Struktur- und Sektoranpassungsprogramme der Weltbank in den 80er Jahren

Inhalt

1 EINLEITUNG
1.1 AUFBAU DER WELTBANKGRUPPE
1.2 GRÜNDUNG UND AUFGABENVERTEILUNG
1.3 DIE 50ER UND 60ER JAHRE
1.4 DIE 70ER JAHRE

2 HAUPTTEIL: STRUKTUR- UND SEKTORANPASSUNGSPROGRAMME
2.1 NEUE STRATEGIE DER WELTBANK
2.1.1 DIE SITUATION ANFANG DER 80ER JAHRE
2.1.2 STRATEGISCHE FOLGERUNGEN
2.1.3 ZIELE DER ANPASSUNGSPROGRAMME
2.2 DIE INSTRUMENTE
2.2.1 ABLAUF EINES ANPASSUNGSPROGRAMMS
2.3 KONDITIONALITÄT DER STRUKTURANPASSUNGSPROGRAMME
2.3.1 MAKROÖKONOMISCHE POLITIK
2.3.1.1 Abwertung der Landeswährung
2.3.1.2 Kapitalflucht
2.3.2 FISKALPOLI TIK
2.3.3 FINANZSEKTOR
2.3.4 STAATLICHE UNTERNEHMEN
2.3.5 DER INDUSTRIELLE SEKTOR
2.3.6 DER AGRARSEKTOR
2.3.7 DER ENERGIESEKTOR
2.4 THEORETISCHER HINTERGRUND
2.4.1 VOLKSWIRTSCHAFTSTHEOR IE
2.4.2 ENTWICKLUNGSTHEORIEN
2.4.2.1 Rostowsche Stufentheorie
2.4.2.2 Dualismus
2.5 UMFELD DER PROGRAMME
2.5.1 VERHÄLTNIS ZU ANDEREN PROGRAMMEN DER WELTBANK
2.5.2 VERHÄLTNIS ZU MAßNAHMEN DES IWF
2.5.3 VERHÄLTNIS ZUR DARLEHENSVERGABE DER GESCHÄFTSBANKEN
2.6 EINGESETZTE MITTEL/DURCHGEFÜHRTE PROGRAMME
2.6.1 REGIONALE VERTEILUNG
2.6.2 ZEITLICHE VERTEILUNG DER STRUKTUR- UND SEKTORANPASSUNGSKREDITE
2.6.3 VERTEILUNG NACH EMPFÄNGERLÄNDERN
2.7 ERFOLGE DER PROGRAMME
2.8 KRITIK DER STRUKTURANPASSUNGSPROGRAMME
2.8.1 ENTWICKLUNG DES WELTMARKTES
2.8.2 SOZIALE AUSWIRKUNGEN DER PROGRAMME
2.8.3 POLITISCHE DIMENSIONEN
2.8.4 STRUKTURALISTISCHE KRITIK
2.9 VERBESSERUNGSVORSCHLÄGE DER WELTBANK

3 LÄNDERBEISPIELE
3.1 GH A N A
3.1.1 WIRTSCHAFTLICHE DATEN ZU GHANA
3.2 BANGLADESCH
3.2.1 WIRTSCHAFTLICHE DATEN ZU BANGLADESCH

4 SCHLUßBEMERKUNG: ALLHEILMITTEL STRUKTURANPASSUNG ?

5 LITERATURVERZEICHNIS

1 Einleitung

Anfang der 80er Jahre verschärften sich die Probleme der Entwicklungsländer - viele Volkswirtschaften stagnierten, die Staaten häuften immer höhere Schuldenberge auf. In dieser Situation setzte sich bei der Weltbank die Erkenntnis durch, daß den Entwicklungsländern nicht mehr nur durch isolierte Einzelprojekte geholfen werden könne, sondern daß Voraussetzung für eine nachhaltige wirtschaftliche Entwicklung ein funktionierendes makroökonomisches Umfeld und eine gesunde Wirtschaftsstruktur ist. Die Idee der Struktur- und Sektoranpassungsprogramme war geboren.

Diese Hausarbeit beschäftigt sich mit den Zielen, Strategien und Erfolgen der Struktur- und Sektoranpassungsprogramme der Weltbank in den 80er Jahren.

Um ein Basisverständnis zu legen, beschreiben wir einleitend kurz den Aufbau der Weltbankgruppe und ihre Geschichte. Danach wird das Zustandekommen der Schuldenkrise Anfang der 80er Jahre be- schrieben. Basierend auf ihren Erfahrungen mit Entwicklungshilfeprojekten und wegen der sich immer mehr verschärfenden wirtschaftlichen Misere in den Entwicklungsländern reagiert die Weltbank Anfang der 80er Jahre mit dem neuen Konzept der Struktur- und Sektoranpassungsprogramme. Im Folgenden wird auf die Ziele der Programme, ihren detaillierten Ablauf und auf die an die Auszahlung der Darlehen gebundenen Konditionalitäten eingegangen. Danach untersucht die Arbeit die volkswirtschafts- und ent- wicklungstheoretischen Hintergründe der geänderten Strategie der Weltbank. Basierend auf den Daten der Anpassungskredite zeigen wir, welche Länder Kredite in Anspruch genommen haben und welche Erfolge mit den Programmen erzielt wurden. Nachfolgend wird das Konzept der Strukturanpassungspro- gramme kritisch beleutet. Hierbei gehen wir insbesondere auf die Entwicklung des Weltmarktes, die so- zialen Auswirkungen der Programme, politische Hemmnisse und strukturalistische Kritik ein. Anhand der Länderbeispiele Ghana und Bangladesh wird schließlich konkret der Ablauf zweier Struktur- und Sektor- anpassungsprozesse gezeigt.

1.1 Aufbau der Weltbankgruppe

Einen Überblick über die Tätigkeiten der Organisationen der Weltbankgruppe bietet die auf der nächsten Seite folgende Tabelle. Anfang der 80er Jahre, zum Zeitpunkt der Entstehung der Anpassungsprogramme, bestand die Weltbankgruppe nur aus IBRD, IDA, IFC und ICSID. Die MIGA wurde erst 1986 gegründet und spielt mit ihrer Tätigkeit bei der Absicherung von privaten Krediten im Rahmen der Strukturanpassung nur eine untergeordnete Rolle.

Der Begriff "Weltbank" bezieht sich in dieser Arbeit auf alle Organisationen der Weltbankgruppe, es sei den es wird ausschließlich von einer einzelnen Organisation gesprochen.

Tabelle: Aufbau der Weltbankgruppe¹ (updated 09/97)

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1.2 Gründung und Aufgabenverteilung

Als die Weltbank im Dezember 1945 zusammen mit dem IWF (International Monetary Fond) gegründet wurde, bestand ihre Aufgabe in erster Linie in der Unterstützung der durch den zweiten Weltkrieg zerstörten Länder Europas. Europa erholte sich, und die Weltbank lenkte ihre Aufmerksamkeit auf die Förderung des wirtschaftlichen und sozialen Fortschritts in den Entwicklungsländern. Sie hilft den Mitgliedsländern ein besseres Leben für ihre Bevölkerung zu realisieren, gewährt zu diesem Zweck Kredite und verfügt außerdem über ein breites Spektrum von Beratern.

Der IWF hingegen übernahm die Aufgabe der Schaffung und später Überwachung und Stabilisierung des Weltwährungssystems². Es ist zu erkennen, daß die beiden Organisationen zwar unterschiedliche Zielsetzungen haben, aber auf übergreifende Weise miteinander verzahnt sind.

1.3 Die 50er und 60er Jahre

In den 50er Jahren sah die Weltbank den besten Weg zu Bekämpfung von Unterentwicklung im Infra- strukturausbau sowie schneller Industialisierung. Somit richtete sich das Hauptaugenmerk der Weltbank in erster Linie auf den Ausbau des Transport- und Energiewesens. Zu dieser Zeit ist eine politische Ab- neigung gegenüber staatlichen Produktionsbetrieben erkennen. Beispielsweise lehnte sie es ab, staatli-chen Erdölgesellschaften Finanzierungsmittel zur Verfügung zu stellen. Aber auch die Betrachtung der geographischen Verteilung der Förderungen läßt eine stark politisch orientierte Motivation zur Darlehensvergabe vermuten, denn insbesondere an sozialistische Länder angrenzende Staaten (z.B. Finnland, Türkei, Indien, Pakistan, Iran) konnten von diesen Mitteln profitieren³. Insgesamt wurden nur verhältnismäßig wenig Mittel zur Unterstützung der landwirtschaftlichen Projekte aufgebracht, da wie oben schon erwähnt, zum Zwecke der Erhöhung des Bruttosozialproduktes (BSP) infrastrukturelle Maßnahmen als notwendige Voraussetzungen gesehen wurden.

Im Jahre 1956 wurde die Tochtergesellschaft IFC (International Finance Corporation) gegründet. Gegensätzlich zur Weltbank ist es der IFC möglich, Hilfe in Form von direkter finanzieller Unterstützung, auch ohne Regierungsgarantien an private Unternehmen zu geben.

Unmittelbar danach, 1960, gründete die Weltbank ihre zweite Tochtergesellschaft IDA (International De- velopment Association), auch „soft loan agency“genannt, welche die Weltbankstrategie auf erste neue Wege ihrer Entwicklungshilfetätigkeit führte. Im Gegensatz zur Weltbank, vergibt die IDA Kredite zu „weichen“ Konditionen, das heißt zinsfreie Darlehen mit langfristigen Laufzeiten. Ob diese Gründung Resultat der Weltbankstudie von 1960, welche einen erheblichen Verschuldungsanstieg in 32 Entwick- lungsländern auswies oder in den Zahlungsbilanzschwierigkeiten der USA zu suchen sind, bleibt in der Literatur umstritten.

Der Ausbau der Handelsbeziehungen zwischen den Entwicklungsländern und sozialistischen Ländern führte die Weltbank in eine bedrohliche Situation. Die Gründung der IDA als Tochterorganisation der Weltbank sollte den dominierenden Einfluß der kapitalistischen Länder sichern⁴.

1.4 Die 70er Jahre

Eine weitere Diversifizierung der Entwicklungspolitik mit dem Ziel der Beseitigung von Armut erfährt die Weltbank mit dem Amtsantritt des neuen Präsidenten McNamara⁵. Seine Politik richtete sich mehr und mehr auf die ärmsten Bevölkerungsschichten und trat in den Kampf gegen die Armut. In den 60er Jahren hatten die Entwicklungsländer ein erhebliches Wachstum des Bruttosozialproduktes (BSP) zu verzeich- nen. Das ursprünglich gesetzte Ziel, welches sich auf 5% Steigerungsrate des BSP belief, wurde sogar überschritten⁶. Aber wurde die wichtige Frage nach den Nutznießern ausreichend berücksichtigt?

Auf der berühmten Nairobi-Rede McNamaras, 1973, wurde erstmals öffentlich bekannt- gegeben, daß die Weltbank beabsichtigt, dem Verteilungsaspekt in Zukunft mehr Aufmerksamkeit zu schenken, da der erhoffte „Trickle down-Effekt“ ⁷ nicht eingetreten war. Die neue Parole lautete nun also „Wachstum plus soziale Gerechtigkeit“. McNamara äußerte sich hierzu optimistisch: „Es lassen sich Maßnahmen konzi- pieren, deren ausdrückliches Ziel die Verbesserung der Lebensbedingungen der ärmsten 40% in den Entwicklungsländern ist - und dies ist möglich, ohne daß gleichzeitig unzumutbare Abstriche am nationa-len Wachstumsziel gemacht werden müßten...“⁸. Wie sollten diese Maßnahmen aussehen? In ersten Linie wird die sog. target group in 2 Gruppen aufgesplittet: die absolut Armen (jährliches Einkommen weniger als 50 US$), die relativ Armen (jährliches Einkommen ist weniger als 1/3 des durchschnittlichen Einkommens). Da die Mehrheit dieser target group auf dem Land lebt, konzentriert sich die Weltbank hinsichtlich ihrer Aktivitäten ebenfalls in diesem Bereich, indem sie hier das Gesamtdarlehensvolumen in erheblichem Umfang steigerte. Außerdem war eine klare Diversifikation der Strategieelemente er- kennbar. Hierzu zählten Land- und Pachtreformen, Anwendung moderner Agrartechnologien, Reform des Kreditwesens, Errichtung von Farmgruppen, Reform der Preis- und Steuerpolitik sowie eine Neuori- entierung der Infrastrukturmaßnahmen. Wenngleich die eigentliche Zielgruppe auch hier noch nicht r- reicht wurde, weil landbesitzende Kleinbauern privilegiert behandelt wurden, läßt sich dies schon als Fortschritt der Weltbankstrategie einordnen. Die Weltbank selbst sieht diesen Schritt sogar als Revoluti- on an. Bei kritischer Betrachtung tut sich jedoch die Vermutung auf, „...daß es sich in Wirklichkeit um einen knallharter Geschäftsplan handelt: Die Expansion der kapitalistischen Landwirtschaft im kleinbäu- erlichen Sektor zum Nutzen der multinationalen Konzerne, die landwirtschaftlichen Input herstellen...“⁹. An anderer Stelle wird sogar noch ein Schritt weitergegangen und behauptet, daß es im Kern nur darum ging, die Kleinbauern vor ihrer drohenden Proletarisierung zu bewahren.¹⁰

2 Hauptteil: Die Struktur- und Sektoranpassungsprogram- me

2.1 Neue Strategie der Weltbank

2.1.1 Die Situation Anfang der 80er Jahre

Die Situation Anfang der 80er st dadurch gekennzeichnet, daß die Entwicklungsländer immer höhere Schuldenberge anhäuften. Bei Betrachtung dieser Thematik ist es vorteilhaft, nach der Ursache dieser Entwicklung zu fragen. Was sind äußere Ursachen, d.h. auf weltwirtschafliche Bedingungen zurückzu- führen? Und wo liegen die innere Ursachen, welche von Entwicklungsländern selbst zu verantworten sind?

Die äußeren Ursachen der weltwirtschaftlichen Schuldenkrise sind in den beiden Ölpreisexplosionen 1973/74 und 1979 begründet.

a) Ölkrise 1973/74

Die Ölpreissteigerung in den frühen 70er Jahren lies die Importrechnungen der ölabhängigen Entwick- lungsländer rapide steigen und verursachte starke Außenhandelsdefizite. Jene Defizite konnten nur durch Auslandskredite gedeckt werden. Aus Sicht dere Banken waren diese Kreditgeschäfte interessant, denn zum einen verfügten sie über eine hohe Liquidität und zum anderen wurden hauptsächlich Kredite zu variablen Zinssätzen herausgegeben. Außerdem war die Geldnachfrage in den Ländern Erster Welt wegen der weltweiten Wirtschaftskrise gering. Aufgrund zunehmender Inflation in den Industrieländern und der folglich von ihnen geführten Geld- und Finanzpolitik stiegen die Zinsen und es kam zu einer Periode der Hochzinspolitik. Dies brachte erneut folgenschwere Belastungen für die Entwicklungsländer, denn die Zinssätze der aufgenommenen Kredite orientierten sich am Marktzins.

b) Ölkrise 1979/80

Der 2. Ölschock verursachte erneut Außenhandelslücken bei den Entwicklungsländern - und damit ver- bundenen - erneuten Anstieg der Schulden. Die Defizite wurden wieder mit Krediten von internationalen Banken finanziert, was in den Jahren 1980 bis 1982 zu einem Rekord von jahresdurchschnittlich 40 Mrd. Dollar führte. Zusätzlich zu wachsenden Schulden sanken die Exporterlöse der Entwicklungsländer, denn die Industrieländer reagierten mit protektionistischen Maßnahmen, um die eigenen Wirtschaften in der Krisensituation zu schützen.¹¹ Statt mehr Deviseneinnahmen, welche die Entwicklungsländer benö- tigten, um ihre Schulden zurückzuzahlen, mußten sie nun auch noch die Exporteinbußen hinnehmen. Auf diese Weise gerieten die Entwicklungsländer in die Klemme, und der Nord-Süd-Konflikt eskalierte. ¹² Die internen Ursachen der Schuldenkrise sind in zwei Aspekten begründet. Zum einen wurden die aus- ländischen Darlehen in den Entwicklungsländern nur teilweise zu wirklichen Investitionszwecken ver- wendet. Zu viel Geld wurde für unproduktive Projekte, wie Rüstungsausgaben, Ausgleich von Haushaltsdefiziten ausgegeben oder gelangte in die Hände der verschwendungssüchtigen Ober- schicht.¹³ Und zum anderen wurden kurzfristige Kredite für langfristige Projekte eingesetzt, was eine kurzfristige Rückzahlung schlichtweg unmöglich machte. Ein weiterer Indikator für die Schuldenkrise ist die hohe Kapitalflucht, d.h. Privatkapital wurde aus Unsicherheitsgründen zur Spekulation in Ausland gebracht. Das im Inland zur Verfügung stehende Kapital verringert sich und konnte somit notwendigen Investitionen nicht zur Verfügung stehen. Wie nachfolgende Tabelle zeigt, haben besonders Argentinien und Venezuela eine hohe Kapitalflucht aufzuweisen:

Tabelle: Neuverschuldung in- und Kapitalflucht aus Entwicklungsländern 1970 -1983 (in Mrd. DM)¹⁴

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Die Kapitalflucht aus 13 hochverschuldeten Entwicklungsländern¹⁵ betrug im Zeitraum 1978 bis 1988 ca.184 Mrd. Dollar gegenüber einem Schuldenstand von 360 Mrd. Dollar.¹⁶ Kapitalverkehrskontrollen konnten unproblematisch umgangen werden. Aus diesem Grund existieren derartige Kontrollen in einigen Ländern gar nicht. Klar ist jedoch, daß das Schuldendienstproblem entschärft, wenn nicht sogar gelöst werden könnte, wenn es den Regierungen gelingen würde das Fluchtkapital im Land zu behalten. Denn wenn diese Gelder im Land bleiben, könnten sie in gewinnversprechende Projekte investiert werden und helfen den Schuldenberg Schritt für Schritt abzubauen.

2.1.2 Strategische Folgerungen

Angesichts der sich verschärfenden Schuldenkrise und der negativen allgemeinen wirtschaftlichen Entwicklung in den Dritte-Weltländern setzten sich beim IWF und der Weltbank Anfang der 80er Jahre zwei Erkenntnisse durch: Es wurde deutlich, daß die auftretenden Zahlungsbilanzdefizite eine Dimension erreichten, die sich nicht mehr in das Schema temporärer Ungleichgewichte pressen ließen¹⁷. Zum Zweiten wurden neben den externen Faktoren, wie Ölpreisschocks und Verschlechterung der Terms of Trade, zunehmend die verfehlte Wirtschaftspolitik zahlreicher Entwicklungsländer als wichtige Ursache für Zahlungsbilanzdefizite und andere wirtschaftliche Probleme erkannt¹⁸. Die ungünstigen wirtschaftlichen Rahmenbedingungen gefährdeten darüber hinaus in zunehmenden Maße die Erfolgsaussichten der traditionell von der Weltbank¹⁹ finanzierten Einzelprojekte.

Auf diese Entwicklung reagieren IWF und Weltbank durch eine Änderung ihrer Strategie gegenüber den in Zahlungsschwierigkeiten geratenen Entwicklungsländern.

Der IWF, der bisher nur kurzfristige Kredite zum Ausgleich von Zahlungsbilanzschwierigkeiten gegeben hatte, verlängerte die Laufzeit seiner Darlehen.

Die Weltbank rückte von ihrer Strategie der reinen Projektfinanzierung ab. Durch Schaffung der an poli- tische Konditionen geknüpften Struktur- und Sektoranpassungskredite, übernahm sie die Aufgabe, wirt- schaftliche Reformen zusammen mit den Entwicklungsländern zu erarbeiten und durch Kredite zu unterstützen. Durch diese Reformen soll die Wirtschaft der Entwicklungsländer so umstrukturiert werden, daß sie mittelfristig ihre Zahlungsbilanzdefizite abbauen und ihre Schulden zurückzahlen können. Die entwicklungpolitische Leitlinie der McNamara-Ära "redistribution with growth" d.h. Umverteilung mit Wachstum wurde so durch die Formel "stuctural adjustment" sprich Strukturanpassung in den Entwick- lungsländern ersetzt²⁰.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

2.1.3 Ziele der Anpassungsprogramme

In einem Aufsatz formuliert die Weltbank selbst folgende Ziele der Anpassungsprogramme²¹:

- Aufbau eines stabilen, gesunden, makroökonomischen Umfeld
- Ökonomisches Wachstum fördern und Armut bekämpfen
- Entwicklungsländer gegenüber dem Weltmarkt öffnen
- Erreichung einer effektiveren Ressourcenverwendung in den Entwicklungsländern.
- Die Entwicklung des privaten Sektors beschleunigen
- Institutionen zur politischen Analyse aufbauen

Zusammenfassend läßt sich feststellen, das durch die herstellung des Zahlungsbilanzgleichgewichts auf Grund strebt wird.

Um diese Ziele zu erreichen, werden von den Entwicklungsländern vor allen Maßnahmen zur Förderung der Exportproduktion (=Bedienung der Auslandsschulden), Deregulierung von Produktion und Handel und zur Effizienzsteigerung des öffentlichen Sektors (=Privatisierung) gefordert²². Auf die einzelnen Maßnahmen und ihre Bindung als Konditionalität an die Darlehen wird in Kapitel 2.3 noch genauer ein- gegangen.

Obwohl es während des Anpassungsprozesses durch sinkende Nachfrage zu einem Rückgang des BSP und zu wirtschaftlichen Engpässen kommen kann, geht die Weltbank davon aus, daß durch Umstrukturierung der Wirtschaften der Entwicklungsländer langfristig das Ziel eines gesunden Wachstums und einer gerechten Einkommensverteilung erreicht werden kann.

2.2 Die Instrumente

Anfang der 80er Jahre wurden zur Erreichung dieser Ziele zwei Instrumente geschaffen: die Strukturan- passungsdarlehen(SAL) und die Sektoranpassungdarlehn (SEL). Es handelt sich hierbei um nicht pro- jektgebundene, schnell auszahlbare Darlehen, die von Entwicklungsländer zur Finanzierung von Importen verwendet werden können. Die Verwendung wird nur durch sogenannte Negativlisten einge- schränkt. Die Listen enthalten Waren, wie zum Beispiel Waffen und Luxusgüter, die nicht mit Weltbank- mitteln gekauft werden dürfen²³.

Strukturanpassungskredite bestehen aus zwei Elementen²⁴: Erstens den internen Eigenanstrengungen der Entwicklungsländer, ihre Wirtschaft zu reformieren und zweitens dem externen Beitrag der Weltbank durch analytische und finanzielle Unterstützung.

Der Unterschied zwischen SALs und SELs liegt darin, daß sich die Reformen, die Voraussetzung der Vergabe eines Strukturanpassungskredits sind, auf die ganze Wirtschaft eines Landes beziehen. Bei einem Sektoranpassungskredit beziehen sie sich nur auf einen einzelnen Sektor, wie zum Beispiel auf das Finanzwesen oder die Landwirtschaft. Anfängliche Erfahrungen mit Strukturanpassungsprojekten haben gezeigt, daß Programme, die sich auf die ganze Wirtschaft beziehen, analytisch sehr schwierig und politisch nur schwer durchsetzbar sind²⁵. Deshalb sind seit 1983 zunehmend Sektoranpassungskredite an die Stelle der komplexeren Strukturanpassungskredite getreten. Später wurden die Grenzen zwischen den beiden Instrumenten eher fließend: Je nach Sachlage und Akzeptanz greift die Weltbank zur Realisierung von Strukturanpassungen entweder auf SALs oder SELs zurück²⁶.

Durch ihre ihre Konditionalität und schnelle Auszahlung ähneln die Strukturanpassungskredite sehr den Krediten des IWF. Die Besonderheit liegt darin, daß durch das Hintereinanderschalten mehrerer Strukturanpassusngskredite längere Reformprozesse in den Empfängerländern begleitet werden können, wie sich im nächsten Abschnitt zeigen wird:

2.2.1 Ablauf eines Anpassungsprogramms

In den meisten Fällen muß für die Vergabe von Strukturanpassungskrediten der Weltbank erst einmal ein Abkommen mit den IWF bestehen. Besteht ein solches Abkommen, kann sich ein Land mit einem Kreditwunsch an die Weltbank wenden, und folgender Ablauf kommt in Gang:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten²⁷

Ein Beispiel für die Begleitung längerer Reformprozesse mit mehreren Anpassungskrediten wird anhand von Ghana im Kapitel 3.1 gegeben.

2.3 Konditionalität der Strukturanpassungsprogramme

Wie oben beschrieben, ist die Auszahlung der Tranchen des SELs und SALs von der im "Letter of Developement Policies" festgelegten Schlüsselmaßnahmen abhängig. Diese Bedingungen beschränken sich nicht, wie bei den IWF-Programmen, auf relativ wenige makroökomomische Zielgrößen, sondern befassen sich sehr viel detaillierter mit mikroökonomischen Reformen einzelner Wirtschaftszweige²⁸. Für das Zustandekommen eines Strukturanpassungskredits muß vorher innerhalb des Polit-Dialogs Einvernehmen über folgende Komplexe erzielt werden²⁹:

- Strukturelle Ziele, die innerhalb von fünf bis sieben Jahren erreicht werden sollten (Beispiele sind die Steigerung der Exportproduktion oder die Liberalisierung des Handels)
- Maßnahmen, die über einen Zeitraum von fünf Jahren ergriffen werden sollen, um die strukturellen Ziele zu erreichen (z. B. Reform des Steuersystems, Abbau von Importkontrollen)
- Auflistung konkreter Maßnahmen, die entweder vor oder während der Laufzeit des Kreditabkom- mens getroffen werden müssen (z.B. konkrete preispolitische Maßnahmen)

Im Folgendem wird auf die von der Weltbank geforderten Reformschritte eingegangen. Da die meisten Anpassungsprogramme nach diesem Shema ablaufen, zeichnet sich so ein allgemeines Bild der Weltbankpolitik gegenüber den Entwicklungsländern.

2.3.1 Makroökonomische Politik

2.3.1.1 Abwertung der Landeswährung

In vielen der Empfängerländer ist durch Inflation der reale Wert der Landeswährung gefallen, aber der nominelle, staatlich festgelegte Wechselkurs ist nicht im gleichen Maße mitgesunken³⁰. Deshalb wird von den Ländern eine Abwertung ihrer Landeswährung gefordert. Ein weiterer Grund für die Abwertung ist, daß so die inländische Nachfrage gedrosselt werden soll.

2.3.1.2 Kapitalflucht

In vielen Ländern der dritten Welt liegen durch Inflation und hohe Investitionsrisiken die realen Zinsen unter dem internationalen Durchschnitt oder sind sogar negativ. Die Kapitalanleger versuchten deshalb, ihr Geld ins Ausland zu bringen. Die betroffenen Länder versuchten, dies durch Kapitalexportkontrollen zu verhindern. Da eine Umgehung dieser Kontrollen meist möglich ist, versucht die Weltbank auf eine Steigerung der Zinsen bei gleichzeitigem Abbau der Kapitalexportkontrollen hinzuwirken³¹.

2.3.2 Fiskalpolitik

In den meisten Anpassungsländern ist der Abbau der Haushaltsdefizite auf eine erträgliche Höhe der erste, kritische Schritt, den die Regierungen unternehmen müssen und der gleichzeitig oft über den Er- folg der Programme entscheidet. Zum Abbau der Defizite gibt es zwei Möglichkeiten: Zum einen könn- ten die Steuern erhöht werden. Doch da private Investitionen angezogen werden sollen und sehr arme Länder oft nicht über besonders potente Steuerzahler verfügen, entfällt diese Möglichkeit in den meisten Fällen. Die zweite Möglichkeit besteht darin, die Staatsausgaben zu reduzieren, was bei den meisten Anpassungsprogrammen empfohlen wird. Dies geschieht durch Reduktion der Ausgaben für die Infra- struktur, Einsparungen im Sozialsystem, Verkleinerung des Staatsapparats und durch Abbau von Sub- ventionen, beispielsweise bei Grundnahrungsmitteln und in der Landwirtschaft. Auf die sozialen Folgen, die solche Schritte besonders für die ärmeren Schichten der Bevölkerung haben, wird in Kapitel 2.8.2 noch genauer eingegangen.

2.3.3 Finanzsektor

In vielen Entwicklungsländern ist der Bankensektor unterentwickelt und nicht effektiv. Dies führt dazu, daß die private Wirtschaft unzureichend mit Kapital versorgt ist, was eine Weiterentwicklung verhindert. Aus diesen Gründen konzentriert sich die Weltbank besonders auf die Reform des Bankensystems, da von einem funktionierenden Bankensystem Impulse für ein allgemeines Wachstum erwartet werden³². Es wird versucht, die Rolle der Regierung bei der Kreditvergabe zu reduzieren, insolvente Banken umzu- strukturieren, eine strengere Bankenaufsicht aufzubauen und staatliche Banken zu privatisieren. Vor der Liberalisierung des Bankensektors muß allerdings sichergestellt werden, daß das makroökonomische Umfeld stabil ist oder sich auf dem Weg der Stabilisierung befindet, da es sonst zu weiteren Fehlentwick- lungen kommen kann³³.

2.3.4 Staatliche Unternehmen

Die Reform der staatlichen Unternehmen ist vor allem bei den Programmen der Weltbank in Afrika und Südamerika eine wichtige Komponente. Die Reformen teilen sich in zwei Kategorien: Erstens wird ver- sucht, öffentliche Betriebe zu privatisieren, zweitens wird bei den Betrieben, die in öffentlichem Besitz bleiben sollen, die Finanz-, Organisations- und Managementstruktur verbessert³⁴. Die neueren Pro- gramme verfolgen darüber hinaus das Ziel, Entlassungen zu vermeiden oder den Entlassenen Kompen- sationen anzubieten. Für den Verkauf staatlicher Unternehmen ist vorher eine Stabilisierung des makroökonomischen Umfeldes wichtig, da sich nur so seriöse Käufer finden lassen und der Fortbestand der Unternehmen gewährleistet wird.

2.3.5 Der industrielle Sektor

Vor allem in Ländern mit mittleren Einkommen zielen die Programme der Weltbank direkt auf den indus- triellen Sektor. Um die Entwicklung der Industrie zu beschleunigen wird versucht, makroökomomische Stabilität, wettbewerbsfähige Wechselkurse sowie eine einfache Importgesetzgebung zu erreichen. Um privates Kapital anzulocken, sollen Investitionsschranken, wie bürokratische Genehmigungsverfahren und Gewinntransferkontrollen, abgebaut werden. Es wird versucht, zu hohe Investitionen in den Ausbau der Infrastruktur zu vermeiden, da sie dem Ziel der Entlastung des Staatshaushalts entgegenlaufen.

2.3.6 Der Agrarsektor

In einer Untersuchung der Weltbank über die Erfolge der Anpassungsprogramme im Agrarbereich, zeig- te nur etwa die Hälfte der Programme positive Ergebnisse. Oft wurde der Abbau von Subventionen der Inputfaktoren und eine Freigabe der Preise für landwirtschaftliche Erzeugnisse gefordert. Diese Maß- nahmen wurden von den Empfängerländern hauptsächlich mit dem Ziel, den Staatshaushalt zu entlas- ten, durchgeführt. Da sich während der Vorbereitung der Programme oft mangelndes Wissen der Weltbank über Agrarprobleme zeigte, ist man in vielen Ländern dazu übergegangen, in erster Linie Stu- dien über die Möglichkeit von Agrarreformen durchzuführen³⁵. Eine Verwirklichung wird erst zu einem späteren Zeitpunkt angestrebt.

2.3.7 Der Energiesektor

Die Dringlichkeit von Reformen im Energiesektor hängt von folgen Punkten ab: Energieverbrauch der Volkswirtschaft, dem Anteil der importierten Energieträger, der Bindung der Energiepreise und dem staatlichen Anteil am Energiesektor. Aufgrund der Erfahrung der Weltbank aus vorhergegangenen Projekten und Studien waren die Programme im Energiebereich recht erfolgreich. In vielen Fällen zeigte sich die Notwendigkeit, Anpassungsprozesse auch mit Investionsdarlehen zu unterstützen.

2.4 Theoretischer Hintergrund

Im folgendem Abschnitt werden die theoretischen Grundlagen, auf deren Basis die Weltbank ihre Anpassungskonzepte formuliert, dargestellt. Da sich mit diesem Thema alleine schon eine Hausarbeit füllen ließe, werden die Konzepte hier nur kurz angerissen.

2.4.1 Volkswirtschaftstheorie

Sowohl der IWF als auch die Weltbank beziehen sich implizit oder explizit auf zentrale Aussagen der neoklassischen Theoriebildung. Außenwirtschaftlich wird die Notwendigkeit des Freihandels betont, bin- nenwirtschaftlich wird eine größtmögliche Enthaltsamkeit des Staates gefordert, um bei freier Preisbil- dung eine optimale Allokation der Ressourcen zu gewährleisten und wirtschaftliches Wachstum zu erreichen.

Das Policy Package von Balassa

Eine wichtige theoretische Grundlage der Anpassungsprogramme der Weltbank stellen die konzeptionel- len und empirischen Arbeiten von Balassa dar. Er kommt auf Basis seiner empirischen Untersuchung zu dem Ergebnis, daß externe Schocks (z.B. Ölpreissteigerungen) bei eher exportorientierten Ländern ge- ringere Auswirkungen auf die Zahlungsbilanz haben als bei Ländern mit einer binnenorientierten Strate- gie³⁶. Außerdem sei auch das Wachstum in Exportländern unabhängiger von externen Einflüssen. Aus diesen Ergebnissen leitet er folgendes allgemeines Maßnahmenpaket (Policy Package) ab³⁷:

- Abwertung der Landeswährung, Abbau von Preiskontrollen und Außenhandelsrestriktionen.
- Schaffung positiver realer Zinsen, Erreichen eines größeren Wettbewerbs im Finanzsektor
- Rückführung des Staates auf unterstützende Funktionen für die private Wirtschaft
- Abbau des staatlichen Haushaltsdefizits bei gleichzeitiger Bekämpfung der Inflation

Wie Kapitel 2.3 über die mit Anpassungskrediten verbundenen Konditionalitäten zeigt, finden sich Balassas Überlegungen exakt in den von der Bank geforderten Maßnahmen wieder.

Zwei weitere Ansätze, die sich komplementär zur Begründung der Weltbankprogramme heranziehen lassen, sind der Absorptionsansatz und die monetäre Zahlungsbilanztheorie.

Der monetäre Ansatz der Zahlungsbilanztheorie

Der monetäre Ansatz der Zahlungsbilanztheorie, der in den 50er Jahren von Mitarbeitern des IWF erar- beitet wurde und Grundlage der Konzepte des IWF ist, spielt auch bei den Strategien der Weltbank eine große Rolle. Der Kerngedanke ist, daß sich Ungleichgewichte in der Zahlungsbilanz auf ein Geldmark- tungleichgewicht zurückführen lassen³⁸, da ein enger Zusammenhang zwischen Geldmarkt und Zah- lungsbilanz besteht. Unter der Annahme einer konstanten Geldumlaufgeschwindigkeit postuliert der Ansatz, daß das Wachstum des nominellen Volkseinkommens dem des Geldangebots entspricht. Das Geldangebot setzt sich wiederum aus inländischer Kreditschöpfung und den Währungsreserven zusam- men. In einer Gleichgewichtssituation auf dem Geldmarkt und in der Zahlungsbilanz führt ein Anwach- sen der internen Kreditschöpfung über das reale Wachstum der Produktion hinaus sowohl zu einer höheren Importnachfrage und somit zu einem Defizit in der Zahlungsbilanz als auch zu einer inflationä- ren Entwicklung³⁹. Hieraus wird abgeleitet, daß durch restriktive inländische Kreditschöpfung die ge- samtwirtschaftliche Nachfrage soweit gedrosselt werden sollte, bis es zum Ausgleich der Zahlungsbilanz und zu einer Verringerung der Inflation kommt.

Dieser Versuch der Drosselung der inländischen Nachfrage läßt sich in vielen Maßnahmen der Weltbank erkennen und ist mit eine der Ursachen der unter 3.8.2 diskutierten negativen sozialen Auswirkungen der Programme.

Der Absorptionsansatz

Der monetäre Ansatz der Zahlungsbilanztheorie wird auch als monetärer Spezialfall des älteren Absorptionsansatzes bezeichnet. Zentrale Aussage des Absorptionsansatzes ist, daß, wenn die Absorption sprich inländische Nachfrage höher als die reale Produktion ist es zu einem Zahlungsbilanzdefizit kommt. Dieses Defizit lasse sich nur durch eine Absorptionsminderung bzw. eine Reduzierung des Nachfrageüberhangs abbauen⁴⁰. Die inländische Nachfrage versucht die Weltbank mit Maßnahmen, wie der Reduktion des Staatshaushalts oder der Abwertung der Landeswährung zu drosseln.

2.4.2 Entwicklungstheorien

2.4.2.1 Rostowsche Stufentheorie

Wie im Kapitel 2.1.1. verdeutlicht, sind die Probleme in den 80er Jahren schwieriger geworden. Die Verschuldungskrise, der Protektionismus der Industrieländer und der Preisverfall der Rohstoffe haben die Situation der Entwicklungsländer verschlechtert. Wie aber kann man eine derartige Misere überwinden? Bevor an späterer Stelle auf konkrete Handlungen eingegangen wird, sollen nunmehr die theoretischen Grundlagen anhand der Stufentheorie von Rostow erläutert werden: Rostow unterscheidet 5 verschiedene Stadien, die eine Gesellschaft durchläuft. Bei Erreichen des jeweilig höheren Stadiums handelt es sich um eine Weiterentwicklung der Gesellschaft bzw. des Landes.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Das Dilemma der Entwicklungsländer ist, daß die Phase des Wirtschaftlichen Aufstiegs (TAKE OFF) aufgrund zu geringer Spar- und Investitionsquoten nicht erreicht wird. Rostow benennt dies den „Teufelskreis der Armut“, der folgenden Zyklus aufweist: Aus einer unzureichenden Kaptialausstattung der Produktionsfaktoren geht auch nur eine geringe Produktivität der Nichtkapitalfaktoren, welche ein niedriges Pro-Kopf-Einkommen zur Folge hat. Ein derart geringes Einkommen verschafft nur beschränkte Ersparnis. Demzufolge stehen unzureichende Investitionsmittel zur Verfügung, so daß nur in geringem Maße investiert werden kann. Der Ausgangspunkt des Kreises ist erreicht, denn die Kapitalausstattung der Produktionsfaktoren konnte nicht gewährleistet werden.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

2.4.2.2 Dualismus

Eine zweite bedeutungsvolle Entwicklungstheorie sieht Unterentwicklung als Folge dualistischer Wirt- schaftsstrukturen. Das Dualismusmodell besagt, daß periphere Gesellschaften in zwei gespaltene Sekto- ren zerfallen. Sektor 1 ist durch eine moderne und dynamische Prägung gekennzeichnet. Der zweite Sektor basiert auf traditionellen, stagnierenden Merkmalen des Landes. Man unterscheidet verschiedene Arten des Dualismus: Der regionale Dualismus bringt die Gegensätze zwischen den entwickelten und zurückgebliebenen Regionen zum Ausdruck, den industriellen Zentren und dem Hinterland oder auch den Städten und der ländlichen Region. Der technologische Dualismus hingegen betont den Unterschied zwischen kapitalintensiven, meist exportierenden, modernen Sektor, welcher bereits mit moderner Tech- nik arbeitet und dem traditionellen, an primitive Arbeitsmittel und Techniken gebundenen Sektor. Eine dritte, auch in der Praxis anzutreffende Variante verkörpert der soziale Dualismus. Er spiegelt die gegen- sätzlichen Pole der besitzenden und meist gebildeten Klasse (Elite) und dem besitzlosen Bevölkerungs- teil, welcher meist durch Analphabetismus geprägt ist, wieder. Beide Sektoren entwickeln sich unabhängig voneinander. Desintegrationserscheinungen, wodurch der Dualismus geprägt ist, lassen sich bei fast allen Entwicklungsländern beobachten. Aus entwicklungspolitischer Sicht läßt sich Unter- entwicklung abschaffen, indem man den traditionell stagnierenden Sektor fördert. Ob jedoch eine Ge- samtüberwindung dualistischer Strukturen möglich ist, bleibt fraglich, denn auch in hochentwickelten Industrieländern sind diese Ausprägungen noch anzutreffen. Klar ist jedoch, daß der traditionelle Sektor durch gezielte Förderung dem modernen Sektor näher gebracht werden kann. Die Sektoranpassungs-programme sollten diese dualistischen Erscheinungen berücksichtigen und gezielt den unterentwickelten Bereich fördern. Hierbei ist zu beachten, daß der traditionelle Bereich in Hinsicht auf wirtschaftliche Impulse träger reagieren wird, da er oft noch durch Tauschgeschäft geprägt ist.

2.5 Umfeld der Programme

Dieses Kapitel geht auf wichtige Faktoren im Umfeld der Programme ein. Es wird das Verhältnis der Anpassungsprogramme zu den Projekten der Weltbank sowie die Zusammenarbeit der Weltbank mit dem IWF und privaten Geschäftsbanken untersucht.

2.5.1 Verhältnis zu anderen Programmen der Weltbank

Die Strukturanpassungsprogramme der Weltbank sollen die klassischen projektbezogenen Darlehn nicht etwa ersetzen. Ziel ist es vielmehr, durch Verbesse- rung der wirtschaftlichen Rahmenbedingungen, die Wirksamkeit der einzelnen Projekte zu erhöhen⁴¹. Im Zeitraum von 1983 bis 1986 schwankten die Mittel, die als Anpassungsdarlehen verliehen wurden, zwi- schen 11% und 19% der gesamten Kreditvergabe der Weltbank. Die restlichen Mittel gingen weiter in ein- zelne Projekte

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Tabelle: Verteilung der Darlehen und Kredite der Weltbank⁴²

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2.5.2 Verhältnis zu Maßnahmen des IWF

Im Gegensatz zu den als Einzelprogramme zur kurzfristigen Stabilisierung angelegten IWF Programmen, sollen die Anpassungsprogramme der Weltbank hintereinander geschaltet dazu beitragen, mittelfristige Ziele zu erreichen. Weltbank und IWF arbeiten eng zusammen und versuchen, die Strategie ihrer Programme gegenüber den Empfängerländern abzustimmen.

Es ist gängige Praxis, daß Anpassungskredite der Weltbank erst nach Abschluß eines Abkommens mit den IWF vergeben werden⁴³.

2.5.3 Verhältnis zur Darlehensvergabe der Geschäftsbanken

Viele Länder der dritten Welt sind so überschuldet, daß sie nicht mehr mit längerfristigen privaten Bank- krediten in größerem Umfang rechnen können⁴⁴. Das weitere Fließen von "fresh money" wird vom Be- stehen von Abkommen mit supranationalen Organisationen wie Weltbank und IWF abhängig gemacht. Somit fällt der Weltbank eine Art Katalysatorrolle⁴⁵ zu. In Länder und Projekte, die von Ihr gefördert wer- den, fließen auch wieder mehr private Gelder. Wichtige Instrumente zur Mobilisierung von privaten Gel- dern sind Kofinanzierungen von Weltbank und Privatbanken sowie die Garantien der MIGA.

2.6 Eingesetzte Mittel/durchgeführte Programme

2.6.1 Regionale Verteilung

Betrachtet man die regionale Verteilung der Empfängerländer der Anpassungskredite, erhält man folgendes Bild.

Regionale Verteilung der Struktur- und Sektoranpassungskredite⁴⁶

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Empfänger der europäischen Kredite sind hauptsächlich die mittel- und osteuropäischen Länder nach 1989. Von den 17 Mrd. $ die nach Mittel- und Südamerika geflossen sind, erhielt Mexiko mit 6 Mrd. $ einen großen Teil. Die in Afrika ausgezahlten Gelder verteilen sich auf insgesamt 36 Länder, wobei Marokko und die Cote d´Ivoire mit jeweils 1,7 Mrd. $ die Hauptempfänger sind.

2.6.2 Zeitliche Verteilung der Struktur- und Sektoranpassungskredite

Betrachtet man die zeitliche Verteilung der Zusa- gen von Struktur- und Sektordarlehnabkommen, so zeigt sich, daß das Auszahlungsvolumen der Kre- dite bis 1989 konstant gestiegen ist und sich seit dem verringert. Dieser Rückgang läßt sich einer- seits durch einen Anstieg der Projektinvestitionen der Weltbank und andererseits durch Kredite des IWF an die gleichen Länder erklären. Die regionale Aufgliederung zeigt, daß die Kreditvergabe der Weltbank besonders in Lateinamerika und Osteu- ropa zurückgegangen ist.

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2.6.3 Verteilung nach Empfängerländern

Nachfolgende Tabelle zeigt, welche einzelnen Länder besonders von den Strukur- und Sektoranpas- sungskrediten profitiert haben. Das Kreditvolumen ist die Summe aller vom Empfängerland zwischen 1979 und 1994 empfangenen SAL- und SEL-Geldern der Weltbank. Die Förderungsdauer ist der Zeit- raum zwischen dem ersten und letzten Anpassungsprogramm. Um die wirtschaftliche Situation und Be- deutung der einzelnen Länder einschätzen zu können, ist zum Vergleich das Bruttoinlandsprodukt in der Tabelle aufgeführt.

Tabelle: Die 20 Hauptempfängerländer von Anpassungskrediten^{47 48}:

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Die Tabelle zeigt, daß Anpassungskredite nicht nur an die armen Länder vergeben werden, sondern auch an viele Schwellenländer, wie Argentinien, Mexiko oder die Türkei. Daneben gibt es eine Gruppe von Länder, wie z. B. Pakistan und Ghana, die schon sehr lange am Tropf der Weltbank hängen. Dies zeigt, daß die Vorstellung, sehr arme Länder könnten nach einem Anpassungsprozeß wirtschaftlich auf eigenen Beinen stehen, nur bedingt zutrifft.

2.7 Erfolge der Programme

Den Erfolg der Struktur- und Sektoranpassungsprogramme zu bestimmen ist methodisch recht schwie- rig, da man einerseits nicht weiß, wie die Länder sich ohne Anpassungsprogramme entwickelt hätten, und es andererseits während des Programmablaufs zu externen Schocks, wie dem weltweiten Steigen der Zinsen und einer weiteren Verschlechterung der Terms of Trade gekommen ist. Die Weltbank selbst beurteilt den Erfolg der Programme als eher "moderat"⁴⁹. Eine im Geschäftsjahr 1986 erstellte Studie über 15 Programme in 10 Ländern kommt zu folgenden Ergebnissen⁵⁰: · Keines der Länder konnte das Programm in der vorgesehenen Zeit umsetzen. · Die Maßnahmen zur Exportliberalisierung sowie erhoffte Exportsteigerungen ließen sich nur be- grenzt verwirklichen.

- Nur Zweien von zehn Ländern gelang es, ihr Haushaltsdefizit zu reduzieren.
- Es wurden Erfolge bei der Effizienzsteigerung der öffentlichen Institutionen und bei der Stillegung von wenig profitablen Staatsunternehmen erzielt.
- Gerade die ärmeren Schichten der städtischen Bevölkerung hatten unter den sozialen Folgen der Programme zu leiden.

Ein späterer Bericht der Weltbank von 1992 zeichnet folgendes Bild⁵¹:

- Für den Erfolg der Programme ist es wichtig, daß es den Volkswirtschaften gelingt, sich von Produk- tionsformen mit geringen "Added Value" auf solche mit hohen "Added Value", sprich Industrieproduk- tion, umzustellen. Die dafür notwendigen privaten Investitionen seien nicht geflossen, da es den Länder nach Meinung der Weltbank nicht gelungen ist, den Kapitaltransfer zu liberalisieren.
- Aufgrund von externen Schocks, wie der Verschlechterung der Terms of Trade griffen in vielen Län- dern die Programme nicht.
- Die Länder lassen sich nach ihrem Erfolg in zwei Kategorien einordnen. Erstens Länder, die schon vor den Programmen über eine entwickelte Infrastruktur, ein ausgebautes Bildungssystem und ein funktionierendes Verwaltungssystem verfügten. In diesen Ländern griffen die Programme und das Wachstum wurde angekurbelt. Bei der zweiten Gruppe, größtenteils wenig entwickelten Ländern, griffen die Anpassungsmaßnahmen nicht und die Länder blieben weiterhin im Zyklus wenig Erspar- nis, wenig Investitionen, wenig Wachstum gefangen. Dies legt die Vermutung nahe, daß sich mone- taristische Anpassungsstrategien, wie sie die Weltbank praktiziert, eher für Schwellenländer, als für die sehr armen Entwicklungsländer eigneten.

2.8 Kritik der Strukturanpassungsprogramme

Die Struktur- und Sektoranpassungsprogramme der Weltbank werden aus verschiedenen Positionen heraus kritisiert. Unter den Stichworten "Entwicklung des Weltmarkts", "Soziale Auswirkungen der Pro- gramme", "Politische Dimensionen" und "Strukturalistische Kritik" werden die Kritikansätze im Folgenden vorgestellt.

2.8.1 Entwicklung des Weltmarktes

Die Situation der Entwicklungsländer ist einerseits durch die sich verschärfende Schuldenkrise und an- dererseits durch ihre sich verschlechternde Position auf dem Weltmarkt gekennzeichnet. Die Terms of Trade, also die realen Austauschverhältnisse, verschlechtern sich für die hauptsächlich Grundstoffe und landwirtschaftliche Produkte exportierenden Entwicklungsländer⁵². So muß ein Entwicklungsland für den Kauf eines in den Industrieländern hergestellten Traktors, heute ein Vielfaches an Erzeugnissen wie Kaf- fee exportieren als noch vor 20 Jahren. Hierzu kommt noch verschärfend, daß die Industrieländer den Import von landwirtschaftlichen Erzeugnissen und Rohstoffen durch eine protektionistische Handelspoli- tik erschweren⁵³.

Diese Verschlechterung der Position der Entwicklungsländer auf dem Weltmarkt läßt es, wie beispielsweise Tatjana Chahoud in einem ihrer Aufsätze konstatiert⁵⁴, selbst unter ansonsten günstigen weltwirtschaftlichen Bedingungen als wenig realistisch erscheinen, daß die armen Länder via Strukturanpassung aus ihren Schulden herauswachsen.

2.8.2 Soziale Auswirkungen der Programme

Ein schwerwiegender Kritikpunkt an den Anpassungsprogrammen der Weltbank sind ihre Auswirkungen auf die ärmeren Bevölkerungsschichten. Unter Maßnahmen wie Subventionsabbau, der Beseitigung von Preiskontrollen für Nahrungsmittel und andere Güter des Grundbedarfs oder den Abbau von Sozial- und Bildungsprogrammen, um den Staatshaushalt zu entlasten, haben besonders die ärmeren Bevölke- rungsschichten zu leiden. In vielen Anpassungsländern steigt darüber hinaus die Arbeitslosigkeit durch Stellenabbau im öffentlichen Sektor und durch Entlassungen bei der Privatisierung von Staatsunterneh- men. Im Zuge des Budget Switching⁵⁵ kommt es zu einer Verringerung der Anteile sozialer Sektoren im Staatshaushalt, da die Mittel verstärkt für produktive Sektoren, wie die Privatwirtschaft ausgegeben wer- den.

Zu ihrer Rechtfertigung bringt die Weltbank vor, daß bestimmte soziale Kosten der Anpassung, wie zum Beispiel Betriebsschließungen, Entlassungen und steigende Nahrungsmittelpreise, für die armen Bevölkerungsschichten nur kurzfristig sind und lediglich transitorischen Charakter hätten. Längerfristig würden über ein gesteigertes Volkseinkommen auch die Armen von der wirtschaftlichen Entwicklung profitieren (Trickle down-Effekt). In unseren Augen ein relativ schwaches Argument, da in vielen Dritte-Welt- Ländern 5% der Bevölkerung 90% des Einkommens verfügen.

Eng gebunden an die Frage der sozialen Auswirkungen ist auch die Frage der politischen Durchsetzbar- keit der Programme in den Empfängerländern bzw. die "Demokratieverträglichkeit"⁵⁶ der Programme. Es besteht zum Beispiel die Gefahr, daß die Befriedungs- und Demokratisierungsbemühungen in vielen lateinamerikanischen Ländern und die dortigen, zum Teil noch instabilen, neuen Demokratien durch die Anpassungsprogramme gefährdet werden könnten⁵⁷.

Auch die Weltbank hat das Problem der sozialen Kosten erkannt und versucht nun, durch Einbeziehung der sozialen Auswirkungen in die Konditionalitäten und durch besondere Programme für die Armen, ge- genzusteuern.

Die wichtigsten Ansatzpunkte dieser "Armutsmilderung" sind⁵⁸:

- Die kosteneffiziente Bereitstellung sozialer Dienstleistungen
- Zielgruppenorientierte Kompensationsprogramme (z.B. Abfindungen für Entlassene oder Food-for- Work-Programme)

Für viele dieser Programme stehen aber nur ungenügende Mittel zur Verfügung. Sie sind noch schlecht geplant, und es gibt oft keine geeigneten Institutionen zur Umsetzung. Auch besteht das theoretische Problem, daß Abfederungsprogramme in größerem Umfang den eigentlichen Zielen der Anpassungsprogramme, wie Senkung der Staatsausgaben und der Binnennachfrage entgegenlaufen.

2.8.3 Politische Dimensionen

Die Diskussion der politischen Dimension von Stabilisierung und Strukturanpassung hat in den letzten Jahren deutlich an Gewicht gewonnen. Es zeigte sich, daß die Wirksamkeit der Programme entschei- dend durch das politische Herrschaftssystem, sprich die Interessen der Regierung und wichtiger Einflußgruppen, eingeschränkt wird⁵⁹. So wird das Anwachsen des halbstaatlichen Sektors in vielen afri- kanischen Ländern damit erklärt, daß sich so einerseits eine große Anzahl von Menschen beschäftigen und an einen Herrschenden binden lassen. Andererseits bieten zentral gesteuerte staatliche Unterneh- men auch einen einfachen Zugriff auf umfangreiche finanzielle Mittel und Sachwerte, die sich für politi- sche oder persönliche Zwecke mißbrauchen lassen. Auf diese Weise sind auch die geringe Effizienz und die teilweise hohen Verluste staatlicher Unternehmen durchaus funktional. Auch bei der Gestaltung der Agrarpreise lassen sich oft politische Kalküle entdecken: Die Verkaufspreise werden subventioniert, um sich die Loyalität der Stadtbevölkerung zu sichern, die Aufkaufpreise für Exportgüter werden niedrig gehalten, um den staatlichen Vermarktungsorganisationen hohe Gewinne zu ermöglichen⁶⁰. Diese Situa- tion kann dazu führen, daß die Machthaber in den Empfängerländern die Implementierung der von IWF und Weltbank geforderten Reformen verzögern oder nur scheinbar durchführen. Desweiteren besteht die Gefahr, daß sich die Machthaber bei der Durchführung der Reformen ihrer Machtgrundlage berauben, da beispielsweise Privilegien für ihre Unterstützter wegfallen. Es scheint also notwendig zu sein, solche "mikropolitischen Prozesse"⁶¹ beim Entwurf von Programmen stärker zu berücksichtigen.

2.8.4 Strukturalistische Kritik

Ein weiterer Kritikpunkt an den Anpassungsprogrammen der Weltbank ist, daß strukturelle Begrenzun- gen, wie realwirtschaftliche Zusammenhänge und länderspezifische Bedingungen zu wenig in ihren theo- retischen Modellen und in der Ausgestaltung der Strukturanpassungsprogramme berücksichtigt werden. Der Strukturalismus kritisiert die mangelnde Effizienz des Preismechanismus, das Versagen des Marktes und die inakzeptablen sozialen Kosten der Marktwirtschaft.⁶² Generell wird argumentiert, daß es auf- grund struktureller Hemmnisse zu schwächeren, zeitlich verzögerten oder sogar grundsätzlich anderen als den von IWF und Weltbank postulierten Wirkungen kommt. Inflation wird von den Strukturalisten bei- spielsweise nicht wie von der Weltbank durch zu hohe Nachfrage erklärt. Sie verweisen auf die Möglich- keit, daß es aufgrund von inflexiblen Produktionsmustern zu Engpässen auf der Angebotsseite kommen kann, welche die Preise in die Höhe treiben⁶³. Bei einer solchen angebotsinduzierten Inflation wird eine Politik der Nachfragebegrenzung ineffektiv oder sogar kontraproduktiv. Es kommt zum "stabilization o- verkill"⁶⁴.

Weiter wird kritisiert, daß eine Abwertung der Landeswährung aufgrund der relativ Starren mportnachfrage nicht notwendigerweise zu einem Sinken der Importe und damit zu einer Verbesserung der Leistungsbilanz führen muß. Handelt es sich bei den Importen um lebenswichtige Güter, die weiterhin importiert werden, führt eine Abwertung nur zu einer Beschleunigung der Inflation.⁶⁵ Auch läßt sich beobachten, daß sich viele Wirtschaftssubjekte nicht marktrational verhalten, sondern ihren Handlungen auch von sozialen Verpflichtungen (z.B. im Rahmen der traditionellen Großfamilie) und kulturelle Gegebenheiten abhängen⁶⁶.

2.9 Verbesserungsvorschläge der Weltbank

Auch die Weltbank kennt diese Kritikpunkte und versucht, sie in die Konzeption von neuen Programmen mit einfließen zu lassen. In einem Aufsatz der Weltbank über ihre Erfahrungen mit den Anpassungspro- grammen wird auf folgende Änderungen der Konzeption in neueren Programmen verwiesen⁶⁷: · Einbezug sozialer Dimensionen um die negativen Auswirkungen auf die armen Bevölkerungsschich- ten zu reduzieren

- Stärkere Zusammenarbeit mit dem IWF, um die Programme aufeinander abzustimmen.
- Aufbau von Länder- und Sektorinformationssystemen mit dem Ziel, spezifischerere Strategien zu entwickeln
- Verstärkte Publikation von Erfahrungen und Ergebnissen der Programme, um ein breiteres Ver- ständnis in der Öffentlichkeit und in dem Empfängerländern zu erreichen Über diese Maßnahmen hinaus empfiehlt der Aufsatz folgende Verbesserungen für die Zukunft:
- Die Planung und die Informationsbasis der Programme sollte verbessert werden, um auf landes- und sektorspezifische Gegebenheiten besser eingehen zu können. Es sollten weniger, aber genauer o- kusierte Konditionalitäten an die Programme gebunden werden.
- Die ökologische Auswirkung der Programme müssen stärker berücksichtigt werden, um Umwelt- schäden zu vermeiden.
- Die Bank sollte in der Lage sein, flexibler auf Kostenänderungen während der Laufzeit der Pro- gramme zu reagieren.
- Die Zusammenarbeit mit anderen bi- und multilateralen Geberinstitutionen und NGOs sollte ausge- baut werden. Außerdem sollten Vorschläge und Wünsche der Empfängerländer stärker berücksich- tigt werden.
- Die Verwaltungen und Behörden der Empfängerländer sollten gestärkt werden, um die Umsetzung der Maßnahmen zu verbessern.

3 Länderbeispiele

Im Folgenden werden der Ablauf und die Auswirkungen der Struktur- und Sektoranpassungsprogramme anhand der Länderbeispiele Ghana und Bangladesch beschrieben.

3.1 Ghana

Landesdaten⁶⁸:

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Der zunehmende Druck der Schuldenkrise Ende der 70er und Anfang der 80er Jahre veranlaßte die Regierung Ghanas, da- mals unter Rawlings und Finanzminister Botchwey, Kontakt mit dem IWF aufzunehmen. Nach langer Wehr, sich an die vielge- schmähten, imperialistischen Agenturen IWF und Weltbank zu wenden, siegten die Fürsprecher der Bretton-Woods- Organisationen. Finanzminister Botchwey argumentierte, daß ein Wirtschaftsaufschwung Ghanas nur über Exportbelebung von statten gehen könne. Dieser »Wiederbelebungsversuch« aber erfordere in erster Linie das Schaffen entsprechender Voraussetzungen, nämlich den Ausbau der Infrastruktur, insbe- sondere in den Bereich Transport und Verkehr. Wie aber sollte ein derartiges Mamutprojekt von einem in der wirtschaftlichen Misere steckenden Land realisiert werden? Botchwey sah es als unausweichlich, eine „Finanzspritze“ aus dem Ausland in Anspruch zu nehmen und aufgrund der Schuldensituation ka- men hierfür nur die Bretton-Woods-Institutionen in Frage.⁶⁹ Die vormals überwiegend durch sozialistisches Gedankengut ge- prägte Regierung überwandt somit aufgrund der tiefen Wirt- schaftskrise ihre politische Orientierung.

Mit Hilfe einer Kombination aus klassischen IWF-Maßnahmen und einem sektoral ausgerichteten Rehabilitierungsprogramm der Weltbank sollte die Krise überwunden und das Wirtschafts- wachstum gefördert werden. Das Projekt war von Anfang an längerfristig geplant als die in Vorjahren durchgeführten Maßnahmen. Auch wenn die IWF-Fazilitäten eher kurzfristig (3-5 Jahre) vorgesehen waren, wurden sie jedoch durch das langfristige Anpassungsprogramm der Weltbank untermauert. Dies bedeutete, daß von der Weltbank nur Unterstützung finanzieller, wie auch anderer Art kommen konnte, wenn der IWF entsprechende Vorarbeit geleistet hat.⁷⁰ Der zeitliche Rahmen des Gesamtprogramms gliederte sich wie folgt auf:

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Im Mittelpunkt des Projekts stand die Manipulation des Wechselkurses. Schon innerhalb kürzester Zeit konnte eine erheblich Abwertung des Cedi erreicht werden, was zu realistischen Wechselkursen führte:

Tabelle: Die Wechselkursentwicklung 1983 bis 1986⁷¹

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Der Agrarsektor, insbesondere die Kakaoproduktion (welche über 90% der Deviseneinnahmen aus- machte) wurde viele Jahre vernachlässigt. Die weitaus zu niedrigen Produzentenpreise schufen keinerlei Anreize für die Kakaobauern. Durch Abwertung des Cedi konnte die staatliche Cocoa Marketing Board pro Einheit exportierten Kakaos höhere Cedi-Einnahmen verbuchen. Dies wiederum ermöglichte die Erhöhung der Produzentenpreise um 67% festgeschrieben wurden. Lohnerhöhungen im öffentlichen Sektor dagegen waren durch strenge Obergrenzen beschränkt (civil service 60% und in Staatsunter- nehmen 30%). Auch weitere Lohnerhöhungen folgten dem Grundsatz: „...die Löhne dürfen nur im Ein- klang mit Erhöhungen der Arbeitsproduktivität angehoben werden“. Die Tendenz, den öffentlichen Sektor schrumpfen zu lassen und gleichzeitig den privatwirtschaftlichen Sektor zu expandieren, ist nicht über- sehbar. Ein weiteres Mittel, die Einnahmen zu erhöhen und die Ausgaben zu verringern, war der Abbau von Subventionen bei öffentlichen Gütern und Dienstleistungen. So wurden bereits im April 1983 die Gebühren der Post um 365%, die Wasserpreise in städtischen Gebieten um 150 %, die Tarife des Stra- ßentransportes um 165%, der Eisenbahn (Fracht) um 380% und (Personen) um 100 % erhöht. Die Ben- zin- und Stromkosten hingegen wurden gestaffelt angehoben. Die Stromkosten waren so stark gestützt, daß sich eine Gesamterhöhung von 540% erforderlich machte und dementsprechend aufgesplittet wur- den (1984 um 40% und 1985 um 500%). Die Benzinpreise verdoppelten sich 1983 und 1984 wurden sie um weitere 150% erhöht. In selbigem Zeitraum kam es auch zur Anpassung des Zinses. Mit dem Ziel den Zinssatz in einen positiven Bereich (Zins > Inflation) zu rücken, sollten Investitionsanreize geschaf- fen werden.

All diese Maßnahmen bewirkten ein Wachstum des Pro-Kopf-Einkommens und des BIP. Nachfolgende Tabelle zeigt, daß bereits im Jahr 1984 beachtliche Zuwachsraten erzielt werden konnten.

Tabelle: Bruttoinlandsprodukt 1980-1986⁷²

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Der konsequente Abbau von Schulden wurde durch erneute Entwicklungshilfekredite honoriert. Im Jahre 1986 konnte das Economic Recovery Program erfolgreich beendet werden.

Die Freigabe der Preise wirkte sich eher positiv auf die Landbevölkerung aus. Nachteile hingegen hatte die städtische Bevölkerung zu verzeichnen. Bei ihr stiegen die Lebenshaltungskosten schneller als das Nominaleinkommen, und viele im öffentlichen Bereich Tätigen verloren während des Privatisierungsprozesses ihren Arbeitsplatz.

In der 2. Phase des Projektes (SAP / Structural Adjustment Program) konnte durch konsequente Abstimmung von Sektoranpassungsdarlehen (SEL) mit den Strukturanpassungsdarlehen (SAL) eine gezielt dynamische Förderung erreicht werden. Mit dem Ziel, das Wirtschaftswachstum weiterhin zu stimulieren, neue Anreize zum Sparen und Investieren zu geben sowie die Politik des Ausgleichs der Leistungsbilanz weiter zu festigen, wurden folgende Maßnahmen eingeleitet:

- Förderung der Privatisierung und Sanierung von staatlichen Unternehmen
- weitere Reduzierung der öffentlichen Verwaltung
- höhere Bezahlung von qualifizierten Arbeitskräften

Es konnten positive Auswirkungen auf das Wirtschaftswachstum verzeichnet werden: Auch Investitionen und Staatseinnahmen nahmen erheblich zu. Durch Verbesserung des Absatzsystems stieg auch der Export in großem Maße. Negativen sozialen Auswirkungen blieben jedoch auch hier nicht aus und wur- den durch dieses Programm noch verstärkt. Der Bevölkerung entstanden untragbare Mehrkosten durch die Erhöhung der öffentlichen Dienstleistungen (z.B.Transport) sowie die Kürzungen der Mittel für soziale Institutionen, wie Krankenhäuser und Schulen. Außerdem brachten die Produzentenpreiserhöhungen eine ernsthafte Unterversorgung an Nahrungsmitteln mit sich, denn die Bevölkerung hatte an den höhe- ren Preisen zu leiden.

⁷³ Um die sozialen Kosten der Strukturanpassung, welche in den Jahren vorher stark unterschätzt wurden, zu mindern, ergänzte die Weltbank ihr Projekt um das Programm zur Abfederung der sozialen Kosten (PAMSCAD - Program of Action to Mitigate the Social cost of Adjustment). PAMSCAD ist ein Programm zur Bewältigung von Arbeitslosigkeit und Unterbeschäftigung und sollte der zeitweiligen oder permanen-ten Beschäftigung der „Strukturanpassungsopfer“ dienen. Hierfür stellt die Weltbank Kleinkredite zur För- derung von Unternehmensgründungen zur Verfügung. Außerdem werden Leute eingestellt um bei dem Wiederaufbau der Infrastruktur mitzuwirken. 1988/89 wurden 83,9 Mio. US $ für derartig zielgruppenori- entierte Projekte zur Verfügung gestellt. Es bereitete jedoch Schwierigkeiten, genannte Unterstützungs- maßnahmen flächendeckend über ganz Ghana zu verteilen, denn eine Verwaltungsreform, mit der Einführung von Distriktebenen erschwerte dies. Oft erreichten die Kleinkredite die Kleinunternehmer nicht, da der Informationsfluß von den Distriktverwaltungen zur Bevölkerung noch nicht lückenlos war und die Unternehmer nicht von dieser Möglichkeit wußten. Zum zweiten konnten nur selten die gewünschten Sicherheiten gebracht werden. Ein negatives Beispiel für die Umsetzung einer PAMSCAD-Maßnahme ist der Markt von Koforidua (Regionshauptstadt im südöstlichen Ghana). Die Marktstände wurden um 50% verkleinert und die Mietkosten gleichzeitig erhöht. Für die anfallenden Umbauarbeiten setzte man arbeits- lose Männer ein, welche aus dem Beschäftigungsprogramm finanziert wurden. Der Distrikt hatte somit höhere Einnahmen zu verzeichnen und konnte diese wieder in andere Projekte stecken. Durch steigen- den Konkurrenzdruck und erhöhte Mietpreise blieb den Marktverkäufern aber nichts anderes übrig, als die Verkaufspreise ihrer Produkte ebenfalls anzuheben. Zu leiden hatte also auch diesmal das Ende der Ghana gilt trotz seiner nicht unerheblichen Anpassungsschwierigkeiten als das Musterland der Weltbank und des IWF. Durch die konsequente Durchführung der Maßnahmen konnte ein wirtschaftlicher Zusam- menbruch verhindert werden.⁷⁴ Wenn auch noch viel zu tun bleibt, ist Ghana jedoch auf dem Weg der wirtschaftlichen Stabilisierung. Die bisher aus den Anpassunsprogrammen gewonnenen Erfahrungen zeigen, daß in Zukunft die soziale Komponente mehr im Mittelpunkt stehen muß. Selbst das neuartige PAMSCAD-Programm konnte die sozialen Probleme nicht auffangen. Eine zukünftige Anpassungspolitik sollte noch mehr die armen Bevölkerungsgruppen berücksichtigen und noch flexibler gegenüber auftre- tenden Problemen reagieren. Es wurde richtig erkannt, daß mit einem Anpassungsprogramm kurzfristig nicht alle Ziele erreicht werden können. Ghana legt jetzt die Fundamente; der erhoffte Erfolg kann sich jedoch erst langfristig einstellen. Dem dynamischen Wirtschaftswachstum in Ostasien lassen sich einige Lehren entnehmen, was getan werden muß, um den tiefen Pessimismus zu überwinden. Auf welche nationalen Maßnahmen sind die ostasiatischen Erfolge zurückzuführen und inwiefern sind diese relevant für Ghana? Zum einen sollte Ghana verstärkt das Humankaptial fördern, d.h. mehr in den Bereichen Ausbildung und Gesundheit investieren, denn umfassende Alphabetisierung und ein gleichverteiltes me- dizinisches Versorgungsnetz sind Voraussetzungen einer einer erfolgreichen Volkswirtschaft. Desweite- ren sollte gezielt auf die Kooperation zwischen öffentlichen und privaten Sektoren gearbeitet werden. In Ghana ist im Moment eher ein Konkurrenz- als ein Unterstützungsverhältnis zwischen öffentlichen und privaten Bereichen anzutreffen Die Regierung sollte sich auf klar definierte Aufgabe beschränken und den privaten Sektor aktiv ergänzen.. Aber auch in den Metropolen der asiatischen „Wirtschaftswunder“, wie in Korea, Taywan, Malaysia und Thailand gab es länderspezifische Anpassungsschwierigkeiten. Eine vernünftige Mischung aus den international und vor Ort gesammelten wirtschaftspolitischen Erfah- rungen und die konsequente Durchführung jeder einzelnen Anpassungsmaßnahme könnte auch Ghana in den nächsten zwei oder drei Dekaden zur wirtschaftlichen Transformation (Verknüpfung von traditio- nellen mit modernen Sektor) führen⁷⁵.

3.1.1 Wirtschaftliche Daten zu Ghana

Tabelle: öffentliche Auslandsschulden Ghana in Mio. US$⁷⁶

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Tabelle: Wichtige Ausfuhrwarengruppen (in Mio.US$)⁷⁷

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Tabelle: Wichtige Einfuhrwarengruppen (in Mio. US$)⁷⁸

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Tabelle: Einfuhr aus wichtigen Ländern (in Mio. US$)⁷⁹

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3.2 Bangladesch

Landesdaten⁸⁰:

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Bangladesch ist eines der am wenigsten entwickelten Ländern der Erde und zählt zu der Kategorie der LDCs (least developed countries). Das 1988 gemessene Pro-Kopf-Einkommen belief sich auf 170 US$. Die Verschuldung des Landes hat in den letzten Jahren erheblich zugenommen, denn 50-70 % der Investitionen kommen aus dem Ausland. Außerdem verfügt das Land über keine nennenswerten Ressour- cen. Die Hälfte der Einnahmen kommen aus dem landwirtschaftlichen Sektor, insbesondere werden Rohjute und verarbeitete Jute exportiert. ⁸¹ Demzufolge ist der Hauptteil der erwerbstätigen Bevölkerung in der Landwirtschaft tätig und der Industrialisierungsgrad ist sehr gering.

Wie die meisten Entwicklungsländer war auch Bangladesch von der internationalen Wirtschaftskrise betroffen. Durch den Rückgang der Terms of Trade kam es Ende der 70er und Anfang der 80er Jahre kam es zu starken Zahlungsbilanzproblemen.

Durch ein Abkommen im Rahmen der erweiterten Kreditfazilität mit dem IWF (1980) sollte der Anpassungsprozeß eingeleitet und die wirtschaftliche Krise gedämpft werden. Aufgrund man- gelnder Erfüllung der Leistungskriterien seitens Bangladesch wurde dieses Programm frühzeitig (1982) gekündigt. Aber es folgten 2 weitere Hilfestellungen. Schon im Jahre 1982 und 1985 stellte der IWF dem Land Bereitschaftskredite zur Verfügung. Diese sollten für Anpassungsprogramme genutzt werden.

Ziel dieser Programme war eine makroökonomische Stabilisierung durch:

- Reduzierung des Budgetdefizits (höhere Steuern, Höhere Preise bei öffentlichen Unternehmen)
- Begrenzung staatlicher Kreditaufnahme
- Freigabe der kontrollierten Preise
- Privatisierung staatlicher Unternehmen

Das Nicht- Engagement der Weltbank in der ersten Hälfte der 80er Jahre scheint seltsam. Weswegen es bei dieser Passivität blieb, ist nach wie vor unklar. Die Tatsache ist jedoch, daß es trotz allem zu Erfol- gen des Programms kam: So wurde im Rahmen eines Exportförderungsprogramms der Taka mehrmals abgewertet, es kam zu Einführungen von Exportsubventionen, und noch bestehende staatliche Subven- tionen, insbesondere auf Importprodukte wurden abgeschafft. Diese import- und exportübergreifenden Maßnahmen sollten der Stimulierung des Handels dienen und das Budget an Devisen im Land erhöhen. Zum Beispiel konnte der Ölimport innerhalb kürzester Zeit erheblich eingeschränkt werden. Der nicht- traditionelle Export wurde erhöht (vor allem Bekleidung), und es war ein erhebliches Wachstum des Bau- und Dienstleistungssektors ersichtlich. Dies alles trug dazu bei, daß die Zahlungsbilanzdefizite gesenkt und eine durchschnittliche Wachstumsrate (1981-1985) von 4,6 % erreicht werden konnte. Die Landwirt- schaft hingegen stagnierte, und die Erwartungen wurden in diesem Sektor bei weitem nicht erfüllt.

In der zweiten Hälfte des Anpassungsprozesses, stellte der IWF Bangladesch Strukturanpassungsdarlehen zur Verfügung. Gestützt durch verschiedene Sektoranpassungsdarlehen der Weltbank sollte der Anpassungsprozeß jetzt vollzogen und Wirtschaft gestärkt werden.

Tabelle⁸²: Bangladesch: Vereinbarungen mit dem IWF und der Weltbank 1979-1990

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Zu den Reformen gehörten geld- und fiskalpolitische Maßnahmen, die reale Abwertung des Taka, Ex- portförderungsmaßnahmen, die Liberalisierung der Importe sowie die Reformierung des Industrie- und Finanzsektors.⁸³ Die Fortschritte wurde jedoch im November 1988 durch die schwerste Überschwem- mung des Jahrhunderts zunichte gemacht. Diese Umweltkatastrophe brachte verheerende Folgen für einen Großteil der Bevölkerung und die gesamtwirtschaftliche Situation. Vermutlich war die große Flut wesentlicher Faktor, das Wirtschaftswachstum zu stoppen. Aber weitere Gründe lagen in der Erhöhun- gen der Gehälter und Zulagen an Staatsbedienstete , und höhere Verteidigungsausgaben verschärften dies. Das damit verbundene Wachsen des Haushaltsdefizits ließ die geplanten Investitionen stark schmälern, was mit einem Sinken der gesamtwirtschaftlichen Wachstumsrate verbunden war.

Das Ergebnis Anpassungsprogramms in der zweiten Hälfte der 80er Jahre entsprach also keineswegs dem ursprünglich Erwarteten - die Wirtschaft Bangladeschs reagierte nicht auf die Anpassungsmaßnah- men.

Tabelle⁸⁴: Wirtschaftliche Entwicklung 1977-1989 in Bangladesch

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Die negativen sozialen Auswirkungen lassen sich sehr schwer genau feststellen, da man nicht weiß, wie sich die Lage der Armen entwickelt hätte, wenn dieses Programm nicht stattgefunden hätte. Erkennbar ist jedoch, daß es in der ersten Hälfte der 80er zu einer Verbesserung der Lage der Bevölkerung kam, so zum Beispiel durch das Steigen der Reallöhne. Seit 1986 ist eine deutliche Verschlechterung der armen Bevölkerungsschichten erkennbar. Allein die Abschaffung von Subventionen und die vielen Entlassun- gen im öffentlichen Bereich haben soziale Härte verursacht. Die fehlenden bzw. mangelnde Unterstüt- zung des Gesundheits- und Erziehungssektors sind ebenfalls zu kritisieren. Durch die hohe Konzentration des Landbesitzes konnten von den Maßnahmen zur Förderung des Privatsektors in gro- ßem Maße die reicheren Bauern, und nicht die breite Masse der wirklich Armen, profitieren. Nicht zu vergessen sind die in Bangladesch vorherrschenden politisch bedingten Anpassungshemmnisse: Der durch sozialistisches Gedankengut geprägte Trend wurde bereits im Jahr 1975 beendet. Die damals pro- westlich siegenden Kräfte, denen es gelang das Sozialisierungprogramm zu revidieren, behielten die volle Kontrolle über die Wirtschaft des Landes. Auch bei der Durchführung des Privatisierungspro- gramms wirkten sie wesentlich mit und verfolgten ihre eigenen bürokratischen Interessen. Die Liberali- sierungsprogramme sind eigentlich dafür bestimmt, genau solche Leitziele auszuschalten. Nur konnte sich dies in Bangladesch nicht durchsetzen So schuf die dominante bürokratische Elite eine neue Insti- tiution (Board of Investment) zur Förderung von Direktinvestitionen und stattete diese mit einer Reihe von Befugnissen aus (Finanzierung, Sanierung von Verlustunternehmen, Aushandlungen von Kreditbedingungen usw.). Diese soll zur weiteren Aufrechterhaltung der Macht über Finanzflüsse dienen. Außerdem ist ein großer Einfluß der Bürokratie auf die Allokation der Entwicklungshilfe nachweisbar. Durch ihre Kontrolle über Entwicklungshilfeinstitutionen (Development Finance Institutions) verschaffte sie einigen Industriellen Privilegien. Anderen wurde durch gezielte Engpässe an Ressourcen, mit Hilfe von Korruption, Zwang zum Eintritt in Regierungsparteien oder Parteispenden der Weg zu notwendigen Krediten erschwert oder versperrt. Des weiteren wurde festgestellt, daß die geflossenen Mittel oft ins Ausland gelangten, anstatt für inländische Investitionen genutzt zu werden.

Die unsichere politische Lage wirkt sich anpassungshemmend aus, und die egelmäßig auftretenden Naturkatastrophen machen die Anpassungsbemühungen leicht zunichte. Bangladesch ist also eines der Länder, in denen die Erfolgsaussichten, durch Anpassungsprogramme eine Verbesserung der Armensituation zu schaffen, eher gering sind. Ob ohne Zurückdrängung der Bürokratie eine Reduzierung der Konzentration des Landbesitzes und eine höhere Effizienz der Hilfemaßnahmen möglich ist, muß bezweifelt werden. Da aber makroökonomisch sowie sektoral dringender Handlungsbedarf besteht, wurde seitens Weltbank und IWF beschlossen die Strukturanpassungsmaßnahmen fortzuführen. 1990 wurde ein neues Abkommen mit dem IWF im Rahmen der erweiterten Strukturfazilität mit dem Ziel der Humankapitalbildung und Restrukturierung der Staatsausgaben, abgeschlossen⁸⁵.

3.2.1 Wirtschaftliche Daten zu Bangladesch

Tabelle: Wichtige Einfuhrwaren bzw. - warengruppen (in Mio. US$)⁸⁶

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Tabelle: Wichtige Ausfuhrwaren bzw. -warengruppen (in Mio. US$)⁸⁷

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Jute und Juteerzeugnisse waren bis in die Mitte der 80er Jahre die wichtigsten Exporterzeugnisse. In- zwischen hat die Ausfuhr von Bekleidung- und Bekleidungsartikeln erheblich an Bedeutung gewonnen. 1987 machte dies 25% des Exportes aus. 1982/83 waren auf diese Gütergruppe lediglich 1,4 % des Ex- portwerts entfallen. Der nicht-traditionelle Exportsektor konnte somit in einem großen Maße ausgebaut werden.

Tabelle: Einfuhr aus den wichtigsten Ländern (in Mio. US$)⁸⁸

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4 Schlußbemerkungen: Allheilmittel Strukturanpassung ?

In diesem Kaptitel versuchen wir zuerst aufzuzeigen, welche Schlüsse sich aus dem Wirtschaftswunder der Tigerstaaten, einer Region, die vor 40 Jahren noch zu den Entwicklungsländern und heute zu den führenden ndustrienationen zählt, für andere Entwicklungsländer ziehen lassen. Danach setzen wir uns kritisch mit den Erfahrungen und Potentialen der Anpassungsprogramme der Weltbank auseinander. Der anhaltende Erfolg, der auch als "ostasiatische Wirtschaftswunder"⁸⁹ bekannten Länder ist verblüf- fend. Bis in die heutige Zeit konnte das Wirtschaftswachstum sowie die stetige Beseitigung der Armut aufrecht erhalten werden. Betrachtet man die Situation der Länder in den 50er- und 60er Jahren, läßt sich feststellen, daß es ähnliche Probleme wie in den Entwicklungsländern in Afrika oder Südamerika gab.⁹⁰ Auch hier gab es krasse Armutsprobleme. Es stellt sich also die Frage, wie sich der Erfolg in Ost- asien begründet. Und lassen sich diese "Erfolgsrezepte" auch auf andere Wirtschaften übertragen? Das Wirtschaftswunder der ostasiatischen Staaten wurden vielseitig untersucht. Auffallend ist hierbei die wirkungsvolle politische Führung. In den meisten ostasiatischen Ländern konnten die Regierungen, auf qualifiziertes und hochmotiviertes Personal im Beamtenbereich zurückgreifen Die Politiker waren sich ihrer Verantwortung zum Entwicklungsfortschritt bewußt und wirkten im Anpassungsprozess nicht als "Hemmschuh"⁹¹, sondern als wichtiges Element der ökonomischen Veränderung. Auch wenn sich aus den Erfahrung der ostasiatischen Länder kein Patentrezept ziehen läßt, ist erkennbar, daß eine eine längerfristige Vision, ein funktionierendes Staatssystem und eine verstärkte Investition in Humankapital wichtige Faktoren für Entwicklung sind. Diese längerfristige Vision und die Investitionen in Bildungspro- jekte lassen die Programme der Weltbank, die hauptsächlich auf einen Ausgleich der Zahlungsbilanz ausgerichtet sind, vermissen.

Die Erfahrungen bei der Implementierung der Anpassungsprogramme der Weltbank zeigen, daß sich in Ländern mit entwickelter Verwaltung und Infrastruktur durch Strukturanpassungen durchaus Erfolge r- zielen lassen. Bei weniger entwickelten Ländern überwiegen allerdings die negativen sozialen Auswir- kungen der Programme. Hier stellt sich die Frage, ob Strukturanpassungsprozesse, wie sie von der Weltbank propagiert werden, und die damit verbundene monetäre Wirtschaftspolitik wirklich das Allheil-mittel für die unterentwickelten Länder ist? Unseres Erachtens wäre es in diesen Länder vorteilhafter, gut geplante, direktfinanzierte Projekte, welche besser auf die spezifische Situation des Landes eingehen können, durchzuführen. Weitere interessante Ansätze dazu zeigen Entwicklungsbanken, welche Kleinstkredite zur Existenzgründung für die Armen in den Entwicklungsländern zur Verfügung stellen. Hier wird also nicht versucht, von oben herab Probleme makroökonomisch zu lösen, sondern die Betroffenen werden in eine Situation versetzt, in der sie sich selbst helfen können.

Ein weiteres Problem der Anpassungsprogramme besteht unserer Meinung nach in der alleinigen An- streben nach Veränderungen in den Entwicklungsländern selbst. Probleme wie die Struktur des Welt- markts, die Schuldenberge oder die protektionistische Handelspolitik der Industriestaaten werden nicht berücksichtigt.

Somit können die Struktur- und Sektoranpassungsprogramme der Weltbank unserer Meinung nach maximal ein Mosaikstein bei der Lösung der Probleme der Dritten Welt sein. Für eine umfassende Lösung wäre ein gemeinsames Vorgehen von erster und Dritter Welt, und vor allem ein Verzicht auf Privilegien in der Ersten Welt notwendig.

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¹ http:///worldbank.org

² H.G. Petersmann: Die Rolle und Entwicklungsstrategie der Weltbank: Ein Überblick. In: Thomas U. Koll: Die Weltbank - Struktur, Aufgaben und Bedeutung, DGVN, Landesverband Berlin e.V., Berlin,1988

³ Chahoud, Tatjana: Entwicklungsstrategie der Weltbank: Ein Beitrag zur Überwindung von Unterentwicklung und Armut. Saarbrücken, Breitenbach, 1982, 93

⁴ Chahoud, Tatjana: Entwicklungsstrategie der Weltbank: Ein Beitrag zur Überwindung von Unterentwicklung und Armut. Saarbrücken, Breitenbach, 1982, 138 A.J.M. van de Laar: The International Development Association. In: ISS Occasional Papers, Institue of Social Studies, No. 56, 1976

⁵ Bettina Hürni: Internationale Organisationen: Die Weltbank. Diessenhofen, Rüegger, 1980,23

⁶ Vgl. R.S. McNamara: Die Jahrhundertaufgabe, Stuttgart, 1974, 72

⁷ Die Trickle-down-Theorie geht davon aus, daß durch Kapitaltransfers (z.B. in Form von öffentlicher Hilfe) in den Enwicklungsländern ausgelöste Wachstumsprozesse (Pro-Kopf-Einkommen) nicht nur den Lebensstandard der sozialen Elite anheben, sondern auch zu den ärmeren Bevölkerungsschichten durchsickern und somit die Lebensverhältnisse der breiten Bevölkerungsschicht ebenfalls verbessern.

⁸ ebda., 61

⁹ Vgl. Ernest Feder: Der Erdbeer-Imperialismus, Frankfurt/M., 1980

¹⁰ Tatjana Chahoud: Entwicklungsstrategie der Weltbank: Ein Beitrag zur Überwindung von Unterentwicklung und Armut, Saarbrücken, Breitenbach, 1982, 213

¹¹ Joachim Betz: Verschuldungskrisen in Entwicklungsländern. München, London, Köln., Weltforum, 1983, Kap.1

¹² Peter Czada, Michael Tolksdorf, Alparslan Yenal: Wirtschaftspolitik- Aktuelle Problemfelder, Berlin, Landeszentrale für politische Bildungsarbeit, 1992, 616

¹³ ebda: Die Bankkredite standen ohne wirtschaftspolitische Auflagen zur Verfügung und wurden zu 10-20% für Rüstungsimporte, zu 20% zur Finanzierung von Haushaltsdefiziten und zu ca. 30% zur Energieversorgung verwen- det.

¹⁴ Dieter Duwendag, Kapitalflucht aus Entwicklungsländern, in: Armin Gutowski, Die Internationale Schuldenkrise, Berlin, 1986

¹⁵ Kapitalfluchtländer: Agentinien, Bolivien, Kolumbien, Ekuador, Gabun, Jamaika, Mexiko, Nigeria, Peru, Philippinen, Jugoslawien und Venezuela

¹⁶ Liliana Rojas-Suarez: Risk and Capital flight in Develping Contries, Washington, 1990

¹⁷ Günther Taube: Wirtschaftliche Stabilisierung und Strukturanpassung in Tansania, Hambung 1992, S. 6

¹⁸ ebenda, S.6

¹⁹ J. Williamson: IMF Conditionality, Cambridge 1983, S. 21

²⁰ Tatjana Chahoud: Strukturanpassungspolitik der Weltbank, in: Thomas Koll, Die Weltbank, Berlin 1988, S. 85

²¹ World Bank: Structural and Sectoral Adjustment, World Bank Experience, 1980-1992, http://www.worldbank.org/html/oed/14691.htm

²² Tatjana Chahoud: Strukturanpassungspolitik der Weltbank, in: Thomas Koll, Die Weltbank, Berlin 1988, S. 85

²³ H. G. Petersmann: Die Rolle und Entwicklungsstrategie der Weltbank: Ein Überblick, in Thomas Koll: Die Weltbank, Berlin, 1988, S. 59

²⁴ H. G. Petersmann: Die Rolle und Entwicklungsstrategie der Weltbank: Ein Überblick, in Thomas Koll: Die Weltbank, Berlin, 1988, S. 58

²⁵ ebenda, S. 59

²⁶ Tatjana Chahoud: Strukturanpassungspolitik der Weltbank, in: Thomas Koll, Die Weltbank, Berlin 1988, S. 86

²⁷ Tatjana Chahoud: Strukturanpassungspolitik der Weltbank, in: Thomas Koll, Die Weltbank, Berlin 1988, S. 87

²⁸ H.G. Petersmann: Die Rolle und Entwicklungsstrategie der Weltbank: Ein Überblick, in Thomas Koll, Die Weltbank, Berlin 1988, S.59

²⁹ Tatjana Chahoud: Strukturanpassungspolitik der Weltbank, in: Thomas Koll, Die Weltbank, Berlin 1988, S. 87

³⁰ World Bank: Structural and Sectoral Adjustment, World Bank Experience, 1980-1992, http://www.worldbank.org/html/oed/14691.htm, S. 3

³¹ ebenda, S. 3

³² World Bank: Structural and Sectoral Adjustment, World Bank Experience, 1980-1992, http://www.worldbank.org/html/oed/14691.htm, S. 6

³³ ebenda, S.7

³⁴ ebenda, S. 7

³⁵ ebenda, S. 13

³⁶ vgl. B. Balassa: Structurals Adjustment Policies in Developing Countries, in: World Developement, Vol. 10, No.1, January 1982, S. 25

³⁷ Günther Taube; Wirtschaftliche Stabilisierung und Strukturanpassung in Tansania, Berlin, 1992, S. 18

³⁸ Günther Taube; Wirtschaftliche Stabilisierung und Strukturanpassung in Tansania, Berlin, 1992, S. 14

³⁹ ebenda, S.14

⁴⁰ ebenda, S.16

⁴¹ H. G. Petersmann: Die Rolle und Entwicklungsstrategie der Weltbank: Ein Überblick, in Thomas Koll: Die Weltbank, Berlin, 1988, S. 60

⁴² Quelle: Michalopoulus, 1987, S.8

⁴³ Tatjana Chahoud: Strukturanpassungspolitik der Weltbank, in:

⁴⁴ Martin Murtfeld: Zur Zusammenarbeit von Weltbank und Gesc Berlin 1988, S.125

⁴⁵ ebenda, S.121

⁴⁶ Die Daten der Tabelle sind aus einer Aufstellung aller Struktur- und Sektoranpassungskredite zwischen 1979 und 1994 errechnet. Quelle: Joachim Betz: Politische Restriktionen der Strukturanpassung in Entwicklungsländern, Hamburg 1995, Anhang 1.

⁴⁷ Die Daten der Tabelle sind aus einer Aufstellung aller Struktur- und Sektoralanpassungskredite zwischen 1979 und 1994 errechnet. Quelle: Joachim Betz: Politische Restriktionen der Strukturanpassung in Entwicklungsländern, Hamburg 1995, Anhang 1.

⁴⁸ das BIP bezieht sich auf 1986. Diese Jahreszahl wurde gewählt, da sie sich etwas in der Mitte des Förderungszeitraums befindet. Die Zahlen stammen aus: Der Fischer Almanach, Frankfurt am Main, 1989

⁴⁹ World Bank: Structural and Sectoral Adjustment, World Bank Experience, 1980-1992, http://www.worldbank.org/html/oed/14691.htm, S. 20

⁵⁰ Tatjana Chahoud: Strukturanpassungspolitik der Weltbank, in: Thomas Koll, Die Weltbank, Berlin, 1988, S. 89 f

⁵¹ World Bank: Structural and Sectoral Adjustment, World Bank Experience, 1980-1992, http://www.worldbank.org/html/oed/14691.htm, S. 21 f

⁵² Kurt von Rabenau: Förderung von Strukturanpassungsprogrammen: Wirtschaftliche Wirkungen und Perspektiven, in: Michael von Hauff: Strukturanpassungspolitik der Weltbank, Ludwigsburg, Berlin, 1992, S. 69

⁵³ ebenda, S.70

⁵⁴ Tatjana Chahoud: Strukturanpassungspolitik der Weltbank, in: Thomas Koll, Die Weltbank, Berlin, 1988, S. 95

⁵⁵ Günther Taube; Wirtschaftliche Stabilisierung und Strukturanpassung in Tansania, Berlin, 1992, S. 24

⁵⁶ Joachim Betz: Politische Restriktionen der Strukturanpassung in Entwicklungsländern, Hamburg 1995, S. 85

⁵⁷ ebenda, S.85

⁵⁸ Chahoud, Tatjana: Strukturanpassungspolitik der Weltbank, in: Thomas Koll, Die Weltbank, Berlin 1988, S. 95

⁵⁹ J. Herbst: The Structural Adjustment of Policies in Afrika; in: World Developement, Vol. 18, No. 7 (July 1990),S.950

⁶⁰ Günther Taube; Wirtschaftliche Stabilisierung und Strukturanpassung in Tansania, Berlin, 1992, S. 26

⁶¹ "mikropolitisch" in dem Sinne, wie er in der Managementliterathur gebraucht wird, also Machtpolitisch.

⁶² H.W. Arndt: The Oridgins of Strukturalism; in: World Development, Vol. 13, No. 2 (February 1985), S.153

⁶³ Günther Taube, Wirtschaftliche Stabilisierung und Strukturanpassung in Tansania, Hamburg 1992, S. 21

⁶⁴ S. Dell: Stabilization: The political economy of Overkill; in: J. Wiliamson, IWF Conditionality, Cambridge 1983, S. 37 ff

⁶⁵ Günther Taube, Wirtschaftliche Stabilisierung und Strukturanpassung in Tansania, Hamburg 1992, S. 21

⁶⁶ ebenda, S.22

⁶⁷ World Bank: Structural and Sectoral Adjustment, World Bank Experience, 1980-1992, http://www.worldbank.org/html/oed/14691.htm, S. 20

⁶⁸ Der Hauptteil der Daten basiert auf 1986. Dieser Zeitraum wurde gewählt, weil er sich in etwa der Mitte des Betrachtungszeitraumes liegt.Quelle: Der Fischer Welt Almanach: Zahlen, Daten, Fakten, 1990, S. 259

⁶⁹ Thomas Siebold: Ghana 1957-1987 Entwicklung und Rückentwicklung, Verschuldung und IWF-Intervention, Institut für Afrika-Kunde, Deutsches Übersee-Institut, Hamburg, 1988, 204

⁷⁰ ebda., 208

⁷¹ ebda., S.215

⁷² ebda., S. 249

⁷³ Bohle, Hans Georg: Anpassungspolitik und Ernährungssicherung mit Fallbeispielen aus Ghana. In: Zeitschrift für Wirtschaftsgeographie . 34 / 1990, S.15

⁷⁴ Sanjay Pradhan und Vinaya Swaroop: Öffentliche Ausgaben und Anpassung. in: Finanzierung und Entwick- lung,09/93

⁷⁵ Ajay Chhibber und Chad Leechor: Ghana: Im Jahr 2000 und danach. in Forschung und Entwicklung 09/93

⁷⁶ Statistisches Bundesamt: Länderbericht Ghana 1994, S.84

⁷⁷ ebda., S.78

⁷⁸ ebda., S. 76

⁷⁹ ebda., S.79

⁸⁰ Der Hauptteil der Daten basiert auf 1986. Dieser Zeitraum wurde gewählt, weil er in etwa der Mitte des Betrachtungszeitraumes liegt. Quelle: Der Fischer Welt Almanach: Zahlen, Daten, Fakten, 1990

⁸¹ Jute ist eine Faserpflanze, welche zur Herstellung von Verpackungsmaterialen und Teppichen verwendet wird. Der Export belief sich 1988 auf 44% des Gesamtexportes.

⁸² Quelle: ebda., 175

⁸³ Rasul Shams: Strukturanpassung in den ärmsten Entwicklungsländern, Die Beispiele Bangladesch und Tansania. in Khishi M. Khan (Hrsg.): Die ärmsten Länder in der Weltwirtschaft - Entwicklungsengpässe und Perspektiven der LLDC´s, Deutsches Überseeinstitut, Hamburg, 1992, 158

⁸⁴ ebda., S. 172

⁸⁵ ebda., 170

⁸⁶ Statistischen Bundesamt: Länderbericht Bangladesch, 1992, S. 70

⁸⁷ ebda., S. 71

⁸⁸ ebda., S. 72

⁸⁹ Zu den sog. "ostasiatischen Wirtschaftswundern" zählen die Länder: Japan, Hongkong, Korea, Singapur, Taiwan und die Schwellenländer in Südostasien: Indonesien, Malaysia und Thailand

⁹⁰ John Page: Das ostasiantische Wirtschaftswunder: Die Schaffung einer Wachstumsbasis. in Finanzierung und Entwicklung 03/94

⁹¹ Danny M Leipziger, Vinod Thomas: Die Wurzeln des ostasiatischen Erfolges. In Finanzierung und Entwicklung 03/94