeitskraftausfall.¹⁸ Zweifel an der Einbeziehung der Ertragswerte äußert van Suntum, der die Meinung vertritt, Sozialproduktsverluste seien lediglich fiktiv, „denn früher oder später kann und wird jeder Verkehrstote im Produktionsprozeß ersetzt werden“¹⁹.

Bezüglich des Mengengerüsts verwenden Bickel/Friedrich die Unfallstatistiken der Bundesanstalt für Straßenwesen (BASt) bzw. der Deutschen Bundesbahn. Die Statistik der BASt ist allerdings mit Problemen behaftet, da von einer hohen Dunkelziffer bei Straßenverkehrsunfällen auszugehen ist.²⁰

Bickel/Friedrich ermittelten unter Außerachtlassung der Ertragswerte für Verletzte auf Grund mangelnden Datenmaterials externe Unfallkosten in Höhe von 2.164-5.800 Mio. DM für den Straßen- und 108-302 Mio. DM für den Schienengüterverkehr.²¹

3.1.4 Staukosten

Zu den Staukosten zählen in erster Linie die Zeitverluste der Verkehrs- teilnehmer und die zusätzlichen Betriebskosten. Die Zeitverluste können einerseits anhand eines durchschnittlichen Stundenlohnsatzes bewertet werden. Andererseits kann die Bewertung auch durch Ermittlung der Zahlungsbereitschaft für Zeitgewinne vorgenommen werden, z. B. durch Ermittlung der Mehrkosten der zur Erzielung von Zeitersparnissen inkauf genommenen Umwege. Zumeist wird der Einfachheit halber die erste Methode verwandt.²²

Bickel/Friedrich berücksichtigen keine externen Staukosten auf Grund der Annahme, jeder zusätzliche Verkehrsteilnehmer werde „in gleichem Maße durch Staus beeinträchtigt wie er selber verursacht“²³. Damit seien die Staukosten internalisiert.²⁴ Die Planco-Consulting GmbH dagegen ermittelte Staukosten für den gesamten Straßenverkehr in Höhe von 15.000, die BMW AG sogar von 200.000 Mio. DM.²⁵ Unter Berücksichtigung eines Güterverkehrsanteils am Straßenverkehr von etwa 10 % ergeben sich Staukosten des Straßengüterverkehrs in Höhe von 1.500-20.000 Mio. DM. Beim Schienengüterverkehr sind externe Kosten auf Grund von Staus nicht vorhanden, da es auf dem Schienennetz praktisch keine Konkurrenz gibt.²⁶ Mögliche Verspätungen fallen direkt auf den Verursacher, die Deutsche Bahn AG, zurück. Bei der Binnenschifffahrt ist angesichts noch freier Kapazitäten auf den Binnenwasserstraßen von 5-300 %²⁷ allenfalls vor Schleusen mit Stauungen zu rechnen. Diese Kosten dürften aber vernachlässigbar sein, zumal die Partikuliere sicherlich Wartezeiten einkalkulieren, deren Kosten damit internalisiert wären. Bei der Luftfracht werden zukünftig durch den zunehmenden Luftverkehr verstärkt Verspätungen auftreten, die sich u. a. durch Warteschleifen über den Zielflughäfen bemerkbar machen.

3.1.5 Flächenbeanspruchung

Die Versiegelung von Flächen durch Verkehrswege führt zu Beeinträchtigungen des Naturhaushalts, wie z. B. den Wasserhaushalt oder den Lebensraum für Pflanzen und Tiere. Dies gilt besonders für Orte mit hoher Verkehrswegekonzentration.

Die Straße spielt auch hier die größte Rolle. Nicht nur weil der innerörtliche Verkehr überwiegend über die Straße abgewickelt wird, sondern auch weil z. B. eine zweigleisige Bahnstrecke mit durchschnittlich 13,7 Metern Kronenbreite weniger als die Hälfte der Fläche benötigt als eine vom Verkehrsaufkommen vergleichbare vierspurige Autobahn mit 29 Metern.²⁸ Die Binnenschifffahrt bewegt sich zu großen Teilen auf natürlichen Verkehrswegen. Zu Beeinträchtigungen kann es nur bei Kanalbauten, Flussbegradigungen etc. kommen.²⁹ Beim Flugverkehr kommt nur der Flächenverbrauch der Flughäfen in Betracht. Er liegt für Regionalflughäfen bei 2-4 km2 und für Großflughäfen bei 15-20 km2.³⁰

Bickel/Friedrich ermittelten die externen Kosten durch Flächen- beanspruchung anhand einer Kombination aus Aufwand für Ausgleichs- maßnahmen und Zahlungsbereitschaftsbefragung für den Erhalt von Arten und Biotopen. Sie gelangen zu externen Kosten des Straßengüter- verkehrs in Höhe von 20-200 Mio. DM und des Schienengüterverkehrs in Höhe von 3-30 Mio. DM.³¹

3.1.6 Sonstige externe Kosten

Weitere beachtenswerte externe Kosten sind z. B. die Trennwirkung von Verkehrswegen oder der Treibhauseffekt. Für die Trennwirkungen, die durch eine Zerschneidung zusammenhängender Naturräume sowie Wohn- und Lebensbereiche gekennzeichnet sind, gibt es allerdings noch kein ausreichendes Zahlenmaterial.³² Die externen Kosten des Treibhauseffekts lassen sich wegen seines globalen und langfristigen Charakters nur schwer schätzen. Sie werden aber als beträchtlich angesehen.³³ Wegen der unzureichenden Datenlage wird auf die Darstellung des Versuchs einer monetären Bewertung verzichtet.³⁴

3.2 Externe Nutzen

Externe Nutzen werden in der Literatur, so sie denn überhaupt Erwähnung finden, in der Regel verneint. Frey/Isenmann setzen sich mit Argumenten für die Existenz externer Nutzen auseinander, stellen diese aber als nicht zutreffend dar. Sie kommen zu dem Ergebnis, dass externe Nutzen nur in irrelevantem Ausmaß vorliegen.³⁵

Anderer Meinung ist dagegen Willeke. Er führt die Verleugnung externer Nutzen auf eine statische Betrachtung zurück und argumentiert, dass bei einer dynamischen Betrachtung externe Nutzen in beträchtlichem Ausmaß festgestellt werden könnten.³⁶ Er spricht insbesondere dem Straßenkraftverkehr die „stärksten produktivitätssteigernden, einkommensschaffenden und konsumausweitenden Impulse“³⁷ zu.

Rauschenberger beschäftigt sich ausführlich mit der Problematik der externen Nutzen.³⁸ Dabei setzt er sich insbesondere auch kritisch mit der Argumentation Willekes auseinander. Er gelangt zu der Schlussfolgerung: „Es erscheint also berechtigt, externe Effekte ... auf externe Kosten zu beschränken.“³⁹ Dieser herrschenden Meinung soll hier gefolgt werden.

3.3 Ergebnisse der Bewertung externer Effekte

Addiert man die jeweiligen externen Kosten, so ergeben sich Werte von 5.084-39.700 Mio. DM für den Straßen- und 203-2.422 Mio. DM für den Schienengüterverkehr.⁴⁰ Die großen Bandbreiten zeigen das Haupt- problem der Bewertung externer Effekte deutlich. Je nachdem welche Annahmen der Bewertung zu Grunde gelegt werden und welche Bewertungsmethoden angewandt werden, ergeben sich mitunter völlig verschiedene Ergebnisse. Die Zahlen zeigen aber, dass es sich bei den externen Kosten um beachtliche Größenordnungen handelt, die nicht vernachlässigt werden sollten, zumal diese Zahlen nicht alle Schäden widerspiegeln.⁴¹ Erkennen lässt sich, dass der Straßengüterverkehr weitaus mehr externe Kosten verursacht als der Schienengüterverkehr, wobei im Straßengüterverkehr die Hauptursachen für externe Effekte in den Bereichen Unfälle und Staus liegen, während beim Schienengüterverkehr der Lärm dominiert. Binnenschifffahrt und Luftfrachtverkehr spielen insgesamt eine eher untergeordnete Rolle.

4 Ansätze zur Internalisierung durch verkehrs- und umwelt- politische Maßnahmen

Das vorangegangene Kapitel hat gezeigt, dass das Verkehrsaufkommen gesamtgesellschaftlich gesehen zu groß ist. Der Preis für Verkehrsleistungen ist zu gering, so dass auch Verkehrsleistungen durchgeführt werden, deren Kosten höher als ihre Nutzen sind.⁴² Die Wohlfahrt ließe sich durch Internalisierung der externen Effekte steigern.

Die verkehrs- und umweltpolitischen Maßnahmen konzentrieren sich hauptsächlich auf den Straßenverkehr als den Hauptverursacher der externen Effekte.

Zur Erreichung des Ziels eines umweltverträglichen Verkehrs wurden von der Enquete-Kommission „Schutz der Erdatmosphäre“ des 12. Deutschen Bundestages fünf Strategien formuliert.⁴³ Wichtigste Strategie ist die Verkehrsvermeidung. Sie umfasst die Einschränkung von Mobilitäts- ansprüchen und die Verringerung von Distanzen, d. h. Standort- veränderungen von Unternehmen und Privatpersonen.⁴⁴ Die Verkehrs- verlagerung hat zum Ziel, umweltbelastende durch umweltfreundlichere Verkehrsträger zu ersetzen. Eine verbesserte Verkehrslenkung soll zu einem flüssigeren Verkehrsablauf und damit zu weniger Staus und Abgasen beitragen. Durch technische Verbesserungen sollen beispiels- weise die Schadstoff- und Lärmemissionen der Verkehrsmittel reduziert werden. Schließlich soll durch eine Schärfung des Umweltbewusstseins eine Beeinflussung des Verhaltens der Verkehrsteilnehmer vorgenommen werden. Die Umsetzung der Strategien kann durch ordnungsrechtliche und marktorientierte Methoden erfolgen.

4.1 Ordnungsrechtliche Ansätze

Umweltbeeinträchtigungen werden durch administrativen Zwang unterbunden oder eingeschränkt. Dies kann durch Ge- und Verbote sowie durch Festlegen von Emissionsstandards geschehen.⁴⁵ Einsatzmöglich- keiten bieten sich in erster Linie bei der Lärm- und Luftschadstoff- reduzierung. So gibt es beispielsweise Nutzungsbeschränkungen für bestimmte Verkehrswege, Vorschriften über die Mindestlärmdämmung von Fahrzeugen, Festlegungen von Höchstwerten für Schadstoff- konzentrationen in Abgasen, bis hin zu Fahrverboten (z. B. bei Smog).⁴⁶

Die Vorteile ordnungsrechtlicher Maßnahmen liegen in deren schnellen Wirksamkeit und der relativ leichten Durchsetzbarkeit und Implementierung.⁴⁷ Darin dürften die Gründe zu sehen sein, warum diese Maßnahmen in der Politik eine dominierende Stellung einnehmen. Sie sind aber auch großer Kritik ausgesetzt. Hauptkritikpunkt ist ihre mangelnde ökonomische Effizienz. Durch für alle Betroffenen einheitliche Regelungen werden die individuellen marginalen Vermeidungskosten ignoriert, die aber zur Erreichung des gesamtwirtschaftlichen Kosten- minimums zu Grunde gelegt werden müssten.⁴⁸ Zudem mindern Auflagen immer nur die Emissionen pro Leistungseinheit, nicht aber unbedingt die Gesamtemissionen. So wurden beispielsweise die durch technische Maßnahmen erreichten Rückgänge der Schadstoffemissionen pro gefahrenem Kilometer durch die starke Zunahme der Gesamtverkehrs- leistung überkompensiert.⁴⁹ Als Mittel zur Internalisierung externer Effekte erscheinen ordnungsrechtliche Maßnahmen daher als wenig geeignet.

4.2 Marktorientierte Ansätze

Durch marktorientierte Instrumente sollen die Verursacher externer Effekte veranlasst werden, die gesamten Kosten ihrer Aktivitäten in ihrer Kostenrechnung zu berücksichtigen.⁵⁰ Dazu müsste der Staat einen zulässigen quantitativen Rahmen externer Effekte bestimmen und anschließend dementsprechend die Preise für die Nutzung oder die nutzbare Menge festsetzen.⁵¹ Die marktorientierten Ansätze setzen direkt am Preismechanismus und damit an der Ursache der externen Effekte an.

4.2.1 Umweltabgaben

Durch den Einsatz von Steuern, Gebühren und/oder Subventionen⁵² wird versucht, das Verhalten der Wirtschaftsakteure dahingehend zu beeinflus- sen, dass die externen Effekte auf das gewünschte quantitative Ausmaß gesenkt werden. Von den vielen denkbaren Ausgestaltungsmöglichkeiten von Umweltabgaben werden hier die meistdiskutierten kurz beschrieben.

Die „klassische“ Methode ist die Erhebung einer Pigou-Steuer. Hierbei werden die gesamten externen Kosten über die Steuererhebung den Verursachern angelastet.⁵³ Als Steuerart käme die Mineralölsteuer in Frage, da sie bei jeder Fahrtentscheidung als variabler Kostenfaktor mit ins Kalkül einbezogen wird. Die Folge wäre, dass Fahrten mit geringem Nutzen nicht mehr durchgeführt oder auf dann kostengünstigere Verkehrs- träger verlagert würden. Zur exakten Bestimmung der Steuerhöhe pro Liter Kraftstoff müssten allerdings die Nachfragefunktion und das monetäre Ausmaß der externen Effekte bekannt sein. Dies ist aber für das monetäre Ausmaß der externen Effekte - wie oben gesehen - nicht der Fall und dürfte auch für die Nachfragefunktion nicht der Fall sein. Der optimalen Steuerhöhe kann man sich daher nur über ein trial-and-error Verfahren annähern.

Eine andere Möglichkeit der Internalisierung externer Effekte des Verkehrs über Abgaben ist das Road Pricing. Beim Road Pricing werden zeitlich und räumlich gestaffelte Gebühren für die Benutzung stark beanspruchter Verkehrswege erhoben.⁵⁴ Das sind insbesondere Innenstadtstraßen und bestimmte Autobahnen. Grundsätzlich kommen aber auch stark befahrene Schienenabschnitte in Frage. Mittels dieser Regelung lässt sich der Verkehr zeitlich besser verteilen und unter Umständen auch auf andere Verkehrsmittel verlagern.⁵⁵ Road Pricing ist allerdings mit hohem technischen und finanziellen Aufwand verbunden. Der Nachteil der alternativ vorgeschlagenen, mit weniger Aufwand verbundenen Vignetten- lösung ist, dass sie Fixkostencharakter und damit nur eine eingeschränkte Lenkungswirkung hat. Denn eine Vignette ist nicht leistungsbezogen, d. h. ist sie erst einmal bezahlt, können beliebig viele Verkehrsleistungen ohne Mehraufwand durchgeführt werden.⁵⁶

4.2.2 Umweltzertifikate

Bei den Umweltzertifikaten wird nicht der Preis, sondern die Menge der Nutzung von Umweltgütern administrativ festgelegt. Es handelt sich also um Rechte auf Nutzung der Umwelt. Diese Rechte, verbrieft in Umwelt- zertifikaten, werden auf Märkten gehandelt, wo sich entsprechende Knappheitspreise bilden. Die Wirtschaftsakteure, die in der Lage sind, die höchsten Preise für die Umweltzertifikate zu bezahlen, sind diejenigen, die den höchsten Nutzen aus ihnen ziehen, d. h. die Rechte am effizientesten einsetzen.⁵⁷

Bei der Einführung von Umweltzertifikaten muss neben der umweltbelastenden Menge auch der dazugehörige räumliche Geltungsbereich bestimmt werden. Das stellt für den Verkehrsbereich allerdings ein Problem dar, da es sich bei Verkehrsmitteln um mobile Objekte handelt. Gerade im Fernverkehr müssten unter Umständen für mehrere Regionen Umweltzertifikate für möglicherweise lediglich einmaliges Durchfahren erworben werden. Das erscheint sehr unpraktikabel.⁵⁸

Anders stellt sich die Situation bei der Versiegelung von Flächen dar.⁵⁹ Hier ist ein Handel von Versiegelungsrechten durchaus denkbar. Der Verkehrswegebau konkurriert mit anderen Baumaßnahmen um die be- schränkten Rechte zur Flächenversiegelung. Je weiter die Bebauung freier Flächen fortschreitet, desto knapper werden die freien Versiegelungs- rechte. Der dadurch steigende Preis stellt immer höhere Effizienzanforde- rungen an die mit der Versiegelung verbundene Nutzung des Bodens.

5 Fazit

Es wurde festgestellt, dass der Versuch einer mengenmäßigen und monetären Bewertung der externen Effekte des Güterverkehrs mit großen Unsicherheiten verbunden ist. Dennoch wurde deutlich, dass die externen Effekte ein beträchtliches Ausmaß angenommen haben, so dass eine Internalisierung notwendig erscheint. Dazu ist grundsätzlich den marktorientierten Instrumenten der Vorzug vor ordnungsrechtlichen Maßnahmen zu geben, da nur sie als geeignet angesehen werden, eine nachhaltige⁶⁰ ökonomische Entwicklung zu gewährleisten.⁶¹ Doch die Einführung marktorientierter Instrumente ist mit Schwierigkeiten verbunden. Umweltzertifikate haben sich für den Verkehrssektor als unpraktikabel herausgestellt. Für eine Internalisierung mittels Umwelt- abgaben ist die Kenntnis des monetären Ausmaßes der externen Effekte erforderlich, deren exakte Ermittlung aber - wie gesehen - kaum möglich ist. Da auch nicht jedes Instrument für alle Arten von externen Effekten gleich gut geeignet ist, wird häufig eine Kombination verschiedener Instrumente empfohlen.⁶² So gilt beispielsweise die Mineralölsteuer als besonders geeignet zur Reduzierung der Luftschadstoffe⁶³, während das Road Pricing als ein wirksames Mittel zur Verhinderung von Staus angesehen wird. Ordnungsrechtliche Maßnahmen sollten dort ergriffen werden, wo marktorientierte Instrumente nicht wirksam oder praktikabel sind und wo kurzfristiges Handeln erforderlich ist.⁶⁴

Wichtig ist eine Einbindung der verkehrspolitischen Maßnahmen „in ein konsistentes umweltpolitisches Gesamtkonzept unter Einschluß auch anderer Emittenden“⁶⁵. Da speziell der Güterverkehr mitunter eine stark internationale Ausrichtung hat, sind für Strukturveränderungen abgestimmte internationale Regelungen vonnöten.⁶⁶

Anhang

Externe Kosten des Stra ß en- und Schieneng ü terverkehrs 1990 in der Bundesrepublik Deutschland (alte Bundesl ä nder) in Mio. DM [in Anlehnung an Bickel, P. et al. (1995)]

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Literaturverzeichnis

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¹ Die Ausführungen zur Bewertung externer Effekte basieren in erster Linie auf den Untersuchungen von Bickel und Friedrich in Bickel, P. et al. (1995).

² Gemeint sind im folgenden technologische externe Effekte. Zur Abgrenzung zu den pekuniären externen Effekten vgl. z. B. Isenmann, T. (1994), S. 5.

³ Vgl. Neumann, R. (1980), S. 162.

⁴ Vgl. Neumann, R. (1980), S. 291.

⁵ Vgl. Frey, R. L. et al. (1993), S. 236.

⁶ Vgl. Ewers, H. J. (1993), S. 42.

⁷ Vgl. Neumann, R. (1980), S. 155.

⁸ Vgl. Weizsäcker, E. U. von (1991), S. 65.

⁹ Ewers, H. J. (1993), S. 42.

¹⁰ Vgl. Bickel, P. et al. (1995), S. 76-77.

¹¹ Vgl. Bickel, P. et al. (1995), S. 72.

¹² Vgl. Bickel, P. et al. (1995), S. 79; diese und alle folgenden Kostenschätzungen beziehen sich auf das Jahr 1990 und das Gebiet der Bundesrepublik Deutschland in den Grenzen vor dem 3.10.1990.

¹³ Vgl. Rauschenberg, R. H. (1998), Kap. 2.4, und Quinet, E. (1994), S. 39, die aus- führen, dass Schienenverkehr bis zu 5 db(A) lauter sein kann, um als gleich störend wie der Straßenverkehr empfunden zu werden.

¹⁴ Vgl. Bickel, P. (1995), S. 48 sowie 20-21.

¹⁵ Vgl. Jakobs, E. et al. (1995), S. 49.

¹⁶ Vgl. Bickel, P. et al. (1995), S. 61.

¹⁷ Vgl. Bickel, P. et al. (1995), S. 37-38.

¹⁸ Vgl. Bickel, P. et al. (1995), S. 22-23.

¹⁹ Suntum, U. van (1986), S. 149.

²⁰ Vgl. Bickel, P. et al. (1995), S. 46.

²¹ Vgl. Bickel, P. et al. (1995), S. 41 und 45.

²² Vgl. zu diesem Abschnitt Suntum, U. van (1986), S. 146.

²³ Bickel, P. et al. (1995), S. 96.

²⁴ Dieser Meinung wird hier nicht gefolgt, da es sich um eine Mindermeinung handelt.

²⁵ Vgl. Bickel, P. et al. (1995), S. 95.

²⁶ Vgl. Rauschenberg, R. H. (1998), Kap. 2.8.

²⁷ Vgl. Aberle, G. (1998), S. 110.

²⁸ Vgl. Jakobs, E. et al. (1995), S. 49.

²⁹ Vgl. Neumann, R. (1980), S. 146.

³⁰ Vgl. Quinet, E. (1994), S. 54.

³¹ Vgl. zu diesem Abschnitt Bickel, P. et al. (1995), S. 87-88.

³² Vgl. Bickel, P. et al. (1995), S. 92-94.

³³ Vgl. Bickel, P. et al. (1995), S. 71.

³⁴ Eine beispielhafte Auflistung weiterer nicht berücksichtigter externer Kosten findet sich in Bickel, P. et al. (1995), S. 113.

³⁵ Vgl. Frey, R. L. et al. (1993), S. 246-247.

³⁶ Vgl. Willeke, R. (1996), S. 100.

³⁷ Willeke, R. (1996), S. 112.

³⁸ Vgl. im folgenden Rauschenberger, R. H. (1998), Kap. 3.

³⁹ Rauschenberger, R. H. (1998), Kap. 3.4.

⁴⁰ Eine tabellarische Zusammenstellung der externen Kosten findet sich im Anhang.

⁴¹ Vgl. Kapitel 3.1.6.

⁴² Vgl. Frey, R. L. et al. (1993), S. 234 und 239; auch Neumann, R. (1980), S. 163.

⁴³ Vgl. zu den folgenden Ausführungen Suntum, U. van (1995), S. 360-361.

⁴⁴ Vgl. Prehn, M. et al. (1997), S. 55-56.

⁴⁵ Vgl. Neumann, R. (1980), S. 322.

⁴⁶ Vgl. Ewers, H. J. (1993), S. 45-47.

⁴⁷ Vgl. Gawel, E. et al. (1995), S. 264.

⁴⁸ Vgl. Gawel, E. et al. (1995), S. 265.

⁴⁹ Vgl. Ewers, H. J. (1993), S. 46.

⁵⁰ Vgl. Neumann, R. (1980), S. 292.

⁵¹ Vgl. Bonus, H. (1995), S. 301.

⁵² Subventionen sind natürlich keine Abgaben. Sie werden aber trotzdem hier aufgeführt, da sie in ihrer Wirkungsweise den Abgaben gleichen. Im folgenden wird aber nicht näher auf die Subventionen eingegangen.

⁵³ Vgl. Isenmann, T. (1994), S. 12.

⁵⁴ Vgl. Prehn, M. et al. (1997), S. 77.

⁵⁵ Eine Verkehrsverlagerung im Bereich des Güterverkehrs ist dabei im Grunde nur beim Fernverkehr denkbar, da im Innenstadtverkehr zum Straßenverkehr praktisch keine Alternative besteht.

⁵⁶ Mit dem gleichen Argument wird auch die Eignung der Kfz-Steuer zur Internalisierung externer Effekte kritisiert, vgl. Suntum, U. van (1986), S. 155.

⁵⁷ Vgl. zu diesem Abschnitt Bonus, H. (1995), S. 301.

⁵⁸ Vgl. zu diesem Abschnitt Neumann, R. (1980), S. 378-379.

⁵⁹ Vgl. zu den folgenden Ausführungen Ewers, H. J. (1993), S. 43-44.

⁶⁰ Der Begriff der Nachhaltigkeit wird hier im Sinne von Schaltegger, S. et al. (1993), S. 181, verstanden, die ihn als „ökonomische Entwicklung ... , welche die natürlichen Grundlagen des Lebens langfristig nicht gefährdet“ definieren.

⁶¹ Vgl. Frey, R. L. et al. (1993), S. 250; ebenso Neumann, R. (1980), S. 315.

⁶² Vgl. Gawel, E. et al. (1995), S. Neumann, R. (1980), S. 293.

⁶³ Vgl. Suntum, U. van (1986), S. 152.

⁶⁴ Vgl. Neumann, R. (1980), S. 324.

⁶⁵ Suntum, U. van (1986), S. 153.

⁶⁶ Vgl. Prehn, M. et al. (1997), S. 50-51. 267; auch Isenmann, T. (1994), S. 13; ebenso