Grundrechte als Instrumente unionaler Kompetenzusurpation?

Gliederung

Literaturverzeichnis

A. Unionsgrundrechte im Lichte der Kompetenzproblematik
I. Arbeitsdefinition der Kompetenzusurpation
II. Geschichte und Systematik der Unionsgrundrechte
III. Unionsgrundrechte als Instrument unionaler Kompetenzusurpation
1. Kompetenzusurpation auf Ebene der Judikative
a) Entwicklung eines Vergleichsmaßstabs
aa) Vorzeichen der Auslegung
(a) „Wachauf“
(b) „ERT“
bb) Auslegung des Anwendungsbereichs
(1) Auslegung des Art.51I1GRC
(2) Auslegung weiterer Chartanormen
(3) Auslegung der Präambel
(4) Ergebnis
(5) Konflikt mit Art. 51 II GRC?
b) Kompetenzusurpation durch die Unionsgerichte
aa) Entwicklung nach der Integration der Charta
(1) „Kücükdeveci“
(2) „Åkerberg Fransson“ mit Verweis auf „Melloni“
(3) „Hernandéz u.a.“
(4) „M.A.S. und M.B.“
bb) Zwischenergebnis
cc) Auswirkung der Kompetenzusurpation
(1) Mitgliedstaatliche Judikative
(2) Mitgliedstaatliche Legislative
c) Ergebnis
2. Kompetenzusurpation auf Ebene der Legislative
a) Bestehende grundrechtspezifische Kompetenzen im Unionsrecht
b) Kompetenzakzessorietät der Unionsgrundrechte
c) Unionsgrundrechte als Auslegungshilfe
d) „ implied powers “-Lehre
e) Art. 352 AEUV
f) Die Unionsgrundrechte und die Kompetenzausübungsschranken
aa) Subsidiaritätsprinzip
bb) Verhältnismäßigkeitsprinzip
g) Ergebnis
IV. Lösungsansatz
1. Lösungsansatz für die Ebene der Judikative
a) Bereiche vollständiger Determination durch Unionsrecht
b) Nicht-determinierte Bereiche
2. Umsetzung
a) Materiell-rechtliche Instrumente
b) Prozessuale Instrumente
c) Lösungsansatz für Kompetenzusurpationen auf der Ebene der Judikative
aa) Grundrechtsquellen in der Union
bb) Materiell-rechtliche Beeinflussung
cc) Formulierungsvorschlag für Art. 51 GRC
3. Lösungsansatz für die Ebene der Legislative

B. Fazit

Literaturverzeichnis

I. Kommentare

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II. Zeitschriften

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A. Unionsgrundrechte im Lichte der Kompetenzproblematik

Wenn das Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung „Antiterrordatei“ einen übergriffigen Grundrechtschutz durch den EuGH beanstandet,¹ entbehrt dies nicht einer gewissen Ironie. Schließlich bescheinigte das Bundesverfassungsgericht noch 1974 in der Entscheidung „Solange I“ den europäischen Gemeinschaften einen mangelhaften Grundrechtsschutz und war damit maßgeblicher Impuls für die Entwicklung der Gemeinschaftsgrundrechte auf Grundlage der allgemeinen Rechtsgrundsätze.² Erst 1987, mit der Entscheidung „SolangeII“, zog sich das Bundesverfassungsgericht aus der Kontrolle von Unionsakten zurück und attestierte den europäischen Gemeinschaften einen Grundrechtschutz, der dem deutschen Grundgesetz im Wesentlichen ebenbürtigen ist.³

Doch die Euphorie über diesen Meilenstein verflog in den Mitgliedstaaten kurze Zeit später. Die Gemeinschaftsgerichte schufen in ihrer Rechtsprechung neue und immer umfassendere Gemeinschaftsgrundrechte, die mit einer extensiven Bindungswirkung in mitgliedstaatlichen Kompetenzbereichen ausgestattet wurden.⁴ Zweifel wurden laut, ob der Grundrechtsschutz auf Ebene der europäischen Gemeinschaften nicht zu umfassenden Verschiebungen in der Kompetenzordnung zu Ungunsten der Mitgliedstaaten führen würde.

Die folgende Arbeit untersucht die Berechtigung dieser Bedenken. Dienen die Unionsgrundrechte als Instrument unionaler Kompetenzusurpation? Und wenn ja, wie lassen sich die Übergriffe eingrenzen? An diesen Fragen richtet sich die Arbeit als Richtschnur. Nach der Aufstellung einer Arbeitsdefinition der Kompetenzusurpation (I) folgt eine Darstellung der Genese des unionalen Grundrechtssystems. Auf dieser Grundlage können sodann die Wechselwirkung zwischen Unionsgrundrechten und der unionalen Kompetenzverteilung untersucht werden (III.). Anschließend werden Lösungsansätze entwickelt, um die identifizierten Usurpationen einzudämmen (IV.).

I. Arbeitsdefinition der Kompetenzusurpation

Der Begriff der Kompetenzusurpation ist definierungsbedürftig. Kompetenzen sind nach dem hier zugrunde gelegten Verständnis die Befugnis oder die Zuständigkeit etwas zu tun.⁵ Es muss dabei ein gewisser Usus oder ein stillschweigendes Anerkenntnis herrschen, um die bloße Handlungsoption zur Kompetenz zu festigen. Die Usurpation ist eine eigenmächtige Inbesitznahme oder widerrechtliche Machtergreifung.⁶ Sie hat eine stark normative Komponente, die die Planwidrigkeit und die fehlende Intention des ehemaligen Inhaber unterstreicht. Im Zusammenhang dieser Arbeit ist die Kompetenzusurpation die, von den Mitgliedstaaten als originäre Kompetenzinhaber,⁷ unbeabsichtigte Übernahme von mitgliedstaatlichen Zuständigkeitsbereichen durch die Union.

Die Begriffe der Union sowie des Unionsrechts werden untechnisch verwendet und umfassen bei ersterem alle Stellen, die der Union qua Organisationhoheit zugeordnet werden und bei letzterem das gesamte Primär-, Sekundär- sowie Tertiärrecht der Union.

II. Geschichte und Systematik der Unionsgrundrechte

Um die Auswirkungen der Unionsgrundrechte auf die Kompetenzordnung nachvollziehen zu können, ist es notwendig sich der Grundrechtssystematik und ihres historischen Hintergrunds bewusst zu werden.

Die Unionsgrundrechte speisen sich heute gem. Art. 6 I, III EUV aus drei, materiell im wesentlichen gleichlaufenden Quellen.⁸ Dies umfasst die Grundrechtecharta sowie die allgemeinen Rechtsgrundsätze, die sich aus der EMRK und den mitgliedstaatlichen Verfassungen rezipieren. Der Grundrechtsschutz war jedoch nicht schon immer ein wesentlicher Bestandteil der europäischen Gemeinschaften. Die Gründungsverträge der Gemeinschaften EGKS, EWG und EAG sparten die Frage des Grundrechtschutzes gegen die Hoheitsgewalt der gemeinschaftlichen Einrichtungen zunächst aus.⁹

Die Abstinenz eines gemeinschaftlichen Grundrechtschutzes stellte sich erst im Zuge der Rechtsprechung des EuGH als Problem heraus. Zunächst stellte der Gerichtshof fest, dass das Gemeinschaftsrecht die Bürger der Mitgliedstaaten direkt berechtigen und verpflichten kann.¹⁰ Die Ausübung der Hoheitsgewalt der Gemeinschaften betraf damit unmittelbar die Bürger. Außerdem beanspruchte der EuGH einen absoluten Anwendungsvorrang des Gemeinschaftsrechts vor dem nationalen Recht und schloss eine Anwendung der nationalen Grundrechte auf das Unionsrecht aus.¹¹ Die Aufnahme von Grundrechten in das Gemeinschaftsrecht wurde damit unverzichtbar.¹² Auf Betreiben der mitgliedstaatlichen Gerichte schuf der Gerichtshof auf Grundlage der ungeschriebenen allgemeinen Rechtsgrundsätze eine umfassende Grundrechtsjudikatur.¹³ Im Vertrag von Maastricht wurden die allgemeinen Rechtsgrundsätze schließlich primärrechtlich in den Verträgen verankert.¹⁴

Die Grundrechtecharta tritt mit dem Vertrag von Lissabon gem. Art.6IEUV gleichrangig neben die Verträge und entfaltet rechtliche Verbindlichkeit.¹⁵ Bereits sechs Jahre zuvor wurde diese unverbindlich von der Union proklamiert. In einem Zusatzprotokoll wurde die Anwendung der Charta auf Polen und das Vereinigte Königreich geregelt.¹⁶ Erweiterte Auslegungshilfen für die Normen der Charta bieten die vom Konvent verfassten Erläuterungen.¹⁷

Gem. Art. 6 III EUV sind die Grundrechte, wie sie sich aus der EMRK und den gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten ergeben, als allgemeine Grundsätze weiterhin Teil des Unionsrechts.¹⁸ Auch nach der Integration der Charta ist Raum für eine Rechtsprechung auf Grundlage dieser. So ermöglicht Art. 6 III EUV weitere Rechte zu berücksichtigen, die in der Charta nicht anerkannt sind.¹⁹

III. Unionsgrundrechte als Instrument unionaler Kompetenzusurpation

Im Rahmen einer systematischen Untersuchung der Wechselwirkungen zwischen den Unionsgrundrechten und der Kompetenzordnung zwischen den Mitgliedstaaten und der Union sind grundsätzlich alle drei Gewalten auf Kompetenzusurpationen zwischen Mitgliedstaaten und der Union zu analysieren.²⁰ Die Exekutive und die Legislative laufen jedoch insofern parallel, wie die Exekutive auf Grundlage einer gesetzlichen Grundlage tätig wird und damit legislative Kompetenzen voraussetzt.²¹ Deswegen wird die Exekutive nicht gesondert betrachtet. Die Untersuchung konzentriert sich auf Kompetenzusurpationen auf Ebene der Judikative (1.) und Legislative (2.).

1. Kompetenzusurpation auf Ebene der Judikative

Die Rechtsprechungskompetenz der Unionsgerichte in Grundrechtsangelegenheiten beschränkt sich im Verhältnis zu den mitgliedstaatlichen Gerichten auf den Anwendungsbereich der Unionsgrundrechte.²² Ist der Anwendungsbereich dieser nicht eröffnet, stehen den Unionsgerichten keine Rechtsprechungskompetenzen zu.²³ Maßgeblich für eine Kompetenzusurpation ist folglich die Ausgestaltung des Anwendungsbereichs durch die Unionsgerichte.²⁴ Im Verhältnis zu der Auslegung des Anwendungsbereichs durch die Unionsgerichte muss zunächst ein Vergleichsmaßstab entwickelt werden (a)), an dem Rechtsprechung gemessen wird, um eine Usurpation zu identifizieren (b)). Anschließend werden die Konsequenzen der Kompetenzusurpation erläutert (c)).

a) Entwicklung eines Vergleichsmaßstabs

Die Untersuchung auf unbeabsichtigte Kompetenzverlagerungen kann sich dabei nicht auf einen „Vorher-Nachher“-Vergleich beschränken.²⁵ Wie erläutert, betrieben die Unionsgerichte jahrzehntelang keine eigene Grundrechtsjudikatur. Ein vergleichbarer Zustand des „Vorher“ kann damit nicht identifiziert werden. Als Vergleichswert muss deswegen unter Auslegung der Vorgaben der Vertragsparteien eine Zielvorgabe für den Anwendungsbereich der Unionsgrundrechte entwickelt werden, die den Willen der Vertragsparteien abbildet. Um diese Zielvorgabe zu identifizieren, wird die grundlegende Rechtsprechungslinie des EuGH, ausgehend von der historischen Ausgangslage bis zur Integration der Charta, nachvollzogen. Anschließend werden diese Vorzeichen mit der ersten kodifizierten Reaktion der Vertragsparteien, der Formulierung und Integration der Charta, in Beziehung gesetzt und der Wille der Vertragsparteien so antizipiert.

aa) Vorzeichen der Auslegung

Ausgangspunkt der Entwicklung der Gemeinschaftsgrundrechte war der konkrete Bedarf für einen Grundrechtschutz gegen Rechtsakte der europäischen Gemeinschaften, gegen die, zum Zweck der einheitlichen Anwendung des Unionsrechts, die nationalen Grundrechtskataloge nicht in Stellung gebracht werden sollten.²⁶ Die Rechtsprechung der unionalen Gerichte entstand aus einem unmittelbaren Defizit des Grundrechtschutzes heraus, welches zunächst die Zielvorgabe für die weitere Entwicklung der Rechtsprechung war.²⁷

Die Grundrechtsrechtsprechung des EuGH begann mit dem Urteil „Stauder“ im Jahr 1969. In dieser Entscheidung stellte der EuGH seine Bindung an die Grundrechte aus den ungeschriebenen allgemeinen Rechtsgrundsätzen fest.²⁸ Bis zu den ersten definitiven Aussagen zu der Unionsgrundrechtsbindung der Mitgliedstaaten dauerte es bis 1989, das Jahr in dem die „Wachauf“ Entscheidung gefällt wurde. Diese und die „ERT“ Entscheidung 1991 legten den Grundstein für die weitere Entwicklung der Rechtsprechung und bildeten die Ausgangslage, auf die die Vertragsparteien mit der Formulierung der Charta reagierten.²⁹

(a) „Wachauf“

Die „Wachauf“ Entscheidung begründet die Bindung der Mitgliedstaaten an die Unionsgrundrechte im Rahmen der Durchführung von Unionsrecht.³⁰ Die Mitgliedstaaten führen Unionsrecht im Auftrag der Union aus und treten damit funktional an die Stelle der Unionsorgane, die sog. agency situation.³¹ Um den Einheitlichkeitsanspruch zu wahren, sind mitgliedstaatliche Grundrechtsordnungen auf das Unionsrecht nicht anwendbar. Deswegen wird auch das vom Unionsrecht determinierte Handeln der Mitgliedstaaten nur an den Unionsgrundrechten gemessen.³² Dieser dogmatische Ansatzpunkt stimmte mit der Schutzlücke im Grundrechtschutz überein, die von den mitgliedstaatlichen Gerichten identifizierten worden war,³³ und erfuhr, trotz des großen Schritts für die Bindung der Mitgliedstaaten an die Unionsgrundrechte, deswegen kaum Widerspruch.³⁴

(b) „ERT“

In der „ERT“ Entscheidung stellt der EuGH über die agency situation hinaus, die Bindung der mitgliedstaatlichen Handlungen an die Unionsgrundrechte fest, wenn diese Grundfreiheiten einschränken. Ausgangspunkt des EuGH ist die Bindung der Mitgliedstaaten an die Unionsgrundrechte „im Anwendungsbereich des Unionsrechts“.³⁵ Dem Gerichtshof zufolge fällt eine nationale Regelung auch dann in den Anwendungsbereich des Unionsrechts, wenn der Mitgliedstaat sich zu ihrer Rechtfertigung auf Ausnahmen von den Grundfreiheiten in den europäischen Verträgen berufen muss.³⁶ Eine nationale Maßnahme könne die Einschränkung der Grundfreiheiten nur rechtfertigen, wenn sie unionsgrundrechtskonform ist.³⁷ Diese Entscheidung war und ist umstritten. Erheblicher Unterschied zur agency situation ist die mangelnde Determinierung der Handlungen der Mitgliedstaaten durch Unionsrecht.³⁸ Die Kritiker führen die zunehmend vorbestimmende Wirkung der Unionsgrundrechte in ureigenen mitgliedstaatlichen Kompetenzbereichen an.³⁹ Die Befürworter betonen die dogmatische Stringenz und Kohärenz der Entscheidung. Die anzuwendenden Ausnahmen in den Verträgen bilden den Rahmen für das mitgliedstaatliche Handeln, welches somit in den Anwendungsbereich des Unionsrechts fällt.⁴⁰ Auch wenn es sich in den meisten Fällen um eine akademischen Streit handelt, da die Unionsgrundrechte nur selten über den Gehalt der Grundfreiheiten hinausgehen,⁴¹ beschreibt dieses Urteil besonders auf dogmatischer Ebene einen großen Umbruch.

bb) Auslegung des Anwendungsbereichs

Mit der Formulierung der Charta hatten die Vertragsparteien die Chance auf die extensive Rechtsprechung des EuGH zu reagieren. Deswegen sind die Vorgaben der Charta auch im Licht dieser Rechtsprechung und ihrer Historie auszulegen.

(1) Auslegung des Art.51I1GRC

Nach Art. 51 I 1 GRC erstreckt sich der Anwendungsbereich der Charta „ausschließlich bei der Durchführung des Rechts der Union“ auf die Mitgliedstaaten. Das Unionsrecht im Sinne des Art. 51 I 1 GRC umfasst das gesamte die Mitgliedstaaten bindende Primär-, Sekundär- und Tertiärrecht. Aufgrund des drohenden Zirkelschlusses ist die Charta selbst nicht erfasst.⁴²

In der Gegenüberstellung mit der Anwendbarkeit „im Anwendungsbereich des Unionsrechts“, die seit der „ERT“-Rechtsprechung des EuGH geläufigen ist, scheint sich der Grundrechtekonvent für einen engeren Anwendungsbereich der Charta entschieden zu haben.⁴³ Während sich „im Anwendungsbereich“ auch auf alle in der Einflusssphäre des Unionsrechts liegenden nationale Akte erstrecken kann, beschränkt sich der Begriff der „Durchführung“ nach dem allgemeinen Sprachgebrauch auf die reine Umsetzung und den Vollzug von unionsrechtlichen Handlungsvorgaben, die sog. agency situation.⁴⁴ Nach den Protokollen wurde die Formulierung „im Anwendungsbereich des Unionsrechts“ besprochen und als „zu schwammig“ abgelehnt.⁴⁵

Dieser Auslegung diametral widersprechende Anhaltspunkte ergeben sich allerdings aus den Erläuterungen des Konvents. Diese sind gem. Art. 6 I 3 EUV und Art. 52 VII GRC bei der Auslegung gebührend zu berücksichtigen. Nach den Erläuterungen knüpft die Charta ausdrücklich an die bestehende Rechtsprechung mit der Bindung „im Anwendungsbereich des Unionsrechts“ an.⁴⁶ Dies weist auf einen weiten Anwendungsbereich hin, der sich nicht auf unional vollständig determinierte Akte konzentrieren muss. In anderen Sprachversionen der Charta wurden außerdem mit „implementing“, „mettent en oeuvre“ und „apliquem“ unverbindlichere Formulierungen gewählt.⁴⁷ Hier scheint sich zu manifestieren, dass der Konvent nicht auf eine beschränkende Formulierung abzielte.

Die Wertung dieser unterschiedlichen Signale ist in der Literatur umstritten. Ein Teil bewertet die Formulierung, bestärkt durch den Wortlaut und die im Protokoll verfassten Äußerungen, als Eindämmung, wenn nicht sogar als Rückgängigmachung der judikativen Kompetenzverlagerung des EuGH in der „ERT“-Rechtsprechung.⁴⁸ Die Erläuterungen des Konvents zur Charta bleiben aus dieser Perspektive jedoch völlig unverständlich.⁴⁹ Die wohl überwiegende Meinung betrachtet die Abkehr von der Formulierung der EuGH-Rechtsprechung nicht als direkte Reaktion auf dessen inhaltliche Positionierung.⁵⁰ Im Gegenteil bestätigen die Erläuterungen des Konvents diese. Zeitgleich, und damit ließen sich auch der Wortlaut und die Protokolle erklären, wollte der Konvent mit der Charta eine aussagekräftigere Formel einführen, die der tatsächlichen Reichweite der Charta Rechnung trägt und nicht als „inhaltslose Blaupause“ dient.⁵¹

Für eine weite Auslegung wird außerdem angeführt, dass eine restriktive Formulierung in Art. 51 I 1 GRC ohne eine parallele Änderung des Art. 6 EUV ins Leere liefe. Die über Art. 6 III EUV integrierten allgemeinen Rechtsgrundsätze unterlägen nämlich weiterhin der weiten Rechtsprechung des EuGH.⁵² Ein dogmatischer Bruch der Anwendungsbereiche zwischen ungeschriebenen und geschriebenen Grundrechten wäre die fatale Konsequenz.⁵³

Nach richtiger Ansicht stellten sich die Vertragsparteien nicht gegen die stetige Rechtsprechung der europäischen Gerichte. Dies vermag als einziger Ansatz die oberflächlich widersprüchlichen Äußerungen des Konvents umfassend zu erklären und dem Willen dieses Rechnung zu tragen.⁵⁴ Die Vertragsparteien positionierten sich damit zustimmend gegenüber einer Fortführung der ERT-Rechtsprechung. Sie verfolgten einen integrativen Ansatz und beschränkt sich nicht auf den Grundrechtsschutz gegen vollständig durch Unionsrecht determinierte Rechtsakte. Die Grundrechtsordnung soll den Schutz integrativer Rechte, wie den Grundfreiheiten, vorsehen. Zeitgleich sieht er die Notwendigkeit den Anwendungsbereich zugunsten der mitgliedstaatlichen Gerichtsbarkeit einzuschränken und für den Erhalt eines Gestaltungspielraums zu sorgen.⁵⁵

(2) Auslegung weiterer Chartanormen

Die Bedeutung der nationalen Rechtsordnungen für die Charta und ihre Pflicht, auf nationale und regionale Gegebenheiten Rücksicht zu nehmen, wird in den Chartanormen selbst beherzigt. Während sich einige Artikel per se nur auf die Union als Grundrechtsverpflichtete beziehen und so den Mitgliedstaaten erweiterte Spielräume belassen, sehen andere Artikel der Charta explizit die Rücksichtnahme auf „einzelstaatliche Rechtsvorschriften und Gepflogenheiten“ vor.⁵⁶ Dies unterstreicht die notwendige Beachtung der regionalen Unterschiede und Werte, die auch bei der Erarbeitung der Charta und der Bindungswirkung ihrer Artikel eine wesentliche Rolle spielten.⁵⁷

In einigen Artikeln betonen die Vertragsparteien darüber hinaus ihre Absicht, nationale Identifikationsmerkmale vor der Union zu schützen. Art. 22 GRC „bringt die hohe Wertschätzung der Vielfalt in der Europäischen Union zum Ausdruck“ und soll als Grundsatz die Einebnung von kulturellen Unterschieden durch die Union verhindern.⁵⁸ Auch Art. 53 GRC bewahrt, durch die Aufnahme des Gebots der Parallelität der Grundrechtsordnungen, die Sicherung der Rechtstraditionen, wenn auch eher aus der Perspektive des Schutzniveaus.⁵⁹

(3) Auslegung der Präambel

Die Präambel der Charta ist nach Art. 31 II WVRK bei der Auslegung zu berücksichtigen.⁶⁰ Sie eröffnet einen Blick auf die, aus Sicht der Vertragsparteien, wesentlichen Funktionen und Ziele der Charta.⁶¹ Der Präambel zufolge ist das Ziel des Grundrechtschutzes durch die Charta die Förderung der Werte der Union.⁶² Einer dieser Werte ist das Verbinden zu einer immer engeren Union im Sinne der gemeinsamen Werte und einer friedlichen Zukunft.⁶³ Dies spricht für eine integrative Zielsetzung der Charta und ihres Anwendungsbereichs, der über die reine Bindung von unionsrechtlich vollständig determinierten Akten hinausgeht. Des Weiteren schafft die Union eine Unionsbürgerschaft, die den Menschen als solches im Mittelpunkt stellt.⁶⁴ Eine Unionsbürgerschaft zugunsten der Menschen deutet auf einen rechtsbewährten, dem Menschen zuträglichen Status hin,⁶⁵ der eine integrative Zielsetzung vermuten lässt. Ein gemeinsamer Raum der Freiheit, Sicherheit und des Rechts erfordert ebenfalls ein Mindestmaß an (grundrechtlicher) Harmonisierung.⁶⁶ Einem übermäßig integrativen und harmonisierenden Ansatz steht jedoch die Achtung der Vielfalt der Kulturen, Traditionen und nationalen Identitäten, sowie die freie Organisation ihrer Staatsgewalt auf unterschiedlichen Ebenen entgegen.⁶⁷ Kern dieser Ziele ist nicht die oberflächliche Konservierung, sondern die Förderung der lebendigen Entwicklung dieser in dem Kultur- und Werteverbund der Union. Damit greift die Charta einen Leitgedanken des europäischen Primärrechts auf, der sich auch in den Verträgen wiederfindet.⁶⁸ Trotz der Förderung der integrativen Ziele muss das staatliche Selbst der Mitgliedstaaten, die nationale Identität und Organisationsfreiheit gewahrt bleiben. Das betrifft als „Speicher rechtskultureller Vielfalt und unterschiedlicher Traditionen“ und Erfahrungen auch die mitgliedstaatlichen Verfassungen und ihre Gerichtsbarkeit.⁶⁹ Die mitgliedstaatlichen Kulturen und Identitäten sollen aktiv zu dem Werte- und Kulturverbund der Union beitragen können. Dafür muss ihnen Raum für die eigene Entfaltung geboten werden. Die Präambel beschreibt den Spagat zwischen Integrationsbestreben und Erhaltung der nationalen und regionalen Strukturen.⁷⁰

Damit steht die sie ganz in einer Linie mit der Auslegung des Art. 51 I 1 GRC. Auch die Präambel gibt die Richtschnur eines integrativen Ansatzes vor, der aber die Funktionsfähigkeit der nationalen Verfassung und ihrer Gerichtsbarkeit sicherstellt.

(4) Ergebnis

Zielvorgabe für den Anwendungsbereich des unionalen Grundrechtschutzes ist ein integrativer Ansatz, der sich nicht nur auf den Grundrechtsschutz gegen vollständig durch Unionsrecht determinierte Rechtsakte beschränkt. Er soll den Schutz integrativer Rechte, wie den Grundfreiheiten, gewährleisten und die Unionsbürgerschaft mit einem Mindestmaß an Wert ausstatten. Durch ihn wird ein gemeinsamer Raum der Freiheit, Sicherheit und des Rechts gefördert, der Voraussetzung für eine tiefe Integration der Staaten in die Union ist. Wesentlich bleiben jedoch die nationale Identität und die Werte, die dies einschließt. Die Bedeutung der nationalen Verfassungen und ihrer Gerichtsbarkeit als Produkt nationaler Rechtskultur und prägender Ereignisse gilt es zu achten und zu bewahren. Dafür genügt nicht nur die Konservierung einer Hülle ihrer selbst. Die Weiterentwicklung und Eigenständigkeit der Verfassungen muss sichergestellt werden, sodass diese aktiv zum Werteverbund der Union beitragen können. Dafür muss den mitgliedstaatlichen Verfassungen und ihrer Gerichtsbarkeit ein ausreichend großer eigener Gestaltungsraum und ein angemessener Platz im zwischen-gerichtlichen Diskurs zwischen Union und Mitgliedstaaten gesichert werden. Den Willen des Konvents, einer umfassenden Inkorporation entgegenzutreten,⁷¹ gilt es zu beachten.

Diese nicht trennscharfe, aber doch richtungsweisende Zielvorgabe für den Anwendungsbereich der Unionsgrundrechte kann dem Willen der Vertragsparteien Ausdruck verleihen und einen Rahmen für die konkrete Ausgestaltung der GRC setzen.

(5) Konflikt mit Art. 51 II GRC?

Diese Zielvorgabe für den unionalen Grundrechtschutz könnte allerdings der Kompetenzschutzklausel in Art. 51 II GRC widersprechen. Soweit sich diese auf die Reichweite der ERT-Rechtsprechung bezieht, scheidet Art. 51 II GRC schon nach seiner Schutzfunktion aus. Art. 51 II GRC sichert lediglich den vor der rechtsverbindlichen Integration der Charta erreichten Status quo.⁷² Die weite Rechtsprechung des EuGH ist mit dem ERT-Urteil bereits vor dem Inkrafttreten des Grundrechtskatalogs erfolgt. Soweit sich die Auslegung im Nachgang der Charta weiter ausdehnt, ist eine Anwendung umstritten. Teilweise wird die Kompetenzschutzklausel nach der Wortlautauslegung für potenzielle weitere Verlagerungen als einschlägig erachtet.⁷³ Dem wird entgegengehalten, dass dem Erlass eines umfassenden Grundrechtekatalogs wohl immanent sei, dass sich die Rechtsprechungskompetenz des zuständigen Gerichts verändert und intensiviert.⁷⁴ Außerdem sei Art. 51 II GRC sowie sein Pendant in Art. 6 I 2 EUV auf die Zuständigkeiten im Sinne der Art. 2-6 AEUV bezogen. Solange sich die Rechtsprechungskompetenz nicht auf die rechtsetzende Zuständigkeit auswirke, seien die Kompetenzschutzklauseln nicht einschlägig.⁷⁵ Dafür spricht auch, dass die Bindung des EuGH in seinen Zuständigkeiten nach den Protokollen nicht Bestandteil der Diskussionen war.⁷⁶ Demzufolge ist Art. 51 II GRC nach seinem Wortlaut auf die legislativen Kompetenzen zugeschnitten und entfaltet für die Organe der Judikative keine Wirkung.

b) Kompetenzusurpation durch die Unionsgerichte

Im Folgenden wird die Rechtsprechung der Unionsgerichte unter Einbeziehung von Stimmen aus der Literatur und der nationalen Rechtsprechung auf den Anwendungsbereich der Unionsgrundrechte untersucht und am Maßstab der soeben entwickelten Zielvorgabe gemessen. Dabei konzentriert sich die Arbeit auf als „turning points“ identifizierte richtungsweisende Urteile und erhebt keinen Anspruch auf die vollständige Abbildung der Kasuistik, die sich in den letzten Jahren intensiver Grundrechtsrechtsprechung herausgebildet hat.⁷⁷ Ziel der Untersuchung ist es, Usurpationen durch die Unionsgerichte auszumachen und in Art und Umfang zu bestimmen.

aa) Entwicklung nach der Integration der Charta

Der Paukenschlag der Integration der Charta relativiert sich vor dem Hintergrund, dass die Unionsgerichte die Charta auch vor der Rechtsverbindlichkeit bereits als Maßstab heranzogen.⁷⁸ Trotzdem wurde mit Spannung die Reaktion des EuGH auf die Formulierung in Art. 51 I 1 GRC erwartet. In dem Urteil „Kücükdeveci“ setzte der Gerichtshof jedoch andere Prioritäten.

(1) „Kücükdeveci“

In dem Urteil „Kücükdeveci“ wurde eine Entwicklung, die sich bereits im Urteil „Mangold“ abzeichnete, bestätigt. In seiner „Mangold“-Entscheidung stellte der Gerichtshof zunächst fest, dass nach ständiger Rechtsprechung sowohl der Vollzug als auch die Umsetzung von Unionsrecht durch die Mitgliedstaaten von der agency situation umfasst sind.⁷⁹ Anschließend definierten die Richter den Begriff der Umsetzungsmaßnahmen neu. Nunmehr unterliegen „alle nationalen Maßnahmen, die die Erreichung des mit der Richtlinie verfolgten Ziels gewährleisten sollen“ der agency situation und der Bindungswirkung der Unionsgrundrechte.⁸⁰ Diese Formulierung ließ sich unterschiedlich interpretieren. In „Kücükdeveci“ präzisierte der EuGH nun, dass die Frage, ob eine nationale Maßnahme der Erreichung der Ziele der Richtlinie diene, sich alleine nach der materiellen Dienlichkeit bestimme, nicht nach der subjektiven Bestimmung des Legislativorgans.⁸¹ Dies umfasse auch Rechtsakte, die bereits vor Erlass des betreffenden unionalen Sekundärrechts erlassen worden sind.⁸² Hiergegen regte sich großer Wiederstand in der Literatur, die auf eine fehlende dogmatische Grundlage sowie die uferlose Ausweitung der Unionsgrundrechtsbindung verweist.⁸³ Von Befürwortern wird rechtspolitisch argumentiert, dass die Kontrolle von Umsetzungsnormen der Richtlinien am Maßstab der Unionsgrundrechte unbestritten sei. Mitgliedstaaten dürften sich der Kontrolle des EuGH nicht dadurch entziehen, dass sie bspw. ältere Normen zur Umsetzung einbeziehen.⁸⁴

Insofern bewahrheiteten sich die Bedenken nach der Entscheidung Mangold. Die weiten Ziele der Richtlinien eröffnen den unionalen Gerichten Zugriff auf nationale Normen in sachnahen Bereichen, die der Zielerfüllung dienen.⁸⁵

Mit Blick auf eine Kompetenzusurpation ist die Kontrolle von Umsetzungsmaßnahmen des Unionsrechts in mitgliedstaatliches Recht bereits nach dem „Ur“-Zweck der Unionsgrundrechte erfasst. Auch die grundsätzliche Einbeziehung von bereits vor der Richtlinie erlassenen Normen wäre angesichts der integrationsfreundlichen Vorgaben, wie der Schaffung eines gemeinsamen Raums des Rechts sowie der Kontrolle von Beschränkungen der fundamentalen Freiheiten in der Union, gerechtfertigt. Jedoch muss diese Kontrolle auf die nationalen Akte beschränkt bleiben, die tatsächlich vom Gesetzgeber als Umsetzungsakt miteinbezogen wurden und darf nicht sämtliche, dem Ziel der Richtlinie objektiv nützliche Normen oder Maßnahmen erfassen. Dies würde der mitgliedstaatlichen Verfassung und der nationalen gesetzgeberischen Eigenständigkeit ein zu kleines Anwendungsfeld belassen. In dieser Hinsicht kann von einer Kompetenzusurpation ausgegangen werden.

(2) „Åkerberg Fransson“ mit Verweis auf „Melloni“

Erstmals Stellung zu dem in Art. 51 I 1 GRC definierten Anwendungsbereich der Charta bezog der EuGH in der Entscheidung „Åkerberg Fransson“.⁸⁶ Der Gerichtshof setzt den Anwendungsbereich des Unionsrechts dem der Grundrechtecharta gleich und subsumiert diesen unter die Formulierung der „Durchführung von Unionsrecht“.⁸⁷ Die Regelung des Art. 51 I 1 GRC wird vom EuGH unter Berücksichtigung der Erläuterungen des Konvents als Bestätigung seiner bisherigen Rechtsprechung interpretiert.⁸⁸

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¹ BVerfG, NJW 2013, 1499, 1500f.; Geiß, DÖV 2014, 265, 266.

² Thym, NVwZ 2013, 889, 896; BVerfG, NJW 1974, 1697 m. Anm. Meier.

³ BVerfG, NJW 1987, 577.

⁴ Thym, NVwZ 2013, 889.

⁵ Duden, Kompetenz Wortbedeutung 1 b).

⁶ Duden, Usurpation.

⁷ Kirchhof, NJW 2020, 2057.

⁸ HKP, Rn.684; Haltern Bd.II, Rn.1379; DGM/ Kraus, Teil 1 Kap.3 Rn.66.

⁹ Haltern Bd.II, Rn.1386; Schwarze/ Knecht, GRC Präambel Rn.4.

¹⁰ EuGH 26/62 Van Gend & Loos; HKP, Rn.685; Ehlers/ Walter, §14 Rn.3ff.

¹¹ EuGH 6/64 Costa/ENEL; Ehlers/ Walter, §14 Rn.3ff.

¹² Heselhaus/ Szczekalla, §2 Rn.22; Kingreen, EuR 2010, 338, 353.

¹³ BVerfGE 37, 271, 285 Solange I und 73, 339, 387 Solange II; Huber, EuR 2008, 190f.; Ehlers/ Walter, §1 Rn.32.

¹⁴ Art. 6 I EUV a.F.; HKP, Rn.687; Ehlers/ Walter, §1 Rn.33.

¹⁵ HKP, Rn.691; Calliess/Ruffert/ Kingreen, EUV Art. 6 Rn.8.

¹⁶ ABl.EU 2007 Nr.C 306, S. 156; Ehlers/ Walter, §1 Rn.36.

¹⁷ Gem. Art. 6 I 3 EUV und Art. 52 VII GRC gebührend zu berücksichtigen.

¹⁸ HKP, Rn.694; Ehlers/ Walter, §14 Rn.5f.

¹⁹ Bspw. die allgemeine Handlungsfreiheit; Mahlmann, ZEuS 2002, 407, 419f.; Ehlers/Walter, §14, Rn.11f.

²⁰ Huber spricht von vertikaler Gewaltenteilung, EuR 2008, 190.

²¹ Heselhaus/ Heselhaus, §6 Rn.1; Barriga, Entstehung der Charta, S.35.

²² Art. 51 I 1 GRC; siehe Punkt A.III.1.a)bb).

²³ Art. 51 I 1 GRC.

²⁴ Schwarze/ Hatje, GRC Art.51 Rn.13.

²⁵ So Barriga, der sich auf die Integration der Charta begrenzt, Entstehung der Charta, S.36ff.

²⁶ Kingreen, JZ 2013 801, 802; Ehlers/ Ehlers §14 Rn.3f.

²⁷ Kingreen, JZ 2013 801, 802.

²⁸ EuGH 29-69 Stauder Rn.1ff.

²⁹ Haltern Bd.II, Rn.1584; Geiß, DÖV 2014, 265.

³⁰ EuGH 5/88 Wachauf Rn.19.

³¹ HKP, Rn.699; Holoubek/ Oswald, Art.51 Rn.18.

³² Heselhaus/ Heselhaus, §6 Rn.29; Holoubek/ Oswald, Art.51 Rn.18.

³³ Huber, EuR 2008, 190f.

³⁴ Haltern Bd.II, Rn.1567.

³⁵ EuGH C-260/89 ERT Rn.42.

³⁶ EuGH C-260/89 ERT Rn.42f.; Haltern Bd.II, Rn.1575ff.

³⁷ EuGH C-260/89 ERT Rn.43.

³⁸ Holoubek/ Oswald, Art.51 Rn.19.

³⁹ Allen voran Huber, NJW 2011, 2385, 2386; Wollenschläger, EuZW 2014, 577, 579.

⁴⁰ Haltern Bd.II, 1578; Wollenschläger, EuZW 2014, 577, 579.

⁴¹ Haltern Bd.II, 1580.

⁴² Jarass/ Jarass, Art.51 Rn.17; Stern/Sachs/ Ladenburger / Vondung, Art.51 Rn.43.

⁴³ Stern/Sachs/ Ladenburger / Vondung, Art.51 Rn.24; Dombert, Grundrechtsföderalismus in den USA, S.26.

⁴⁴ Heselhaus/ Heselhaus, §6 Rn.31; Stern/Sachs/ Ladenburger / Vondung, Art.51 Rn.24; Dombert, Grundrechtsföderalismus in den USA, S.26.

⁴⁵ Stern/Sachs/ Ladenburger / Vondung, Art.51 Rn.24; Geiß, DÖV 2014, 265, 266.

⁴⁶ ABl. C 310, 454; Wuermeling, EuGRZ 2004, 559.

⁴⁷ GA Bot C-108/10 Scattolon Nr.119ff.; Stern/Sachs/ Ladenburger / Vondung, Art.51 Rn.26.

⁴⁸ Meyer/ Borowsky, Art. 51 Rn.24f.; ähnlich Huber, NJW 2011, 2385, 2387.

⁴⁹ Wie Huber selbst zugesteht, NJW 2011, 2385, 2387.

⁵⁰ Jarass/ Jarass, Art. 51 Rn.18; Schwarze/ Hatje, GRC Art.51 Rn.18.

⁵¹ Stern/Sachs/ Ladenburger/Vondung, Art.51 Rn.24; Meyer/ Borowsky, Art.51 Rn.24a.

⁵² Kingreen, JZ 2013, 801, 804; Ludwig, EuR 2011, 715, 718ff.; Geiß, DÖV 2014, 265, 267.

⁵³ Haltern Bd.II, 1585; Weiß, EuZW 2013, 287, 289; Thym, NVwZ 2013, 889, 890.

⁵⁴ Geiß, DÖV 2014, 265, 267.

⁵⁵ Teilt dieser Einschätzung, Meyer/ Borowsky, Art. 51 Rn.24f.

⁵⁶ Bspw. Art. 9, 16 und 27 GRC; Heselhaus/ Heselhaus, §6 Rn.24.

⁵⁷ Heselhaus/ Heselhaus, §6 Rn.24.

⁵⁸ Jarass/ Jarass, Art.22 Rn.2.

⁵⁹ Heselhaus/ Heselhaus, §6 Rn.25; ausführlich Jarass/ Jarass, Art.53 Rn.1ff.

⁶⁰ Wiener Übereinkommen über das Recht der Verträge von 1969; Holoubek/ Lienbacher, Präambel Rn.1.

⁶¹ Holoubek/ Lienbacher, Präambel Rn.10; Schwarze/ Knecht, GRC Präambel Rn.2.

⁶² Abs. IV der Präambel der GRC; Thym, NVwZ 2013, 889, 890.

⁶³ Abs. I der Präambel der GRC; dieses Vertragsziel wurde dem EG-Vertrag von 1957 entnommen; Schwarze/ Knecht, GRC Präambel Rn.21.

⁶⁴ Abs. II der Präambel der GRC.

⁶⁵ Nettesheim, JZ 2011, 1030, 1030f.

⁶⁶ Abs. II der Präambel der GRC; Meyer/ Borowsky, Art.51 Rn.16; Safferling, NStZ 2014, 545, 546.

⁶⁷ Abs. III der Präambel der GRC; Meyer/ Borowsky, Art.51 Rn.2, 23; Schwarze/ Knecht, GRC Präambel Rn.24.

⁶⁸ Meyer/ Meyer, Präambel Abs.3 Rn.39.

⁶⁹ Thym, NVwZ 2013, 889, 890f.; Meyer/ Borowsky, Art.51 Rn.2; Heselhaus/ Heselhaus, §6 Rn.24.

⁷⁰ Meyer/ Meyer, Präambel Abs.3 Rn.39.

⁷¹ Zu dem Begriff Inkorporation: Haltern Bd.II, 1553.

⁷² Heselhaus/ Heselhaus, §6 Rn.32; Jarass/ Jarass, Art.51 Rn.10.

⁷³ Jarass/ Jarass, Art.51 Rn.9 und Stern/Sachs/ Ladenburger / Vondung, Art.51 Rn.6.

⁷⁴ Engel, ELJ 2001, 151, 154; Meyer/ Borowsky, Art.51 Rn.21.

⁷⁵ Heselhaus/ Heselhaus, §6 Rn.32; Thym, NVwZ 2013, 889, 891.

⁷⁶ Meyer/ Borowsky, Art.51 Rn.15.

⁷⁷ Umfassende Darstellung bei: Holoubek/ Oswald, Art.51 Rn.20ff.

⁷⁸ Ehlers/ Walter, §1 Rn.35; national bspw. VG Frankfurt NJW 2001, 1295, 1296; supranational EuGH C-402/05.

⁷⁹ Holoubek/ Oswald, Art.51 Rn.18.

⁸⁰ EuGH C-144/04 Mangold Rn.51; Haltern Bd.II, Rn.1612ff.

⁸¹ EuGH C-555/07 Kücükdeveci; Haltern Bd.II, Rn.1616.

⁸² EuGH C-555/07 Kücükdeveci Rn.24ff.

⁸³ von Bogdandy/Kottmann/Antpöhler/Dickschen/Hentrei/Smrkolj, ZaöRV 72 (2012), 45, 56f.; Seifert, EuR 2010, 802.

⁸⁴ Haltern Bd.II, Rn.1613.

⁸⁵ Haltern Bd.II, Rn.1614.

⁸⁶ Geiß, DÖV 2014, 265, 266.

⁸⁷ EuGH C-617/10 Fransson Rn.17ff..; Thym, NVwZ 2013, 889, 890; Holoubek/ Oswald, Art.51 Rn.28.

⁸⁸ EuGH C-617/10 Fransson Rn.18; Thym, NVwZ 2013, 889, 890.