Die Rolle des Kongresses in der Entscheidungsfindung der amerikanischen Außenpolitik

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Organisation des Kongresses
2.1 Der Senat
2.2 Das Repräsentantenhaus
2.3 Die Ausschüsse
2.4 Parteien & Fraktionen
2.5 Arbeitsweise

3. Verfassungsgrundlagen
3.1 Krieg
3.2 Verträge
3.3 Geld

4. Der Einfluss der Öffentlichkeit
4.1 Der Wähler
4.2 Die Medien
4.3 Die Interessengruppen

5. Fazit

Literaturverzeichnis

1. Einleitung

,,Any new things that are going on in the federal government are not going on in Congress. Sometimes a member of Congress will take the initiative, or a group of members will, but Congress as an institution will not" Kongressabgeordneter Les Aspin (1976)

Die Rolle des Kongress in der amerikanischen Außenpolitik läßt sich auf den ersten Blick, nämlich dem in die Verfassung der U.S.A., schnell deuten. Bei genauerer Betrachtung offenbart sich jedoch ein zunächst nur schwer zu erfassendes System der Entscheidungsfindung, in dem sich zwei Hauptakteure gegenüberstehen: Der Kongress und der Präsident, als Hauptvertreter der Exekutive (Hacke 1997). In weiten Teilen der vorzufindenden Literatur wird eine Bewertung der Kompetenzen des Kongresses einem Vergleich mit denen des Präsidenten unterzogen. In dieser Arbeit soll versucht werden, die Stellung des Kongresses in der amerikanischen Außenpolitik zu bewerten und kein Vergleich zwischen Capitol Hill und White House angestrebt werden, auch wenn dies zum Erreichen der Absicht nicht ganz ausgeschlossen werden konnte. Dafür sind beide Akteure zu eng miteinander verhaftet.

Um den Kongress so eindeutig wie möglich in seiner Rolle der Außenpolitik zu erkennen, werden die zentralen Aspekte der innerbürokratischen Ausgestaltung, der verfassungsrechtlichen Ausstattung und der innenpolitischen Einflußfaktoren auf ihre Zusammenhänge und Auswirkungen bezüglich der Stärkung und Schwächung der Kongressmacht hin überprüft.

Eine umfassende Betrachtung geschichtlicher Hintergründe kann in diesem Rahmen jedoch nicht erfolgen. Bis auf wenige historische Beispiele orientiert sich die Arbeit an den (divergierenden) Ergebnissen des bisherigen Forschungsstandes und versucht diese kritisch zu betrachten und neu zu bewerten. Somit läßt sich kein chronologischer Vorgang umsetzen, sondern wurde eine einzelne Betrachtung der unterschiedlichen, für den Autor relevanten und als für zentral empfundenen Bereiche der Kongresspolitik vorgenommen.

2. Organisation des Kongresses

Der gesamte Kongress besteht aus 535 Abgeordneten, die sich aus den beiden Kammern des Senats und des Repräsentantenhauses zusammensetzen. Ihm obliegt im System der checks and balances die Gewalt der Gesetzgebung.

Der Kongress kann nicht aufgelöst werden und besitzt auch kein Selbstauflösungsrecht. Er ist nicht als Parlament zu betrachten, sondern als reine Legislative, die nur durch ein impeachment (Amtsenthebungsverfahren) die Möglichkeit hat, den Präsidenten seines Amtes zu entheben. Der Präsident kann nur über den Nachweis krimineller Handlung einem Impeachment-Verfahren unterzogen werden (Steffani 1998).

2.1 Der Senat

Dem Senat wird von manchen Autoren ein Übergewicht im Kongress zugesprochen (Steffani 1998; Hacke 1990). Der Senat setzt sich aus jeweils 2 Vertretern der Mitgliedstaaten zusammen - also aus 100 Senatoren. Er soll die Funktion der Vertretung der Länderinteressen übernehmen und den Nationalcharakter der USA zum Ausdruck bringen, welches, verbunden mit der zentralen Rolle in der Außenpolitik der Nationen, die Intention der Verfassungsväter war (Mewes 1990). Alle 2 Jahre steht jeweils 1/3 der Senatoren zur Wahl, die direkt in den Staaten gewählt werden. Dadurch möchte man einer Diskontinuität der Senatspolitik vorbeugen. Die Amtszeit der Senatoren beträgt 6 Jahre.

Den Vorsitz des Senats hält der Vizepräsident inne. Ihm untersteht der ,,Interimspräsident"(president pro tempore) (Steffani 1998), der in Abwesenheit des Vizepräsidenten die Amtsgeschäfte, ansonsten aber eher formale Funktionen übernimmt (Mewes 1990). Der ,,Interimspräsident" wird, wie die übrigen Parlamentsorgane innerhalb des Senats (wie auch des Repräsentantenhauses), frei bestellt: Der Kongress darf sich laut Verfassung selbst verwalten und organisieren.

2.2 Das Repräsentantenhaus

Den Vorsitz des Repräsentantenhauses übernimmt der laut Verfassung zu wählende Speaker (Art. I, Sect. 2). Das Repräsentantenhaus gibt sich selbst eine Geschäftsordnung, ebenso der Senat. Im Repräsentantenhaus sind 435 Mitglieder zu finden, die alle 2 Jahre proportional zu den Einwohnerzahlen der Einzelstaaten direkt gewählt werden. Nachdem der Senat die Stimme der Staaten repräsentiert, kommt dem Haus die Repräsentation des Willen des Volkes zu (Steffani 1998).

2.3 Die Ausschüsse

In der Organisation der zwei Kammern des amerikanischen Kongresses bildete sich bereits nach den ersten Kongresssitzungen ein Ausschuss-System heraus, das dazu gedacht war, den Kongress in der Erfüllung seiner Hauptaufgabe, dem Ausarbeiten von Gesetzesvorlagen, zu unterstützen bzw. zu entlasten. Diese Ausschüsse übernehmen darin die Funktionen der Untersuchung und Vorbereitung von Gesetzesvorlagen und bilden somit das ,,Herzstück im politischen Willensbildungs- und Entscheidungsprozess" (Steffani 1998). Es ist zwischen ständigen Ausschüssen (standing committees) und Sonderausschüssen (select oder special committees) zu unterscheiden. Letztere werden nur für eine bestimmte Aufgabe (meist Untersuchungen) gebildet und nach deren Erledigung wieder aufgelöst. Ausschüsse werden vorwiegend innerhalb einer Kammer gebildet, doch gibt es auch sogenannte conference committes (die punktuell tagen um Gesetzestexte zu formulieren) und joint committes (die sich hauptsächlich mit Routineangelegenheiten beschäftigen), deren Mitglieder beider Kammern angehören. Verschiedene Ausschüsse bilden eine unterschiedliche Anzahl von Unterausschüssen, die mit bestimmten aktuellen Aufgaben betraut werden, um so wiederum die Ausschussarbeit zu entlasten. Die Zahl der Ausschüsse wie der Unterausschüsse variiert: Im Jahre 1993/94 bildete der Kongress gesamt 40 Ausschüsse (Repräsentantenhaus 22/Senat 18) und 214 Unterausschüsse (Haus 128/Senat 86). Die Kongressmitglieder können mehreren Ausschüssen gleichzeitig angehören. Die Regelungen, wie vielen Ausschüssen ein Kongressmitglied angehören oder gar wie viele Vorsitze ein Mitglied innehaben kann, veränderten sich im Laufe der Jahre je nach Mehrheit bzw. Mehrheitsführer im Kongress (Filzmaier, Plasser 1997).

Dieser organisatorischen Ausgestaltung zufolge liegt die eigentliche Arbeit und Entscheidungsfindung der beiden Kammern bei den Ausschüssen, was eine Bezeichnung des Kongresses als ,,Ausschuss-Legislative" nachvollziehen läßt (Steffani 1998). Bei den Ausschüssen selbst sind wiederum Mitarbeiter (wissenschaftliche Hilfskräfte) beschäftigt, die gesonderte Aufgaben übernehmen. Mit der Parlamentsreform von 1946 erfolgte eine gesetzliche Bewilligung, die Mitarbeiter für die jeweiligen Ausschüsse zuließ, und denen ein gewisses Maß an politischer Einflussnahme zugesprochen wird (Busse 1988).

Diese Form der Organisation führt zu einer Fragmentierung der Politik auf Bundesebene (Mewes 1990) und ,,angesichts der zahlreichen Unterausschüsse kann generell von einer dezentralisierten und fragmentierten außenpolitischen Autorität im Kongress gesprochen werden." (Dittgen 1998). Die institutionellen Strukturen hindern den Kongress an direkter, entschlossener Handlung. Dies äußert sich vor allem darin, dass Gesetze oft später verabschiedet werden als nötig (Kegley, Wittkopf 1996).

2.4 Parteien und Fraktionen

Bis auf 1947/48 und 1953/54 hielten im Zweiparteiensystem der USA die Demokraten die Mehrheit in beiden Kammern, außerdem kamen die Republikaner 1981 bis 1987 während der Reagan Administration auf eine Mehrheit im Senat (Congressional Quaterly 1998). Trotzdem kann nicht von einer parteipolitischen Färbung der Kongresspolitik vor dem Hintergrund dieser Zahlen gesprochen werden.

Die jetzigen Umstände spiegeln sich in den Aufgaben, die eine Partei auf nationaler Ebene zu erfüllen vermag, wider. Zunächst ist festzustellen, dass es keine einheitliche Parteiorganisation auf nationaler Ebene gibt, ganz im Gegensatz zu den Parteien innerhalb der Einzelstaaten. Diese Situation in der sich die Parteien befinden, war nicht immer so, sie wandelte sich erst im Laufe der Zeit und erfuhr ihre Zäsur mit dem Vietnamkrieg und der Watergate-Affäre (Bierling 1992).

Den Aufgaben der Parteien auf Bundesebene steht die Rekrutierungsfunktion voran. Des Weiteren dient eine parteiliche Zugehörigkeit bzw. Identifikation mit einer Partei von Seiten der Kongressmitglieder der Mehrheitsbildung in den beiden Kammern. Diese Mehrheitsbildung ist für die Wahl der Ausschussvorsitzenden sowie der Führungsposten innerhalb der Kammern von Relevanz, da man sich mit dem Bekenntnis zu einer Partei verpflichtet, auch deren Kandidaten zu wählen. Umgekehrt begründet sie das Recht, von der jeweiligen Fraktion bei der Postenvergabe bedacht zu werden. Danach treten die Fraktionen wieder in den Hintergrund (Mewes 1990). Somit läßt sich keine Gebundenheit des einzelnen Kongressmitgliedes an ein Programm erkennen (Steffani 1998). Die Repräsentanten und Senatoren fühlen sich eher an die Wähler ihres Wahlkreises bzw. an die Einzelstaaten gebunden, was als parteipolitische Ungebundenheit und Selbständigkeit betrachtet werden kann (Mewes 1990).

Nach der Auflösung der Fraktionen zur Erfüllung der Wahlfunktionen bilden sich neue Gruppen die parteiübergreifend und interessenbedingt koalieren. Diese schwache nationale Parteiorganisation stärkt die Verpflichtung der einzelnen Kongressmitglieder sich selbst gegenüber (bzw. den Wählern), was sie abhängiger von der öffentlichen Meinung macht. Hieraus wird die Etablierung einer Kongressführung erschwert, was auf der einen Seite schwer möglich macht, eine eigenständige Politik zu formulieren und auf der anderen die Einflussmöglichkeiten von gesellschaftspolitischen Akteuren, wie Interessengruppen und Lobbyisten, verstärkt (Mewes 1990).

Je mehr sich seit der ,,New-Deal" -Ära eine sachbezogene (issue oriented) Politik durchsetzt, der Themen zugrunde liegen, die sich von den klassischen Konfliktlinien der beiden Parteien entfernen, sinkt das Vertrauen der Wähler in das Problemlösungspotential der Parteien. Dies läßt die einzelnen Kandidaten, deren Wahlkampf sehr auf die aktuellen issues Rücksicht nimmt, stärker ins Zentrum politischer Wahlentscheidungen rücken, was die Integrationsfunktion der Parteien schwinden läßt und eine Individualisierung der Wahlkämpfe fördert (Busse 1988). Dies führt zu einer sehr kurzfristig angelegten Kongresspolitik, die eine problemorientierte Entscheidungsfindung nahezu verhindert (Kegley, Wittkopf 1996).

2.5 Arbeitsweise

Bei einer Entscheidung innerhalb des Kongresses müssen beide Kammern zustimmen (absoluter Mehrheitsbeschluß). Dies beinhaltet jedoch, dass sich der Abgeordnete Expertenmeinungen gegenüber sieht, die im Falle einer sich als falsch herausstellenden Entscheidung Einbusen für seine Popularität bedeuten könnte. Im Laufe der Geschichte wurde die Möglichkeit, Macht und Verantwortlichkeit im Entscheidungsprozess des Kongresses genau zu lokalisieren durch Reformen immer mehr verwischt (Bierling 1992). In einer Reihe von Abstimmungen werden die einzelnen Positionen der Parlamentarier undeutlich. Dies wird genutzt, um auch unpopuläre Entscheidungen treffen zu können, verhindert jedoch eine flexible problemorientierte Politik und ließ die Kritik an der Effektivität des Kongresses laut werden (Kegley, Wittkopf 1996).

Die Beschaffung von Informationen in der Außenpolitik ist dem Kongress über verschiedene Hilfsdienste möglich. Neben den institutionalisierten Informationsdiensten wie dem Congressional Research Office oder dem General Accounting Office gibt es die informellen Zusammenschlüsse (Caucuses), die zur Koordinierung und Information geschlossen werden. Sie bilden sich inner-, als auch überparteilich und vertreten spezielle Interessen. Zu ihnen gehören der Arm Control and Foreign Policy Caucus, der Human Rights Caucus oder der Military Reform Caucus, um nur einige zu nennen. Diese Hilfsdienste machen die einzelnen Parlamentarier unabhängiger gegenüber der Exekutive (Dittgen 1998). Neben den institutionellen Möglichkeiten bestehen noch die gesetzlichen Instrumente: die sogenannten Anhörungen (Hearings) und die Verpflichtung zur Berichterstattung . Zu den Hearings werden Mitglieder der Exekutive, Vertreter von Interessengruppen oder unabhängige Experten geladen. Die Anhörungen bilden eine gute Plattform, um die Position der Exekutive zu hinterfragen und die eigene darstellen zu können.

Mit einer Verpflichtung zur Berichterstattung reagiert der Kongress zum Beispiel auf eine nicht ordnungsgemäße Umsetzung von Gesetzen. Dies führte jedoch im Laufe der Zeit zu einer enormen Arbeitsbelastung verschiedener Behörden durch extremen Schriftverkehr. Das Zunehmen von Berichten zeugt von der aktiven Rolle des Kongresses in der Außenpolitik (Dittgen 1998.). Doch wenn es um direkte Informationen zwischen Exekutive und Legislative geht, so sieht sich der Kongress schnell in der Defensive. Wenn Expertenmeinungen erwartet werden, so richtet sich die Aufmerksamkeit auf die Exekutive, die in ihrem Stab eine ganze Reihe beschäftigt. Kongressmitglieder hingegen können keine Experten auf allen Gebieten sein, der Präsident schon.

Oftmals zeigt sich die Presse als beste Informationsquelle (Kegley, Wittkopf 1996). Dies liegt aber auch daran, dass die Exekutive versucht, eine öffentliche Politik zu verhindern, indem sie den Status der Geheimhaltung wählt, um damit dem Kongress die aktive Teilnahme an der Außenpolitik zu erschweren. Selbst dann, wenn der Kongress von der Exekutive über sogenannte geheime Inhalte unterrichtet wird, handelt es sich nicht selten um Informationen, die schon in der Presse nachzulesen sind. Im umgekehrten Falle erweist sich die Exekutive als Geheimhaltungsbrecher, um bestimmte Informationen doch der Öffentlichkeit preis zu geben, und somit den innerbürokratischen Machtkampf für sich zu entscheiden (Dittgen 1998). Somit kann der Kongress eher als ein öffentlicher Kritiker betrachtet werden, der auf das reagiert, was vom Präsidenten schon ausgeführt wurde.

3. Verfassungsgrundlagen

Die grundlegende Kongressfunktion besteht in der Gesetzgebung (Art. I, Sect. 1). Innerhalb dieser Funktion erweitern sich die Kompetenzen des Kongresses vor allem durch die ,,power to declare war" (Art. I, Sect. 8) , die ,,power of the purse" (Art. I, Sect. 9) und die vorgeschriebene Zustimmung des Senats mit 2/3-Mehrheit bei Verträgen, die der Präsident mit anderen Ländern abschließen will (Art. II, Sect. 2). Darüber hinaus steht ausschließlich dem Kongress mit der ,,commerce power" die Regulierung des Außenhandels zu (Art. I, Sect. 8), und der Senat muß bei der Besetzung verschiedener öffentlicher Ämter durch den Präsidenten mit 2/3-Mehrheit zustimmen (Art. II, Sect. 2). Mit der Zustimmungspflicht des Senats bei internationalen Verträgen und bei der Ämtervergabe erklärt sich der Standpunkt einiger Autoren, dem Senat eine exponierte Position im Vergleich der beiden Kammern zuzugestehen.

Den drei zentralen Instrumenten des Kongresses (Kriegserklärungsrecht, Geldbewilligungsrecht und Zustimmungsrecht bei Verträgen) stehen direkt präsidentielle Kompetenzen gegenüber, bzw. müssen sich beide Gewalten verschiedene Bereiche der Macht teilen (Bierling 1992), so dass eine ,,Nichtbeeinflussung" von Kongressinteressen unmöglich erscheint (Mann 1990), und so das Ringen um die Vormachtstellung im Entscheidungsprozess erklärt werden kann.

Dem Präsidenten wird laut Verfassung der Oberbefehl der Streitkräfte zugeteilt. Als Commander in Chief besitzt er somit die alleinige Befugnis, Truppen zu stationieren und über das amerikanische Nuklearpotential zu verfügen (Art. II, Sect. 2). Ihm wird in Art. II Sect. 3 die Anerkennung ausländischer Regierungen und die Aufnahme bzw. der Abbruch von Verhandlungen mit anderen Staaten zugestanden.

Somit ragt aus den Kompetenzen des Kongresses die ,,power of the purse" als mächtigstes Instrument heraus, da es den größten Einflussbereich aller Instrumente besitzt (Meyer 1995). Dennoch gibt es unterschiedliche Ansichten, welcher der beiden Akteure die Hauptrolle im außenpolitischen Geschehen der USA spielt. Zum einen wird dem Präsidenten laut Verfassung die Hauptverantwortlichkeit in der Außenpolitik zugestanden (Spiesshofer 1985) zum anderen kann die Kompetenzverteilung in den wichtigen verfassungsrechtlichen Bereichen als Übergewicht für den Kongress gedeutet werden (Meyer 1995; Kegley/Wittkopf 1996), oder aber es wird, ganz im Sinne der checks and balances, von gleichberechtigten Partnern im föderalen System gesprochen, die versuchen, dem anderen mit verfassungsrechtlichen Argumenten die eigene Meinung aufzuzwingen (Mann 1990).

Im folgenden soll nun an den drei wesentlichen Punkten Krieg, Verträge und Geld dieses Konkurrentendasein beleuchtet werden, um die Stellung des Kongresses in der amerikanischen Außenpolitik aussagekräftiger interpretieren zu können.

3.1 Krieg

,,The congress shall have the power to declare war", so der Verfassungstext, während dem Präsidenten die Kompetenz des C ommander in Chief zugeteilt wird. Es hat sich herausgestellt, dass die zweite Bestimmung eine wichtigere Rolle zu spielen begann: Der Präsident stationierte Truppen überall auf der Welt, und dies auch, um militärische Aktionen durchzuführen, die über bloße Anwesenheit hinausgingen (Korea; Libanon; Vietnam;...) (Kegley, Wittkopf 1996). Bei 200 Truppenaussendungen wurde nur 5 Mal durch den Kongress der Krieg erklärt (Hacke 1997), der Präsident hatte also die militärpoltische Vorherrschaft. Diese Stellung des weißen Hauses erschütterte sich durch Vietnam und die Watergate-Affäre. Die Glaubwürdigkeit des Präsidenten schwand, die ,,imperial presidency" galt es zu überwinden. Die individuelle Interpretation der Macht- und Entscheidungsbefugnis des Präsidenten hinsichtlich der Truppenentsendung und die damit einhergehende Beschneidung der Einflussmöglichkeiten des Kongresses wurde zunehmend als ungleiche Machtverteilung gewertet. Dieser Situation sollte durch eine quasi Neuordnung der Regelungen zur Truppenentsendung und Kriegführung entgegnet werden: Dem ,,war powers act" von 1973 (Bierling 1992). Als wichtigste Elemente der Verabschiedung sind folgende zu nennen:

Abschnitt 3: Der Präsident ist verpflichtet, den Kongress vor einem Truppeneinsatz ,,in every possible instance" zu konsultieren Abschnitt 4a: Der Präsident muß dem Sprecher des Repräsentantenhauses und dem president pro tempore des Senats binnen 48 Stunden über die Umstände des Truppeneinsatzes, seine verfassungsrechtlichen Grundlagen, den Umfang und die Dauer der Militäraktion schriftlich Bericht erstatten.

Abschnitt 5b: Falls der Kongress keine andere Entschließung faßt, müssen die Streitkräfte nach maximal 60 Tagen aus dem Kriegsgebiet abgezogen werden. Diese Frist kann um 30 Tage verlängert werden, wenn der Präsident dies zur Gewährleistung eines sicheren Rückzuges für notwendig erachtet. Abschnitt 5c: Der Kongress kann durch eine gemeinsame Entschließung beider Kammern (concurrent resolution) einen früheren Rückzug anordnen.

Der ,,war powers act" (oder auch ,,w ar powers resolution") wurde von Nixon als

Beschneidung einer Autorität gewertet, die vom Präsidenten seit mehr als 200 Jahren ausgeübt werde. Außerdem empfand der Präsident dieses Gesetz als verfassungswidrig, begründet auf das legislative Vetorecht, das sich in der Concurrent Resolution wiederfand und dem Automatismus der 60- bzw. 90-Tage Befristung, weshalb Nixon sein Veto einlegte, vom Kongress aber überstimmt wurde.

Die grundlegende präsidentielle Haltung war folgende: Der Kongress wurde so weit wie möglich aus dem außenpolitischen Entscheidungsprozess herausgehalten, die Präsidenten kamen ihren Pflichten der Berichterstattung nur bedingt nach, und wenn doch, so nur selten unter Berufung auf die ,,war powers act", was die Vermeidung einer öffentlichen Anerkennung erkennen läßt, oder sie nutzen die Möglichkeiten, die ihnen die Formulierung des Gesetzes boten und erstatteten erst kurz vor Ablauf der 48 Stunden Frist Bericht, nachdem die Militäraktion schon abgeschlossen war. Dies brachte den Kongress gar nicht erst in die Verantwortung, zum Fortgang der Situation eine Entscheidung treffen zu müssen (Bierling 1992).

Die ,,w ar powers resolution" kann als latenter Verfassungskonflikt betrachtet werden, in dem es keine der beiden Seiten zu einer offenen Auseinandersetzung kommen lassen will (Nolte 1989).

Ausgegangen von der Erfahrung mit Vietnam, einen Truppeneinsatz nicht durch Mehrheitsbeschluß beenden zu können, wurde der ,,war powers act" letztendlich durch die grundlegend ablehnende Haltung der Präsidenten zur Bedeutungslosigkeit degradiert (Bierling 1992).

Der ,,war powers act" ist demnach nicht geeignet, um die Interessen von Präsident und Kongress in Einklang zu bringen. Die Präsidenten bestehen darauf, die Verfügbarkeit über die schnelle und entschlossene Entscheidungsgewalt zum Schutz der amerikanischen Sicherheit zu behalten. Dies kann nicht gewährleistet werden, wenn der Kongress auf die Möglichkeit besteht, die Truppen zurückzuziehen (Katzmann 1990).

Der Kongress hat sich in seiner Aktionsfähigkeit als Institution falsch eingeschätzt, denn bei der Auseinandersetzung in militärischen Fragen ist schnelles und entschlossenes Handeln gefordert, Fähigkeiten also, die nur der Exekutive zugebilligt werden können.

3.2 Verträge

,,He [the president] shall have power by and with the advice and consent of the Senate, to make treaties, provided two-thirds of the Senate concern." (Verfassungstext der U.S.A.)

Laut Verfassungstext können internationale Verträge nur mit einer Zustimmung in Form einer Zweidrittelmehrheit des Senates abgeschlossen werden. Das Initiativrecht für Verhandlungen obliegt jedoch dem Präsidenten, der wiederum einen Vertrag nach der Zustimmung durch den Senat mit seiner Unterschrift endgültig ratifiziert. Grundsätzlich wurde der Mehrheit der vom Präsidenten vorgelegten Verträge zugestimmt. War dies nicht der Fall, so kam es zu weitreichenden Folgen (Dittgen 1998). Der Präsident reagierte auf ein sich abzeichnendes Scheitern einer Vorlage damit, einen Vertrag erst gar nicht vorzulegen. Um ein potentielles Scheitern zu verhindern steht es dem Präsidenten offen, Senatsmitglieder als Beobachter mit an den Verhandlungstisch zu nehmen oder den Senat frühzeitig über den Verhandlungsstand zu informieren.

Dem Senat stehen diverse Möglichkeiten zur Einflussnahme auf Verträge offen, die ihm gestatten, Inhalte in seinem Sinne zu lenken oder zu verändern. Eine Möglichkeit ist die Vorwegnahme von Interpretationen zu einzelnen Vertragspunkten. Diese Interpretationen können der Ratifizierung angefügt werden und sollen mögliche spätere Auseinandersetzungen über die Auslegung dieser Punkte vermeiden helfen. Ebenso kann der Senat Einschränkungen zu bestimmten Aspekten hinzufügen, die natürlich für beide Seiten bindend sind, was erneute Verhandlungen nach sich ziehen kann. Als stärkstes Instrument ist das Amendment zu nennen. Diese Zusätze haben in der Regel immer eine neue Verhandlungsrunde zur Folge und bedeuten oftmals ein unüberwindliches Hindernis für einen erfolgreichen Abschluss der Exekutive (Dittgen 1998).

Durch diese vermeintlich machtvolle Stellung des Senats im Prozess der Gesetzgebung bei Auslandsverträgen, die er durch seine letztinstanzliche Position einnimmt, fühlt sich der Präsident in seinen Kompetenzen beschnitten. Präsidenten neigen dazu, außenpolitische Verhandlungen und Verträge als ihre Prärogative zu betrachten (Dittgen 1998). Die Restriktionen durch den Senat werden vom Präsidenten deshalb nicht selten durch das Abschließen von Regierungsabkommen, sogenannter Executive Agreements, unterlaufen. Diese Abkommen bedürfen keiner Zustimmung des Senats. Sie sind völkerrechtlich genauso bindend wie Verträge (laut einem Urteil des Supreme Court) und konnten auf Grund des Konkurrenzverhältnisses beider Kammern zur Klärung der Frage, ob und wie man durch ein Gesetz auch diese Agreements der Kontrolle des Senats und/oder des gesamten Kongresses unterstellt, dem Präsidenten als Instrument nicht entzogen werden (Bierling 1992). Als problematisch erweist sich auch eine fehlende Definition was als Agreement, und was als Treaty aufgefaßt werden muß (ebd.).

Ohne die Fähigkeit, von der Exekutive verlässliche Informationen über Vertragsverhandlungen zu bekommen, wird die vermeintliche Vormachtstellung des Senats bei außenpolitischen Vertragsabschlüssen entscheidend geschwächt (Kegley, Wittkopf 1996).

Für Dittgen blockiert die Exekutive durch die Mißachtung der Rechte des Senats den außenpolitischen Entscheidungsprozess. Dieser reagiert darauf mit einer Einengung des präsidentiellen Spielraumes durch Gesetze, wie zum Beispiel bei der Neuinterpretation der ABM-Verträge durch die Reagen-Administration 1985 (Dittgen 1998). Diese Situationen erschweren die Planung der Außenpolitik und lassen im umgekehrt erkennen, dass im Falle einer Kooperation beider Akteure ein Höchstmaß an Effizienz erreicht werden kann. Diese Effizienz ist jedoch an eine grundlegende Übereinstimmung beider gekoppelt (ebd.).

Vor diesen Hintergründen wird die Haltung des Präsidenten verständlich, im Falle eines Dissens die legislativen Rechte zu unterlaufen und eigene Pflichten zu vernachlässigen. Er benutzt die Executive Agreements um bei wichtigen außenpolitischen Inhalten einer kritischen Situation aus dem Weg zu gehen (Kegley, Wittkopf 1996). Ihm steht das außenpolitische Initiativrecht zu, und so möchte er die durch ihn eingeleiteten Aktionen auch mit Erfolg durchgeführt sehen. Dies ist mit einem Kongress nur schwer möglich, dessen Haltung sich auf Grund vorwiegend innenpolitischer Orientierung schwer mit der Sichtweise der Exekutive und damit einer einvernehmlichen Grundposition verbinden läßt.

3.3 Geld

Man erwartet, dass der Kongress mit der ,,power of the purse" die größte Einflussnahme geltend machen kann. Tatsächlich wird ihm über die Entscheidung zur Bewilligung von Budgets für Auslandshilfe, Verteidigung und internationale Organisationen, sowie über das Handelsgesetz eine maßgebliche Einflussmöglichkeit auf die Beziehung zu anderen Staaten in fast allen Aspekten zugesprochen (Dittgen 1998). Über die Verabschiedung bestimmter Programme (wie zum Beispiel dem Hilfsprogramm für Afrika) kann der Kongress aktiv in der Außenpolitik gestalten. Das Initiativrecht über die Vergabe von Mitteln liegt jedoch nach wie vor beim Präsidenten. Bei Uneinigkeit über bestimmte Inhalte nutzte der Kongress häufig seine Macht, um Mittel zu verweigern. Die ,,power of the purse" ist eher dazu geeignet, Vorhaben der Exekutive zu verhindern, als sie (die Exekutive) zu einem vom Kongress bestimmten Handeln zu veranlassen (ebd.).

Aufgrund einer fehlenden Klientel für die Belange der außenpolitischen Mittelvergabe war die Prägung dieses Politikfeldes lange eine Domäne der außenpolitischen Elite und hatte eine eher ablehnende Haltung bei den Parlamentariern zur Folge. Diese Haltung brachte den Kongress während des kalten Krieges in die Situation, sich durch Budgetkürzung der direkten Konfrontation mit der Exekutive gegenüber zu sehen (Dumbrell 1997). Dies änderte sich mit der Entdeckung, die Bewilligung von Mitteln an bestimmte Bedingungen für das Empfängerland zu knüpfen. Geleitet von der Maxime ,,No more vietnams" schob sich schnell die Forderung nach Einhaltung der Menschenrechte in den Vordergrund. Diese erreichte ihren ersten Höhepunkt zur Zeit der Carter-Administration. Jedoch konnte der Kongress mit dieser Strategie keinen einheitlichen Erfolg verbuchen: Als Reaktion auf die mit der amerikanischen Unterstützung gekoppelten Forderungen, stellten die betroffenen Länder nicht unbedingt ihre Politik um, sondern wandten sich im schlimmsten Fall (zum Beispiel Äthiopien) sogar von den USA ab und der Sowjetunion zu. Grundsätzlich kam es eher zu einer Verschlechterung der internationalen Verhältnisse (Bierling 1992).

Die Forderungen wurden im Laufe der Zeit so umfassend, dass der Gelderbewilligung in der Reagan-Administration nur zwei Mal und in der Bush-Administration kein Mal zugestimmt wurde (Kegley, Wittkopf 1996). Es folgte der Vorwurf des Micromanagement: Eine Flut von Gesetzeszusätzen und/oder Verpflichtungen zur Berichterstattung verbunden mit der Bewilligung von Haushaltsplänen brach hervor, die zu einer unübersichtlichen Gesetzeslage führten. Dieses Micromanagement nutzte der Kongress, um spezielle Interessengruppen zu bedienen (Dittgen 1998), führte jedoch zu einer fast nicht mehr zu bewältigenden Bürokratie (Kegley, Wittkopf 1996). Hauptdeterminanten bei der Bewilligung und Zustimmung von Auslandshilfen und Militärhaushalten sind innenpolitische Interessen. Vorwiegend die Reduzierung des Militärhaushaltes und gleichzeitig, jedoch damit unvereinbar, die Vertretung der Rüstungsindustrie in den Wahlbezirken sind hierfür zu nennen (Dittgen 1998).

Das Politikfeld der Auslandshilfe ist vom Kongress entscheident beeinflusst worden, weil hier sein wohl stärkstes Instrument, die ,,power of the purse", zum tragen kommt. Der Kongress verstand es, die Auslands- bzw. Militärhilfe mit emotionalen Motiven zu verknüpfen, während die strategischen Motive der Exekutive nur auf wenig Resonanz in der Bevölkerung stießen (Bierling 1992). Trotzdem können sich die Kongressmitglieder nur schwer auf die wirklich wichtigen Fragen einstellen. Gedrängt, die Wiederwahl zu gewinnen, kann eine nähere Auseinandersetzung mit einzelnen Aspekten einen Verlust von Wählerunterstützung nach sich ziehen, die heute wichtiger ist im Amt zu bleiben, als einen langfristigen ,, policy oversight" zu wahren (Kegley, Wittkopf 1996).

Der Kongress verliert sich in Detailfragen und ist nicht mehr in der Lage, außenpolitische bzw. verteidigungspolitsche Zusammenhänge zu erkennen (Dumbrell 1997). Diese Haltung untergräbt die Effektivität des Instruments der ,,power of the purse". Entscheidungen werden nur aus kurzfristigen Beweggründen getroffen, hinter denen immer die Zwänge stehen, sich so zu einzelnen Fragen zu äußern, die speziell, detailliert und kurzfristig sind, so dass sie aufgegriffen, manipuliert, verändert und verkauft werden können. Dies alles geschieht vor dem Hintergrund der aufmerksamen Öffentlichkeit.

4. Der Einfluss der Öffentlichkeit

4.1. Der Wähler

Alle 535 Parlamentsmitglieder stehen zur Wiederwahl, und somit unter einem indirekten innenpolitischen Druck. Sie müssen bzw. wollen die Interessen ihrer potentiellen Wähler so gut wie möglich vertreten, um die Chancen auf eine Wiederwahl so hoch wie möglich zu halten. Dies macht sie für die öffentliche Meinung sensibler, als es der Präsident sein muß.

Sie verfolgen vorwiegend folgende zentrale Ziele: Erreichung einer Wiederwahl, Einfluss in der jeweiligen Kammer, gute öffentliche Politik und eine Karriere über die Kongressmitgliedschaft hinaus. Auch hier findet sich der ,,Druck des Wählers wieder": Die Parlamentarier orientieren sich bei der Wahl der Ausschüsse, in denen sie tätig werden wollen, an den Interessen ihrer Wählerschaft. Doch gerade durch das Ausschuss-System wurde die Macht und Verantwortlichkeit des Kongresses fragmentiert (Kegley, Wittkopf 1996). Die Verantwortlichkeit dem Wähler gegenüber nahm nach der Kongressreform 1970 zu, seit der auf Antrag namentlich abgestimmt werden muß. Dies erhöhte gleichzeitig auch den Druck auf den einzelnen Abgeordneten. Um dem Willen des Wählers nachzukommen folgte eine Flut von Amendments, durch die die Interessen gewahrt bleiben sollten und somit die Chance des Abgeordneten zur Wiederwahl (Bierling 1992).

Die Außenpolitik ist geprägt von der Rücksichtnahme auf lokale, nationale Aspekte. Für manche Parlamentarier ist Außenpolitik gar nicht mehr als ein Spezialgebiet der Innenpolitik (Dumbrell 1997).

Hieraus ergibt sich eine schwierige Situation für den Kongress, der spürbar in den außenpolitischen Entscheidungsprozess eingebunden, aber im Falle einer Fehlentscheidung nicht als Schuldiger erkannt werden will (Mann 1990) und orientiert sich demnach mehr innen- als außenpolitisch (Kegley, Wittkopf 1996), was sich nur schwer mit der Absicht, eine gleichberechtigte Rolle in der Außenpolitik einzunehmen, vereinbaren läßt und eine Kultur der kurzfristigen Politik herausbildet.

4.2 Die Medien

Die Hauptrolle der Medien läßt sich dadurch charakterisieren, dass sie hauptsächlich als Informationsquelle für den Kongress agieren (Kegley, Wittkopf 1996) und für Politiker als Plattform für den Wahlkampf genutzt werden. Wer sich um ein politisches Amt bemüht ist heute vor allem auf das Fernsehen angewiesen, in dem er sich den Wählern vorstellt und um Stimmen wirbt (Kleinsteuber 1998).

Wenn es darum geht, unpopuläre Entscheidungen der Exekutive der Bevölkerung zugänglich zu machen, werden die Medien als Machtinstrument benutzt. Dadurch wird der Druck auf die Exekutive erhöht und sie somit in die Verantwortung genommen. Ohne die Öffentlichkeit gäbe es keine Verantwortlichkeit für die Exekutive (Dittgen 1998). Der Einfluss der Medien wird besonders bei der öffentlichen Übertragung der Hearings im Fernsehen deutlich: Durch die Hearings zu Vietnam und der Gulf-of-Tonkin-Resolution verschwand zum Beispiel das Vertrauen in die Exekutive (Bierling 1992).

Am Beispiel des Speakers Jim Wright läßt sich das taktische Benutzen der Medien gut darstellen: Wright handelte mit Nicaragua einen ersten Friedensplan aus, den Esquipulas Accord, was entgegen die Absichten der Reagan-Administration war. Noch bevor die Exekutive vom Zustandekommen des Abkommens erfuhr, erklärte Wright vor der Presse, dieses uneingeschränkt zu unterstützen. Somit brachte er Reagan in die Defensive: es sollte ihm keine andere Reaktionsmöglichkeit bleiben, als ebenfalls zuzustimmen. Neben der Rolle der Presse hinsichtlich Informationsbeschaffung, läßt sich somit eine Verschiebung der Macht in Richtung Legislative erkennen (Meyer 1995), auch wenn die Aktionen Wrights ihres Gleichen in der Geschichte des Kongresses suchen und ihm die Kritik der Untergrabung der Prärogative des Präsidenten in der Außenpolitik entgegengebrachte (Mann 1990). Kongressabgeordnete nutzen die Medien sonst, um sich zum Beispiel in den Kommentarseiten führender Zeitungen oder Auftritten im Fernsehen jenseits von Parteibindung und ,,institutionalisierter Loyalität" (Falke 1998) politisch zu profilieren.

4.3 Die Interessengruppen

Der enge Zusammenhang zwischen wachsender Bedeutung zentralstaatlicher Interventionspolitik und der zunehmenden Zahl der Lobbyisten und Assoziationen läßt sich schon quantitativ belegen: bis vor wenigen Jahren wurden 7000 offizielle Lobbyisten und 18000 Assoziationen in Washington gezählt (Wasser 1998). Der Einfluss der Interessengruppen zeichnet sich nicht nur in der Legislative, sondern auch in der Exekutive und Judikative ab (Filzmaier, Plasser 1997). Der Kongress ist für Interessengruppen auf Grund seiner offeneren Organisation leichter zugänglich, gerade nach der Parlamentsreform 1970. Die Dezentralisierung des Entscheidungsprozesses durch das Ausschuss-System, wie oben beschrieben, bot neue Angriffspunkte. Darauf reagierte der Kongress mit der Bildung der Caucuses (Wasser 1998) .

Fühlt sich eine bestimmte gesellschaftliche Gruppe von einer außenpolitischen Problematik betroffen, kann mit deren Mobilisierung gerechnet werden. Dies führt dazu, dass Entscheidungen nicht mehr ausschließlich von der Führungselite getroffen werden, sondern Interessengruppen durch ihre ,,elektorale Sanktionskraft" (Falke 1998) zunehmend an Einfluss gewinnen.

Die Interessengruppen versuchen über massenmediale Öffentlichkeit Druck auszuüben. Weil fast alle gesellschaftlichen Gruppen in irgend einer Form durch einen Interessenverband vertreten werden, bildete sich bald ein professioneller Lobbyismus in Washington aus. Neben

Büros von Großunternehmen haben sich Profilobbyisten niedergelassen, die von großen Teilen der Wirtschaft ihn Anspruch genommen werden. Der meistgenutzte Weg, dem Abgeordneten die Haltung der zu vertretenden Wählerschaft mitzuteilen ist das Direct Lobbying, also das direkte Herantreten an den Mandatsträger. Daneben existiert das Grass Root Lobbying, die Wahlkreisbindung des Parlamentariers: Die Interessengruppe mobilisiert potentielle Wähler, die ,,ihrem" Vertreter über Briefe oder Emails ihre Meinung kundtun und somit indirekt mit der Verweigerung einer Wiederwahl drohen. Eine solche Flut von Kontaktaufnahmen kann vom Abgeordneten nicht übersehen und somit nicht ignoriert werden (Wasser 1998).

Der Abgeordnete kann sich der Beobachtung durch die Interessengruppen nicht vollständig entziehen. Sie können ihn durch den Voting Record, einer Aufzeichnung über die Votierung der einzelnen Abgeordneten, kontrollieren und üben so indirekten Druck aus. Einen weiteren Aspekt stellen die Political Action Committees (PACs) dar, die sich durch finanzielle Wahlkampfunterstützung Türen aufstoßen wollen, durch die sie, im Falle des Erfolges ihres Kandidaten, eintreten können (ebd.).

Obgleich es den Anschein erwecken mag, dass sich Interessengruppen schlichtweg über die Ausübung von Druck auf den Abgeordneten definieren mögen und der Abgeordnete keine andere Wahl zu haben scheint, als sich diesem zu beugen, so trügt diese Ansicht. Lobbyisten werden nur dann mit der nötigen Achtung bedacht, wenn sie Kompetenz und Glaubwürdigkeit vermitteln (Filzmaier, Plasser 1997). In diesem Zusammenhang erfüllen Lobbyisten noch eine zweite Funktion: Sie stellen eine wichtige Informationsquelle für die Parlamentarier dar, da Lobbyisten in der Regel Spezialisten auf ihrem Gebiet sind (ebd.). Auf die außenpolitische Entscheidungsfindung muß sich das aber nicht immer positiv auswirken. Wer garantiert, dass die durch die Information des Lobbyisten erfolgte Beeinflussung auch gleichzeitig die beste Entscheidung im Sinne des Wohles des Volkes, bzw. auf lange Sicht die bessere Politik, bedeutet? Im Regelfall darf vom Lobbyisten erwartet werden, dass er primär seine individuelle Haltung, oder die der Interessengruppe die er vertritt, zur Umsetzung bringen will.

Aufgrund zunehmender dezentralisierter Organisation der Interessenverbände kann ihnen keine Allmacht zugesprochen werden. Wirtschaftsverbände wie etwa die United States Chamber of Commerce vereinigen unter sich bis zu 100.000 Einzelunternehmen, die alle verschiedene Interessen haben. Forderungen lassen sich unter diesen Umständen nur schwierig organisieren und kanalisieren (Filzmaier, Plasser 1997). Generell darf dies aber nicht als herabspielende Relativierung des Einflusses von Interessengruppen verstanden werden. Der Einfluss von organisierten Produzenteninteressen beispielsweise nahm in einem solchen Maße zu, dass der Kongress, laut Verfassung allein verantwortlich für die Handelspolitik, seine Vollmachten mit dem Reciprocal Trade Agreements Act von 1934 an die Exekutive abtrat, um eine liberalere Handelspolitik gewährleisten zu können. Der Kongress war dem Druck den die ökonomischen Interessengruppen auf Grund des dezentralisierten Ausschuss-Systems ausüben konnten nicht mehr gewachsen (Falke 1998).

5. Fazit

Der Kongress sieht sich im System der checks and balances Restriktionen gegenüber, die beim ersten Blick auf die Verfassung nicht sofort erkannt werden. Nach der Verfassung wäre eine Interpretation des Kongress als entscheidender Faktor in der Außenpolitik die logische Folgerung, müssen doch die meisten Initiativen der Exekutive durch Zustimmung oder Gesetze auf Capitol Hill ratifiziert werden. Institutionelle Bedingungen machen es ihm jedoch schwer, schnell, flexibel und vor allem einheitlich aufzutreten und Entscheidungen zu treffen. Der Kongress spricht selten mit einer ,,single voice" (Kegley, Wittkopf 1996).

Die große Angriffsfläche bietet hier das dezentrale, stark fragmentierte System der Entscheidungsfindung. Zahlreiche Ausschüsse und Unterausschüsse, ein aufgeblähter Mitarbeiterstab und die starke Wahlkreisbindung der Abgeordneten machen die Institution Kongress anfällig für Einflüsse von außen.

Als zentraler Beobachtungsbereich ist das Verhältnis Präsident und Kongress zu nennen. Nur hier, zwischen den beiden Hauptakteuren in der Außenpolitik, läßt sich der Einfluß und Geltungsbereich des einzelnen an der Stärke oder Schwäche des anderen messen. Dem Präsidenten kann eine charakteristische Haltung, sich selbst an die Spitze der endgültigen Entscheidung zu stellen und dabei den Kongress soweit wie möglich aus diesem Prozess herauszudrängen, zugeschrieben werden. Zahlreiche Beispiele in der Geschichte der Außenpolitik belegen dies (Peterson 1994). Doch ist die Effizienz der Außenpolitik bei einem versuchten Alleingang des Präsidenten nicht die größte (Dittgen 1993). So kann man von drei Ebenen der Effizienz sprechen: (1) Bei absolut gegensätzlicher Auffassung, oder wenn Maßnahmen des Präsidenten ergriffen werden, die mit der Haltung des Kongresses unvereinbar sind, ist die Effizienz der Außenpolitik und die Macht des Präsidenten am tiefsten Punkt. Zu viele Hürden gilt es bis zum Abschluss einer Initiative zu nehmen, die meist zu einem unbefriedigenden Ergebnis führt. (2) Sieht sich der Präsident Desinteresse, Unentschiedenheit oder Unentschlossenheit des Kongresses gegenüber, bedingt dies geradezu einen Alleingang von seiner Seite. Dies ist nicht selten der Fall, da sich der Kongress in den meisten Fällen nur sehr langsam Entscheidungen nähern kann. (3) Als effektivste Konstellation ist die Situation der grundlegenden bis absoluten Übereinstimmung beider Gewalten zu nennen, liegen in diesem Fall die Hürden ja besonders tief.

Trotz der offenbaren außenpolitischen Vorherrschaft der Exekutive variiert der Einfluß des Kongress von Zeit zu Zeit. Die Periode von Pearl Harbour bis zum Vietnamkrieg ist ein Beispiel für extreme Kongressnachgiebigkeit. Diese war gekennzeichnet von einem grundlegenden Konsens über antikommunistische Ziele in der Außenpolitik und einem, für den Kongress scheinbaren, Erfolg der Exekutive. Erst durch den Vietnamkrieg kam es zu einer Wende. Der Kongress realisierte, dass das verfassungsmäßige System von der Gefahr eines ,,eingebildeten Präsidenten" (Dumbrell 1997) isoliert werden müsse.

Diese wie auch andere Haltungen und Selbstverständnisse des Kongress sind immer vor dem Hintergrund der öffentlichen Meinung, also dem Einfluss von außen, zu betrachten. Hier ist wohl der entscheidende Faktor für die Entscheidungsfindung auf Capitol Hill zu sehen. Die enge Wahlkreisbindung der Abgeordneten und die damit zusammenhängende Abhängigkeit vom Wähler beeinflusst den einzelnen Parlamentarier entscheidend seinem Votums. Damit geht der Versuch einher, unpopuläre Entscheidungen in dem für den Wähler oft undurchschaubaren Entscheidungsprozess zu verstecken (Kegley, Wittkopf 1996). Gerade die Abhängigkeit dem Wähler gegenüber sorgt für eine kurzfristig angelegte Politik, die eine weitsichtige und problemorientiertere Entscheidungsfindung vermissen läßt.

Doch gerade hieraus, die breite Öffentlichkeit im Rücken zu haben, kann sich auch die stärkste Stellung des Kongresses entwickeln. Wie das Beispiel Vietnam zeigt, in der sich der Kongress, beflügelt von der Öffentlichkeit, dazu durchsetzen konnte, den Krieg zu beenden und die Exekutive in ihrer außenpolitischen Macht zu beschneiden. Diese enge Bindung an den Bürger kann unter demokratietheoretischen Gesichtspunkten durchaus als Stärkung der Volkssouveränität betrachtet werden.

Es stellt sich somit als unmöglich dar, in Anbetracht der außenpolitischen Geschichte der USA und der vorgefundenen institutionellen, sozialen und legislativen Bedingungen die Position des Kongresses in der Entscheidungsfindung der Außenpolitik eindeutig und auf Dauer festzuschreiben. Die Historie ist geprägt vom Wandel in der internationalen Politik und mit ihr ändert sich auch die Stellung des amerikanischen Kongresses.

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