Lobbyismus in der Europäischen Union am Beispiel der Dieselabgasaffäre

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Teil 1: Theoretische Annäherungen an das Thema der Interessenvertretung

1. Thema und Fragestellung

2. Relevanz

3. Lobbyismus/Interessenvertretung - Definition, Abgrenzung und Forschungsstand
3.1 Historischer Abriss
3.2 Definition und Abgrenzung
3.3 Akteure
3.4 Adressaten
3.5 Funktionen und Anforderungen

4. Gegenwärtiger Forschungsstand

5. Theoretischer Bezugsrahmen
5.1 Politikwissenschaftliche Einordnung von Interessenvertretung
5.1.1 Pluralismus
5.1.2 Korporatismus
5.1.3 Die Europäische Union zwischen Pluralismus und Korporatismus?
5.2 Der Policy-Zyklus
5.3 Der akteurszentrierte Institutionalismus
5.4 Netzwerkanalyse

6. Das methodische Vorgehen
6.1 Einzelfallstudie
6.2 Dokumentenanalyse

7. Institutionelle Rahmenbedingungen und Institutionen der EU
7.1 Der Rat der Europäischen Union
7.2 Die Europäische Kommission
7.3 Das Europäische Parlament
7.4 Das Komitologieverfahren

Teil 2: Analyse der Dieselabgasaffäre und der RDE-Gesetzgebung

1. Einleitende Bemerkungen zur Dieselabgasaffäre
1.1 EU-Abgasnorm
1.2 Tests der Verbrauchsermittlung
1.2.1 Der Neue Europäische Fahrzyklus (NEFZ)
1.2.2 WLTP-Messverfahren
1.2.3 Unzulässige Abgasnachbehandlung

2. Erste Phase: Die Asymmetrie strengerer Grenzwerte und schlechterer Luftqualität
2.1 Abriss der ersten Phase der Dieselabgasaffäre
2.2 Lobbyinduzierte Entwicklungen der ersten Phase
2.3 Beurteilung lobbyinduzierter Entwicklungen der Agenda-Setting und Policy­ Formation-Phase aus demokratietheoretischer Perspektive
2.3.1 Agenda-Setting
2.3.2 Policy Formation
2.3.3 Demokratietheoretische Einordnung

3. Zweite Phase: Bekanntwerden der Manipulation in der Öffentlichkeit und die RDE- Gesetzgebung
3.1 Abriss der zweiten Phase der Dieselabgasaffäre
3.2 Lobbyinduzierte Entwicklungen der zweiten Phase
3.3 Beurteilung lobbyinduzierter Entwicklungen der Policy-Formation-Phase aus demokratietheoretischer Perspektive
3.3.1 Policy Formation
3.3.2 Demokratietheoretische Einordnung:

4. Konklusion

Anhang

Quellen

Gender-Erklärung

Aus Gründen der besseren Lesbarkeit wird in dieser Bachelorarbeit die Sprachform des generischen Maskulinums angewandt. Es wird an dieser Stelle darauf hingewiesen, dass die ausschließliche Verwendung der männlichen Form geschlechtsunabhängig verstanden werden soll.

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Teil 1: Theoretische Annäherungen an das Thema der Interessenvertretung

1. Thema und Fragestellung

In der vorliegenden Bachelorabschlussarbeit soll das Phänomen der Interessenvertretung auf Ebene der europäische Union einer intensiven Untersuchung unterzogen werden. Dabei eröffnet sich ein breites Spektrum möglicher Untersuchungsgegenstände, welches durch die Fokussierung auf die Dieselabgasaffäre im deutsch-europäischen Kontext limitiert werden soll.

In der medialen Öffentlichkeit erfolgt mit Verwendung des Terminus Interessenvertretung sogleich die Assoziation mit dem Phänomen Lobbyismus. Pharmalobby, Atomlobby und nicht zuletzt die Autolobby erfreuen sich zunehmender Erwähnung und werden meist in Zusammenhang mit verschiedensten Skandalen genannt, sei es der Arbeitsplatzwechsel eines hochrangigen Politikers in die Vorstandsriege eines Wirtschaftsunternehmens oder der Verdacht illegitimer Einflussnahme von Lobbyisten auf entsprechende Gesetzgebungsverfahren oder politische Entscheidungsträger. Es erscheint damit naheliegend, dass die überwiegenden Negativassoziationen bezüglich der Termini Interessenvertretung und Lobbyismus mit dieser einseitigen Betrachtungsweise in der öffentlichen Wahrnehmung einhergehen.

Die erwähnte automobile Interessenvertretung gehört zu den wohl bekanntesten Beispielen, die in den letzten Jahren regelmäßig im Fokus der Öffentlichkeit stand. Das wohl prominenteste Beispiel vor dem aktuellen Dieselgate war die Affäre um die Einführung des Rußpartikelfilters bei Dieselfahrzeugen im Jahre 2003. Grob skizziert war es Anliegen der deutschen Automobilhersteller, allen voran des Volkswagenkonzerns, den Rußpartikelfilter zu vermeiden und eine innermotorische Rußpartikelreduzierung¹ zu forcieren. Die Gegenseite, bestehend aus einer bizarr anmutenden Allianz von Umweltverbänden und französischer Automobillobby, setzte sich für die zeitnahe Einführung des Rußpartikelfilters ein. Die Politik beschloss nach andauernden Debatten über die gesundheitsschädlichen Risiken von Rußpartikeln deutlich strengere Abgasgrenzwerte für Dieselmotoren und stellte zudem steuerliche Anreize für den Kauf von Autos mit Rußpartikelfilter in Aussicht. Die Autoren Cerstin Gammelin und Götz Hamann kamen diesbezüglich in ihrem Buch „Die Strippenzieher“ zu folgendem interessanten Fazit: „Am Ende hieß das für den Filter: Er kommt. Steuerlich gefördert wird er später oder gar nicht. Das ist eines der bestmöglichen Ergebnisse in einem politischen Interessenkonflikt. Keiner hat vollkommen gewonnen, niemand auf ganzer Linie verloren“ (ebd. 2005: 101).

Von besonderer Bedeutung sind dabei die letzteren beiden Sätze, da sie die Kernpunkte des pluralistischen Paradigmas in Bezug auf die theoretische Konzeption des Phänomens der Interessenvertretung zusammenfassen. Die Autoren stufen in ihrem Zitat den Ausgang des Interessenkonflikts als legitimes und wünschenswertes Politikergebnis ein, im Kontext eines in der Europäischen Union vorherrschenden pluralistischen Systems der Interessenvertretung. In Bezug auf die Diskussion um den Rußpartikelfilter kann die Allianz aus Umweltverbänden und französischer Automobilhersteller als Gewinner angesehen werden. Der Volkswagenkonzern musste in dieser Hinsicht zwar eine Niederlage einstecken, konnte jedoch immerhin die steuerliche Förderung des Filters verhindern, welche unweigerlich zu einem deutlichen Absatzrückgang geführt hätte.² Das pluralistische Interessenvermittlungssystem hat an dieser Stelle also hervorragend funktioniert und am Ende ein Ergebnis generiert, das dem gesamtgesellschaftlichen Allgemeinwohl diente.

Knapp 15 Jahre später steht der Volkswagenkonzern erneut im Fokus der Öffentlichkeit und gilt als zentraler Akteur des größten Industrieskandals aller Zeiten. Die Rede ist von der sogenannten Dieselabgasaffäre, die in ihren Dimensionen und Auswirkungen als einer der größten Industrieskandale der Nachkriegsgeschichte gehandelt wird. VW bekannte sich in der Abgasaffäre bereits als schuldig und gab den Einsatz von sogenannter Manipulationssoftware³ in Millionen von Fahrzeugen zu. Nachdem die Manipulation in den Vereinigten Staaten durch die Umweltbehörde EPA⁴ aufgedeckt wurde, musste VW in den USA bereits ca. 30 Milliarden Dollar Strafe zahlen. Innerhalb der EU blieben bisher größere Strafen weitgehend aus, obwohl die europäischen Verbraucher besonders stark von der Abgasaffäre betroffen sind.⁵

Angesichts der enormen Auswirkungen des Dieselabgasskandals und der vergleichsweise zurückhaltenden Behandlung der Automobilindustrie innerhalb der Europäischen Union, ergibt sich die zentrale Forschungsfrage der vorliegenden Abschlussarbeit: Inwiefern kann bei der Dieselabgasaffäre von einer Dysfunktion des pluralistischen Interessenvertretungssystems im deutsch-europäischen Kontext gesprochen werden? Um diese Frage adäquat zu beantworten, sollen chronologisch anhand der Dieselabgasaffäre lobbyinduzierte Entwicklungen identifiziert werden, die anschließend aus demokratietheoretischer Perspektive bewertet werden sollen. Die demokratietheoretische Bewertung erfolgt im Rahmen des pluralistischen Interessenvertretungssystems auf europäischer Ebene und klärt abschließend die Frage, inwiefern das Politikergebnis am Ende meiner Untersuchung den Anforderungen des gesamtgesellschaftlichen Gemeinwohlaspekts entspricht.

Im Vorfeld der Untersuchung wird eine Annäherung an das Phänomen der Interessenvertretung erfolgen. Dazu zählt einerseits die theoretische Erschließung der beiden zentralen Paradigmen der Interessenvertretungstheorie, genauer gesagt Korporatismus und Pluralismus. Zudem wird das Phänomen der Interessenvertretung allgemein in Bezug auf Entstehung, Entwicklung und Abgrenzung zu Lobbyismus genauer behandelt. Die theoretischen Vorarbeiten abschließend, werden in idealtypischer Konstruktion mithilfe des Politikzyklusmodells die Einflussmöglichkeiten im politischen Entscheidungsfindungsprozess dargelegt. Hierbei soll außerdem auf die drei zentralen Organe der EU, die Europäische Kommission, der Europäischer Rat und das Europäisches Parlament eingegangen werden. Damit wird die bereits oben erwähnte zentrale Forschungsfrage um weitere Forschungsfragen ergänzt: Was ist Interessenvertretung im Allgemeinen und wie funktioniert Interessenvertretung auf europäischer Ebene?

2. Relevanz

Die Relevanz der vorliegenden Problematik konstituiert sich aus zwei unterschiedlichen Komponenten. Zum Ersten gilt es die strukturelle Dimension zu berücksichtigen. Beim Dieselgate handelt es sich um eine Affäre, die im deutsch-europäischen Kontext verortet werden muss. Trotz der Fokussierung der vorliegenden Arbeit auf die europäische Ebene ist eine klare Trennung zwischen nationaler und supranationaler Ebene kaum möglich, zu groß sind die Interdependenzen. Hauptakteur der Dieselabgasaffäre ist die Volkswagen AG, die ihren Hauptsitz in Wolfsburg, Niedersachsen hat. Die Kernproblematik der Affäre, das unzulässige Überschreiten von Abgasgrenzwerten, ist Bestandteil europäischer Gesetzgebung, der sogenannten Euro-Norm, die seit 1992 für neu zugelassene Fahrzeuge gilt.

Anhand dieser Konstellation wird ersichtlich, weshalb Interessenvertretung in den letzten Jahren einen erheblichen Bedeutungszuwachs erfahren hat und vermehrt Gegenstand öffentlicher Debatten ist. Mit fortschreitender europäischer Integration und der damit verbundenen zunehmenden Vergemeinschaftung einst nationaler Politikfelder, geht auch die Diversifizierung des Phänomens der Interessenvertretung einher. In diesem diffusen Netzwerk unterschiedlichster Abhängigkeiten und Kompetenzen zwischen nationaler und supranationaler Ebene, auch dynamisches Mehrebenensystem genannt, sieht sich die Interessenvertretung beständigem Anpassungs- und Wandlungsdruck ausgesetzt. Insbesondere für international agierende Unternehmen reicht es nicht mehr aus, lediglich auf nationaler Ebene politische Vertretungen zu unterhalten, sondern mit der Verschiebung des Machtzentrums Richtung Brüssel geht auch die Notwendigkeit der Eröffnung weiterer politischer Konzernvertretungen einher.

Im Kontext der deutsch-europäischen Situation der Interessenvertretung ergibt sich eine interessante Konstellation, welche die Untersuchung der Dieselabgasaffäre in besonderer Weise notwendig macht. Während in Deutschland eher korporatistische Interessenvertretungsstrukturen anzutreffen sind, existiert in der Europäischen Union ein pluralistisches System der Interessenvermittlung. Korporatistische Strukturen schlagen sich in der engen Zusammenarbeit von privilegierten Interessengruppen und dem Staat nieder, wohingegen im pluralistischen Pendant der Staat eine passivere Rolle einnimmt und Interessengruppen genuin untereinander konkurrieren. Bei der späteren Analyse gilt es das Aufeinandertreffen dieser divergierenden Systeme zwar zu berücksichtigen, jedoch wird der Fokus auf der pluralistischen Interessenvertretungsstruktur der EU liegen.⁶

Zum Zweiten gilt es neben der strukturellen Komponente die besondere Schwere der Vorwürfe gegen die Volkswagen-AG zu berücksichtigen. Diese umfassen nicht nur Verstöße gegen das EU-Emissionsrecht, sondern außerdem Verstöße gegen das Steuerrecht⁷, Verdacht der Manipulation im Wertpapierhandel⁸ und der Verdacht strafbarer Werbung. Außerdem spielen aufgrund der erhöhten Feinstaubbelastung gesundheitsrelevante Aspekte eine maßgebliche Rolle. „Integrated over the sales period (2008-2015), we estimate median mortality impacts from VW excess emissions in Germany to be 1200 premature deaths in Europe, corresponding to 13 000 life-years lost and 1.9 billion EUR in costs associated with life-years lost. Approximately 60% of mortality costs occur outside Germany“ (Chossière 2017: 2).

Es muss jedoch angemerkt werden, dass der Fokus dieser Abschlussarbeit vor allem auf die strukturelle Dimension gerichtet ist, deren Relevanz sich aus der wandelnden Interessenvertretungslandschaft und fortschreitenden europäischen Integration ergibt. Anliegen dieser Abschlussarbeit ist nicht die Beurteilung von Verbraucherschutz und - rechten, sondern vielmehr eine Überprüfung der Funktion oder Dysfunktion des pluralistischen Interessenvermittlungssystems innerhalb der Europäischen Union vorzunehmen.

3. Lobbyismus/Interessenvertretung - Definition, Abgrenzung und Forschungsstand

Ist die Rede von Lobbyismus oder Interessenvertretung, impliziert dies sogleich eine Verknüpfung mit zielgerichteter Einflussnahme, darüber ist man sich in der wissenschaftlichen Debatte einig. Weiteren Konsens jedoch sucht man vergebens, was sich auch in der unübersichtlichen und teils synonymen Verwendung beider Begriffe widerspiegelt.

Einem historischen Abriss folgend soll eine Definition, sowie eine Abgrenzung beider Termini vorgenommen werden, um die Frage zu klären, inwiefern sich die Begrifflichkeiten unterscheiden. Dafür ist die Berücksichtigung sowohl der Akteure als auch der divergierenden Funktionen vonnöten, um ein adäquates Verständnis der vorliegenden Thematik zu gewährleisten.

3.1 Historischer Abriss

Der Terminus „Lobby“ hat seinen Ursprung im lateinischen Wort „labium“, welches mit Vorhalle oder Vorraum übersetzt werden kann (vgl. van Schendelen 2010: 47). Geschichtlich zurückverfolgen lässt sich der Begriff „Lobbyismus“ bis in das 19. Jahrhundert. Dabei ist umstritten, ob der Begriff ursprünglich aus den Vereinigten Staaten oder Großbritannien stammt. Der amerikanischen Fassung zufolge war der ehemalige US-Präsident Grant⁹ nach einem Brand im Weißen Haus gezwungen, in einem Hotel unterzukommen. In besagtem Hotel soll es schließlich in der Lobby, dem Eingangsbereich des Hotels, zu einer Belagerung des Präsidenten durch Interessenvertreter gekommen sein, die ihre entsprechenden Anliegen zum Ausdruck bringen wollten. In der britischen Version existiert ebenfalls ein entsprechendes Belagerungspendant namens „labium“, Bezeichnung eines Ganges, welcher durch das britische Unterhaus führte (vgl. Teuber 2001: 117ff). Welche Fassung nun der Wahrheit entspricht, sei dahingestellt. Als gesichert gilt jedoch die Tatsache, dass im weiteren geschichtlichen Verlauf Interessenvertreter aller Art in Vorräumen oder Wartehallen von Regierungs- und Sitzungsgebäuden versuchten, die jeweiligen Regierungsmitglieder zu beeinflussen. Hieraus konstituiert sich auch die prominente Verwendung des Begriffs Lobbyist, ein im Vorraum wartender Interessenvertreter.

3.2 Definition und Abgrenzung

Spricht man von Lobbyismus oder Interessenvertretung, so wird darunter die gezielte Einflussnahme auf politische Entscheidungen oder politische Willensbildungsprozesse verstanden. Diese zugegebenermaßen sehr vage Definition fasst die zentralen Charakteristika beider Termini zusammen, die gewissermaßen als Fundament für weitere Differenzierungen dienen. Eine allgemein anerkannte und in der wissenschaftlichen Debatte akzeptierte Definition von Lobbyismus existiert bisher nicht. Eine erste Definition liefert Milbrath¹⁰, der Lobbying in erster Linie als kommunikativen Prozess konzipiert. „ Communication is the only means of influencing or changing a perception; the lobbying process, therefore, is totally a communication process“ (Milbrath 1960: 32). Enger eingegrenzt wird dieser Kommunikationsakt von Koeppl¹¹, dessen Definition wie folgt lautet. „Lobbying is the attempted or successful influence of legislative-administrative decisions by public authoritites through interested representatives. The influence is intended, implies the use of communication and is targeted on legislative or executive bodies“ (Koeppl 2001: 71). Einen ähnlichen Ansatz liefern Leif und Speth¹², deren Definition ergänzend auf unterschiedliche Methoden der Interessenvertretung eingeht. „Lobbying ist die Beeinflussung der Regierung durch bestimmte Methoden, mit dem Ziel, die Anliegen von Interessengruppen möglichst umfassend bei politischen Entscheidungen durchzusetzen. Lobbying wird von Personen betrieben, die selbst am Entscheidungsprozess nicht beteiligt sind.“ (Leif 2006: 12)

In der wissenschaftlichen Debatte wird kontrovers diskutiert, inwiefern Lobbyismus und Interessenvertretung synonym verwendet werden dürfen oder es sich dabei um unterschiedliche Konzeptionen handelt.¹³ So weisen beispielsweise Sternkopf und Nowack auf die Unterschiede hin „zwischen herkömmlicher Interessenvertretung, wie beispielsweise einem Wirtschaftsverband, welcher mit Darstellungsdrang seiner Werte und Ideologien gegenüber der Öffentlichkeit ausgestattet ist und dem enger gefassten Begriff des Lobbying, welches sich um die Durchsetzung von Einzelinteressen bemüht und nicht über Werte und Ideologien verfügt“ (Sternkopf/Nowack 2015: 11).

Hierbei ist die Unterscheidung zwischen herkömmlicher Interessenvertretung und Lobbying zentral. Herkömmliche Interessenvertretung wird mit dem engen Beziehungsgefüge zwischen Verbänden und Staat assoziiert, welches sich aus demokratietheoretischer Perspektive in der Theorie des Korporatismus widerspiegelt. Damit rücken wenige große Verbände in den Fokus, deren Handlungen der Öffentlichkeit gegenüber transparent gemacht werden müssen. Wie sich später noch in den Ausführungen zum korporatistischen Paradigma zeigen wird, ist diese Art der Interessenvertretung eine vonseiten der Politik forcierte und langfristig angelegte Einbindung in den politischen Willensbildungsprozess. Damit wirken die Interessenvertreter in direkter, öffentlicher und intendierter Beteiligung an entsprechenden Gesetzesentwürfen mit.

Im Gegensatz dazu erscheint der Begriff des Lobbyismus als die egoistische Variante der Interessenvertretung. Anstelle der Aggregierung von Interessen der Mitglieder, wie dies bei Verbänden der Fall ist, stehen beim Lobbyismus Einzelinteressen im Vordergrund. Diese Einzelinteressen bestehen allerdings nicht nur in der Beeinflussung, sondern insbesondere auch in der Verhinderung entsprechender Gesetzesentwürfe und - vorhaben, die den spezifischen Einzelinteressen entgegenstehen. Die Öffentlichkeit wird dabei nicht miteinbezogen, entsprechende Akteure, die Lobbyismus betreiben, sind außerdem nicht direkt am politischen Willensbildungsprozess beteiligt. Laut Sternkopf und Nowack ist Lobbyismus damit eindeutig informeller ausgestaltet im Vergleich zu Interessenvertretung.

In Kürze zusammengefasst sehen Sternkopf und Nowack die Arbeit von Verbänden, die ihre Interessen gegenüber Politik und Öffentlichkeit artikulieren als Interessenvertretung, „während der Versuch, Einfluss auf ein konkretes Gesetzesvorhaben zu erlangen, als Lobbying gesehen wird“ (Johansen 2013: 9). Diese Ansicht wird jedoch kontrovers diskutiert und in der wissenschaftlichen Debatte ist oftmals die synonyme Verwendung beider Begriffe üblich.

Resümierend kann festgehalten werden, dass eine allgemeingültige Definition von Lobbyismus oder Interessenvertretung nicht existiert und dass es insbesondere im deutschsprachigen Raum kein Konsens über die Verwendung beider Begriffe gibt. „Auf der einen Seite beobachten wir, wie sich die Praxis der politischen Einflussnahme durch Interessengruppen ständig ausweitet und neue Formen annimmt. Auf der anderen Seite geben uns die Sozialwissenschaften kaum Auskunft über das Phänomen Lobbyismus“ (Leif/Speth 2003: 10).

Dennoch dienen die vorangegangen Definitionsansätze als Bezugsrahmen für ein angemessenes Verständnis von Lobbyismus und Interessenvertretung. Es gilt außerdem festzuhalten, dass in jeder pluralistischen Demokratie Interessenvertretung beziehungsweise Lobbyismus gängiger Bestandteil des politischen Tagesgeschäfts ist und „ [eine positive und geradezu unerlässliche Rolle spielen kann, indem es unterschiedliche Interessen und Sichtweisen in den politischen Diskurs und in die politische Entscheidungsfindung einfließen lässt“ (Dialer/Richter 2014: 2).

In der vorliegenden Arbeit soll die bevorzugte Verwendung des Begriffs Interessenvertretung erfolgen, da sich dieser weniger Wertungen erfreut als der Terminus Lobbyismus.

3.3 Akteure

Wie in vorangegangen Ausführungen bereits gezeigt wurde, gilt Deutschland als korporatistisches Beispiel bezüglich der Interessenvermittlungsstruktur, da hier insbesondere Verbände im Fokus der Betrachtung stehen. Mit Voranschreiten der europäischen Integration hat sich das Spektrum der Akteure jedoch erheblich erweitert und beschränkt sich beileibe nicht mehr nur auf Verbände¹⁴, wenngleich sie nach wie vor eine wichtige Rolle spielen. Auch der Kreis der Adressaten hat sich pluralisiert, da sich mit der Europäischen Union ein weiteres supranationales Politikfeld eröffnet hat, das ebenso berücksichtigt werden muss wie das nationale Pendant.

Zu Beginn erfolgt eine Einteilung der Akteure in private und öffentliche Interessenvertretungsgruppen. Unter privaten Interessenvertretungsakteuren zählen vor allem die großen Industrie- und Wirtschaftsverbände (VDA¹⁵ u.a.), Berufsvereinigungen, Gewerkschaften, Handelskammern und nicht zuletzt Unternehmen. Seit der Jahrtausendwende sind insbesondere Unternehmen für den Wandel der Interessenvertretungslandschaft verantwortlich. „Mit der ökonomischen Dynamik und der Forcierung des Wettbewerbs [...] verstärkt sich in den Verbänden die Heterogenität der Interessenlagen. Dies macht die verbandlichen Willensbildungsprozesse langsamer und führt zur Positionierung des kleinsten gemeinsamen Nenners“ (Speth 2010: 14). Dabei handelt es sich vornehmlich um große nationale, sowie multinationale Konzerne, die sich in der klassischen Vertretungsform durch Verbände nicht mehr adäquat repräsentiert fühlen. Dieser Umstand ist auf die Notwendigkeit der innerverbandlichen Konsensfindung zurückzuführen, die darin besteht, die Interessen aller innerhalb des Verbandes beteiligten Mitglieder zu berücksichtigen. Aufgrund unterschiedlicher Interessen ergibt sich oftmals lediglich ein Minimalkonsens, der dazu führt, dass bestimmte Mitglieder ihre Interessen als nicht ausreichend repräsentiert und artikuliert sehen. Dieser Umstand wiederum veranlasst Großkonzerne wie die Volkswagen AG dazu, eigene Konzernrepräsentanzen zu gründen, um die konzerneigenen Interessen gezielter und effektiver zu vertreten.¹⁶ Diese sogenannten „In-House“ Interessenvertreter finden sich mittlerweile in sämtlichen multinationalen Großkonzernen. Auf die deutsch-europäische Situation bezogen wurde diese Entwicklung natürlich auch durch die fortschreitende europäische Integration und der damit verbundenen Entwicklung hin zu einer pluralistischen Interessenvertretungsstruktur begünstigt.

Eng verknüpft mit der eben beschriebenen Entwicklung ist das Aufkommen neuer Akteure, die Interessenvertretung als Dienstleistung anbieten. Dabei handelt es sich um Public-Affairs-Agenturen, Politikberatungsagenturen oder Anwaltskanzleien, die von Unternehmen konsultiert werden und zumeist für „punktuelle Aufträge engagiert [werden], wenn das Unternehmen keine Chance sieht, seine speziellen Interessen über die verbandlichen Kanäle in die Politik zu vermitteln“ (ebd. 2010: 14). Damit können sich auch weniger große Unternehmen, die sich aus finanziellen Gründen keine eigenen Konzernrepräsentanzen leisten können, zumindest kurzfristig die Repräsentation konzerneigener Interessen sichern. Interessanterweise kommt es außerdem vermehrt zur Beauftragung der Dienstleistungsagenturen durch Verbände, deren Handlungskapazitäten oftmals nicht ausreichend sind für die angemessene Repräsentation der Mitgliederinteressen.

Der Vollständigkeit halber müssen an dieser Stelle auch „think tanks“ genannt werden, deren wissenschaftliche Arbeiten oftmals parteiische Prägung aufweisen und damit den Kriterien wissenschaftlicher Objektivität nicht entsprechen. Damit sind sie kaum von Interessenverbänden abzugrenzen.

Zu den öffentlichen Interessenvertretungsgruppen gehören Sozialverbände, Verbraucherschutzorganisationen sowie Natur- und Umweltschutzorganisationen, die auch als NGOs bezeichnet werden. Dabei handelt es sich um zivilgesellschaftliche Institutionen wie beispielsweise Greenpeace oder Amnesty International. Öffentlichen Akteuren fällt es aufgrund begrenzter Mittel und Ressourcen oftmals schwer gegen Wirtschafts- und Industrieverbände anzukommen, versuchen diese Asymmetrie jedoch über die Mobilisierung der medialen Öffentlichkeit auszugleichen.

3.4 Adressaten

Der Kreis der Adressaten, auf welche die zielgerichtete Einflussnahme der Interessenvertretung gerichtet ist, hat sich im Zuge der Europäisierung ebenfalls vergrößert, da sich neben der nationalen Arena eine supranationale Ebene herausgebildet hat. Damit sind nationale und supranationale Entscheidungsträger von besonderer Bedeutung, allen voran Regierungen, sowie deren untergeordnete Ministerialbürokratie. „Wichtig ist dabei, dass die Adressatinnen über die Entscheidungshoheit verfügen bzw. Einfluss auf entsprechende Entscheidungen haben“ (Sternkopf/Nowack 2015: 12). Auf der supranationalen Ebene der EU ist der „ institutional triangle“ im Fokus der Interessenvertretung, bestehend aus dem Europäischen Parlament, dem Europäischen Rat und der Europäischen Kommission. Aus nationaler Perspektive rücken damit vornehmlich die Bundes- und Landesregierungen in den Fokus. „Weiterhin bilden auch Parlamentsfraktionen (einschließlich Oppositionsparteien) mit ihren Fachreferat_innen sowie Abgeordnete in bestimmten Fachausschüssen eine ,Zielgruppe‘ der Lobbyist innen“ (ebd. 2015: 12). Besondere Beachtung muss auch der sogenannten Ministerialbürokratie beigemessen werden, die den entsprechenden Ministerien untergeordnet ist und deren maßgebliche Aufgabe darin besteht, Informationen für bevorstehende Gesetzesentwürfe zu sammeln und zu verarbeiten. Dabei sind „die Ministerialbeamten häufig auf Informationen der Verbände angewiesen und laut Gemeinsamer Geschäftsordnung der Bundesministerien (GGO) gehalten, die betroffenen Spitzenverbände bereits in der Ausarbeitungsphase eines Gesetzesentwurfs anzuhören“ (Wehlau 2009: 46). Bezüglich der Ministerialbürokratie gilt es auch noch auf den Unterschied derselben im Vergleich zur europäischer Ebene hinzuweisen. „In the EU, the bureaucrats in the Commission have a greater role in agenda-setting and policy formulation and a lesser one in policy implementation than their counterparts within states“ (Young 2015: 51). Wie später anhand des Politikzyklusmodells noch zu zeigen sein wird, sind „agenda-setting“ und „policy-formulation“ die für die Interessenvertretung entscheidenden Phasen zur Beeinflussung entsprechender politischer Vorhaben.

Die Entscheidung auf welche politischen Entscheidungsträger Einfluss genommen werden soll, hängt allerdings auch stark von den vorhandenen Ressourcen der jeweiligen Interessenvertreter ab. „Entsprechend den ihnen zur Verfügung stehenden personellen, finanziellen und strukturellen Möglichkeiten sowie der Art und Intensität des Interesses richten lobbyistische Akteure ihren Einfluss auf vereinzelte, spezielle oder auf alle relevanten Organe im politischen Entscheidungsprozess“ (ebd. 2009: 45).

In den vorangegangenen Ausführung zu öffentlichen Interessenvertretungsgruppen wurde bereits auf die zunehmende Wichtigkeit der medialen Öffentlichkeit verwiesen. „ Je mehr die Milieubindungen erodieren und Verbandsmedien ihre Funktion verlieren oder eingestellt werden, desto mehr gewinnen die Massenmedien an Bedeutung bei der Mobilisierung von Unterstützung, der Legitimationsgewinnung und der Themensetzung“ (Speth 2010: 13). Insbesondere weniger ressourcenstarke Interessenvertretungen versuchen mithilfe der medialen Öffentlichkeit ihren Wirkungsradius zu vergrößern. Zusätzlich gilt es anzumerken, dass spezielle Themen aufgrund ihrer hohen Komplexität oftmals abseits jeglicher medialer Öffentlichkeit ablaufen, dazu zählt unter anderem die EU-Abgasregelung, welche erst durch die Veröffentlichung der Softwaremanipulation in den Fokus der Öffentlichkeit geriet.

3.5 Funktionen und Anforderungen

An dieser Stelle müssen zunächst die Begriffe Interessenaggregation und Interessenartikulation genannt werden. Ersterer bedeutet die Bündelung der entsprechenden Interessen der Mitglieder oder des Unternehmens, deren Berücksichtigung im politischen Willensbildungsprozess realisierbar erscheinen. Anschließend findet mit der Artikulation die Weiterleitung der gebündelten Interessen statt. Diese Forderungen sind vordergründig an die relevanten politischen Entscheidungsträger gerichtet, werden aber auch in der Öffentlichkeit kommuniziert, um eine gesellschaftliche Sensibilisierung zu erreichen. Gelingt die Sensibilisierung, wächst der Druck auf politische Institutionen und Akteure, entsprechende Handlungen aufgrund der besonderen gesellschaftlichen Relevanz vorzunehmen. Die bewusste Einbindung der Öffentlichkeit stellt vor allem für finanziell schlechter gestellte Interessengruppen eine Möglichkeit dar, gleichberechtigt im politischen Meinungsbildungsprozess mitzuwirken.

Angesichts der stetig wachsenden Komplexität politischer Fragestellungen kommt der Interessenvertretung außerdem die Funktion der Bereitstellung von Expertenwissen zu. Diese Bereitstellung erleichtert die Erarbeitung komplizierter Sachverhalte unter Zeitdruck. „Damit sie ihre legislativen Aufgaben erfüllen können, sind Politiker auf das von den Lobbyisten angebotene externe Fachwissen angewiesen. f.f [Diese] werden generiert, um den Entscheidungsträgern eine möglichst diversifizierte Wissensbasis zur Verfügung zu stellen. Der Input der verschiedenen Interessengruppen f.f führt zu einem besseren Output des politischen Entscheidungsprozesses“ (Hamers 2013: 9).

Anhand der erläuterten Funktionen wird klar ersichtlich, dass Interessenvertretung in jeder pluralistischen Demokratie ein elementarer und essenzieller Bestandteil sein muss und „ als legitimes Mittel der politischen Einflussnahme in modernen demokratischen Gesellschaften angesehen werden [darf]“ (Nowack; Sternkopf 2015: 13).

4. Gegenwärtiger Forschungsstand

Aufgrund der Diversifizierung des Gegenstandsbereichs der Interessenvertretung in den letzten Jahren hat sich analog dazu auch die Zahl der Publikationen zu diesem Themengebiet vervielfacht. Auffällig dabei ist die erhebliche Variation der jeweiligen Untersuchungsgegenstände. So existiert eine Vielzahl an Werken, die im nationalstaatlichen Kontext verortet werden müssen und sich überwiegend mit Verbändeforschung beschäftigen. Auch Überblicksdarstellungen zum Thema Interessenvertretung weisen zumeist einen nationalen Bezugsrahmen auf, mit seltener Berücksichtigung der europäischen Ebene. Dennoch existieren vereinzelt Publikationen, welche explizit die europäische Ebene in Bezug auf die Interessenvermittlungsstruktur untersuchen, eine allgemein konsensfähige theoretische Erklärung jedoch nach wie vor aussteht.

Dieses wenig kohärent erscheinende Bild liegt in der stetigen Wandlung sowie Weiterentwicklung der EU und entsprechender Vorläuferorganisationen. Als einer der ersten Wissenschaftler untersuchte Ernst B. Haas¹⁷ (1958) Interessengruppen außerhalb des nationalstaatlichen Kontexts. Auf der Suche nach den entscheidenden Protagonisten der europäischen Integration untersuchte er die Funktion von Verbänden der damaligen Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl, die aus sechs Mitgliedern bestand. Vor allem die Europäische Kommission¹⁸ setzte sich für die Emergenz einer europäischen Verbändelandschaft ein, europäische Verbände „sollten ihnen als Gesprächs- und Allianzpartner dienen, nicht zuletzt auch gegenüber den schwierigen zwischenstaatlichen Verhandlungen und/oder renitenten Mitgliedsländern “ (Lahusen 2003: 80). Nachdem der in den 1970er Jahren schwächelnde Integrationsprozess in den 1980er Jahren wieder an Fahrt aufnahm, interessierte sich die vergleichende Politikwissenschaft zunehmend für die Beteiligung von Verbänden an der Entscheidungsfindung der Europäischen Gemeinschaft. Hierbei wurde auch erstmals die ungleiche Repräsentation der unterschiedlichen Interessen bemängelt, die zudem weitgehend eigennützig motiviert seien (vgl. Eising; Kohler Koch 2005: 12). Anschließend wurde der Fokus vor allem auf die Handlungs- und Organisationsfähigkeit gerichtet, die die massive Beeinflussung europäischer Dachverbände durch nationale Pendants konstatierte (Neunreither 1968; Meynaud/Sidjanski 1971; Kohler-Koch 1988). Zum damaligen Zeitpunkt galt die Annahme einer korporatistischen Ausgestaltung des Systems der Interessenvermittlung jedoch als überwiegend akzeptiert. „Die Policy- Analyse bereicherte dann seit den 1980er Jahren durch das wachsende Interesse an der europäischen Politik die empirische Forschung“ (Eising; Kohler-Koch 2005: 12). Dabei wurden vor allem ausgewählte Politikfelder und deren Interaktion mit Interessengruppen auf europäischer Ebene einer genaueren Betrachtung unterzogen, die außerdem erstmals auch Politiknetzwerke berücksichtigte. Ebendiese bieten laut Börzel „Lösungsansätze für kollektive Handlungsprobleme und erhöhen die Effizienz und Legitimität von Politikprozessen“ (ebd. 1997: 1). Damit beschreibt sie Politiknetzwerke als Beziehungsgefüge zwischen Interessengruppen und politischen Entscheidungsträgern.

Die von ökonomischen Akteuren geprägte Verbandslandschaft wurde um die Jahrtausendwende außerdem durch die Forderung der Repräsentation gesellschaftlicher Belange bereichert. „ Die Überlegungen kreisen um eine effektive und demokratische Beteiligung gesellschaftlicher Interessen. Die theoretische Debatte befasst sich mit den Möglichkeiten deliberativer und assoziativer Demokratie in Europa“ (Eising; Kohler- Koch 2005: 13). Im Zuge der fortschreitenden europäischen Integration und der kontinuierlichen Herausbildung einer dynamischen Mehrebenenstruktur geht das Ende des vorherrschenden korporatistischen Paradigmas einher. Auf europäischer Ebene wird fortan von einem Wechselspiel pluralistischer und korporatistischer Interessenvertretungsformen gesprochen, deren undurchsichtiges Zusammenspiel vom Grad der Vergemeinschaftung des betroffenen Politikfeldes abhängt und entsprechend spezifisch zu bestimmen ist. „In diesem System bleiben nationale Strukturmuster und Besonderheiten erhalten, und auch auf europäischer Ebene existieren unterschiedliche Arrangements nebeneinander“ (Schmedes 2010: 22). Allerdings wird innerhalb der Wissenschaftsdebatte mehrfach ein Übergewicht pluralistischer Strukturelemente konstatiert. Wiederholte Vergleiche des amerikanischen Interessenvermittlungssystems, mit dem der Europäischen Union (Woll 2006) bestätigen diese Sichtweise. Dieser Standpunkt wird in der vorliegenden Abschlussarbeit übernommen.

Zum Forschungsstand der automobilen Interessenvertretung in Bezug auf die Dieselabgasaffäre gibt es abseits gängiger Medienartikel kaum erwähnenswerte wissenschaftliche Arbeiten. Dies erscheint aufgrund der Aktualität des Dieselgates wenig verwunderlich. Allerdings gab es in den vergangenen Jahren immer wieder Affären, die in unmittelbarer Verbindung zur Automobilindustrie standen und sich vereinzelt wissenschaftlicher Erschließung erfreuen. Zu nennen sind an dieser Stelle vor allem Sternkopf/Nowack (2015), die sich mit den Einflüssen der automobilen Interessenvertretung auf die europäische Verkehrspolitik auseinandergesetzt haben. Dabei handelt es sich vornehmlich um wissenschaftliche Arbeitspapiere in Bezug auf die CO2-Grenzwertfestsetzung und die Einflüsse auf den Diskurs über Elektromobilität. Erwähnenswert sind an dieser Stelle auch die Arbeiten von Wagner (2012), die Lobbyaktivitäten europäischer Automobilhersteller gegenüber der europäischen Umweltregularien zum Gegenstand hat. Die Besonderheit gründet sich in der Berücksichtigung aller sogenannter Stakeholder, da Experteninterviews mit Vertretern aus Politik, Wirtschaft und Zivilgesellschaft geführt wurden. Daran anknüpfend gilt es zahlreich vorhandene Vergleiche zu erwähnen, die meist die klassische Gegenüberstellung von Automobilindustrie und Umweltorganisationen abdecken. Ein bekanntes Beispiel hierfür dürfte der Konflikt um den Einsatz des Rußpartikelfilters um die Jahrtausendwende sein, der nicht zugunsten der deutschen Automobilindustrie ausfiel.

Auch vonseiten der Umweltorganisationen gibt es zahlreiche Veröffentlichungen, die automobile Einflussmöglichkeiten darlegen sollen, deren Wissenschaftlichkeit allerdings wenig entwickelt ist. Dazu zählt beispielsweise das „Schwarzbuch der Autolobby“, welches von der Umweltschutzorganisation Greenpeace veröffentlicht und beständig aktualisiert wird.

Zur Erarbeitung und theoretischen Darlegung dieser Forschung wurden überwiegend Sammelbände, Monographien und wissenschaftliche Aufsätze herangezogen. Zu den Autoren und Autorinnen der Standardwerke zu Interessenvertretung in der Europäischen Union gehören unter anderem Irina Michalowitz, Rudolf Speth, Thomas Leif und Peter Lösche.

Trotz steigender Zahl an Veröffentlichungen und Publikationen im Bereich der europäischen Interessenvermittlung muss von einem mäßigen Forschungsstand gesprochen werden, was sich einerseits aus den überwiegend deskriptiven Forschungen, andererseits auf eine fehlende, allgemein anerkannte theoretische Fundierung zurückführen lässt.

5. Theoretischer Bezugsrahmen

5.1 Politikwissenschaftliche Einordnung von Interessenvertretung

5.1.1 Pluralismus

Die Theorie des Pluralismus gilt als eines der beiden zentralen Paradigmen im Bereich der Interessenvermittlung und entstand circa Mitte des 20. Jahrhunderts, als Antithese zu bis dato prominenten Totalitarismustheorien.¹⁹ An dieser Stelle ist als einer der wichtigsten Vertreter Ernst Fraenkel²⁰ zu nennen, dessen Arbeiten aus den 1960er Jahren aus demokratietheoretischer Perspektive als sehr bedeutend gelten. „Unter Pluralismus versteht man das gleichberechtigte, durch grundrechtliche Garantien geschützte Nebeneinander- Existieren und -Wirken einer Mehrzahl sozialer Gruppen innerhalb einer staatlichen Gemeinschaft“ (Fraenkel 1963: 254).

Aus rein begrifflicher Anschauung bedeutet Pluralismus zuallererst Vielfalt oder Vielfältigkeit. In Bezug auf die politikwissenschaftliche Einordnung ist damit die Vielfalt unterschiedlichster Interessen charakterisiert, die in andauernder Konkurrenz um staatliche Einflussnahme ringen. „Dieser Ansatz interpretierte die Rolle des Staates als passiv und sah ihn als Schiedsrichter, der den Raum zur Austragung eines marktwirtschaftlich zu verstehenden Wettbewerbs von Argumenten verschiedener Interessengruppen bereitstellte“ (Schumann 1994: 72). Einfacher formuliert geht es schlicht um die Konkurrenzsituation unterschiedlicher Interessengruppen, die in ständigem Kampf um mehr Einfluss ringen.

Gemäß der idealtypischen Zeichnung des Staates hinsichtlich pluralistischer Interessenvermittlung, nimmt dieser eine gänzlich neutrale Position ein und besitzt somit keinerlei Einfluss- oder Einwirkungsmöglichkeiten. Zusätzlich zur staatlichen Neutralität sorgt ein System, welches die Handlungsoptionen der konkurrierenden Interessengruppen strukturiert, für einen entsprechenden Handlungsrahmen. Dabei ist „der Einfluss der Interessengruppen auf den Staat erwünscht, denn in dieser Sichtweise würde sich das Gemeinwohl erst am Ende des politischen Prozesses als die Kompromisssumme der miteinander in Konkurrenz stehenden Einzelinteressen ergeben“ (Oberreuter 1980: 28). An dieser Stelle wird ein weiteres Charakteristikum des Pluralismus angesprochen, das die staatliche Integration divergierender Interessen unterschiedlicher Interessengruppen zum Gegenstand hat. Der Staat sollte im Idealfall einen Kompromiss generieren, der aus gesamtgesellschaftlicher Perspektive schließlich ein Fortschritt darstellt (vgl. Baerwald 1962).

Gemäß der pluralistischen Theorie erscheint Interessenvertretung als konstitutiver Bestandteil des Willens- und Entscheidungsprozesses einer jedweden Demokratie. Interessant an dieser Stelle ist außerdem die von einigen Autoren vorgenommene konkrete Verknüpfung des Terminus Lobbying mit der Theorie des Pluralismus.²¹ Lobbying wird dabei verstanden als „ nicht-institutionalisierter Direktkontakt mit Beamten oder Politikern“ (Strand Johansen 2013: 7), was, wie nachfolgend noch zu zeigen sein wird, konträr zur (neo-) korporatistischen Sichtweise steht.

Ein weiteres Merkmal der pluralistischen Theorieströmung besteht, wie oben erwähnt, aus einem normierenden Handlungsrahmen, der die konkurrierenden Interessengruppen nach entsprechend definierten Regeln leitet. Die Notwendigkeit eines Handlungsrahmens ist auf einige Spezifika der Theorie des Pluralismus im Bereich der Interessenvertretung zurückzuführen, welche mitunter auch für die weitreichend negative Konnotation der Interessenvertretung verantwortlich ist. Funktionierender Pluralismus kann demnach nur entstehen, „wenn es ein Wertefundament gibt, das von allen anerkannt ist und wenn Verfahrensregeln existieren, die das Lobbying in demokratieverträglichen Bahnen halten, denn der Pluralismus kümmert sich nicht um die Ungleichheit der Ressourcen und des Einflusses der Interessengruppen auf politische Entscheidungen“ (Leif; Speth 2006: 17). Sind diese Voraussetzungen nicht gegeben, so geht damit die Verfolgung überwiegend egoistischer Ziele der jeweiligen Interessenverbände einher, die zumeist auch im Fokus der weitreichenden Kritik an Interessenvertretung steht. Egoismus, deutliche Unterschiede in Verfügbarkeit und Verteilung von Ressourcen, sowie traditionell weitreichende Einflussmöglichkeiten bestimmter Interessengruppen beschwören immer wieder Szenarien, die gleichgesetzt werden mit Patronage, Korruption oder illegitimer Einflussnahme.

In einem nachfolgenden Kapitel soll daher die Automobillobby in Bezug auf die ebengenannten Kriterien einer genaueren Betrachtung unterzogen werden. Dabei soll der Frage nachgegangen werden, inwiefern die Aktivitäten der Autolobby mit den Dysfunktionen des Pluralismus, wie oben beschrieben, gleichgesetzt werden können. An dieser Stelle setzt auch die Kritik aus dem linken politischen Lager an, welche Kritik an der immer wiederkehrenden Vorzugsbehandlung bestimmter Interessenverbände zum Hauptgegenstand hat. Aus dem konservativen Lager vertritt man die Ansicht, „dass durch den Einfluss divergierender, miteinander konkurrierender Gruppen auf die staatlichen Institutionen der Staat schließlich selbst zerfallen würde, zum Beuteobjekt partikularer Interessen werde“ (Lösche 2007: 105).

5.1.2 Korporatismus

In den 1980er Jahren rückte mit der Theorie des Korporatismus das zweite große Paradigma im Bereich der Interessenvermittlung in den Vordergrund. „Zu lange sind die Verbände einseitig als „Interessengruppen“ betrachtet worden, die als „pressure groups“ durch Lobbyismus den Staat, vertreten durch Parteien, Parlamente und Administration, zu beeinflussen trachten“ (Alemann/Heinze 1979: 9).

Aus begrifflicher Perspektive greift der Korporatismus auf den ständestaatlichen Korporativismus zurück, der die öffentliche Gewalt auf bestimmte Teilbereiche der Gesellschaft übertragen hatte (vgl. Wörner 2004). Als bedeutendster Vertreter gilt Philippe Schmitter²², dessen Arbeiten maßgeblich zur Neuorientierung der politikwissenschaftlichen Interessenverbändeforschung beitrugen. Er bezeichnet den Korporatismusansatz als ein „System der Interessenvermittlung, dessen wesentliche Bestandteile organisiert sind in einer begrenzten Anzahl singulärer Zwangsverbände, die nicht miteinander im Wettbewerb stehen, über eine hierarchische Struktur verfügen und nach funktionalen Aspekten voneinander abgegrenzt sind“ (Schmitter 1979: 94).

Charakteristisch beim Korporatismus ist daher die enge Verbindung zwischen dem Staat, dessen Administration und den gegebenen Verbänden. Konkret kann dies anhand eines einfachen Beispiels näher erläutert werden, der sogenannten „konzertierten Aktion“ aus dem Jahre 1967, die als Paradebeispiel des Korporatismus gilt.²³ Aufgrund der damalig schwierigen ökonomischen Situation, bat die erste Große Koalition der Bundesrepublik Deutschland die großen Unternehmerverbände, Vertreter der Deutschen Bundesbank und der Gewerkschaften an gemeinsamen Positionen zu arbeiten, um die Konjunktur anzukurbeln. „ Wirtschaftspolitik wurde im informellen tripartistischen²⁴ Zirkel besprochen und auch festgelegt und von den eigentlich zuständigen Institutionen nur noch abgesegnet“ (Lösche 2007: 107). Dieser ersten konzertierten Aktion folgten weitere, da sich das Zusammenspiel von Wirtschaft, Politik und Gesellschaft als durchaus ergiebig für die weitere ökonomische Entwicklung entpuppte.²⁵ Aufgrund dieser Entwicklung wird das deutsche System der Interessenvermittlung bis heute überwiegend im korporatistischen Lager verortet. „Diese Einbindung der Verbände in den Prozess der Politikformulierung und -umsetzung fand in der Theorie des Neokorporatismus seinen Ausdruck und blieb bis Ende der 1990er Jahre forschungsleitendes Paradigma“ (Speth 2010: 10). Die Verbände existieren dabei in überschaubarer Anzahl, sind durch funktionale Differenzierung sowie einer hierarchischen Organisationsstruktur gekennzeichnet (vgl. ebd.).

Ein entscheidender Unterschied zum pluralistischen Modell liegt außerdem in der Gemeinwohlorientierung der Verbände, Partikularinteressen spielen konträr zum pluralistischen Modell allenfalls eine untergeordnete Rolle. Es handelt sich also um „Akteure, die mit ihrer Tätigkeit für den Staat Ordnungsleistungen erbringen und damit zur Verwirklichung des Gemeinwohls beitrugen“ (Leif/Speth 2006: 18). Die 1990er Jahre gingen schließlich mit einem kontinuierlichen Bedeutungszuwachs neuerer Phänomene wie Globalisierung und Europäisierung einher. Ebendiese Entgrenzungsentwicklungen leiteten simultan das Ende des vorherrschenden korporatistischen Paradigmas ein, zu sehr war dieses an eine nationalstaatliche Fixierung gebunden. „Europaweit, erst Recht weltweit fehlen jene Institutionen »staatlicher« Art und jene Verbände, die ein korporatistisches Arrangement tripartistischer Art möglich machten“ (Lösche 2007: 112).

5.1.3 Die Europäische Union zwischen Pluralismus und Korporatismus?

Die in diesem Kapitel eingangs erläuterten Paradigmen der Interessenvertretungsforschung weisen eine zentrale Gemeinsamkeit auf. Sowohl Pluralismus als auch Korporatismus sind in ihrer idealtypischen Theoriekonstruktion nationalstaatlich orientiert. Im Fokus der vorliegenden Arbeit soll hingegen vornehmlich die europäische Dimension der Interessenvertretung stehen, deren theoretische Erschließung bisher allenfalls mäßig vorangeschritten ist. Trotz der explosionsartigen Zunahme der Literatur zur Europäischen Union, wurden Teilgebiete der europäischen Integration nur bedingt behandelt. Dies ist auch bei der theoretischen Erschließung supranationaler Interessenvertretung der Fall, was mit Blick auf das gewaltige Polarisierungspotenzial dieses Themas nicht unproblematisch erscheint.

Fest steht, dass mit der Zunahme europäischer Integration auch die Machtzunahme europäischer Institutionen einhergeht, was wiederum ein Bedeutungsverlust nationaler Politikfelder bedingt. „ Die Herausbildung des Regierungssystems der EU als eine komplexe und dynamische Mehrebenenstruktur hat die Entstehung eines vielschichtigen und uneinheitlichen Systems der Interessenvermittlung mit vielfältigen Wechselwirkungen zu seinen mitgliedstaatlichen Pendants nach sich gezogen“ (Schmedes 2010: 22).

Wie bereits in den vorangegangenen theoretischen Ausführungen erwähnt, gilt es Deutschland²⁶ eher innerhalb des korporatistischen Lagers zu verorten, wohingegen klassisch pluralistisch geprägte Strukturen vor allem im angelsächsischen Raum zu finden sind. In Bezug auf die dominante Erscheinungsform in der Europäischen Union ergibt sich demnach ein stark fragmentiertes Abbild dieser vielfach verschiedenen Interessenvertretungsformen. So gibt es innerhalb der unterschiedlichen Politikbereiche auf europäischer Ebene auch entsprechend unterschiedlich geprägte Formen der Interessenvertretung, die sowohl korporatistisch als auch pluralistisch ausgestaltet sein können. Trotz dieser Koexistenz beider Paradigmen lässt sich innerhalb der wissenschaftlichen Debatte eine gewisse Tendenz erkennen, welche die Interessenvertretung auf europäischer Ebene eher im pluralistischen Lager verortet. „Dementsprechend sehen viele Autoren nur unterentwickelte neo-korporatistische Spuren, und stellen ein Vorherrschen einer Interessenvermittlung pluralistischen Typs fest“ (Teuber 2001: 76). Dafür sprechen auch einige ländervergleichende Publikationen, die die EU bezüglich der Interessenvertretung mit den USA²⁷ vergleichen (vgl. Classen 2014: 26ff).

Abschließend gilt es festzustellen, dass es an einer allgemein akzeptierten und umfassenden theoretischen Erschließung des Phänomens der europäischen Interessenvermittlung mangelt. Dieser Mangel äußert sich im permanenten Rückgriff auf etablierte Paradigmen der Interessenvertretung, wie sie Pluralismus und Korporatismus repräsentieren. Inwiefern diese im nationalen Kontext entwickelten Erklärungsansätze auf supranationale Ebene übertragbar sind, sei dahingestellt und darf kritisch betrachtet werden.

5.2 Der Policy-Zyklus

Wie im Vorfeld bereits mehrfach erläutert wurde, richtet sich Interessenvertretung an alle politisch relevanten Entscheidungsträger, wobei hinsichtlich des Dieselgates vor allem die europäischen Institutionen von Interesse sind. Dazu zählt der Rat der Europäischen Union, das Europäische Parlament und schließlich das mächtige Exekutivorgan der EU, die Europäische Kommission. Diese ebengenannten Institutionen sind damit allesamt konstitutiv für den Prozess der politischen Entscheidungsfindung. Dieser Prozess kann idealtypisch anhand eines Politikzyklusmodells dargestellt werden, das sich in besonderer Weise für die Lobbying-Analyse eignet und in vielfach unterschiedlichen Formen existiert. „Die Politikwissenschaft beschreibt die politische Entscheidungsfindung als einen mehrstufigen Prozess, der nach dem Policy- Zyklusmodell maximal sieben Phasen durchlaufen kann“ (Sternkopf/Nowack 2015: 12). Der Einfachheit halber soll in der vorliegenden Arbeit ein weniger komplexes Politikzyklusmodell Verwendung nach Schneider und Janning (2006) finden, das aus vier verschiedenen Phasen besteht.

Die erste Phase wird auch als Agenda Setting bezeichnet und hat die Festlegung des zukünftig zu behandelnden politischen Problems zum Gegenstand. „Ein Policy-Problem wird [...] als Diskrepanz zwischen einem Ist und einem Soll-Zustand, der mit den gegenwärtig verfügbaren sozio-politischen Steuerungsmitteln erreicht werden könnte, definiert“ (Schneider/Janning 2006: 50). Dabei ist es falsch anzunehmen, dass ein auftretendes Problem unmittelbar in einer politischen Maßnahme zur Lösung desselben mündet, vielmehr muss sich das Problem im Vorfeld als politisch und sozial ausreichend relevant erweisen. Damit wird klar, dass „eine Politisierung (d.h. Thematisierung als politisch relevantes Problem) nur [gelingt], wenn ein bestimmter gesellschaftlicher Norm- und Wertewandel dies ermöglicht und eine Abweichung erst öffentlich sichtbar und sozial inakzeptabel werden lässt“ (ebd. 2006: 51). Politisch relevante Akteure, die „Kontakte [...] zwischen den Beteiligten des politisch-administrativen Systems und den relevanten sozio-ökonomischen Interessengruppen [beinhalten]“ (Blum/Schubert 2009: 111), reagieren daraufhin gemäß ihrer persönlichen Präferenzen, wobei nicht zwingend die sofortige Lösung des aufgetretenen Problems forciert werden muss. Vielmehr existieren divergierende Handlungsmöglichkeiten unterschiedlicher Akteure, die gemäß ihrer Interessen auch an einer Konservierung oder Nichtlösung eines Problems interessiert sein könnten. Angesichts der wachsenden Anzahl immer komplexer und unübersichtlicher werdender politischer Fragestellungen bleiben bestimmte Probleme schlicht ausgeklammert, sind in ihrer Wichtigkeit anderen Sachverhalten nachgeordnet. Das liegt daran, „[dass] [d]ie verschiedenen issues [...]gewissermaßen gegeneinander [konkurrieren] - einerseits um überhaupt auf die politische Prioritätenliste zu gelangen, andererseits um innerhalb dieser Rangordnung einen möglichst guten Platz zu belegen“ (Schneider/Janning 2006: 53). Dabei kann es durchaus Vorkommen, dass eine in den Massenmedien präsente Problematik keinen Eingang in die politisch-administrative Ebene findet. Soll eine gesellschaftlich relevante Problematik Bestandteil einer zukünftigen politischen Agenda werden, kann dies über verschiedene Wege erfolgen. Im einfachsten Falle findet die interne Aufnahme einer gegebenen Problematik statt, die selbstständig von der Regierung und Verwaltung erkannt und bearbeitet wird. Dies kann jedoch ebenfalls durch eine externe Thematisierung erfolgen, insofern ein Problem an gesellschaftlicher Relevanz gewinnt und die Regierung mehr oder minder gezwungen wird, sich der entsprechenden Problemlösung anzunehmen. Eine weitere Möglichkeit besteht in der Politikdiffusion, dabei findet eine Ausbreitung von Handlungsmöglichkeiten zur Lösung von Problemen statt, über nationalstaatliche Grenzen hinweg. Letztere Möglichkeit gewinnt angesichts zunehmender globaler Probleme und staatenübergreifender Abhängigkeit immer mehr an Bedeutung, „vor allem in Bezug auf staatliche Politiken, die Einfluss auf industrielle Standortfaktoren wie Lohnniveau, infrastrukturelle Einrichtungen und regulative Belastungen haben“ (ebd. 2006: 55). Alle bisher aufgeführten Möglichkeiten setzen die bewusste Intention eines Akteurs voraus, ein bestimmtes Thema auf die Agenda der politischen Entscheidungsträger zu projizieren. Es besteht jedoch auch die Möglichkeit der nicht intendierten Hervorhebung einer entsprechenden Problematik, wie sie beispielsweise strukturell durch bestimmte Ereignisse zwingend Eingang in die politische Tagesordnung finden. „ So können auch Unfälle, Naturkatastrophen oder Kriege bestimmte Themen von einem Tag auf den anderen auf die Agenda bringen“²⁸ (Blum/Schubert 2009: 111). Abschließend muss außerdem auf die Beschaffenheit und Eingängigkeit des zu behandelnden Problems selbst eingegangen werden. Je weniger komplex eine Problematik, je klarer und konkreter in seiner Konstitution, desto größer ist die Wahrscheinlichkeit auf die politische Tagesordnung zu gelangen.

[...]

---

¹ Im Konkurrenzkampf um die Kompaktklasse verfolgte u.a. VW die Strategie, die französischen Rivalen mit technischen Innovationen auszustechen. Dabei wurden bereits beträchtliche Summen in die Entwicklung motorinterner Rußpartikelreduktion investiert, die mit der Einführung des Rußpartikelfilters vergeblich gewesen wäre.

² Die steuerliche Förderung des Rußpartikelfilters hätte den Absatz der französischen Hersteller deutlich gesteigert, da sie die Einführung des Filters bereits im Voraus geplant hatten und bereits mit entsprechenden Automobilzulieferern in Kontakt waren. VW war diesbezüglich völlig unvorbereitet.

³ Es wird zu späterem Zeitpunkt noch genauer auf die entsprechende Manipulationssoftware eingegangen.

⁴ Siehe Abkürzungsverzeichnis.

⁵ In den USA sind circa 500.000 Dieselfahrzeuge betroffen, in Europa hingegen gut 13 Millionen Fahrzeuge.

⁶ Die deutsch-europäische Situation ist deshalb interessant, da die Konzernzentrale der Volkswagen AG sich im Bundesland Niedersachsen befindet, das mit über 18% außerdem größter Anteilseigner des Konzerns ist. Der jeweils amtierende Ministerpräsident Niedersachsens ist zudem Mitglied des VW-Aufsichtsrates kraft seines Amtes. Bis in die 1980er Jahre war außerdem der Bund selbst noch Anteilseigner.

⁷ Die Kfz-Steuer ergibt sich aus den Herstellerangaben zu CO2 und Verbrauchswerten des jeweiligen Fahrzeugs.

⁸ Als börsennotiertes Unternehmen muss die Volkswagen AG im Rahmen der allgemeingültigen Ad-hoc- Publizitätspflicht kursrelevante Information schnellstmöglich an ihre Aktionäre weiterleiten. Dieser Pflicht wurde nach Bekanntwerden des Abgasskandals nicht nachgekommen, die VW-Aktie verlor zeitweise rund 40 Prozent ihres Wertes.

⁹ Ulysses S. Grant (1822 - 1885) war von 1869 - 1877 der 18. Präsident der USA und außerdem ehemaliger Oberbefehlshaber des US-Streitheeres.

¹⁰ Lester W. Milbrath (1925 - 2007) war ein amerikanischer Politikwissenschaftler, dessen Forschungen zu Lobbying-Prozessen in den USA als sehr einflussreich gelten.

¹¹ Dr. Peter Köppl gilt als einer der führenden Lobbying-Experten Österreichs und lehrt unter anderem an der Universität Wien.

¹² Thomas Leif und Rudolf Speth gelten im deutschsprachigen Raum als prominente Autoren zum Thema Lobbyismus und prägten unter anderem die Bezeichnung „Fünfte Gewalt“ in Bezug auf Lobbyismus.

¹³ Hierbei handelt es sich um eine Diskussion, die insbesondere in Deutschland zu verorten ist. Lobbyismus ist in der „Verbänderepublik“ Deutschland überwiegend negativ konnotiert und wird oftmals mit Korruption und Ämterpatronage assoziiert.

¹⁴ Es wird an dieser Stelle oftmals darauf hingewiesen, dass in Deutschland die Pluralisierung von Lobbying­Akteuren bereits durch den Umzug des Regierungssitzes von Bonn nach Berlin eingeleitet wurde.

¹⁵ Siehe Abkürzungsverzeichnis.

¹⁶ Die Gründung eigener Konzernrepräsentanzen geht jedoch nicht mit einem Verbandsausstieg des Unternehmens einher, da mit der doppelten Repräsentation der Interessen durch Unternehmen und Verband ein Bedeutungszuwachs einhergeht.

¹⁷ Ernst B. Haas (1924 - 2003) war ein amerikanischer Politikwissenschaftler, dessen Arbeiten im Themengebiet der Internationalen Beziehungen als besonders einflussreich gelten.

¹⁸ Der Einfachheit halber wird von der Europäischen Kommission gesprochen, trotz unterschiedlicher vorheriger Bezeichnungen.

¹⁹ Die Totalitarismustheorien wurden Anfang bis Mitte des 20. Jahrhunderts vor allem durch die stalinistischen und nationalsozialistischen Diktaturen geprägt. Pluralismus und Totalitarismus stehen sich in ihrer idealtypischen Konstitution weitgehend diametral gegenüber.

²⁰ Ernst Fraenkel (*26.12.1898-28.03.1975) war Jurist und Politikwissenschaftler deutsch-amerikanischer Abstammung und gilt bis heute als bedeutender Vertreter des Pluralismus. Er prägte unter anderem den Begriff des Neopluralismus und war erster Direktor des John-F .-Kennedy-Instituts für Nordamerikastudien der FU Berlin.

²¹ Manche Autoren bezeichnen Lobbyismus gar als „ursprünglich nackte Verkörperung des Pluralismus“ (Alemann 2000: 10).

²² Philippe Schmitter (*19.11.1936) ist ein US-amerikanischer Politikwissenschaftler und lehrte u.a. an der Stanford University. Derzeit ist er Professor des Europäischen Hochschulinstituts in Florenz. Sein Aufsatz „Still the Century of Corporatism“ (1974) gilt als wichtiger Wegbereiter der Neuorientierung innerhalb der Verbändeforschung.

²³ Interessanterweise wurde jüngst im Juli und November des Jahres 2019 beim Zusammentreffen der deutschen Bundesregierung mit den großen deutschen Automobilherstellern Volkswagen, Daimler und BMW die „Konzertierte Aktion Mobilität“ ins Leben gerufen. Dabei geht es um die Entwicklung eines umfassenden Konzepts bezüglich der Elektroladeinfrastruktur in Deutschland (vgl. Flockenbrock 2019: 1).

²⁴ Als Tripartismus bezeichnet P. Lösche in diesem Zusammenhang die Verflechtung von Staat, Kapital und Arbeit (vgl. ebd. 2007: 107).

²⁵ Mithilfe der konzertierten Aktionen konnten u.a. die negativen Auswirkungen der ersten und zweiten Ölkrise (1974 und 1979/80) abgeschwächt werden.

²⁶ Es gilt an dieser Stelle zu erwähnen, dass es in den letzten zwei Jahrzehnten in Deutschland zu einer Schwächung der traditionell korporatistischen Struktur (z.B. Tarifautonomie) gekommen ist. Ebendiese Schwächung sei durch eine Pluralisierung der Beratungsmöglichkeiten ausgelöst worden, deren Beginn mit dem Umzug der deutschen Regierung von Bonn nach Berlin einherging (vgl. Blum/Schubert 2018: 74ff).

²⁷ Die USA wird gern als Referenzbeispiel pluralistischer Interessenvertretung herangezogen. Interessenvertretung ist fester Bestandteil der amerikanischen Politik und genießt durchweg breite Anerkennung.

²⁸ An dieser Stelle wird oftmals auf die Reaktorkatastrophe in Tschernobyl verwiesen, die Auslöser für die Einrichtung eines Ministeriums für Umwelt und Reaktorsicherheit zur Folge hatte. Damit war die strukturelle Reaktorkatastrophe Auslöser für einen politisch-institutionellen Wandel.