Plebiszite - eine Chance für die Demokratie?

Gliederung:

1. Einleitung
1.1 Problemaufriß
1.2. Definition eines Plebiszits

2. Hauptteil
2.1. Vier Beispiele für Plebiszite in der Weimarer Republik
2.2. Plebiszite in der WRV und der repräsentativ-demokratische Charakter des GG
2.3. Erörterung der Einführung von Plebisziten auf Bundesebene

3. Schlußteil
3.1. Beurteilung der Argumente aus der Erörterung

Literaturliste

1.Einleitung

1.1.Problemaufriß

In den 80er Jahren entfachte die politische Debatte um plebiszitäre Formen der Bürgerbeteiligung. Es stellte sich die Frage, ob auf diesem Wege die Entfremdung zwischen der Politik und dem Bürger behoben werden könnte (Vgl. Glaeßner 1999, S.401), was sich auf Demokratie stabilisierend auswirken sollte.

In der ersten Aprilwoche 2000 kündete SPD-Generalsekretär Franz Müntefering an, im Laufe dieser Legislaturperiode den Weg für Volksentscheide auf Bundesebene zu eröffnen. „ Die SPD vertraut dem Volk“ lautete die Überschrift des Leitartikels der taz ( taz 3. April 2000). Die SPD habe nun vor, die Koalitionsvereinbarung in die Tat umzusetzen. Die grüne Fraktionssprecherin Kerstin Müller sprach sich dafür aus, „die Chance zu nutzen, jetzt einen großen Schritt für die Demokratie zu tun.“ (taz 4.April 2000). Müllers Auffassung beruht jedoch keinesfalls auf einem gesamtgesellschaftlichen Konsens. Gegner des SPD-Projekts befürchten eine Untergrabung des politischen Systems der BRD und eine allgemeine Destabilisierung ( Vgl.Hauffer in taz 4.April, S.3) . Es stellt sich die Frage, ob die direktdemokratischen Elemente tatsächlich destabilisierend wirken und eine Bedrohung für die bundesdeutsche Demokratie darstellen, oder ob das Gegenteil der Fall ist und die stärkere Beteiligung der Bürger an demokratischen Prozessen förderlich für die Demokratie ist.

Genau dieser frage widmet sich diese Arbeit, wobei zunächst geklärt werden soll, was ein „Plebiszit“ tatsächlich darstellt. Anschließend erfolgt eine Auseinandersetzung mit den berüchtigten Plebisziten der deutschen Geschichte, die den Parlamentarischen Rat dazu veranlaßt haben sollen, das GG strikt repräsentativ zu gestalten.

1.2. Welche Rolle spielt ein Plebiszit in der Volksgesetzgebung?

Generell ist „Plebiszit“ eine „Sammelbezeichnung für alle Formen unmittelbarer, direktdemokratischer Beteiligung der Wahlbevölkerung an der politischen Willensbildung“ (Schubert/Klein 1997, S. 211) und was sich genau dahinter verbirgt, soll nun erklärt werden.

Volksgesetzgebung kann aus 3 oder 2 Stufen bestehen: Volksinitiative, -begehren und - entscheid ( wie in Schleswig-Holstein, Brandenburg oder Sachsen) oder aus Volksbegehren und -entscheid ( Sachsenanhalt, Mecklenburg-Vorpommern und Thüringen).

Volksgesetzgebung wird im Gegensatz zum Referendum durch den Bürger ausgelöst. Das Volk legt dem Parlament Themen zur Beschäftigung vor (Volksinitiative), ein Volksbegehren ebnet den Weg zum -entscheid und ist - landesspezifisch - an ein bestimmtes Quorum gebunden. Der Volksentscheid ist die bindende Entscheidung des Volkes über eine vorgelegt frage oder einen Gesetzesentwurf (Vgl. Glaeßner 1999, S.402).

Diese Möglichkeiten bestehen auf Bundesebene nicht.

Am meisten ist Volksgesetzgebung in den Verfassungen der neuen Länder verankert, einige sehen die Möglichkeit der Parlamentsauflösung oder einer Verfassungsänderung durch ein Votum des Volkes vor.

Da jedoch die Quoren sehr hoch sind oder die Verfahren sich durch große Kompliziertheit auszeichnen, wird sogar von „Volksgesetzverhinderungsverfahren“ gesprochen ( Denninger 1993, S. 346).

2. Hauptteil

2.1. Vier Beispiele für Plebiszite in der Weimarer Republik

Die Antwort auf die Frage, warum das GG eine strikt antiplebiszitäre Haltung hat, verweist auf die negativen Erfahrungen mit Volksentscheiden in der Weimarer Republik. Der erste deutsche Bundespräsident T. Heuß (FDP) sah in Plebisziten“ in der großräumigen Demokratie eine Prämie für jeden Demagogen“ ( Rudzio 1996, S. 48). In vier von acht Fällen wurde das Verfahren zur Volksgesetzgebung realisiert, zwei gelangten bis zum Volksentscheid, scheiterten aber an den Mehrheitserfordernissen der WRV.

Hier sollen die vier Beispiele vorgestellt werden, die am schillerndsten in die Geschichte eingegangen sind.

Zunächst sei das „Aufwertungsplebiszit“ zu nennen, welches auf eine Revision der Aufwertungsgesetze zielte. Im Gegensatz zu den großen Unternehmen, die während der Inflation ihre Schulden abbauen konnten, gehörte die mittelständische Gruppe der Sparer zu den Verlierern der Inflation. ( Vgl. Jung 1989, S.16) . Im Wahlkampf wurde das Thema v.a. durch die DNVP aufgegriffen, welche den bürgerlich-konservativen Sparer-Führer Best an ihre Spitze stellte. Er war „bis dahin nie politisch tätig gewesen“ und war „der Sache ergeben“ (Jung 1989, S. 18/21) und nicht der Partei. Folglich trat er aus der DNVP aus, als diese seine Maßstäbe ändern wollte. Die „Reichsarbeitsgemeinschaft der Aufwertungsorganisationen“, die das Begehren vorbereitete, litt an Heterogenität, während die Reichsregierung das Begehren mehrmals zu verhindern versuchte. Schließlich wurde es wegen des Haushaltsrechts des Parlaments nicht zugelassen.

Dieses Beispiel widerspricht zunächst der gängigen Auffassung, bei den Weimarer Plebisziten wären immer extreme Parteien am Werke gewesen, denn „Best war kein Radikaler in der deutschen Politik, so wenig wie die durch und durch bürgerlichen Mitstreiter“ (Jung 1989, S. 34).

Das Volksbegehren zur Fürstenenteignung zeigt dagegen einen völlig anderen Verlauf. Der Konflikt um die fürstlichen Güter war ein Erbe der Novemberrevolution, der noch keine Lösung gefunden hatte. Im Herbst 1925 entstand ein „Volksbewegung gegen die Fürsten“ (Jung 1989, S. 53), welche großzügige Entschädigungen bekamen (v.a. Preußen), was die geprellten Sparer herausforderte.

Im Rahmen eines Reichsausschusses zur Durchführung des Volksbegehrens für entschädigungslose Fürstenenteignung spielte die KPD als Initiator die zentrale Rolle. Nach erfolgreichem Volksbegehren wurde eine „wahre Materialschlacht“ (Jung 1989, S. 57) mit Propaganda von den Befürwortern und Gegnern (Deutschnationale) betrieben, die als „Musterbeispiel für staatsbürgerliche Aufklärung gemessen an den bis heute als demokratisch hingenommenen Wahlkämpfen im Waschmittelstil“ ( Jung 1989, s.57) bezeichnet werden konnte.

Trotzdem ist der Volksentscheid am Quorum (1/2 der Wahlbürger) gescheitert.

Das Begehren für ein „Panzerkreuzerverbot“ wurde von der KPD eingeleitet, nachdem die Regierung das Rüstungsvorhaben genehmigte und gleichzeitig Sozialausgaben kürzte.

Nach einem Regierungswechsel ( zugunsten der SPD) wurde trotz Wahlversprechen diese Politik fortgesetzt. Die SPD sah das Projekt „nur im Rahmen der Konkurrenz“ (Jung 1989, S. 81) zur KPD und erzeugt massiven sozialen Druck, was im Endeffekt das Verfahren infolge unerfülltem Quorum zum Scheitern brachte.

Als letztes Beispiel wäre das Volksbegehren gegen den Young-Plan zu erwähnen. 1926 ist eine Volksbewegung gegen die Fürsten entstanden, während hier die Mobilisierung der Massen erst im Nachhinein erfolgte.

Die Kräfte hinter dem Begehren waren die DNVP unter Hugenberg, der Stahlhelm und die NSDAP, welche das Begehren als Kampf gegen die "Kriegsschuldlüge" gebrauchten (Jung 1989, s. 111). Diese Initiative ging von Kräften aus, die sonst Gegner von Massenentscheiden und Mehrheitsprinzip waren und nun die unbeliebte Republik angreifen konnten.

Das „Gesetz gegen die Versklavung des dt. Volkes“ oder „Freiheitsgesetz“ nahm die Hürde des Volksbegehrens, wurde im Reichstag strikt abgelehnt und zum Entscheid durch das Volk ausgesetzt. „Mangels Beteiligung“ scheiterte es an Art. 75 WRV (siehe 2.2.). Hier zeigt sich erstmals, daß ein Volksbegehren als Forum für die extreme Recht und Republikfeinde gebraucht wurde und somit zum Aufstieg des Nationalsozialismus führte, da Gerade auch Hitler hier agieren konnte.

Andererseits wäre im Anbetracht der außenpolitischen Lage die Agitation auch ohne das Begehren zustande gekommen (Vgl. Jung 1989, S. 131). Die Argumente der Plebiszit-Gegner liegen am Ende dieses Kapitels auf der Hand: Die Plebiszite waren nicht nur erfolglos geblieben, sondern trugen zum Untergang der Republik bei. Andererseits ist Hitler auf formal demokratischem Wege über parlamentarische Wahlen zur Kanzlerschaft gelangt, nicht durch ein Plebiszit.

2.2. Plebiszite in der WRV und der repräsentativ-demokratische Charakter des GG

Die Weimarer Reichsverfassung bot zahlreiche Möglichkeiten des Volksentscheids, welche hier im Überblick gezeigt werden sollen. Nach Art.73 WRV können Gesetze des Reichstages zum Volksentscheid ausgesetzt werden, ein Gesetz entsteht nach Wunsch von 1/3 des Reichstages und 1/20 der Wahlbevölkerung, 1/10 der Stimmen im Wahlvolk bilden die Hürde für ein Begehren mit Gesetzesentwurf, nach Ablehnung durch den Reichstag erfolgt ein Volksentscheid. Nach Art. 74 WRV fungiert ein Volksentscheid als „Vermittlungsauschuß2 Im Gesetzgebungsverfahren nach Wunsch des Präsidenten. Art. 75 WRV ermöglicht sogar eine Verfassungsänderung, wobei für ein erfolgreiches Plebiszit immer ½ der Wahlbürger stimmen müssen. (Vgl. Schuster 1985, S. 111f)

Im Gegensatz zur WRV zeichnet sich das GG durch eine strikt antiplebiszitäre Haltung aus. Laut Art. 20GG Abs.2. geht „alle Staatsgewalt vom Volke aus“, was im Wahlen und Abstimmungen zum Ausdruck kommt. Dabei bezieht sich die Bezeichnung „Abstimmungen“ nur auf die in Art. 29 GG vorgesehene Neugliederung des Bundesgebiets durch Volksentscheid. (Vgl. Glaeßner 1999, S. 402).

Diese Haltung wird auf die „traumatische Erfahrung mit antidemokratischen Mehrheiten“ zurückgeführt, die im Parlamentarischen rat eine „demokratische Festingsmentalität“ schuf, so daß die Demokratie ohne die Massen oder gar gegen ihren Willen errichtet wurde (Rudzio 1996, S.46).

2.3. Erörterung der Einführung von Plebisziten auf Bundesebene

Der antiplebiszitäre Charakter des Grundgesetzes ist in erster Linie eine Reaktion auf den Untergang der Weimarer Republik und das NS-Regime (Vgl. Schnurr 1987, S. 44) und die Angst, daß ein Volk, welches jahrelang politisch entmündigt gewesen war, Demagogen leicht verfallen könnte. Es ist jedoch falsch, zu behaupten, daß die Weimarer Republik vor allem durch die Praxis ihrer Volksgesetzgebung gescheitert sei, da noch zahlreiche andere Faktoren eine Rolle spielten.

Die Demokratie scheiterte erstens an der mangelnden Demokratiefähigkeit der Staatsbürger, und zweitens aufgrund der Tatsache, daß sich das parlamentarische und das präsidiale Moment gegenseitig behinderten. Außerdem hatte die WRV mehrere andere „Geburtsfehler“ ( Schnurr 1987, S. 150), welche zur Destabilisierung beitrugen, wie v.a. die übermäßig starke Stellung des Präsidenten, der in der Person des Monarchisten Hindenburg den Übergang ins NS-Regime ermöglichte.

Aber nun zu den Weimarer Volksbegehren an sich: Welche Wirkungen hatten sie auf das demokratische System? Die Akteure, Themen und Durchführungen der Begehren unterscheiden sich erheblich voneinander ( wie in 2.2. dargestellt), weshalb man allgemeine Aussagen vermeiden sollte. Das bedeutsamste war das Begehren zur Fürstenenteignung, von dem man nicht behaupten kann, daß es gegen die Demokratie gerichtet war, es war hingegen ein klares Votum gegen die Monarchie. (Vgl. Schnurr 1987, S. 144f).

Andererseits scheint sich die Hypothese zu bewähren, daß sowohl links- als auch rechtsradikale Gruppierungen (KPD und DNVP) im Volksentscheid eine Möglichkeit sahen, ihre Ziele durchzusetzen. Daß es ihnen letztendlich nicht gelungen war, lag an der hohen Hürde des Volksentscheids (1/2 der Wähler), der Großteil der Bürger hatte sich nicht von den Extremisten verführen lassen.(Vgl. Schnurr 1987, S.147). Hinzu kommt, daß im Falle des Bestschen Sparerbegehrens die Sparerbewegung nicht mit den Radikalen der DNVP gleichgesetzt werden darf ( siehe 2.2.).

Allein weil die Plebiszite den demagogischen Kräften als Wirkungsfeld gedient haben, sollte nicht direkt gegen sie sprechen, da auch Wahlen und Wahlkampf diese Funktion erfüllen, halte man sich beispielsweise die heutige DVU vor Augen.

Zweitens stimmt die Aussage, der Parlamentarische Rat habe die Aufnahme von Plebisziten ins GG automatisch ausgeschlossen, eben nicht. Der Herrenchiemseer Entwurf in Art. 106 sah z.B. im Falle einer Verfassungsänderung einen Volksentscheid vor. Der erste Antrag auf Plebiszite kam aus der Zentrumsfraktion, und zwar mit der Begründung, daß „ die Zubilligung des Volksentscheids an das Volk ein demokratisch selbstverständliches Recht sei“ (Schnurr 1987, S. 51).

Der CDU-Abgeordnete v. Brentano war der Meinung, wenn man das Volk nicht darüber befrage, ob es unter der ausgearbeiteten Verfassung leben wolle, verstoße man gegen „ein Grundgesetz der Demokratie“ (Schnurr 1987, S.55). Alle Anträge wurden abgelehnt. Damals wird die Entscheidung im Hinblick auf die mangelnde Demokratieerfahrung der Deutschen schon richtig gewesen sein, man darf dabei aber nicht vergessen, daß dies heute nicht mehr der Fall ist.

In mehreren Bundesländern liegen Erfahrungen mit Formen direkter Demokratie vor. Von 1946 bis 1992 waren es 23 Volksentscheide in den Ländern der BRD ( Vgl. Fijalkowski 1986, S. 260), z.B. die Volksentscheide über Landesverfassungen auf Wunsch der Alliierten, 1946 über die Sozialisierung in Hessen, 1947 zu Schulbestimmungen in Rheinland-Pfalz, Mitbestimmung in Bremen 1947, Verfassungsänderungen in Hessen und Bayern und eine Parlamentsauflösung in Berlin. (Vgl. Glaeßner 1999, S.405).

1997 initiierte die kleine Ökologisch-Demokratische-Partei in Bayern ein Referendum, das gegen den Willen der CSU, die mit absoluter Mehrheit regierte, der Senat in Bayern abgeschafft wurde. Dieses Beispiel stellt jedoch eine Ausnahme dar. Insgesamt läßt sich beobachten, daß die Unzufriedenheit der Bürger durch Plebiszite beseitigt werden kann, indem Verbände einen bestimmten Mißstand aufgreifen und das „Volk“ die Möglichkeit hat, seine Meinung direkt kundzutun.

Es wird oft der Vorwurf erhoben, daß die Wähler mehr direkte Demokratie gar nicht wollen, weil sie sich zu Politik eher passiv, wenn nicht apathisch verhalten. Außerdem wären die meisten mit komplexen politischen Sachverhalten schlicht und ergreifend überfordert, was zu eher irrationalen Entscheidungen führe. Die Überforderung ist nicht abzustreiten, es sei jedoch angemerkt, daß bei einer Wahl der Bürger um so mehr mit hoch komplexen politischen Sachverhalten konfrontiert wird (Vgl. Schnurr 1987, S.161ff).

3. Schlußteil

3.1. Beurteilung der Argumente aus der Erörterung

Die Reaktion des Parlamentarischen Rates auf die Katastrophe von Weimar, durch eine anders gestaltete Verfassung die Fehler zu vermeiden, ist generell logisch.

Trotzdem erscheint der Schluß, Plebiszite auf Bundesebene komplett auszuschließen, überzogen.

Der entscheidende Unterschied des GG zur WRV ist sein „mehrdimensionales Demokratieverständnis“(Rudzio 1996, S.44), wodurch Demokratie nicht auf Mehrheitsentscheid reduziert wird und durch liberal-rechtstaatliche und v.a. menschenrechtliche Komponenten ergänzt wird. Hitler ist, wie bereits erwähnt, formal legitim zu seiner Kanzlerschaft gelangt. Dies ist die zentrale Korrektur gewesen, die die demokratiefeindlichen Kräfte bändigen soll.

Das Scheitern der Weimarer Republik ist nicht auf ein Übermaß an direkter Demokratie zurückzuführen (siehe 2.3.), es stimmt ebenfalls nicht, daß sich die Massen durch Plebiszite verführen ließen, denn das ist statistisch nicht zu beweisen. Zwar dienten die Plebiszite als Wirkungsfeld für Demagogen, doch „Demagogie ist eine Begleiterscheinung der Demokratie und nicht speziell des Plebiszits“ (Schnurr 1987, S. 147), so daß die fehlende Möglichkeit der Volksgesetzgebung auf Bundesebene nicht haltbar erscheint.

Plebiszite dienen der staatsbürgerlichen Aufklärung über gesetzliche Schieflagen oder Probleme (was sich schon in Weimar beim Plebiszit über die Fürstenenteignung gezeigt hat), stärken die Position des Wahlbürgers gegenüber seinen Repräsentanten, was ein „Gefühl der Ohnmacht, Vergeblichkeit und Resignation“ (Schnurr 1987, S. 161) verhindern. Da sich infolgedessen der Bürger mit dem Staat besser identifizieren kann, wird die Demokratie insgesamt stabilisiert.

Die Gefahr, daß antiparlamentarische oder antidemokratische Ressentiments entstehen, weil Teile der Bevölkerung ihre Interessen unberücksichtigt sehen, wird somit verringert.

Die Praxis der Volksgesetzgebung auf Länderebene und die Tatsache, daß sich „eine deutliche Mehrheit der Bevölkerung für die Möglichkeit von Volksbegehren“ (Schnurr 1987, S.161) ausspricht, zeigen, daß dem Vorhaben der SPD nichts mehr im Weg stehen sollte.

Literaturliste:

- Denninger, Erhard: Direktdemokratische Elemente in der gegenwärtigen deutschen Verfassungsentwicklung. In: Gewerkschaftliche Monatshefte, Nr. 6. 1993.
- Fijalkowski, Jürgen: Neuer Konsens durch plebiszitäre Öffnung? In: Radzelshofer, Albrecht/Werner Süß (Hrsg.): Konsens und Konflikt. 35 Jahre GG. Berlin 1986.
- Glaeßner, Gert-Joachim: Demokratie und Politik in Deutschland. Opladen 1999.
- Jung, Otmar: Direkte Demokratie in der Weimarer Republik. Die Fälle „Aufwertung“, „Fürstenenteignung“, „Panzerkreuzerverbot“ und „Youngplan“. Frankfurt/Main 1989.
- Rudzio, Wolfgang: das politische System der Bundesrepublik Deutschland. 4.Auflage. Opladen 1996.
- Schubert/Klein: Das Politiklexikon. Bonn 1997.
- Schnurr, Bernhard: Möglichkeiten der Einführung von Volksbegehren, Volksentscheid und Volksbefragung auf Bundesebene ohne Änderung des Grundgesetzes. Konstanz 1987.
- Schuster, Rudolf (Hrsg.): Deutsche Verfassungen. München 1985.
- Die tageszeitung, Mo, 3. April 2000
- Die tageszeitung, Di, 4. April 2000