Das Selbstbestimmungsrecht der Voelker / Beispiel Quebec

GLIEDERUNG

A) EINLEITUNG

B) DAS SELBSTBESTIMMUNGSRECHT DER VÖLKER
I) HISTORISCHE ENTWICKLUNG
II) VÖLKERRECHTLICHE EINORDNUNG: RECHTSQUELLEN UND INHALT
1. RECHTSQUELLEN / RECHTSCHARAKTER
2. INHALT
a) Was ist ein Volk?
b) Inneres SbR
c) Äußeres SbR / Sezessionsrecht

C) SELBSTBESTIMMUNGSRECHT FÜR QUÉBEC?
I) GESCHICHTE QUÉBECS
II) SBR / SEZESSIONSRECHT IM FALL QUÉBEC
1.) QUÉBEC ALS VOLK / BESTEHEN DES INNEREN SBR
2.) BESTEHEN DES ÄUßEREN SBR?
a) Ansicht des souveränistischen Québecs
b) 5- Experten- Kommission zur „territorialen Integrität Québecs“
c) Ansicht der Aboriginals in Québec
d) SbR aus Referendum / Referendum aus SbR?
e) Die „effective control“ - Lehre
f) Rechtliche Sicht
aa) Exkurs zur Legitimität nach der kanadischen Verfassung
bb) Völkerrechtliche Beurteilung
III) SCHLUßWORT

A) Einleitung

Seit seiner Entstehung, die ideengeschichtlich mit den Inhalten der Französischen Revolution verbunden ist, hat das Selbstbestimmungsrecht der Völker (SbR) erhebli- che Veränderung und Weiterentwicklung erfahren. Die aktuelle Phase politischer Einflüsse auf dieses völkerrechtliche Institut ist geprägt durch die Umwälzungen, denen Osteuropa seit dem Ende der Blockkonfrontation unterliegt. Nach dem Wegfall der sozialistischen Herrschaft stellt sich für viele Staaten und die in ihnen angesiedel- ten Völker die Frage nach der eigenen Identität und den praktischen Möglichkeiten, diese zu stützen und auszubauen. Bestrebungen dieser Art gipfeln im Extremfall im Auseinanderfallen des betroffenen Nationalstaats, wie es zum Beispiel die friedliche Auflösung der UdSSR einerseits und das kriegerische Auseinanderbrechen des ehe- maligen Jugoslawien andererseits gezeigt haben.

Doch auch in anderen Teilen der Welt haben Probleme, die das Selbstbestimmungsrecht der Völker aufwirft, praktische Relevanz.

Die vorliegende Arbeit beschäftigt sich mit der kanadischen Provinz Québec, in der starke politische und gesellschaftliche Kräfte auf eine Loslösung aus dem Bun- desstaat Kanada abzielen. Schwerpunkt der Untersuchung soll die Frage sein, inwie- weit Québec bzw. eine frankokanadische Volksgruppe Rechte aus dem geltenden Völkerrecht ableiten kann, die ihre Bestrebungen unterstützen. Zu Beginn wird des- halb eine kurze Darstellung des Selbstbestimmungsrechts der Völker mit Blick auf die historische Entwicklung, den völkerrechtstheoretischen Hintergrund und die aktuelle praktische Bedeutung vorgenommen. Im Anschluß versucht der zweite Teil der Ar- beit die „Anwendung“ des Selbstbestimmungsrechts der Völker auf den „Fall Qué- bec“. Zu diesem Zweck wird die historische, politische, kulturelle und (national-) juristische Einbettung der Separationsidee beleuchtet.

B) Das Selbstbestimmungsrecht der Völker

I) historische Entwicklung

Die Geschichte der Neuzeit zeigt in ihren Wechseln von Staatenzerfall und Staa- tenbildung, Fremdherrschaft und Befreiungskampf, daß ein „Selbstbestimmungs- recht“ größerer Gruppen von Menschen lange vor dessen theoretischer Grundlegung praktiziert wurde. Eindrucksvolle Beispiele bilden der Niederländische Befreiungs- kampf gegen die Spanische Fremdherrschaft (1567-1648) und der Unabhängigkeits- krieg nordamerikanischer Kolonien (1775-1783), durch den die Loslösung von der Kolonialherrschaft Großbritanniens erreicht wurde¹. Erste Ansätze zu einer mehr the- oretischen Unterlegung des SbR der Völker können im Gedankengut der Französi- schen Revolution (1789) gesehen werden².

Explizit aufgegriffen wurde das SbR der Völker in den 14 Punkten des amerikani- schen Präsidenten W. Wilsons (1918), die die Friedensbedingungen der Entente am Ende des Ersten Weltkriegs umrissen. Nach Wilsons Ansatz soll jedes Volk seine eigene politische Ordnung und Art der Entwicklung selbst bestimmen; dieses Prinzip wurde als Basis einer stabilen Welt- und Friedensordnung gesehen³. Die praktischen Ergebnisse der Idee waren begrenzt; zwar erlangten einige Staaten in Mittel- und Ost- europa Selbständigkeit im Sinne des SbR; auch wurde ein Mandatssystem zum Schutz der von Osmanischer Herrschaft befreiten Völker errichtet. Die Kolonialreiche der

Siegermächte blieben aber unangetastet, und letztlich gelang es nicht, das Prinzip des SbR in die Satzung des Völkerbunds aufzunehmen⁴. Dennoch tauchten bereits Be- denken auf gegen die von Wilson formulierte Idee: „Diese Forderung steckt voller Sprengstoff“, äußerte Staatssekretär Lansing, ein Berater Wilsons⁵. Im Rückblick wird Wilsons Ansatz als Ausfluß eines erstarkenden Nationalismus´ zum Teil kritisch bewertet: Das SbR, welches letztlich nur europäische Nationen erhielten - meist im Zuge der Auflösung von „Verliererstaaten“ des Ersten Weltkriegs -, sei in diesem Zusammenhang einer Ermutigung nationaler Bestrebungen gleichgekommen, welche eine Entwicklung förderte, die in den Zweiten Weltkrieg mündete⁶.

Eine weitere Ausprägung erlangte der Gedanke eines SbR der Völker zur gleichen Zeit in einem anderen Teil der Welt: Lenin und Stalin formulierten 1917 die sowjetische Doktrin, nach der den Völkern Rußlands ein SbR eingeräumt wird, dessen Verwirklichung bis hin zur Lostrennung von der UdSSR gehen kann. Auch hier waren die praktischen Konsequenzen dünn gesät: Einzig Finnland erlangte die Selbständigkeit aufgrund eines „Befreiungskampfs“ (1917-1920)⁷.

Erheblich beeinflußt wird das SbR in der Folgezeit durch den Entkolonisie- rungsprozeß; es kommt zu einem Bedeutungswandel des Begriffs hin zu einem abso- luten Recht der Kolonialvölker auf Befreiung und Unabhängigkeit. In großen Teilen findet diese Entwicklung im Rahmen der Vereinten Nationen (UN) statt, was sich in der 1960 erlassenen „Dekolonisierungsdeklaration“ spiegelt⁸. Diese enthält in ihrem § 2 eine deutliche Ausformulierung des SbR⁹.

Die aktuelle Phase seit Ende der achtziger Jahre ist geprägt durch Autonomiebestrebungen ethnischer Gruppen vor allem im Gebiet der ehemaligen UdSSR. Diese Entwicklung stellt neue Anforderungen auch an das Rechtsinstitut des SbR; dessen Inhalt muß mit Blick auf nicht-koloniale Völker und auf die Gefahr inflationierender Sezessionsbestrebungen neu bestimmt werden.

II) völkerrechtliche Einordnung: Rechtsquellen und Inhalt

1. Rechtsquellen / Rechtscharakter

Aufgrund und im Zuge des dargestellten Bedeutungszuwachses des SbR kam es zu dessen Niederlegung in verschiedenen internationalen Dokumenten. Umstritten ist in jedem einzelnen Fall die Definition der verwendeten Begriffe sowie der verbindliche Charakter der Regelungen.

In der Charta der Vereinten Nationen (SVN) wird die Verwirklichung des SbR der Völker in Art. 1 Ziff. 2 und Art. 55 I als ein Ziel der UN genannt. Unklar bleibt, ob mit „Volk“ nicht nur die Mitgliedstaaten gemeint sind und ob die Selbstbestim- mung hier ein Recht im juristischen Sinn und nicht einen bloßen Programmsatz dar- stellen soll.

Eine etwas konkretere Ausformulierung ist in zwei wichtigen Resolutionen enthalten: die Res. 1514 (XV) ¹⁰ nennt in § 2 das Recht der Völker, „frei über ihren politischen Status zu entscheiden“ und „in Freiheit ihre wirtschaftliche, soziale und kulturelle Entwicklung [zu gestalten]“. Die Friendly-Relations-Deklaration ¹¹ übernimmt in ihrem fünften Grundsatz in Teilen den Wortlaut des oben zitierten § 2 und erweitert ihn um die Festschreibung staatlicher Unterstützungspflichten sowie um eine Aufzählung verschiedener Verwirklichungsmöglichkeiten des SbR.

Könnte man auch hier noch Zweifel hegen, ob die genannten Resolutionen bzgl. des SbR den Bereich politischer Grundsätze verlassen und einen verbindlichen Völ- kerrechtssatz begründen, so wird der Rechtscharakter des SbR jedenfalls durch die Übernahme des § 2 der Res. 1514 (XV) in die beiden Menschenrechtspakte von 1966¹² als jeweiliger Art. 1 I - und damit in völkerrechtliche Vertragsform - ausreichend dokumentiert. Auf dieser Grundlage wird das SbR als Voraussetzung der Geltung der Menschenrechte sowie selbst als Menschenrecht gesehen¹³.

Schließlich findet sich eine Verankerung des SbR in Prinzip VIII der Schluß akte von Helsinki sowie in Art. 1 Abs. IV des 1. Zusatzprotokolls zu den Genfer Abkom- men ¹⁴ .

Weiterhin könnte völkerrechtliches Gewohnheitsrecht als Rechtsquelle des SbR in Betracht gezogen werden. Teilweise stellt man (soweit der rechtsverbindliche Charak- ter der zitierten Normen nicht anerkannt wird) jedenfalls bei Betrachtung der von den UN-Mitgliedern einverständlich und wirkungsvoll durchgeführten Maßnahmen der Entkolonisierung eine auf Bestehen eines verbindlichen „anti-kolonialen“ SbR gerich- tete übereinstimmende Meinung und Praxis der Staaten fest, die zur Ausprägung eines Gewohnheitsrechtssatz dieses Inhalts geführt haben soll¹⁵. Weitergehend bestätigen der Internationale Gerichtshof (IGH)¹⁶ sowie das Bundesverfassungsgericht¹⁷ die ge- wohnheitsrechtliche Geltung des SbR, ohne eine Einschränkung auf Kolonialvölker vorzunehmen.

Festzuhalten bleibt, daß angesichts der Fülle internationaler Regelungen und dar- auf gestützter Maßnahmen, zuletzt im Zuge der Ereignisse der Jahre 1989-92, eine über politische Programmatik hinausgehende, verbindliche Rechtswirkung des SbR der Völker nicht mehr bestritten werden kann¹⁸. Es zeichnet sich sogar eine Tendenz ab, das SbR zu den zwingenden Normen des Völkerrechts (ius cogens) zu zählen¹⁹ ; dies ergibt sich insbesondere aus der innerhalb der International Law Comission (ILC) registrierbaren Staatenpraxis, das SbR als zwingend zu bezeichnen²⁰.

Unklar bleibt aber, mit welchen Inhalten dieses Recht gewährt wird.

2. Inhalt

Eine ausführliche Diskussion der Frage nach dem Inhalt des SbR würde den Rahmen der Arbeit sprengen. Die folgende Darstellung konzentriert sich deshalb auf Komponenten, die für den zweiten Teil der Untersuchung (Separatismusbestrebungen in Québec) von Bedeutung sind.

a) Was ist ein Volk?

Eins der strittigsten Probleme verursacht die Definition des Begriffs „Volk“ im Sinne des SbR der Völker. Es handelt sich hierbei um einen unbestimmten Rechts- begriff; eine Konkretisierung in geltenden Völkerrechtsnormen ist nicht vorhanden.

Die engste vertretene Auffassung²¹ besagt, daß der Begriff Volk deckungsgleich mit dem Begriff Staat zu verstehen sei, wie es der Wortlaut der Präambel zur SVN nahelegt. Es tritt dann aber Kongruenz des SbR mit dem Prinzip staatlicher Souveränität ein; schon deshalb wird diese Auffassung überwiegend abgelehnt²².

Erschwert wird die Begriffsbildung durch Bemühungen, durch eine einschränken- de Definition die Überdehnung des SbR zu vermeiden und so eine durch Sezessionen erzeugte „Atomisierung“ der Staatenwelt zu verhindern²³. Auch muß der Volksbegriff eine Abgrenzung zum Begriff der „Minderheit“ erlauben. Aus Art. 27 IPbpR, der weniger weitreichende Rechte für Minderheiten vorsieht, ergibt sich, daß keine Bedeutungsidentität mit dem Begriff des Volks besteht²⁴.

So wurde früher vertreten, als „Volk“ seien nur die Kolonialvölker anzusehen; das SbR hat aber in Theorie und Praxis nach Abschluß der Entkolonisierung nicht an Bedeutung verloren.

Weiterhin werden zum Teil die politischen Bedingungen, unter denen eine Men- schengruppe lebt - nämlich das Nicht-Bestehen einer Interessenvertretung innerhalb des Staats - zu definitorischen Voraussetzungen des Begriffs „Volk“ gemacht²⁵.

Gegen das Heranziehen rein ethnischer Kriterien soll sprechen, daß eine Überbetonung ethnischer Besonderheiten von Menschengruppen zu einer „Mystifizierung“ des SbR führt: Gefördert werde hierdurch ein tendenziell aggressiver EthnoNationalismus, der sich von der Abgrenzung zu anderen Ethnien speist und häufig mit separatistischen Bestrebungen einhergeht²⁶.

Auch die demographische und wirtschaftliche Kapazität einer Gruppe, einen eigenen Staat zu bilden, wird als einschränkendes Merkmal des Volksbegriffs herangezogen²⁷ ; durch diese Ansicht wird aber die Möglichkeit einer Sezession schon in die Definition von „Volk“ hineingezogen, was nicht wünschenswert erscheint.

Sinnvoller ist es, politische und normative Gesichtspunkte nicht der Bestimmung des Begriffs „Volk“ aufzuladen²⁸, sondern diese Fragen bei den weiteren Voraussetzungen der Durchsetzung eines SbR zu berücksichtigen. Deshalb bildet die Völkerrechtstheorie abstraktere Ansätze heraus:

Die subjektive Theorie stellt vor allem auf die Selbstidentifikation einer Gruppe als „Volk“ ab.

Eine rein objektive Betrachtungsweise formuliert hingegen objektive Kriterien als Konkretisierung der Definition: verlangt werden gemeinsame(s) Territorium, Spra- che, Kultur, Religion, Mentalität und Historie als Merkmal von Gruppenqualität²⁹. Hierbei ist eine Abgrenzung zur „Minderheit“ möglich, indem man auf dem besiedel- ten Territorium eine eindeutige Mehrheit der Volksangehörigen verlangt; verbleiben- de Unschärfen müssen hingenommen werden, da es sich um teilweise „überlappen- de“ Termini handelt³⁰.

Mit dem Argument, daß Volksqualität und damit SbR-Trägerschaft nicht vom bloßen Willen jeder beliebigen Gruppe abhängig gemacht werden kann, ist die rein subjektive Theorie als zu weit anzusehen; andererseits kann auch einem objektiv klas- sifizierten Volk ohne das entsprechende Selbstverständnis kein Recht aufgezwungen werden. Diese Überlegung spricht für einen objektiv-subjektiv gemischten Volksbeg- riff, der im weiteren dieser Arbeit zugrunde gelegt wird: Als Volk ist eine Gruppe anzusehen, die ein zusammenhängendes Gebiet majorisierend besiedelt, sich durch gemeinsame kulturelle und ethnische Merkmale auszeichnet und als Volk ein entspre- chendes Zusammengehörigkeitsgefühl teilt³¹.

b) Inneres SbR

Das SbR kann sinnvoll unterteilt werden in ein inneres und ein äußeres Recht³² ; synonym werden die Begriffe offensiv / defensiv gebraucht.

Das innere SbR soll ein Höchstmaß an identitätsbewahrenden Umständen inner- halb der bestehenden staatlichen Ordnung gewährleisten. Es enthält vor allem das Recht auf soziale, wirtschaftliche und kulturelle Entwicklung ohne Diskriminierung im Rahmen eines Staates; dies ergibt sich aus Art. 1 I Satz 2 a.E. der beiden Men- schenrechtspakte. Das Bestehen des inneren SbR für alle als „Volk“ zu qualifizieren- den Gruppen ist unstreitig³³. Praktische Voraussetzung einer Ausübung des Rechts und deshalb ebenfalls gewährleistet ist die Möglichkeit (gleichberechtigter) politischer Mitbestimmung durch die jeweilige Volksgruppe³⁴. Typisches Beispiel eines kulturel- len Rechts ist das Recht auf eine eigene Sprache als Amts- und Bildungssprache in- nerhalb einer bestimmten Region³⁵.

c) Äuß eres SbR / Sezessionsrecht

Ungleich komplizierter und im Falle Québecs bedeutsamer gestaltet sich die Frage nach Bestehen eines ä uß eren SbR, das als Recht auf Sezession verstanden werden kann.

Den Hintergrund des Problems gestaltet das Spannungsverhältnis, in dem zwei grundlegende Prinzipien zueinander stehen³⁶: Auf der einen Seite das Prinzip territo- rialer Integrität von Staaten, das in Art. 2 Ziff. 4 SVN verankert wurde und in vielen weiteren völkerrechtlichen Vertragswerken eine Rolle spielt; dieses Prinzip zielt auf die Erhaltung jedes einzelnen Staats in seiner bestehenden Form ab. Auf der anderen Seite das SbR, welches das Bestehen dieser Staaten gefährdet, sofern es im Sinne eines nach außen, also gegen den Staat wirkenden Rechts von einer auf dessen Gebiet angesiedelten Volksgruppe ausgeübt wird. Der Streit um das Sezessionsrecht könnte, überspitzt dargestellt, als Symptom des Versuchs einer Abwägung zwischen den bei- den Prinzipien verstanden werden.

Das Völkervertragsrecht enthält keine explizite Grundlage für ein Sezessionsrecht. Zu denken wäre höchstens an die in den Art. 1 I Satz 2 der beiden Menschenrechts- pakte erwähnte Garantie der freien Entscheidung über den „Politischen Status“ eines Volks; eine Konkretisierung könnte in der Res. 2625 (XXV) gesehen werden, deren fünfter Grundsatz unter anderem die „Gründung eines freien und unabhängigen Staats“ als freie Bestimmung des politischen Status´ und somit als Teil des SbR an- sieht. Die Res. 2625 (XXV) selbst entscheidet sich aber gleich darauf gegen ein Sezes- sionsrecht zu Lasten der territorialen Integrität: der fünfte Grundsatz enthalte keine „Ermächtigung [...] zu Maßnahmen, die die territoriale Unversehrtheit [...] auflösen oder beeinträchtigen [...]“.

Auch die Staatenpraxis bietet keinen Anlaß zur Annahme, es habe sich ein als verbindlich betrachtetes, universelles Recht auf Sezession herausgebildet³⁷. Nur bei den Kolonialstaaten wurde nach der Praxis der UN-Mitgliedsstaaten aus dem SbR ein Sezessionsrecht abgeleitet³⁸, da hier die Verwirklichung der Selbstbestimmung notwendig Abspaltung von den Kolonialherren bedeutete³⁹.

Diese eher ablehnende Haltung des Völkerrechts gegenüber der Garantie eines Se- zessionsrechts folgt aus dessen „souveränitätsfreundlichem“ Charakter⁴⁰ sowie aus dem tradierten wertfreien Effektivitätsprinzip⁴¹. Keine Ordnung, auch nicht das Völ- kerrecht, räumt einem sie selbst bedrohenden Prinzip übermächtigen Rang ein: „A state-based legal order cannot contain a rule that leads to the destruction of most of the states“⁴².

Dennoch sind Situationen denkbar, in denen der Geltungsanspruch des SbR un- verzichtbar auch eine nach außen wirkende Komponente verlangt. Ein Hinweis hier- auf ergibt sich wiederum aus der Res. 2625 (XXV): Dort wird ein Sezessionsrecht ausgeschlossen, soweit es gegen das SbR achtende und schützende Staaten angewandt werden soll. Im Umkehrschluß kann man die Zulässigkeit einer Sezession folgern, soweit ein Staat das SbR eines Volks nicht gewährleistet ⁴³ .

Um eine Inflation von Sezessionsbestrebungen zu vermeiden, ist aber zu verlangen, daß die Loslösung vom Mutterstaat für die betroffene Volksgruppe das letzte Mittel zur Verwirklichung ihres SbR darstellt⁴⁴ ; daß also eine Nichtanerkennung des inneren SbR in einem existenzbedrohenden Ausmaß stattgefunden hat. In diesem Sinn könnte man das sich ergebende Sezessionsrecht dann als Selbstverteidigungsrecht bezeichnen⁴⁵. Ein solches Recht käme Völkern zu, die unter rassendiskriminierender, kolonialer oder Fremdherrschaft existieren müssen⁴⁶.

In der Praxis könnte die Reaktion der Staatenwelt auf die Abspaltung Kroatiens vom ehemaligen Bundesstaat Jugoslawien als eine in der beschriebenen Art durchge- führte Anwendung des SbR gesehen werden: Die Anerkennung Kroatiens durch die Staatenwelt könnte als Anerkennung eines äußeren SbR unter der Voraussetzung vorangegangener Diskriminierungen (durch die Serben) zu bewerten sein. Eine sol- che Interpretation ist aber schon allein deshalb mit Vorsicht zu handhaben, weil die Lebensumstände der kroatischen Bevölkerung bislang nicht eindeutig als von exis- tenzbedrohender Diskriminierung betroffen kategorisiert worden sind.⁴⁷

Der beschriebene Ansatz überzeugt aber jedenfalls vor dem Hintergrund der oben beschriebenen Abwägung. Er ermöglicht, die beiden genannten Prinzipien in einen ausgleichenden Zusammenhang gegenseitiger Beschränkung zu stellen: So kann das SbR nur im Rahmen der Staatensouveränität ausgeübt werden; letztere verdient ihren Schutz aber nur, soweit sie das SbR beachtet⁴⁸. Durch diesen Ausgleich ist sicherge- stellt, daß keinem der beiden Prinzipien absolutes Gewicht zu Lasten des anderen zukommt; kein Grundsatz darf vom anderen komplett verdrängt werden.

Im folgenden zweiten Teil der Arbeit soll deshalb bei der Frage nach einer völker- rechtlichen Unterstützung der Québecker Bestrebungen davon ausgegangen werden, daß ein Sezessionsrecht nur unter engen Bedingungen, nämlich der Voraussetzung einer erheblichen Diskriminierung durch den Gesamtstaat, gewährt werden kann.

C) Selbstbestimmungsrecht für Québec?

In Krisenregionen ist die Frage nach dem SbR eines Volks fast notwendig gleich- bedeutend mit der Frage nach einem daraus ableitbaren Sezessionsrecht, denn es sind häufig separatistische Bestrebungen, die das Wesen einer solchen Krise ausmachen. Der „Fall Québec“ ist besonders charakterisiert durch seine geographische und politi- sche Verortung. Die Aufmerksamkeit Europas konzentriert sich stark auf die Proble- me, die die Durchsetzung eines (äußeren) SbR in den Vielvölkerstaaten des Balkans aufwirft; das Weltinteresse zielt auf den Bereich weniger entwickelter Staaten ab, in denen sich Konflikte dieser Art ergeben können. Der Blick, allgemein gesprochen, richtet sich also eher nach Südosten als nach Nordwesten. Der Grund dafür liegt wohl darin, daß ein Ausbrechen gefährlicher Sezessionsstreitigkeiten innerhalb der westli- chen, mit einiger demokratischer Tradition versehenen Industriestaaten für nicht so wahrscheinlich gehalten wird. Am Beispiel von Québec und Kanada läßt sich nach- vollziehen, wie auch ein solcher Staat mit Konflikten um das SbR seiner Völker zu kämpfen haben kann.

Die Frage nach dem inneren, besonders aber nach dem äußeren SbR eines Volks ist in hohem Maß abhängig von den konkreten Umständen des jeweiligen Einzelfalls. Es soll deshalb die Geschichte und politische Situation Québecs, soweit sie für das Thema der Arbeit relevant scheinen, kurz dargestellt werden. Im Anschluß wird eine Subsumtion dieser Umstände unter die im ersten Teil beleuchteten Voraussetzungen des inneren und äußeren SbR versucht.

I) Geschichte Québecs

Der Konflikt zwischen den ⁴⁹ frankophonen (überwiegend in Québec angesiedelten) und den anglophonen Kanadiern ist ein Erbe der Kolonialstreitigkeiten zwischen der englischen und der französischen Krone auf heute kanadischem Territorium im späten 17. und im 18. Jahrhundert. Somit ist schon die Zeit vor der Gründung der kanadischen Föderation (1867) von Bedeutung.

1760 wird die französische Kolonie Nouvelle-France, die sich vom Hudsonbai bis zum Golf von Mexiko erstreckt, zur britischen Besitzung. Drei Jahre später gründen die Briten die Kolonie „Province of Québec“. Die französisch-katholische Bevölkerung der Kolonie wird von der englischen Verwaltung diskriminiert; zum Beispiel werden keine Katholiken zu öffentlichen Ämtern zugelassen.

1774 werden mit dem „Québec Act“ von London die Sprache, die Religion und die Zivilrechtsgebräuche der frankophonen Quebecker anerkannt. Auf Wunsch der britischen Minderheit in der Provinz teilt London Québec im Jahr 1791 in zwei Hälf- ten (Unterkanada und Oberkanada, letzteres anglophon). 1840 kommt es nach unter- kanadischen Aufständen gegen die kolonialherrschaftliche Bevormundung zu einer Wiedervereinigung der beiden Teile mit Englisch als offizieller Sprache; die Assimi- lierung der Frankokanadier ist erklärtes Ziel dieser Maßnahme. Schon 1848 gelingt es jenen aber, der französischen Sprache erneut gewisse Rechte zu verschaffen.

Bereits in diesem Stadium kanadischer „Vorgeschichte“ ist deutlich erkennbar, wie die Ereignisse von einer ständigen Auseinandersetzung der Frankokanadier mit der britischen Kolonialmacht einerseits und den Anglokanadiern andererseits geprägt sind. Ein vorläufiges Ende erhält diese Entwicklung 1867 mit der Schaffung des „Dominion of Canada“ durch den „British North-American Act“, der vier Provinzen zusammenschließt, darunter Québec als ehemaliges Unterkanada. Hierbei kommt die Wahl einer föderalen Struktur den Frankokanadiern entgegen, da diese sich innerhalb der Föderation Rückgewinnung ihrer Autonomie erhoffen.

Allerdings handelt es sich bei dem neugegründeten Kanada nicht um eine authen- tische Föderation, da trotz einiger originärer Befugnisse der Provinzen die Grund- kompetenz bei der Zentralverwaltung und somit letztlich bei der Kolonialmacht liegt. Der Bundesregierung steht die Möglichkeit zu, Gesetze und Entscheidungen der Pro- vinzen einseitig zu annullieren und die eigenen Zuständigkeiten einseitig zu erweitern. Diese Befugnisse werden vom ersten Premierminister der Föderation, John A. Mac- donald, auf autoritär-zentralistische Weise gebraucht. Die Regierung von Québec unter Georg-Étienne Cartier hingegen erkennt in der Verfassung von 1867 einen „Pakt zwischen zwei Nationen“, den beiden gleichberechtigten „Gründervölkern“ Kanadas⁵⁰, und will zur Verwirklichung dieses Miteinanders einen starken Föderalis- mus mit weitreichender Autonomie. Schon der Gründungsakt Kanadas birgt also weiteres Konfliktpotential in sich.

Die Folgezeit bis weit hinein ins 20. Jahrhundert ist gekennzeichnet von den stän- digen Forderungen Québecs nach Aufrechterhaltung bzw. Vertiefung der Provinzau- tonomie, die eine eigenständige Identitätsentwicklung ermöglichen soll. Die traditio- nell auf französisch-kanadischem Territorium sehr mächtige katholische Kirche ist ein wichtiger Träger dieser Identität; sie nährt in Québec eine konservativ- nationalistische, anti-modernistische Haltung, die allerdings rein defensiv ausgerichtet ist. Die politische Meinung Québecs unterscheidet sich häufig von der des restlichen Kanadas; so ist Québec gegen eine kanadische Beteiligung an den beiden Weltkriegen und generell gegen die allgemeine Wehrpflicht, was zu einer Spaltung des Lands in vielen politischen Fragen führt.

1960 beginnt mit der „Stillen Revolution“ in Québec eine Entwicklung, die für die Umwandlung der Autonomieforderungen in Souveränitätsbestrebungen von großer Bedeutung ist. Mit der Übernahme der Regierung durch Jean Lesage (Liberale Partei) wird die radikale Modernisierung der quebecker Gesellschaft zum Hauptziel der que- becker Politik. Die Trennung von Staat und Kirche in allen Bereichen des öffentli- chen Lebens ist eine der wichtigsten Aufgaben. Es sollen Institutionen eines moder- nen Wohlfahrtsstaats mit einer an den Bedürfnissen der Bevölkerung ausgerichteten integrierten Sozial- und Wirtschaftspolitik geschaffen werden. Zum diesem Zweck benötigt Québec weitreichendere Zuständigkeiten und Steuerressourcen. Konsequen- terweise erhebt die Provinz Forderungen nach einer Reformierung der Föderation, einer besseren Verteilung von Kompetenzen zwischen Bund und Provinzen. Auch sollen die Provinzen weitgehender am Verfahren für Verfassungsänderungen beteiligt werden.

Die Stille Revolution führt zu einer Stärkung der quebecker Identität; die Regie- rung Québecs spielt bei Durchführung der Reformen eine immer mehr nationalstaat- liche Rolle. Es wird verlangt, Québec als eine besondere politische Gemeinschaft anzuerkennen, die sich von den anderen Provinzen dadurch unterscheidet, daß sie schon lange vor der Staatsgründung bestanden hat und bis heute einen eigenen Cha- rakter gegenüber dem restlichen Kanada wahrt. Auf dieser Grundlage kommt das SbR der Völker ins Spiel: Als Recht auf die eigene Identität. Festzustellen ist aber, daß die verschiedenen quebecker Regierungen sich stets weniger auf juristische Ar- gumentationen oder Rechtsmittel verlassen als auf die Durchsetzung ihrer Ziele auf politischem Weg. Dies mag damit zusammenhängen, daß das höchste Gericht Kana- das (Supreme Court) eher als Vertreter von Bundesinteressen gesehen wird.

Die Bundesregierung Kanadas reagiert auf die quebecker Forderung durch Einset- zung mehrerer Verfassungskonferenzen. Seit dem Gründungsakt von 1867 sind viele solche Konferenzen einberufen worden; aufgrund eines Mangels an Konsens und politischem Willen konnte es aber bis 1982 nur zu punktuellen Änderungen der Ver- fassung kommen. Die tiefgreifende Veränderung von 1982, bei der ein neuer „Consti- tutional Act“ den alten „British North-American Act“ ersetzt und im Zuge einer „Re- patriierung“ die Verfassung endgültig der Londoner Aufsicht entzieht, bringt für Québec aber nicht Erfüllung der Forderungen, sondern im Gegenteil nur den Verlust weiterer Statusrechte. So wird z.Bsp. das traditionelle Vetorecht Québecs bei Verfas- sungsänderungen aufgehoben und die Provinzkompetenz für Bildungs- und Sprach- politik eingeschränkt. Die nachträglichen Versuche eines verfassungsrechtlichen Ent- gegenkommens von Seiten der Bundesregierung mit den Abkommen von Meech- Lake (1987) und Charlottentown (1992) scheitern an mangelnder Ratifizierung.

In der aus quebecker Sicht mangelnden Erfüllung ihrer Forderungen und in den gescheiterten Bemühungen um einen Kompromiß betreffend die kanadische Verfassung kann der letzte Anstoß gesehen werden, der in Québec das Verlangen nach einer Abspaltung von Kanada laut werden läßt. Am 20. 5. 1980 führt die „Parti Québécois“ (P.Q.) ein erstes Referendum durch, in dem sich 60% der Quebecker gegen eine Sezession entscheiden. Das zweite Referendum am 30. 10. 1995 geht knapper aus; 50,6% sind gegen die Souveränität Québecs.

Das letzte Referndumsergebnis läßt vor allem im Ausland die Überzeugung auf- kommen, die Debatte um eine Souveränität Québecs habe damit bis auf weiteres ih- ren Abschluß gefunden. In Québec selbst aber wird mit unverminderter Kraft die sezessionistische Idee weiterverfolgt; in einem günstigen politischen Moment soll ein drittes Referendum erfolgen. Lucien Bouchard, derzeitiger Chef der Ende 1998 wie- dergewählten P.Q., strebt eine Unabhängigkeit von Kanada im Jahr 2001 an⁵¹.

II) SbR / Sezessionsrecht im Fall Québec

Fraglich ist nun also, ob Québec sich auf eine völkerrechtliche Grundlage stützen kann.

1.) Québec als Volk / Bestehen des inneren SbR

Nach den im ersten Teil dargestellten Voraussetzungen ist zunächst zu prüfen, ob die in Québec lebende Bevölkerung als „Volk“ im Sinne des Völkerrechts eingestuft werden kann⁵².

Zuerst müßte eine Menschengruppe auszumachen sein, die durch gemeinsame kulturelle und ethnische Kriterien gekennzeichnet ist.

Die Provinz Québec hat etwas über 7 Mio. Einwohner⁵³, das entspricht 25% der gesamtkanadischen Bevölkerung. Von diesen sind fast 6 Mio. frankophon. Diese Frankokanadier sind Abkömmlinge der französischen Emigranten aus dem 17. und 18. Jahrhundert. Somit teilen die Menschen eine gemeinsame Geschichte. Ebenso ist ihnen mit Französisch eine gemeinsame Sprache eigen, die sonst auf dem amerikani- schen Kontinent nicht gesprochen wird. Die gemeinsame katholische Religion unter- scheidet sie von den überwiegend protestantischen Anglokanadiern. Die Mentalität der Frankokanadier orientiert sich sehr stark an ihrer französisch-europäischen Her- kunft, ist beeinflußt durch die katholische Kirche und hat in jüngster Zeit durch die Stille Revolution neue, eigene, progressive Impulse erhalten. Bestandteil dieser Men- talität ist die Abgrenzung von amerikanischen Einflüssen, z. Bsp. durch die tenden- zielle Ablehnung von Gesellschaftsentwürfen nach Art des „Melting Pot“ und durch einen auf Frankokanada beschränkten Nationalismus. Auch in kultureller Hinsicht ist der Einfluß des frankophonen Europas festzustellen; hieraus hat sich ein starker Be- reich quebecker Kunst (vor allem im Bereich von Literatur, Theater und Film) entwi- ckelt, der im Selbstverständnis der Quebecker einen wichtigen Platz einnimmt⁵⁴. So wurde z. Bsp. Montréal als Sitz der Internationalen Föderation Frankophoner Schrift- steller ausgewählt, worauf man in Québec stolz ist.

Wenn also auch die ethnischen Gemeinsamkeiten nicht wie bei manchen europäi- schen Völkern auf einer mehrere Jahrtausende alten Tradition beruhen, sondern ihren Ursprung in der Emigrations- und Besiedelungswelle des nordamerikanischen Konti- nents haben, können die seit dieser Zeit entwickelten Gemeinsamkeiten der Franko- kanadier als ausreichend angesehen werden, um die Anforderungen des „Volks“- Begriffs i.S.d. SbR zu erfüllen.

Weiter ist erforderlich, daß diese Personengruppe ein zusammenhängendes Terri- torium besiedelt, innerhalb dessen sie die Mehrheit darstellt. Das Gebiet, das von den Frankokanadiern als das ihnen zustehende betrachtet wird, ist identisch mit der Flä- che der Provinz Québec - ein Areal von 1.667.926 km² und damit dreimal so groß wie Frankreich. Innerhalb dieser Grenzen leben außer den Frankokanadiern etwa 580.000 Anglophone, 600.000 Immigranten sonstiger Herkunft und 63.000 Aborigi- nals. Die Frankokanadier können also unproblematisch als mehrheitliche Volksgrup- pe in der Provinz Québec betrachtet werden.

Sehr strittig innerhalb der politischen Debatte in Québec ist es, ob nur die Franko- kanadier oder auch sonstige in der Provinz angesiedelte Gruppen unter den Volks- begriff fallen sollen. Der Streit entzündet sich an den Forderungen der „Indigenous People“ (vor allem Crees und Inuits), die innerhalb Québecs ebenfalls zusammen- hängende Gebiete besiedeln. Diese Gruppen lehnen eine Loslösung Québecs von Kanada ab⁵⁵ und drohen mit einer eigenen Sezession, sofern Québec sich von Kanada trennt⁵⁶. Teilweise versucht die souveränistische Regierung Québecs, diesem Vor- bringen durch eine Erweiterung des Volksbegriffs zu begegnen: zum Quebecker „Volk“ gehöre, wer in Québec wohnt⁵⁷. Dem wiederum entgegnen die Aboriginals, es würde sie in ihrem eigenen SbR verletzen, zwangsweise zum Volk der Frankokanadier gezählt zu werden⁵⁸.

Da die oben dargestellten objektiven Kriterien nur von den Frankokanadiern ge- meinsam erfüllt werden, erscheint es aus völkerrechtlicher Sicht abwegig, den Begriff aus politischen Gründen auch auf Menschengruppen wie die Aboriginals auszudeh- nen, die unzweifelhaft einer vollkommen anderen Kultur angehören. Auf dem Gebiet Québecs sind die Aboriginals eine kleine Minderheit, deren Existenz nicht daran hin- dern kann, die Frankokanadier als eigenes Volk anzusehen. Ob den erstgenannten über den Minderheitenstatus hinaus auch ein auf den Begriff „Volk“ bauendes SbR zusteht, soll nicht zentrales Thema dieser Arbeit sein. Jedenfalls bleibt festzuhalten, daß die objektiven Kriterien des Volksbegriffs von der frankokanadischen Gruppe erfüllt werden⁵⁹.

Die Frage nach dem subjektiven Element wirft keine großen Probleme auf. Die Verwirklichung eines SbR für Québec stellt einen der wichtigsten Punkte im Partei- programm der regierenden P.Q. dar⁶⁰ ; es kann davon ausgegangen werden, daß die Regierungspartei insoweit die überwiegende Meinung der Bevölkerung repräsentiert. Aus dem knappen Scheitern der Unabhängigkeitsidee im Referendum von 1995 kann nicht abgeleitet werden, die Frankokanadier würden mehrheitlich kein gemeinsames Selbstverständnis teilen. Vielmehr wurde im Referendum nur entschieden, ob ein als bestehend vorausgesetztes SbR in Form einer Sezession ausgeübt werden soll⁶¹. Es ist also davon auszugehen, daß die große Mehrheit der Quebecker sich als ein Volk i.S.d. SbR versteht⁶².

Nachdem also die Kriterien in objektiver und subjektiver Hinsicht erfüllt sind, ist den 6 Mio. Frankokanadiern auf dem Territorium der Provinz Québec die Eigen- schaft als „Volk“ zuzusprechen. Wie oben dargestellt⁶³, steht allen Völkern in diesem Sinne das innere SbR innerhalb ihres Staats zu. Die Quebecker können sich also zum Beispiel bei der Verteidigung ihrer Sprache und ihrer kulturellen Identität auf ein solches Recht berufen, was ihnen in der Praxis auch immer wieder gelingt (zum Bei- spiel durch Anerkennung des Französischen 1969 als zweite, gleichrangige Landes- sprache oder durch „Anerkennung des einzigartigen Charakters Québecs“ in der Er- klärung aller anderen neun kanadischen Provinzen auf der Verfassungskonferenz von Calgary, 1997⁶⁴ ) - wenn auch nicht unbedingt in dem von ihnen angestrebten Maß.

2.) Bestehen des äußeren SbR?

Politisch brisanter und auch völkerrechtlich schwieriger zu beantworten ist die Frage, inwieweit die Frankokanadier (diese sind gemeint, wenn im weiteren kurz von „Québec“ gesprochen wird) aus dem SbR ein Recht auf die Trennung von Kanada herleiten können. Zum Zweck einer umfassenden Darstellung soll dieses Problem im folgenden von möglichst vielen Seiten beleuchtet werden.

a) Ansicht des souveränistischen Québecs

Wie oben⁶⁵ bereits angedeutet, stützt die Unabhängigkeitsbewegung in Québec sich weniger auf juristische als vor allem auf politische Argumentation und Metho- den, um ihre Ziele zu unterstützen. Es soll versucht werden, die vorgebrachten Grün- de für eine Sezession den völkerrechtlichen Kriterien eines Sezessionsrechts zuzufüh- ren.

Nach der hier vertretenen Auffassung⁶⁶ müßte das Volk der Frankokanadier unter erheblichen Diskriminierungen und Nichtanerkennung seines inneren SbR leiden, um den Bestand seiner Rechte als letztes Mittel durch die Ausübung des SbR in Form einer Sezession schützen zu dürfen.

Tatsächlich werden Anhaltspunkte für eine solche Diskriminierung vorgebracht. Vor allem wird auf die Annahme des Constitutional Acts von 1982 verwiesen, an der Québec nicht beteiligt war. Durch diesen tiefgehenden Eingriff in das Verfassungsle- ben Kanadas - unter anderem wurde ein Grundrechtskatalog geschaffen und die Ob- hutsgewalt Londons endgültig ausgeschlossen - ohne quebecker Zustimmung sei ein Affront und politischer Vertrauensbruch gegenüber der Provinz begangen worden⁶⁷ ; dem frankokanadischen Volk seien die politischen Mitbestimmungsrechte (die ihm aufgrund seines SbR zustehen) nicht gewährt worden. Das Scheitern durch Nichtrati- fizierung der beiden Folgeabkommen von Meech-Lake (1987) und Charlottentown (1992) habe gezeigt, daß eine auf politischem Kompromiß beruhende Korrektur der diskriminierenden Verfassungssituation aussichtslos ist. Dabei bezieht sich die Kritik am Constitutional Act 1982 nur zu geringem Anteil auf die Aberkennung konkreter Rechte, nämlich vor allem auf das Wegfallen des traditionellen Vetorechts Québecs bei Verfassungsänderungen. Hauptsächlich geht es um das abstrakte Nicht- Anerkennen Québecs als „societé distincte“ - einen entsprechenden Passus wollte Québec in die Verfassung aufnehmen lassen. Hierdurch sollte Québec als eins der beiden „Gründervölker“ Kanadas mit dementsprechend im Vergleich zu anderen Pro- vinzen weiterreichenden Kompetenzen und Mitspracherechten bestätigt werden. Spä- testens durch die Erklärung von Calgary, in der nur der „unique character“ Québecs anerkannt wurde, sei offensichtlich, daß Québec nicht in dieser Rolle, sondern nur als eine multikulturelle Gebietskörperschaft mit vielen verschiedenen Teilvölkern wahrgenommen werde⁶⁸. Durch autonomiegewährende Verwaltungsabkommen, wie Ottawa sie anbietet, sei Québec nicht gedient, da solche Abkommen jederzeit einseitig von Kanada zurückgenommen werden können.

Weiterhin besteht die Angst, daß aufgrund demographischer Veränderungen - die Zahl der Frankophonen geht im Bundesvergleich zurück - auch der politische Einfluß Québecs immer weiter verringert wird. Unter diesen Bedingungen sei Souveränität notwendig, um die französische Sprache und Identität zu bewahren.⁶⁹

Wirtschaftliche Aspekte sollen nur eine Nebenrolle spielen; es wird auf das sinkende Pro-Kopf-Einkommen innerhalb Québecs verwiesen und betont, daß Québec fast 25% des kanadischen „Gross Domestic Product“ erzeugt. Eine eigene (vor allem Außen-) Wirtschaftspolitik setzt Souveränität voraus.

Auch verstößt es angeblich gegen die frankokanadische Selbstbestimmung, daß Kanada die föderale Kompetenzordnung nicht ausreichend achtet; es werde in Pro- vinzkompetenzen wie Gesundheits- und Erziehungspolitik eingegriffen. Außerdem erhebe der Bund Einkommensteuer, die den Provinzen zustehen sollte und von die- sen gebraucht wird.

Hieraus sei abzuleiten, daß das innere SbR nur auf dem Papier bestehe; in der Pra- xis sei es so vielen Einschränkungen unterworfen, daß es zur Leerformel verkom- me.⁷⁰ Dagegen bestehe bereits quasi-staatlicher Charakter Québecs vor allem in den internationalen Beziehungen⁷¹ ; insoweit sei also von ausländischen Staaten eine Rolle Québecs akzeptiert, die Kanada der Provinz im Inneren nicht zugestehen will.

Allein schon aufgrund des Verhaltens der Bundesregierung bei der Annahme des Constitutional Acts 1982, in der eine dreihundert Jahre alte Tradition der Nichtaner- kennung der Frankokanadier durch die britisch beeinflußten Anglokanadier kulmi- niere, sei eine externe Ausübung des SbR angebracht⁷² ; alle darüber hinaus genannten Punkte seien als weitere Indizien für eine - Sezessionsrechte auslösende - Diskrimi- nierung zu betrachten.

b) 5- Experten- Kommission zur „ territorialen Integrität Québecs “

Der folgende Punkt ist geeignet, die Feststellung, Québec zeige kaum Interesse an einer juristischen Bewertung der Unabhängigkeitsidee, in Teilen zu widerlegen. Im Jahr 1992 wurden von der „Commission sur le processus de détermination de l´avenir politique et constitutionnel du Québec“ der quebecker Nationalversammlung (so der Name des Provinzparlaments) fünf internationale Völkerrechtsexperten⁷³ zu einer Stellungnahme zu folgender Fragen berufen⁷⁴:

1. „Assuming the accession of Québec to sovereignty, would the borders of a sovereign Québec be the existing borders [...]⁷⁵ ?“
2. „Assuming the accession of Québec to sovereignty, would the principal of terri- torial integrity [...] prevail under international law over claims for the dismemberment of Québec territory, more specifically: the claims of the Aboriginal peoples in Québec who invoke the right of self-determination of peoples as understood in international law [...]?“

Die Fragestellung reagiert auf die Äußerungen der Aboriginals, im Falle einer Se- zession sich ihrerseits von Québec trennen zu wollen, um bei Kanada bleiben zu können⁷⁶. Die schlagwortartige Formel der Sezessionsgegner lautet: „Wenn Kanada teilbar ist, ist Québec es auch“, und bezieht sich damit auf Aussprüche der ex- jugoslawischen Regierung, die für den Fall einer Sezession Bosniens die Teilung Bosniens androhte.

Die Antworten der fünf Experten auf die genannten Fragen besagen sinngemäß, daß (so Antwort 1) eine Sezession wenn überhaupt tatsächlich in den Grenzen des heutigen Québecs erfolgen müßte, und daß (so Antwort 2) nach einer erfolgreichen Sezession das unabhängige Québec ebenso wie Kanada heute durch sämtliche völker- rechtlichen Prinzipien geschützt wäre⁷⁷. Die - eigentlich vorrangige - Frage nach der Rechtmäßigkeit einer quebecker Sezession war nicht Teil des Kommissionsauftrags, wird von den fünf Experten in der Begründung der Antworten aber indirekt mitbe- handelt.

Die fünf Experten vertreten hierbei die Auffassung, daß dem Völkerrecht kein allgemeines Recht auf äußere Selbstbestimmung zu entnehmen ist und deshalb ein Sezessionsrecht nur in Ausnahmefällen, vor allem für kolonialisierte Völker anzunehmen sei; in allen anderen Fällen gebe es kein „pre-existing right belonging to the people(s) concerned“⁷⁸. Ein Sezessionsrecht käme unter den gegebenen Umständen weder Québec noch den Aboriginals zu⁷⁹.

Weiter bringen die fünf Experten den Begriff der „effective control“ ins Spiel, der von den souveränistischen Debattenführern in Québec sofort aufgegriffen und fortan verwendet wird. Kernsatz dieser Aussage ist, daß „one could only admit that Québec acceded to independence in the case of exclusion of control of Canadian authorities on Québec territory“⁸⁰. Auf dieses Problem soll unten⁸¹ gesondert eingegangen wer- den.

Das Gutachten der fünf Experten ist nicht unumstritten. Vor allem wird dagegen vorgebracht, es beurteile eine rein hypothetische Situation, indem es ein unabhängi- ges Québec voraussetzt; angesichts der ungelösten Probleme in Zusammenhang mit den separatistischen Bestrebungen könne das wenig hilfreich erscheinen⁸². Festzuhalten ist, daß der Konflikt zwischen den Prinzipien des SbR der Völker ei-nerseits und der territorialen Integrität bestehender Staaten andererseits durch die fünf Experten eindeutig zugunsten der letzteren entschieden wird: Ein unabhängig existie-render Staat - so hypothetisch auch ein unabhängiges Québec - ist außer in engen Ausnahmefällen durch das Prinzip territorialer Integrität geschützt; das Prinzip des SbR der Völker tritt insoweit dahinter zurück.

c) Ansicht der Aboriginals in Québec

Zwei Drittel der Fläche der Provinz Québec wurden erst 1898 und 1912 durch eine Grenzerweiterung angegliedert; dieses Gebiet im Norden des Landes war und ist in erster Linie von Aboriginals besiedelt⁸³. Durch die Sezessionsbestrebungen Québecs sehen sich die Ureinwohner in ihrem Recht verletzt, über die Zukunft dieses Territo- riums wenigstens mitzubestimmen⁸⁴. Die territorialen Ansprüche der Aboriginals entspringen nicht dem Wunsch nach eigener Unabhängigkeit, sondern dem Willen, Teil des föderalen Kanadas zu bleiben.

Dabei berufen sich die Ureinwohner auf ein eigenes SbR, das ihnen als Indige- nous People zustehe⁸⁵ ; weiterhin auf gewisse Rechtsgarantien aus der kanadischen Verfassung⁸⁶ ; auf Abkommen mit der kanadischen Regierung wie das 1975 geschlos- sene „James Bay and Northern Quebec Agreement (JBNQA)“; sowie auf treuhänderi- sche Verpflichtungen („fiduciary responsibilities“) der Bundesregierung, die sich ebenfalls aus der kanadischen Verfassung ergeben (section 35(1) des Constitutional Acts 1982) und von der historischen Beziehung der Aboriginals zur englischen Krone herrühren: „The Crown is responsible for ensuring that the interests of the aboriginal peoples are protected."⁸⁷. Durch ein quebecker Referendum, in dem eine einfache Mehrheit ausreichen soll, die Provinzregierung zur Unabhängigkeitserklärung zu er- mächtigen⁸⁸, fühlen sich die Ureinwohner diskriminiert, da ihre wenigen Stimmen im Zweifel nicht ausreichen können, einen positiven Entscheid zu verhindern⁸⁹.

Obwohl in einer Umfrage in Ontario und Québec 75% der Befragten ein Recht der Aboriginals, bei einer quebecker Sezession bei Kanada zu bleiben, abstrakt anerkannten⁹⁰, befürchten die Aboriginals, von der Regierung Québecs nicht als „Nation“ (Volk) anerkannt⁹¹ und im konkreten Fall einer Unabhängigkeitserklärung ungefragt miteinbezogen zu werden; letzteres entspricht auch den Plänen der P.Q., wie sich schon aus der Fragestellung an die 5-Experten-Kommission ergibt.

Aufgrund der genannten Bedenken, aber auch nach einer Prüfung des geltenden Völkerrechts kommt die Interessenvertretung der Aboriginals zum Ergebnis, daß eine Sezession Québecs nicht rechtmäßig wäre⁹².

d) SbR aus Referendum / Referendum aus SbR?

Als Punkte höchster Konzentration der politischen Debatte können die beiden in Québec durchgeführten Referenden vom 20.5.1980 und 30.10.1995 betrachtet werden. Im ersten Plebiszit entschieden sich 60%, im zweiten 50,6% gegen eine Unabhängigkeitserklärung Québecs. Wegen der größeren Aktualität wird in der folgenden Darstellung an das zweite Referendum angeknüpft.

Das Abhalten eines Referendums entsprang dem Wunsch, die Souveränitätsidee demokratisch zu legitimieren. Nachdem sich aus der kanadischen Verfassung kein Sezessionsrecht entnehmen läßt⁹³ und die völkerrechtliche Lage zumindest auf den ersten Blick nicht eindeutig ist, versucht die quebecker Regierung, eine unmittelbar demokratisch erteilte Ermächtigung als Grundlage ihres Vorgehens zu schaffen⁹⁴. Es wird auf die Praxis der Durchführung von Referenden in Osteuropa im Vorfeld erfolgreicher und nachträglich anerkannter Sezessionen verwiesen.

Auch die höchstrichterliche Rechtsprechung in Kanada hat sich mit der Frage be- faßt, inwieweit ein Referendum Einfluß nehmen kann auf eine Sezession: Nachdem dem Supreme Court of Canada am 30. 9. 1996 vom kanadischen Ministerpräsidenten Jean Chrétien ein sog. „Reference“ - die Anfrage um ein formell nicht bindendes, in der Praxis aber sehr bedeutsames Gutachten - vorgelegt wurde mit der Frage, ob eine unilaterale Sezessionserklärung von Seiten Québecs (kurz „UDI“ (unilateral declarati- on of independence) genannt) aus Sicht des kanadischen und des Völkerrechts legi- tim wäre⁹⁵, erklärte der Gerichtshof unter anderem, daß Québec wenn überhaupt nur mit einer klaren Mehrheitsentscheidung der Bevölkerung zur Sezession berechtigt wäre⁹⁶.

Im kanadischen Recht haben Referenden keine bindende Wirkung, sondern sind rein konsultativer Natur⁹⁷. Nach dem Wortlaut des ursprünglichen Entwurfs (Draft Bill) der P.Q. zum „Act respecting the sovereignty of Québec“ sollte aber das 1995- Referendum ausdrücklich als Grundlage einer Unabhängigkeitserklärung dienen (Section 16) und bindende Wirkung für alle Parteien haben. Nachdem der quebecker Anwalt Guy Bertrand ein Verfahren gegen ein solches Referendum vor dem Supreme Court of Québec erfolgreich durchgeführt hatte⁹⁸ - die Auffassung der quebecker Regierung, es handele sich gar nicht um ein justitiables, sondern um eine rein politi- sches Problem, wurde widerlegt⁹⁹ -, änderte man die Wirkungsrichtung des Referen- dums hin zu einer eher konsultativen Frage¹⁰⁰.

Ebenso umstritten wie der Bindungsgrad sind zum einen die möglichen (legitimie- renden) Auswirkungen des Referendums und zum anderen die erforderlichen Mehr- heitsverhältnisse. Wie erwähnt verlangte der Supreme Court of Canada (neben ande- ren Kriterien, die kumulativ erfüllt sein müßten), eine „klare Mehrheit“ zum Erreichen von Legitimität. Die P.Q. vertritt die Ansicht, „50% plus 1“ der abgegebenen Stimmen seien in diesem Sinne ausreichend. Als Argument dafür wird auf die europäischen Referenden zu den Beitrittserklärungen zur Europäischen Union verwiesen, in denen auch einfache Mehrheiten ausreichend seien¹⁰¹. Dagegen ist zu sagen, daß die Mit- gliedschaft in einer Internationalen Organisation, mag sie auch supranationale Züge und somit souveränitätsbeschränkende Wirkungen auf die Einzelstaaten haben, schwerlich verglichen werden kann mit der Aufspaltung eines Staats, der hierdurch seinen völkerrechtlich geschützten Souveränitätsanspruch über Teile seines Gebiets und seiner Bevölkerung ganz verliert. Der zuletzt genannte Eingriff scheint viel schwerwiegender und deshalb nicht mit einfacher Mehrheit in einem Teilgebiet ent- scheidbar. Auch wird für Gesellschaften mit hoher ethnischer Diversität das Konzept der „consociational democracy" vertreten, ein Prinzip demokratischer Machtteilung zwischen den einzelnen Gruppen¹⁰², das friedenstiftenden Effekt haben soll und es verbieten würde, durch einfach-mehrheitliche Entscheidungen zahlenmäßig schwä- chere Gruppen zu überstimmen. Zuletzt können gegen die „50% plus 1“-Auffassung die Beispiele der Unabhängigkeitserklärungen im früheren Jugoslawien herangezogen werden: Slowenien und Kroatien votierten mit zustimmenden 88 bzw. 94 Prozent, und trotzdem war die Legitimität der Sezession nicht unbestritten¹⁰³.

Wichtig ist vor allem, daß aufgrund der erforderlichen Abwägung eines äußeren SbR gegen die territoriale Integrität es nicht allein Entscheidung der Bevölkerung sein kann, ob ein Gebietsteil sich vom Reststaat löst oder nicht. Entgegen der Auffassung der quebecker Regierung ist deshalb festzuhalten, daß selbst ein Referendum mit 90 oder mehr Prozent Zustimmung nicht in der Lage ist, eine Sezession völkerrechtlich zu legitimieren¹⁰⁴.

Wenn also ein Recht aus Referendum abgelehnt werden muß, wird dennoch ein Recht auf Referendum aus dem SbR von der Völkerrechtslehre teilweise als bestehend angesehen¹⁰⁵ ; ein solches wird den Quebeckern auch gar nicht abgesprochen. Eine aufzuwerfende Frage wäre hier, ob ein solches Recht auf Referendum nicht auch den Aboriginals zuerkannt werden muß.

Naturgemäß haben die erörterten Fragen in der politischen Debatte etwas an Brisanz verloren, nachdem das 1995- Referendum scheiterte und so ohnehin keinerlei Wirkung entfalten konnte. Insbesondere das Problem der erforderlichen Mehrheitsverhältnisse erlangt aber gewisse Bedeutung für den Begriff der „effective control“¹⁰⁶, der gleich im Anschluß dargestellt werden soll.

e) Die „ effective control “ - Lehre

Aus dem Gutachten der fünf Experten von 1992 geht hervor, daß Québec, auch wenn ihm kein äußeres SbR zustehen sollte, eine Sezession natürlich trotzdem prak- tisch durchführen kann und es nicht ausgeschlossen ist, daß eine solche erfolgreich verliefe. Der von den fünf Experten gebrauchte Begriff der „effective control“ wird schlagwortartig von der P.Q. zur Unterstützung der Souveränitätsbestrebungen ver- wendet. „Effective control“ bezieht sich auf nichts anderes als die im Völkerrecht herrschende Annahme, Staatsqualität eines Gemeinwesens setze unter anderem eine effektive, auf Dauer auszuübende Regierungsgewalt voraus¹⁰⁷. Im Falle von krisenhaf- tem Staatenzerfall oder -untergang hat sich aus dieser Voraussetzung für die Frage nach der Behandlung neu etablierter Herrschaftsstrukturen die Figur des „stabilisier- ten de-facto-Regimes“ entwickelt. Ein solches kann bei Ausübung effektiver Regie- rungsgewalt zuerst partiell völkerrechtsfähig werden¹⁰⁸. Weiter kann das durch dieses Regime beherrschte Gemeinwesen bei dauerhafter Regierungseffektivität Staatsquali- tät erlangen und von anderen Staaten als solcher anerkannt werden.

Für den „Fall Québec“ stellt die (hier so bezeichnete) effective-control-Lehre be- rechtigterweise klar, daß das Völkerrecht, auch wenn es kein äußeres SbR gewähren sollte, eine Sezession auch nicht verbietet, sondern sich in diesem Punkt „neutral“ verhält; Ausnahmen sind denkbar, wenn sich eine Sezession als Bedrohung des Frie- dens im Sinne der SVN darstellt oder auf Intervention eines anderen Staats beruht¹⁰⁹. Diese Neutralität gegenüber Sezessionen ergibt sich aus der Annahme, daß das Prin- zip der territorialen Integrität im konkreten Fall nicht Bevölkerungsgruppen im Inne- ren eines Staats verpflichtet, sondern nach außen, zwischen Völkerrechtssubjekten gilt¹¹⁰. Die effective-control-Lehre stellt weiter fest, daß aufgrund der Völkerrechts- neutralität einer Sezession auch eine Anerkennung des neuen, unabhängigen Ge- meinwesens durch die Staatengemeinschaft möglich wäre, sofern eine effektive Re- gierungsgewalt vorhanden ist¹¹¹.

Problematisch sind hier nicht die dargestellten theoretischen Überlegungen, son- dern der Versuch der quebecker Regierung, daraus praktische Handlungsanweisun- gen zu gewinnen. Die P.Q. ist sich darüber klargeworden, daß zum Erlangen von effektiver Regierungsgewalt erforderlich ist, die bundesstaatliche Autorität auf ihrem Gebiet vollständig auszuschließen, und zwar nicht nur vorübergehend¹¹². Da eine einverständliche, von Kanada geduldete Sezession nicht möglich erscheint, stellt sich die Frage, auf welche Weise die vielzitierte „effective control“ zu erlangen ist, wenn man nicht offen zum Einsatz aufständischer Gewalt, zu Revolution und Bürgerkrieg aufrufen will¹¹³. Umso schwieriger erscheint dieses Vorhaben, wenn nach dem Refe- rendumsergebnis zu vermuten ist, daß weniger als die Hälfte der quebecker Bevölke- rung diese effektive Regierungsgewalt unterstützen würde; insoweit werden die Mehrheitverhältnisse in Québec in einem anderen Zusammenhang wichtig. Es muß mißtrauisch gefragt werden in Bezug auf den Ausschluß kanadischer Autorität: „How, precisely, do Brassard, Landry [...] and Bouchard plan to do that?“¹¹⁴. Oberstes Ziel aller beteiligten Parteien sollte es bleiben, alles zu unterlassen, was den Einsatz vom Gewalt und bürgerkriegsartige Zustände heraufbeschwören könnte.

f) Rechtliche Sicht

aa) Exkurs zur Legitimität nach der kanadischen Verfassung

„There is, of course, no international legal duty to refrain from secession attempts: the situation remains subject to the domestic law.“¹¹⁵ - mit dieser Äußerung von Malcolm Shaw, Mitglied der 5-Experten-Kommission, erlangt die innerstaatliche Rechtslage um so mehr Bedeutung für die Beurteilung der quebecker Unabhängigkeitsbestrebungen. Ein kurzer Exkurs hierzu scheint deshalb angebracht.

Mit der „Bill No. 1“, genannt „Act respecting the future of Québec“, von Premierminister Jacques Parizeau am 7.9.1995 in die Nationalversammlung eingebracht, versucht die quebecker Regierung, unter Ablehnung des verfassungsändernden Verfahrens nach dem Constitutional Act 1982 eine Ermächtigungsgrundlage für eine einseitige Unabhängigkeitserklärung (UDI) zu schaffen¹¹⁶.

Fraglich ist aber, ob eine solche UDI Québecs nach kanadischem Verfassungsrecht nicht rechtswidrig wäre. Eine ausdrückliche Regelung von Sezessionsrechten ist, anders als zum Beispiel in der Verfassung der ehemaligen UdSSR, im Constitutional Act 1982 nicht enthalten. Vier Möglichkeiten kommen in Betracht:

Erstens könnte es sich beim Problem der UDI um ein rein politisches handeln, auf das die kanadische Rechtsordnung keinen Einfluß hat (i). Zweitens könnte es eine Änderung der Provinzialverfassung Québecs gemäß s. 45 des „amending procedures“ des Constitutional Acts bedeuten (ii). Zum Dritten könnte die Sezession einer Provinz eine Verfassungsänderung des Constitutional Acts gemäß s. 35 darstellen (iii). Und viertens könnte sich eine „constitutional convention“ entwickelt haben - eine Art un- geschriebener Verfassungsgrundsatz, der Québec zu einer Sezession berechtigt (iv).

(i) Der Attorney General of Québec brachte in seiner Stellungnahme zum oben erwähnten „Reference“ zum Supreme Court¹¹⁷ vor, die Frage nach der Unabhängig- keit Québecs sei nicht justitiabel; schließlich sei auch in der kanadischen Verfassung diesbezüglich nichts geregelt. Dem ist aber - mit dem Attorney General of Canada¹¹⁸ - entgegenzuhalten, daß in einem Verfassungsstaat eine so grundlegende, die Staatsna- tur selbst betreffende Maßnahme wie eine Gebietsänderung unmöglich als „non- justiciable question“ klassifiziert werden kann. Um den Schutz der Verfassung und das Rechtsstaatsprinzip zu wahren, darf eine gerichtliche Überprüfung nicht ausge- schlossen sein.
(ii) Eine Änderung der Provinzialverfassung läge dann vor, wenn eine UDI von Seiten Québecs tatsächlich nur die Angelegenheiten der Provinz betreffen würde; dann hätte Québec es in der Hand, ein verfassungsänderndes Verfahren durchzufüh- ren. Die Abspaltung einer Provinz - zudem der größten Provinz Kanadas - hat aber erhebliche politische und wirtschaftliche Auswirkungen auf die anderen Provinzen sowie auf die Föderation im Ganzen¹¹⁹, so daß nicht davon ausgegangen werden kann, es handele sich um eine nur die quebecker Verfassung betreffende Angelegen- heit¹²⁰.
(iii) Es ist also davon auszugehen, daß eine Änderung der kanadischen Verfassung erforderlich wäre. Das „amending procedure“ nach s.35 der Verfassung erfordert das Einverständnis aller Provinzen, des Parlaments und des Senats. Deren Zustimmung wäre aber unter den derzeitigen Bedingungen nicht zu erlangen. Eine Änderung des Constitutional Acts 1982 scheint von vornherein ausgeschlossen.
(iv) Es bliebe einzig die Möglichkeit, sich auf ungeschriebenes Verfassungsrecht zu stützen. Das Kanadische Verfassungsrecht kennt sogenannte „constitutional con- ventions“, denen eine Art verfassungsergänzende Wirkung zukommt. Sie können die Geltung einer Regel einschränken, erweitern oder ganz ausschließen¹²¹. Die Voraus- setzungen einer constitutional convention ähneln denen des Gewohnheitsrechts: es ist eine gewisse Übung (precedence) erforderlich, es muß Bindungswille (belief) der Akteure bestehen, und es muß einen rechtlichen Grund (reason) für die neue Regel geben. In Bezug auf Québec wird als Merkmal der „precedence“ vorgebracht, die Bundesregierung und die Regierungen der anderen Provinzen hätten den abgehalte- nen Referenden nicht widersprochen, worin eine Akzeptanz eines Sezessionsrechts zu sehen sei; weiterhin sei von den Regierungen auch schon verschiedentlich geäußert worden, Québec könne sich auf das SbR berufen. Zum ersten Punkt ist zu sagen, daß ein stillschweigendes Verhalten, also das Nicht-Widersprechen, nicht als Verhalten i.S.d. „precedence“ gewertet werden kann. Beim zweiten Argument muß festgestellt werden, daß „SbR“ nicht notwendig auch ein Sezessionsrecht meint. Außerdem ist sehr zweifelhaft, ob hier ein Bindungswille der Akteure anzunehmen ist. Es ist also davon auszugehen, daß die Voraussetzungen eines ungeschriebenen Verfassungs- rechtssatzes nicht erfüllt sind.

Folglich müßte das verfassungsändernde Verfahren i.S.d. s.35 der kanadischen Verfassung eingehalten werden¹²². Außerhalb dieses Verfahrens muß eine UDI als verfassungswidrig gelten¹²³.

bb) Völkerrechtliche Beurteilung

Viele der Kriterien, die für eine völkerrechtliche Beurteilung wichtig sind, haben bereits Eingang in die vorangegangenen Abschnitte gefunden. Die folgende Betrachtung soll deshalb v.a. zusammenfassenden Charakter haben.

Wie oben dargestellt¹²⁴ erfüllt Québec die Kriterien für das SbR. Fraglich ist aber, ob aus diesem SbR im Falle Québecs ein Sezessionsrecht hervorgeht. Die diesbezüg- lichen Voraussetzungen wurden ebenfalls oben erörtert¹²⁵. Nach der hier vertretenen Auffassung müßte feststellbar sein, daß den Quebeckern auf diskriminierende Weise die Ausübung ihres inneren SbR innerhalb Kanadas unmöglich gemacht wird, daß erhebliche Menschenrechtsverletzungen stattfinden oder eine sie repräsentierende Verwaltung nicht vorhanden ist¹²⁶.

In allererster Linie berufen sich die Anhänger der Unabhängigkeitsidee darauf, die Verfassungsreform von 1982 sei eine Verletzung ihres SbR, die nun zur Sezession berechtigte. Auf das Verfahren (i) und die Inhalte (ii) der Reform muß in diesem Zusammenhang kurz eingegangen werden¹²⁷.

(i) Die Verfassungsreform wurde gegen den ausdrücklichen Willen der Provinz Québec durchgeführt. Eine ausdrückliche Regelung über die Beteiligung der Provin- zen an Verfassungsänderungen hatte es im Constitutional Act von 1867 nicht gege- ben. Ein Verfahren vor dem Obersten Gericht ergab aber, daß ein ungeschriebener Grundsatz bestehe, aufgrund dessen „substantieller Rückhalt“ der Provinzen für eine solche Änderung zu verlangen sei. Den Änderungen stimmten neun von zehn Pro- vinzen zu. Québec ist der Meinung, die Nichtberücksichtigung seiner Auffassung verletze das SbR.
(ii) Die Reform führte einen Grundrechtskatalog ein und unterstellte ihn der Auf- sicht durch den Supreme Court of Canada. Québec bringt dagegen vor, eine Bundes- kompetenz im grundrechtlichen Bereich sei eine Verletzung des SbR. Zu den Grund- rechten gehören auch sog. „Sprachen-Rechte“, die eine individuellrechtliche Ausprä- gung erfahren haben; danach steht es den Einwohnern Kanadas zu, ab einer gewissen Gruppenstärke zu entscheiden, ob sie eine Schulausbildung in Englisch oder Franzö- sisch vorziehen. Das sieht Québec als Verletzung seines Rechts auf die eigene Spra- che, da auch hier der Supreme Court of Canada bei Konflikten zu entscheiden hat. Auch sei man nun gezwungen, der anglophonen Minderheit auf quebecker Territori- um englischsprachige Schulen zur Verfügung zu stellen; dies sei eine absichtliche Vereitelung der quebecker Sprachenpolitik und eine Beschneidung des quebecker SbR.

Weiterhin führt die neue Verfassung den „Multikulturalismus“ als eine Ausle- gungsregel der Grundrechtscharta ein. Auch werden den Autochthonen (Aboriginals) ihre „bestehenden und uralten Rechte“ garantiert sowie territoriale Vereinbarungen mit ihnen zu Verfassungsrang erhoben. Hierin erkennen die Souveränisten den Ver- such, den Status Québecs als „Gründungsnation“ auszuhöhlen; Québec fordert inner- halb aller anderen ethnischen Gruppen eine Sonderposition. Deren Vorenthaltung sei ein Rechtsbruch.

Zuletzt wird ein Verfahren für Verfassungsänderungen eingeführt - das oben er- wähnte amending procedure -, bei dem allen zehn Provinzen gleiches Mitspracherecht zusteht. Auch hierdurch sieht Québec sein SbR verletzt: es verlangt ein Vetorecht, das seinen Einfluß im Vergleich zu den anderen Provinzen beträchtlich erhöhen soll.

Bei allen diesen Argumenten, die Québec gegen die neue Verfassung und für eine Verletzung seiner Rechte vorbringt, zeigt sich eine Tendenz: Québec fordert als Volk nicht Gleich behandlung mit den anderen Völkern Kanadas, sondern Besser behand- lung. Gestützt durch die „Gründervolk“-Idee betrachtet es sich als die eine Hälfte und die anderen neun Provinzen zusammen mit der Bundesregierung (die allein dem ang- lophonen Kanada zugeordnet wird) als die andere Hälfte eines bipolaren Kanadas. Diese Idee soll durchgesetzt werden auch zu Lasten der Minderheiten auf dem Gebiet Québecs: Die Anglophonen sollen keine Sprachenrechte haben in Québec; den Abo- riginals sollen keine bundesweit garantierten Positionen zukommen. Der selbstbestimmungrechtliche Anspruch auf Anerkennung der Kultur, Religion, Spra- che, politischen Mitbestimmung etc. eines Volks richtet sich aber allein auf Nichtdis- kriminierung, nicht hingegen auf eine bevorzugte Behandlung innerhalb einer Völ- kergruppe. Diskriminierende Wirkung zu Lasten Québecs kann der neuen Verfassung aber nicht entnommen werden. Eine Verletzung des inneren SbR ist in diesen Fällen also ausgeschlossen.

Auch rügt Québec die zentralistisch geprägten Elemente des Föderalismus, wie zum Beispiel die Bundeskompetenz zur Überwachung der Verfassung, als eine SbR- Verletzung. Es will die Kompetenz des Supreme Court of Canada nicht anerkennen, auch quebecker Gesetze bei Verstößen für nichtig zu erklären. Hier wird eine grund- sätzliche Frage aufgeworfen: wenn die Staatsform des Föderalismus dazu beiträgt, das SbR der Völker zu garantieren, wie weit müssen dann die dezentralen Rechtsposi- tionen reichen, um ein Mindestmaß an Autonomie zu gewährleisten?

Meines Erachtens nach kann das Völkerrecht hier keine Entscheidung treffen, da die innere Kompetenzverteilung allein Sache der souveränen Staaten ist. Deshalb scheint mir ein „Anspruch auf Föderalismus“ aus dem SbR äußerst zweifelhaft. Ohne Zweifel kann das SbR auch in rein zentralistisch organisierten Staaten gewahrt sein; eine föderale Staatsordnung ist nur ein möglicher Weg, die Rechtsposition von Volksgruppen zu stärken. Demnach würde auch eine gänzliche Abschaffung der fö- deralen Ordnung in Kanada nicht gegen ein SbR Québecs verstoßen, solange auch danach noch eine Wahrung der Volksidentität möglich wäre. Folglich kann eine Ver- letzung des SbR nicht wie vorgebracht aus der Einführung bestimmter Bundeskom- petenzen resultieren.

Untersucht man nun im einzelnen die Möglichkeiten Québecs, seine Identität zu wahren, kommt man zu folgendem Ergebnis: Die in Québec vorherrschende katholi- sche Religion ist in Gesamtkanada anerkannt und kann frei ausgeübt werden, und das schon seit dem „Québec Act“ von 1774. Die französische Sprache ist gleichberechtigt mit der englischen und seit 1982 auch grundrechtlich garantiert. Québec hat seine eigene, traditionell vom französischen Code Civil ausgehende Zivilrechtsordnung. Auch gibt es ein eigenständiges Einwanderungsrecht in Québec, das die Provinzver- waltung ermächtigt, selbst spezielle Visa auszustellen. Die frankophone Kultur (Lite- ratur, Theater und Kino) ist keinerlei Beschränkung unterworfen. Québec unterhält eigenständige auswärtige Beziehungen, indem es zum Beispiel sog. „Generaldirektio- nen“ und andere Vertretungen in 24 wichtigen Städten der Welt unterhält.

Dies zusammengenommen zeigt, das Québec als Provinz eine weitergehende Rechtsstellung einnimmt als zum Beispiel die Bundesländer Deutschlands. Mit einem eigenen Zivilrecht haben die Frankokanadier in hohem Maße die Möglichkeit, ihre Beziehungen untereinander festzulegen; sie können ihre Sprache in allen öffentlichen Bereichen verwenden, ihre Religion ausüben und den kulturellen Vorlieben nach- kommen. Diskriminierungen, Verhinderung der Ausübung des SbR oder Menschen- rechtsverletzungen sind nicht festzustellen. Auch kann aus der Tatsache, daß Québec keine Sonder-Mitspracherechte bei Verfassungsänderungen zustehen, nicht gefolgert werden, es existiere keine auch Québec repräsentierende Bundesregierung. Vielmehr sind die Quebecker wie alle anderen Bürger Kanadas zur Wahl berechtigt; Abgeord- nete der P.Q. stellen regelmäßig die stärkste Oppositionspartei; viele kanadische Pre- mierminister stammen aus Québec. Auch sind am Supreme Court drei von neun Richterplätzen gesetzlich den Quebeckern garantiert. Man kann sagen, daß Québec von allen Provinzen den größten Einfluß auf die kanadische Politik geltendmachen kann.

Demnach besteht kein Sezessionsrecht für Québec¹²⁸.

Es soll nochmal betont werden, daß einer „rechtlos“ durchgeführten Sezession dennoch das Völkerrecht nicht entgegenstände. Es könnte kein völkerrechtswidriges Verhalten der Frankokanadier angenommen werden¹²⁹. Einer Anerkennung durch andere Staaten stände jedenfalls bei Vorliegen der Anerkennungsvoraussetzungen (effektive Regierungsgewalt der Quebecker) nichts entgegen; beim Erreichen der Voraussetzungen soll aber jede Gewaltanwendung vermieden werden. Auch ist zu beachten, daß eine Anerkennung Québecs unter Umständen an die Voraussetzung geknüpft würde, daß Québec seinerseits die Rechte seiner Minderheiten oder Volks- gruppen (Autochthone und Anglophone) anerkennt und schützt¹³⁰.

III) Schluß wort

Das Problem Québec - Kanada ist aus zwei Gründen von übergreifendem Interes- se. Zum einen offeriert es ein praktisches Beispiel zu den Überlegungen, inwiefern sich das Konzept Föderalismus und die Gewährung immer weitergehender Autono- mie zur Verhinderung von Sezessionsbestrebungen einsetzen läßt. Zur Beantwortung dieser Frage müßte entschieden werden, ob Québec nur aufgrund seines sehr ausge- prägten Autonomiestatus zum heutigen Tag noch Teil der Föderation Kanada ist, oder ob umgekehrt die zunehmenden Sezessionsbestrebungen und die zunehmenden Au- tonomierechte sich nicht im Sinne einer „Teufelsspirale“ gegenseitig begünstigen und vorantreiben. Eine solche Untersuchung könnte hilfreiche Hinweise auf Reaktions- möglichkeiten gegenüber Sezessionsbestrebungen in anderen Teilen der Welt geben; wobei natürlich die Umstände jedes Einzelfalls eine Vergleichbarkeit und die daraus resultierende Prognosemöglichkeit stark einschränken.

Zum anderen könnte der „Fall Québec“ zu berücksichtigende Warnungen auf dem Weg zur Europäischen Einheit enthalten. Am Beispiel Québec zeigt sich, wie neu gegründete Föderationen unter Umständen niemals über die trennenden Grenzen zwi- schen den einzelnen Volksgruppen hinwegkommen und wie dadurch die Stabilität eines solchen Zusammenschlusses stets gefährdet bleibt. Dies gilt besonders bei sprachlichen, kulturellen und historischen Differenzen, die auch zwischen den Völ- kern Europas in hohem Maße bestehen. Es könnte untersucht werden, ob nicht ein vor-föderativer Zustand stabiler wäre, oder ob im Gegenteil ein viel höherer Integra- tionsgrad von Vorteil ist, der weit über das im stark föderal geprägten Kanada ver- wirklichte Maß hinausgeht.

Eine instabile Situation, wie sie in Kanada seit seiner Gründungszeit und in den letzten 30 Jahren mit immer größerer Brisanz vorzufinden ist, sollte zugunsten von Frieden und Sicherheit soweit als möglich in allen Teilen der Welt vermieden wer- den.

Literaturverzeichnis

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[...]

---

¹ Alfred Verdross / Bruno Simma: Universelles Völkerrecht (zitiert: Verdross/Simma); S. 315, § 509

² Ignaz Seidl-Hohenveldern: Lexikon des Rechts, Völkerrecht (zitiert: Seidl-Hohenveldern Lexikon); S. 284

³ Rüdiger Wolfrum: Handbuch Vereinte Nationen (zitiert: Wolfrum, Handbuch), S. 746, Rz. 5, 6; SeidlHohenveldern Lexikon, aaO.

⁴ Wolfrum, Handbuch, aaO.

⁵ Wolfrum, Handbuch, S. 746, Rz. 3

⁶ Asbjorn Eide, „In Search of Constructive Alternatives to Secession“ (zitiert: Eide), S. 150 f.

⁷ Seidl-Hohenveldern Lexikon, aaO.

⁸ „Deklaration über die Gewährung der Unabhängigkeit an koloniale Länder und Völker“ (Res. 1514 (XV)), erlassen am 14. 12. 1960 (zitiert: Res. 1514 (XV))

⁹ dazu unten Punkt B) II) 1.

¹⁰ s. o.

¹¹ „Deklaration über die völkerrechtlichen Grundsätze der freundschaftlichen Beziehungen und Zusammenarbeit zwischen Staaten“ (Res. 2625 (XXV)), erlassen am 24. 10. 1970 (zitiert: Res. 2625 (XXV))

¹² „Internationaler Pakt über bürgerliche und politische Rechte“, erlassen am 19. 12. 1966 (zitiert: IPbpR); „Internationaler Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte“, erlassen am 19. 12. 1966 (zitiert: IPwirtR)

¹³ Verdross / Simma, S. 320, § 513; Seidl-Hohenveldern Lexikon, S. 285

¹⁴ „Helsinki-Deklaration der Konferenz für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa“, erlassen am 1. 8. 1975; „Zusatzprotokoll zu den Genfer Abkommen vom 12. August 1949 über den Schutz der Opfer bewaffneter Konflikte (Protokoll I)“, erlassen am 8. 6. 1977

¹⁵ Wolfrum, Handbuch, S. 750, Rz. 19

¹⁶ IGH-Entscheidung im Nicaragua-Fall: International Court of Justice, Reports, 1986, S. 14

¹⁷ „Teso-Beschluß“, BvR 373/83, S. 148

¹⁸ Ignaz Seidl-Hohenveldern: „Völkerrecht“ (zitiert: Seidl-Hohenveldern Völkerrecht), S 344, Rz. 1555

¹⁹ Stefan Kadelbach: „Zwingendes Völkerrecht“(in: Schriften zum VöR Bd. 101, Berlin 1992!) (zitiert: Kadel- bach), S. 273

²⁰ Yearbook of International Law Commission 1976, Part II, S. 121

²¹ Hans Kelsen, zitiert bei Wolfrum, Handbuch, S. 747, Rz. 10; Daniel Thürer: „Das Selbstbestimmungsrecht der Völker“ (zitiert: Thürer), S. 48f.

²² Hans-Joachim Heintze: „Selbstbestimmungsrecht und Minderheitenrechte im Völkerrecht“ (zitiert: Heintze), S. 40

²³ Seidl-Hohenveldern Völkerrecht, S. 343, Rz. 1554

²⁴ Franck, Thomas: „Postmodern Tribalism and the Right to Secession“ (zitiert: Franck, Tribalism), S. 11; Dietrich Murswiek: „The Issue of a Right of Secession - Reconsidered“ (zitiert: Murswiek, Secession), S. 36

²⁵ Verdross/Simma, S. 318, § 512

²⁶ Eide, S. 155

²⁷ José Woehrling: „L´évolution et le réanménagement des rapports entre le Québec et le Canada anglais“ (zitiert: Woehrling, l´évolution), S. 126

²⁸ Christian Tomuschat: „Self-Determination in a Post-Colonial World“ (zitiert: Tomuschat, SelfDetermination), S. 16

²⁹ Heintze, S. 44

³⁰ Murswiek, Secession, S. 37

³¹ Murswiek, Secession, S. 37; ders.: „“Offensives und defensives SbR der Völker“ (zitiert: Murswiek, SbR), S. 523; Heintze, aaO.

³² für alle Verdross/Simma, S. 319, § 513

³³ Verdross/Simma, S 320, § 513

³⁴ Seidl-Hohenveldern Völkerrecht, S. 342, Rz. 1550

³⁵ Murswiek, Secession, S. 38

³⁶ Murswiek, Secession, S. 35

³⁷ Franck, Tribalism, S. 16

³⁸ H. Hannum: „Rethinking Self-Determination“ (zitiert: Hannum, Self-Determination), S. 32

³⁹ Eide, S. 153; Verdross/Simma, S. 320, § 513

⁴⁰ Murswiek, Secession, S. 36

⁴¹ Heintze, S. 90

⁴² Murswiek, aaO.

⁴³ Heintze, S. 88; J. Klabbers, R. Lefeber: „Lost between Self-Determination and Uti Possidetis“ (zitiert: Klab- bers/Lefeber), S. 48; L. Bucheit: „Secession: The Legitimacy of Self-Determination“ (zitiert: Buchheit), S. 18

⁴⁴ Tomuschat, Self-Determination, S. 9, 10

⁴⁵ Murswiek, Secession, S. 27

⁴⁶ Wolfrum, S. 750, Rz. 19

⁴⁷ Murswiek, S. 32, 33

⁴⁸ Murswiek, Secession, S. 35

⁴⁹ Die verwendeten Informationen entstammen der „Chronologie“ in: Chevrier, Marc; Kolboom Ingo (Übersetzer): „Der kanadische Föderalismus und das Autonomie-Problem der Provinz Québec: eine historische Perspektive“, (zitiert: Chevrier/Kolboom), S. 55ff.

⁵⁰ Morin, Jaques-Yvan & Woehrling, José: „Les constitutions du Canada et du Québec, du régime francais à nos jours“ (zitiert: Morin/Woehrling), S. 153

⁵¹ Bourrie, Mark: „Québec separatists returned to power [...]“; Artikel bei InterPress Service, 4. 12.1998

⁵² Zur Erinnerung die oben erarbeitete Definition: „Als Volk ist eine Gruppe anzusehen, die ein zusammenhängendes Gebiet besiedelt, sich durch gemeinsame kulturelle und ethnische Merkmale auszeichnet und als Volk ein entsprechendes Zusammengehörigkeitsgefühl teilt.“

⁵³ „Contemporary Québec“, Ministère des Affaires Internationales, de l´immigration et des communautés culturelles, S. 7

⁵⁴ mündliche Informationen von Studenten der Université Laval, Québec

⁵⁵ „First Nations in Québec and Labrador, Declaration“, Resolution des Grand Council of the Crees, 13. 10. 1994, Lac Delage, Québec

⁵⁶ zu dieser Frage: Higgins, Rosalyn; Shaw, Malcolm; Franck, Thomas; Tomuschat, Christian; Pellet, Alain: „L´integrité territoriale du Québec dans l´hypothèse de l´accession à la souveraineté“ (zitiert: 5-Experten- Kommission), S.377

⁵⁷ Commission d´etude des questions afférentes à l´accession du Québec à la souveraineté, Les Attributs d´un Québec souverain, Draft Report, S. 10

⁵⁸ Picard, Ghislain (Vize-Chef der Assembly of First Nations), in der Nationalversammlung am 11. 2. 1992

⁵⁹ Dion, L.: „Le Duel constitutionnel Québec-Canada“, S. 350; Woehrling, l´evolution, S. 126

⁶⁰ Parti Québécois: „Programme du P.Q.“, Montréal, 1994

⁶¹ vgl. auch die Rede Lucien Bouchards bei der Bekanntgabe seiner Kandidatur als neuer Parteichef der P.Q. am 21. 11. 1995, veröffentlicht von der P.Q. in „Resultate des Referendums vom 30. 10. 1995“

⁶² Bourgault, P.: „Canadians for an Independent Québec“, Artikel in Globe and Mail, 2. 12. 1994; Gagnon, L.: „Débat: Les Mots taboos“, Artikel in La Presse, 13. 9. 1994

⁶³ Punkt B) II) 2.) b)

⁶⁴ Beispiele aus der „Chronologie“ von Ingo Kolboom in Chevrier/Kolboom, S. 62,63

⁶⁵ Punkt C) I)

⁶⁶ Punkt B) II) 2.) c) a. E.

⁶⁷ die folgenden Ausführungen beruhen großenteils auf einer Auswertung des Berichts der „Commission Nationale sur l´avenir du Québec“, S. 14 - eine Art Gesamtanhörung der Bevölkerung Québecs durch „reisende Kommissionen“

⁶⁸ Brassard, Jaques, Vortrag vor dem „Forum Annuel de Génération du Québec“, 15. 11. 1997

⁶⁹ aaO., S. 45

⁷⁰ Artikel in „The fall Issue“ des „Socialist Challenge´s quarterly magazine of criticism and analysis“; Autor nicht auszumachen

⁷¹ Usborne, David: „Québec vote brings separation closer“, Artikel in The Independent, London, 30. 11. 1998 14

⁷² Report der „Commission Nationale sur l´avenir du Québec“, S. 41

⁷³ vgl. Fn. 55

⁷⁴ Text wird stark verkürzt wiedergegeben

⁷⁵ gemeint ist vor allem: inklusive der 1898 und 1912 von den Aboriginals erlangten Gebiete; Anm. der Verfas- serin

⁷⁶ vgl. Fn. 54

⁷⁷ 5-Experten-Kommission, S. 444, 445; zustimmend: Emanuelli, Claude, Artikel in Le Devoir, 23. 9. 1997

⁷⁸ dieselben, S. 443

⁷⁹ dieselben, S. 422, 425, 430; zustimmend: Wells, Paul: „What Brassard´s five experts really said“, Artikel in The Gazette, Montréal, 5. 9. 1997

⁸⁰ 5-Experten-Kommission, S. 411, Hervorhebungen von der Verfasserin

⁸¹ unter e)

⁸² R. Falk: „The Relevance of the Right to Self-Determination of Peoples under International Law“, S. 67, 68

⁸³ Eeyou Estchee (Intervener für das Grand Council of the Crees in der Angelegenheit des „Reference by the Governor in Council concerning certain questions relating to the secession of Québec from Canada“, eingereicht am 30. 9. 1996): „Factum of the Intervener [...], Reply to the Factum of Amicus Curiae“, Part II, Punkt 31

⁸⁴ zustimmend Scott, Stephen, Artikel in The Ottawa Citizen, 15. 5. 1998

⁸⁵ z. Bsp. aus „The Draft United Nations Declaration on the Rights of Indigenous Peoples“; oder aus der „Indigenous and Tribal Peoples Convention, 1989“

⁸⁶ Constitution Act, 1982, section 35(1) "The existing aboriginal and treaty rights of the aboriginal peoples of Canada are hereby recognized and affirmed.“

⁸⁷ Commission d´etude des questions afférentes à l´accession du Québec à la souveraineté, Les Attributs d´un Québec souverain, Draft Report, S. 25

⁸⁸ vgl. dazu unten bei d)

⁸⁹ Matthew Coon Come, Grand Chief of the Grand Council of the Crees: „...if Quebec was to hold [a referendum], I don't think the Crees should be lumped within the general referendum, where their wishes would be submerged by the Quebec majority“; bei: W. Nicholls, „Who's seceding from whom?", Artikel in The Nation, March 31, 1994 (Interview mit Matthew Coon Come)

⁹⁰ Umfrageergebnis in The Ottawa Citizen, 15. 5. 1998

⁹¹ Artikel in „The Fall Issue“ des „Socialist Challenge´s quarterly magazine of criticism and analysis“, 1995

⁹² vgl. im Ganzen Jahresbericht des Grand Council of the Crees, Kap. „Supreme Court Reference“

⁹³ dazu der Exkurs unten bei f) aa)

⁹⁴ M. Lebel: „[The sovereignist project´s] legitimacy can only raise therefore political principles and in particular the principle of democracy.“; in: „La légitimité du projet souverainiste ne peut se fonder sur le droit", Artikel in La Presse, 30. 8.1995

⁹⁵ Wortlaut der Fragestellung in: Department of Justice, Canada Communications and Executive Services Branch, 6. 3. 1998

⁹⁶ Bourrie, Mark: „Québec separatists study options“; Artikel bei InterPress Service, 4. 12.1998

⁹⁷ Commission d´etude des questions afférentes à l´accession du Québec à la souveraineté, Les Attributs d´un Québec souverain, Draft Report, S. 48

⁹⁸ Bertrand versus Attorney General of Québec, Québec Superior Court, Québec city, No. 200-05-002117- 955, Verfahren eingeleitet am 10. 8. 1995

⁹⁹ „Lawyer wins first round in bid to block referendum", Artikel in The Gazette, Montreal, 1.9.1995

¹⁰⁰ Wortlaut der Frage: „Akzeptieren Sie, das Québec souverän wird, nachdem es Kanada formell ein Angebot für eine neue wirtschaftliche und politische Partnerschaft [...] gemacht hat?“; in: „Resultate des Referendums vom 30. 10. 1995“, Informationsmaterial der P.Q.

¹⁰¹ Fernsehinterview mit Jaques Parizeau, Premierminister Québecs, NewsHour, New York, 20.12.1994

¹⁰² Eide, 166

¹⁰³ R. Iglar: „The Constitutional Crisis in Yugoslavia and the International Law of Self-Determination: Slovenia's and Croatia's Right to Secede“ in: Boston College International & Comparative Law Review, (1992, 15) S. 213ff, (zitiert: Iglar) S. 218

¹⁰⁴ G. Binder: „The Case for Self-Determination“, in: Stanford Journal of International Law, 1992 (S.223 ff.), S. 270; Hogg, Peter: „Constitutional Law of Canada“, (zitiert: Hogg, Constitutional Law), S. 5-30.; derselbe: „Principles Governing the Secession of Québec“ (Paper Presented at the Conference on „Law, Democracy and Self-Determination“, in: Canadian Bar Association and University of Ottawa; Ottawa, 22.,23. 5. 1997); Franck, Thomas: „Fairness in International Law and Institutions“, (zitiert: Franck, Fairness), S. 158

¹⁰⁵ Verdross/Simma, S. 757, § 1159

¹⁰⁶ so Woehrling, L´evolution, S. 108

¹⁰⁷ als Teil der 3-Elemente-Lehre; für alle: Seidl-Hohenveldern, Lexikon, S. 297; auf Québec bezogen: J. Crawford: „The Creation of States in International Law“, (zitiert: Crawford), S. 45

¹⁰⁸ Verdross/Simma, S. 240, § 405

¹⁰⁹ Crawford, S. 268; Franck, Tribalism, S. 20; M. Shaw: „International Law“, (zitiert: Shaw, International Law), S. 700

¹¹⁰ 5-Experten-Kommission, S. 429, 430

¹¹¹ Franck, Tribalism, S. 24; Commission d´etude des questions afférentes à l´accession du Québec à la souveraineté, Les Attributs d´un Québec souverain, Draft Report, S. 55

¹¹² Woehrling, L´evolution, S. 131; 5-Experten-Kommission, S. 411

¹¹³ Hogg, Constitutional Law, S. 5-30. stellt fest, daß eine Sezession unter diesen Bedingungen mit „Revolution“ gleichzusetzen sei.

¹¹⁴ Wells, Paul: „What Brassard´s five experts really said“, Artikel in The Gazette, Montréal, 5. 9. 1997 (die ersten beiden sind Minister, Bouchard ist Premierminister von Québec, Anm. der Verfasserin)

¹¹⁵ Shaw, International Law, S. 152; Hervorhebungen von der Verfasserin

¹¹⁶ Richter Robert Lesage, Urteil vom 8.9.1995, Bertrand versus Attorney General of Québec, Québec Superior Court, Québec city, No. 200-05-002117-955; S. 44

¹¹⁷ unter Punkt C9 II) 2.) d)

¹¹⁸ Position of the Attorney General of Canada on the Motion to Dismiss

¹¹⁹ Woehrling, L´evolution, S. 538

¹²⁰ Hogg, Constitutional Law, S. 5-30

¹²¹ Hogg, Constitutional Law, S. 1-15

¹²² Richter Robert Lesage, Urteil vom 8.9.1995, Bertrand versus Attorney General of Québec, Québec Superior Court, Québec city, No. 200-05-002117-955; S. 44

¹²³ Woehrling, L´evolution, S. 122; G. Normand, „Garon invite Guy Bertrand à se rallier“, Artikel in La Presse, 17.1.1995

¹²⁴ unter Punkt C) II) 1.)

¹²⁵ unter Punkt B) II) 2.) c)

¹²⁶ so auch die Ausformulierungen der Res. 2625(XXV)

¹²⁷ die im folgenden verwendeten Informationen sind den „Études et Documents“ entnommen: Chevrier/Kolboom, S. 26ff.

¹²⁸ Woehrling, L´évolution, S. 26; 5-Experten-Kommission, S. 425; Iglar, S. 229

¹²⁹ vgl. Fn. 108

¹³⁰ Iglar, S. 229