Die Rechtsstellung des Staatspräsidenten in der Verfassungsjudikatur der neuen Demokratien

Gliederung

Literaturverzeichnis

Verzeichnis der Abkürzungen

I. Einleitung

II. Der Präsident der Vereinigten Staaten von Amerika
1. Legitimation und Verantwortlichkeit
2. Kompetenzen
a) Kompetenzen im Bereich der Innenpolitik
aa) Kompetenzen im Hinblick auf die Legislative bb) Kompetenzen bei Personalentscheidungen
b) Kompetenzen im Bereich der Außenpolitik
3. Beurteilung

III. Der Präsident der Russischen Föderation
1. Legitimation und Verantwortlichkeit
2. Kompetenzen
a) Kompetenzen im Bereich der Legislative
b) Kompetenzen im Bereich der Exekutive
c) Besondere präsidiale Kompetenzen
3. Beurteilung

IV. Der Bundespräsident der Bundesrepublik Deutschland
1. Legitimation und Verantwortlichkeit
2. Kompetenzen
a) Prüfungsrecht bei der Gesetzesausfertigung
b) Mitwirkung bei der Parlamentsauflösung
3. Beurteilung
V. Der Präsident der Republik Ungarn
1. Legitimation und Verantwortlichkeit
2. Kompetenzen
a) Kompetenz im Hinblick auf die Leitung der Streitkräfte
b) Prüfungsrecht bei Personalentscheidungen
3. Beurteilung

Literaturverzeichnis

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Verzeichnis der Abkürzungen

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I. Einleitung

Die Regierungssysteme demokratischer Staaten werden allgemein in drei Grundtypen klassifiziert,¹ die auch der folgenden vergleichenden Untersuchung über die Rechtsstellung des Staatspräsidenten in den Vereinigten Staaten von Amerika, der Russischen Föderation, der Bundesrepublik Deutschland und der Republik Ungarn in ihrer Ausformung durch die Obersten bzw. die Verfassungsgerichte zugrunde gelegt werden sollen: Das parlamentarische Regierungssystem, wie es zum Beispiel in der Bundesrepublik Deutschland besteht, zeichnet sich durch eine dualistische Exekutive aus, die von einem Staatsoberhaupt und in einem ungleich stärkerem Maße von der Regierung (als Kollegialorgan unter Führung des Regierungschefs) ausgeübt wird und dem vom Volk gewählten Parlament verantwortlich ist. Dieses Übergewicht der Regierung und in-nerhalb dieser des Regierungschefs wird in rechtstechnischer Hinsicht durch das Erfordernis der Gegenzeichnung gesichert, dem normalerweise alle Akte des Staatsoberhauptes unterliegen.² Für das Verhältnis der Regierung zum Parlament ist eine enge personelle und sachliche Verbindung charakteristisch, indem die Regierung vom Parlament hervorgebracht wird und in ihrem Bestand auch von diesem abhängig ist.³ Der Bestandsabhängigkeit der Regierung vom Parlament entspricht auf der anderen Seite das Auflösungsrecht der Regierung gegenüber dem Parlament, das allerdings meistens gewissen Beschränkungen unterliegt und nur im Zusammenwirken mit dem Staatsoberhaupt ausgeübt werden kann.⁴ Der dem parlamentarischen System quasi als Antipode gegenüberstehende Typus des präsidentiellen Regierungssystems hat in der Person des Staatspräsidenten eine monistische Exekutive, da dieser gleichzeitig Staatsoberhaupt und Regierungschef ist. Die Regierungsmitglieder sind nur ihm verantwortlich, werden von ihm ernannt und können jederzeit entlassen werden. Seine entsprechend große Macht wird durch eine direkte Volkswahl legitimiert und kann als Vorteil gegenüber einem eventuell nicht entscheidungsfähigen Parlament angesehen werden. Denn der Staatspräsident ist dem Parlament politisch nicht verantwortlich und kann von diesem nur wegen Verfassungsverletzungen im Wege der Staatsanklage abgesetzt werden; andererseits steht ihm aber auch normalerweise kein Auflösungsrecht zu. Das klassische Beispiel für ein solches Regierungssystem sind die USA.

Der dritte Typus kann in verschiedenen Ausformungen von Mischsystemen gesehen werden, die gemäß ihrer Mittelstellung Merkmale der anderen beiden Typen in unterschiedlicher Gewichtung aufweisen. So gibt zum Beispiel die Verteilung der Befugnisse zwischen Staatspräsident und Regierung, die wiederum eine dualistische Exekutive bilden, Aufschluß über eine eher parlamentarische oder eher präsidentielle Ausrichtung des Systems. Im Unterschied zu den beiden obengenannten Typen ist die Regierung in einem Mischsystem sowohl dem Staatspräsidenten als auch dem Parlament politisch verantwortlich. So kann die Volksvertretung die Regierung einerseits wie im parlamentarischen System mit allen politischen Mitteln kontrollieren und letztlich auch stürzen. Andererseits wird die Regierung vom Staatspräsidenten ernannt und entlassen, wobei diese Befugnisse wie im Präsidialsystem echte Kreationsbefugnisse darstellen. Als Beispiel für ein parlamentarisch-präsidentielles Mischsystem kann Frankreich angesehen werden, wo dieses System 1958 zur Grundlage der V. Republik gemacht wurde.

II. Der Präsident der Vereinigten Staaten von Amerika

Im Präsidialsystem der Vereinigten Staaten von Amerika nimmt der Präsident eine herausragende Stellung ein, indem er die Funktionen des Staatsoberhauptes, des Regierungschefs und des militärischen Befehlshabers in seiner Person vereinigt. Wie bereits dargestellt, ist die amerikanische Regierung kein Kollegialorgan, sondern hat eine monokratische Struktur. Die Chefs der Departments können deshalb vom Präsidenten entlassen werden, unterstehen seiner Weisung und sind nur ihm verantwortlich. Eine parlamentarische Verantwortlichkeit des Präsidenten gegenüber dem Kongreß besteht nicht.

1. Legitimation und Verantwortlichkeit

Wählbarkeitsvoraussetzungen für das Präsidentenamt sind die amerikanische Staatsbürgerschaft, ein Mindestalter von 35 Jahren und ein Wohnsitz in den Vereinigten Staaten seit mindestens 14 Jahren (Art. 2 Sect. 1 Abs. 5 AV). Die Amtszeit beträgt vier Jahre (Art. 2 Sect. 1 Abs. 1 AV) und ist auf eine Höchstdauer von zwei Amtsperioden beschränkt.⁵ Der amerikanische Präsident wird nicht direkt, sondern durch Wahlpersonen (electors) gewählt.⁶ Hierbei stellt jeder Einzelstaat ebensoviele Wahlpersonen auf, wie er Senatoren und Repräsentanten in den Kongress entsendet (Art. 2 Sect. 1 Abs. 2 AV). So macht bereits die Wahl des Präsidenten durch ein eigens hierfür konstituiertes Gremium dessen große Eigenständigkeit im Verhältnis zur Legislative sichtbar.⁷

Die einzige Möglichkeit, den Präsidenten für ein Fehlverhalten verantwortlich zu machen ist das in Art. 2 Sect. 4 AV vorgesehene Amtsenthebungsverfahren (impeachment), das im Falle von Hochverrat, Bestechung und etwas unklar formulierten anderen Rechtsverletzungen durch den Präsidenten (high Crimes and Misdemeanors) möglich ist.⁸ Das Amtsenthebungsverfahren wird durch eine Anklage des Repräsentantenhauses eingeleitet, über die alsdann der Senat mit Zweidrittelmehrheit der anwesenden Senatoren entscheiden muß (Art. 1 Sect. 2 Abs. 5 und Sect. 3 Abs. 6 und 7 AV). Der Supreme Court ist bei einem Amtsenthebungsverfahren bisher allerdings noch nicht angerufen worden.

2. Kompetenzen

Die Abgrenzung der Legislativ- von den Exekutivkompetenzen ist von der Struktur der amerikanischen Verfassung her klar getroffen: Erstere stehen dem Kongreß zu, letztere dem Präsidenten (Art. 1 Sect. 1, Art. 2 Sect. 1 AV). Von der Sache her ist die Unterscheidung allerdings bei Akten, deren Zuordnung unklar ist, nicht immer leicht zu treffen. Denn trotz der starken Eigenständigkeit von Regierung und Kongreß bestehen zwischen diesen Organen zahlreiche Interdependenzen, welche die amerikanische Verfassung als ein System wechselseitiger Koordination und Gewaltverschränkung erscheinen lassen. Dies hat in der Vergangenheit des öfteren zu einer Konkurrenz zwischen Kongreß und dem Präsidenten geführt. So ist seit jeher strittig, ob die Generalklausel des Art. 2 Sect. 1 AV dem Präsidenten eine umfassende Kompetenz in den Fällen verleiht, in denen funktionell Exekutivhandeln vorliegt und der Kongreß sich auf keine spezifische Ermächtigung stützen kann.

a) Kompetenzen im Bereich der Innenpolitik

Die verfassungsrechtlich bedingten Konkurrenzen hinsichtlich der Kompetenzverteilung zwischen Kongreß und Präsident werden im Unterschied zur Außen- und Sicherheitspolitik, bei welcher Kongreß und Supreme Court dem Präsidenten in der Regel eine Entscheidungsprärogative einräumen, besonderes in zwei Bereichen der Innenpolitik sichtbar:

aa) Kompetenzen im Hinblick auf die Legislative

Nach Art. 1 Sect. 1 AV steht die gesamte Bundesgesetzgebung dem Kongreß zu.⁹ Nach Art. 1 Sect. 7 AV hat der Präsident ein Vetorecht bei allen Gesetzesvorlagen, das der Kongreß nur mit einer Zweidrittelmehrheit in beiden Häusern überwinden kann. Dies stellt angesichts der fragmentierten Struktur des Kongresses eine hohe Hürde dar, die der Kongreß nur selten imstande ist zu nehmen.¹⁰ Darüber hinaus kann der Präsident für Gesetzesinitiativen eintreten. Zudem kann er im Rahmen seiner Stellung als Oberhaupt der Bundesverwaltung Verordnungen erlassen.¹¹

Der Supreme Court hat mit seinen Entscheidungen in diesen verfassungsrechtlich relativ vage definierten Handlungsspielraum des Präsidenten nur selten eingegriffen - und dies meist, um ihn zu erweitern. Einer der Fälle, in denen der Oberste Gerichtshof jedoch restriktiv gegen den Präsidenten vorging, war der Steel Seizure Case.¹² Die Entscheidung gilt als Leitentscheidung im Hinblick auf die Abgrenzung von Legislativ- und Exekutivkompetenzen. Hierbei ging es um eine Anweisung von Präsident Truman an seinen Handelsminister, große Teile der Stahlindustrie in staatlicher Regie zu betreiben. Hintergrund dieser Anweisung war eine aufgrund von Streiks befürchtete Stahlknappheit in der Rüstungsindustrie, die während des Koreakriegs angeblich zu einer größeren Gefahr für die nationale Sicherheit geführt hätte.

Die Exekutive gestand hierbei dem Gericht zu, daß die Verfassung keine spezifische Ermächtigung für einen solchen Eingriff enthielte, sah diesen aber durch eine Rechtsanalogie im Hinblick auf die Exekutivgewalt des Präsidenten sowie seine Stellung als Oberbefehlshaber der Streitkräfte gerechtfertigt. Die Richter überzeugten diese Argumente jedoch nicht. Mit unterschiedlicher Argumentation lehnten sie eine Kompetenz des Präsidenten deshalb im Ergebnis ab:

So sei bei der vorliegenden Beschlagnahme ein klarer Fall von Gesetzgebung gegeben, für die nach Art. 1 Sect. 1 AV der Kongreß zuständig sei. Eine Kompetenz des Präsidenten müsse deshalb auf einen legislativen Akt des Kongresses rückführbar sein. Zudem müsse die tief in der Tradition verankerte Praxis der Verfassungsorgane berücksichtigt werden. Schließlich wurde auf die doppelte Funktion der Gewaltenteilung verwiesen. Diese solle einerseits Machtmißbrauch verhindern, aber andererseits auch eine funktionierende Regierung ermöglichen. Erfolge aber eine Übernahme von Kompetenzen des Kongresses durch den Präsidenten - wie es bei der vorliegenden Entscheidung der Fall war - gegen dessen ausdrücklichen oder stillschweigenden Willen, so könne dies nicht verfassungsgemäß sein. Im Steel Seizure Case ebenfalls angesprochen wurde die Notstandskompetenz des Präsidenten (emergency power). Sie betrifft die Frage, ob der Präsident im Falle eines nationalen Notstandes mittels Verordnungen Ad-ministrativorgane einsetzen, privates Eigentum beschlagnahmen und ähn-liche ihm notwendig erscheinende Maßnahmen treffen kann. Auch in dieser Hinsicht ging das Gericht jedoch davon aus, daß der Kongreß bei verschiedenen anderen Anlässen solche Maßnahmen seinem eigenen Kompetenzbereich zugeordnet habe und für eine Notstandskompetenz des Präsidenten ohne oder gegen den Willen des Kongresses deshalb kein Raum sei.

bb) Kompetenzen bei Personalentscheidungen

Nach Art. 2 Sect. 2 Abs. 2 AV ernennt der Präsident auf Anraten und mit Zustimmung des Senats Botschafter, Gesandte und Konsuln, die Richter des Obersten Bundesgerichts und andere Amtswalter der Vereinigten Staaten.¹³ Verfassungsrechtlich nicht geregelt ist jedoch die Kompetenz zur Entlassung von principal officers, also insbesondere von Amtswaltern, die Regierungsfunktionen wahrnehmen oder bedeutsame administrative Kompetenzen im Hinblick auf Normerlaß oder Streitentscheidung besitzen.¹⁴ Lange Zeit versuchte der Kongreß deshalb, per Gesetz auch die Entfernung aus dem Amt von seiner Zustimmung abhängig zu machen.

Dieser Versuch, die ernannten Personen der Exekutive noch stärker der Aufsicht des Präsidenten zu entziehen, wurde jedoch durch eine Entscheidung des Supreme Court vereitelt.¹⁵ Denn das Gericht stellte in dieser Entscheidung fest, daß ,, the president has the exclusive power of removing executive officers of the United States whom he has appointed by and with the advice and consent of the Senate". ¹⁶ Als entscheidend wurden vom Gericht nicht die Mitwirkungsbefugnisse des Senats, sondern die Aufgabe der Gesetzesausführung angesehen, deren Kontrolle dem Präsidenten nach Art. 2 Sect. 3 AV zusteht. Der Präsident habe somit in Erfüllung seiner verfassungsmäßigen Aufgaben und Pflichten implizit ein unbeschränktes Recht, Mitglieder der Exekutive aus ihren Ämtern zu entfernen. Der Oberste Gerichtshof schränkte dieses weite Ermessen des Präsidenten in einer späteren Entscheidung allerdings wieder ein.¹⁷ Er differenzierte dahingehend, ob es sich bei der fraglichen Person um ein reines Exekutivorgan oder aber vielmehr um vom Kongreß eingesetztes ,,quasi- judizielles" oder ,,quasi-legislatives" Organ handelt.¹⁸ Denn letzere sollten nicht der politischen Prärogative des Präsidenten unterstehen. Die Kontrolle des Präsidenten über das vielverzweigte exekutive establishment ist daher nur partiell möglich.¹⁹

b) Kompetenzen im Bereich der Außenpolitik

Viel eher als im Bereich der Innenpolitik hat der Supreme Court den Handlungsspiel des Präsidenten jedoch in seiner Funktion als Vertreter der USA nach außen erweitert. Er deklarierte den Präsidenten hierbei als sole organ, das berechtigt war, in internationalen Beziehungen für die USA zu sprechen.²⁰

Die Kompetenzen des Präsidenten im Bereich der Außenpolitik wurden insbesondere in einer Leitentscheidung von 1936 festgelegt.²¹ Hierbei ging es um eine durch Kongreßresolution unterstützte Anordnung des Präsidenten, Waffenexporte in bestimmte Gebiete zu unterbinden. Ein Unternehmen, das wegen Verstoßes gegen diese Anordnung angeklagt war, verteidigte sich mit dem Argument, daß eine zu weitgehende Delegation legislativer Gewalt an die Exekutive vorliege. Dem widersprach das Gericht in seiner Entscheidung, da für Anordnungen im Bereich der Außenpolitik in jedem Fall eine weitgehende Delegation möglich sei. Hierbei wurde insbesondere auf die funktionelle Überlegenheit des Präsidenten im Hinblick auf seine Stellung als gutinformiertes, mit einer Stim-me sprechendes und über effektive Macht verfügendes Staatsorgan abgehoben. Zudem habe der Kongreß in der Vergangenheit oft geschwiegen, wenn der Präsident umstrittene Kompetenzen wie z.B. im Bereich der Kriegsführung wahrgenommen hat.²²

Im Hinblick auf die Frage, ob außenpolitische Entscheidungen überhaupt exklusiv von der nationalen Gewalt zu treffen seien, vertrat der Supreme Court in dieser Entscheidung ferner die These, daß die verfassungsrechtliche Grundlage der Bundesgewalt als government of limited and enumerated power (vgl. Art. 1 Sect. 8 AV und Amendment 10) nur den Bereich der Innenpolitik betreffe.²³ Denn in der Außenpolitik basiere die Bundeskompetenz nicht auf einer verfassungsinternen Kompetenz, sondern auf einem verfassungsexternen Übergang der Kompetenz von Großbritannien auf die neugegründeten Vereinigten Staaten von Amerika.²⁴

3. Beurteilung

Zusammenfassend kann festgestellt werden, daß im präsidialen Regierungssystem der Vereinigten Staaten in seiner Interpretation durch den Obersten Gerichtshof insbesondere im Bereich der Innenpolitik Präsident und Kongreß zu einer Kooperation gezwungen werden. Aber auch außenpolitisch kann der Präsident - zumindest auf längere Sicht - gegen den Kongreß nichts durchsetzen. Konfrontationen und Kollisionen gehören allerdings eher zur Ausnahme, da sie die Regierungstätigkeit lahmlegen. Die starke Stellung des Staatspräsidenten im amerikanischen Regierungssystem birgt allerdings die Gefahr in sich, daß der Präsident, der ja nicht - wie in einem parlamentarischen Regierungssystem in täglicher Konfrontation der Opposition gegenübersteht - sich hinter den Barrieren der strengen Gewaltenteilung und seines inneren Beraterstabes isolieren kann. Wie die Präsidentschaft Nixons gezeigt hat, kann dies letztendlich zu einer Schwächung der Position des Präsidenten führen.²⁵

III. Der Präsident der Russischen Föderation

Die Ursprünge der Institution des russischen Präsidenten lassen sich genau genommen bis in die Zeiten der UdSSR zurückverfolgen. So sah das Verfassungsänderungsgesetz vom 14. März 1990 vor, den Posten eines Präsidenten der UdSSR einzurichten.²⁶ Über das Amt des russischen Präsidenten wurde dann am 17. März 1991 ein Referendum abgehalten, bei dem sich eine deutliche Mehrheit für ein solches Amt aussprach.²⁷ Das Gesetz über den Präsidenten wurde daraufhin am 24. April 1991 verabschiedet und das Amt des Präsidenten am 24. Mai 1991 in die damalige Verfassung eingefügt. Seinen Abschluß fand dieser Prozeß erst in der am 12. Dezember 1993 verabschiedeten neuen Verfassung der Russischen Föderation²⁸, die am 25. Dezember 1993 in Kraft trat und für die heutige verfassungsrechtliche Stellung des russischen Präsidenten maßgeblich ist. Rußland hat sich demnach ähnlich den USA für ein präsidiales Regierungssystem entschieden, wenn auch mit gewissen Einschränkungen. So besitzt der russische Präsident zwar umfassende Exekutivbefugnisse (Art. 83 RV), die Exekutive übt er aber nur mittelbar aus. Diese gehört vielmehr zum Bereich der Regierung (Art. 110 Abs. 1 RV), die ihrerseits das Vertrauen des Präsidenten als auch des Parlaments genießen muß. Zudem besitzt der Präsident das Recht, das Parlament aufzulösen (Art. 84 lit. b RV).²⁹ Verschiedentlich ist das russische Regierungssystem deshalb als ,,semipräsidentiell" bezeichnet worden.³⁰

1. Legitimation und Verantwortlichkeit

Der Präsident der Russischen Föderation wird direkt vom Volk für eine Amtszeit von vier Jahren gewählt³¹ und kann höchstens für eine anschließende Amtszeit wiedergewählt werden (Art. 81 Abs. 1 und 3 RV). Wählbar ist ein Bürger der Russischen Föderation, der mindestens 35 Jahre alt ist und seit mindestens zehn Jahren ständig in der Russischen Föderation lebt (Art. 81 Abs. 2 RV).³² Die direkte Volkswahl verleiht dem Präsidenten höchste demokratische Legitimität, durch die große Machtbefugnisse gerechtfertigt werden können. Eine vorzeitige Beendigung der Amtszeit des Präsidenten ist nur möglich, wenn dieser zurücktritt, aus gesundheitlichen Gründen dauerhaft nicht in der Lage ist, seine Befugnisse auszuüben oder er seines Amtes enthoben wird (Art. 92 Abs. 2 RV). Letzteres ist jedoch nur im Wege der Staatsanklage möglich (Art. 93 RV), die nur wegen Hochverrats oder eines anderen schweren Verbrechens mit einer Zweidrittelmehrheit der Gesamtstimmenzahl von der Staatsduma erhoben werden kann. Die Initiative hierzu muß von mindestens einem Drittel der Abgeordneten der Staatsduma ausgehen. Außerdem müssen drei Gutachten vorliegen: Das Oberste Gericht der Russischen Föderation muß bestätigen, daß die Handlungen des Präsidenten Merkmale eines Verbrechens aufweisen, das Verfassungsgericht der Russischen Föderation muß die Vorschriftsmäßigkeit des Verfahrens der Anklageerhebung bestätigen, und es muß ein Gutachten von einer zu diesem Zweck von der Staatsduma eingerichteten Sonderkommission vorgelegt werden, dessen Inhalt nicht näher bestimmt ist. Spätestens drei Monate später muß dann der Föderationsrat mit einer Zweidrittelmehrheit der Gesamtstimmenzahl den Beschluß über die Amtsenthebung fassen. Die Amtsenthebung des Präsidenten ist also nur schwer möglich, was die vergeblichen Versuche der Staatsduma in jüngster Zeit, den derzeitigen Präsidenten Jelzin aus seinem Amt zu entfernen, deutlich unter Beweis stellen. Dies hängt nicht zuletzt damit zusammen, daß die Voraussetzungen für eine Amtsenthebung des Staatspräsidenten weniger politischer als vielmehr staatsrechtlicher Natur sind.

2. Kompetenzen

Abgesehen von den traditionellen Kompetenzen eines Staatsoberhauptes wie die völkerrechtlicher Vertretung in auswärtigen Beziehungen (Art. 80 Abs. 1 und 4 RV) und das Recht der Begnadigung (Art. 89c RV) erstrecken sich die Kompetenzen des russischen Präsidenten sowohl auf den Bereich der Exekutive als auch den der Legislative. Infolgedessen vereinigen die Kompetenzen des Präsidenten in sich nicht nur solche, die dem Staatsoberhaupt eines präsidentiellen Regierungssystem herkömmlicherweise zustehen, sondern auch solche, über die ein Staatsoberhaupt in einem parlamentarischen System de jure verfügt.³³

a) Kompetenzen im Bereich der Legislative

Ähnlich dem amerikanischen Präsidenten besitzt der russische Präsident im Gesetzgebungsverfahren ein Vetorecht.³⁴ So kann er nach Art. 107 Abs. 2 und 3 RV ein ihm zugeleitetes Gesetz innerhalb von 14 Tagen entweder unterzeichnen und verkünden oder ablehnen. Da die Verfassung keine näheren Angaben zu eventuell vorzubringenden Gründen für die Ablehnung macht, ist der Präsident also weder auf ein formelles noch auf ein materielles Prüfungsrecht beschränkt. Vielmehr steht die Ablehnung eines Gesetzes in seinem freien Ermessen.³⁵ Das Veto des Präsidenten gegen ein Gesetz kann nur mit einer Zweidrittelmehrheit der gesamten Stimmenzahl sowohl in der Staatsduma als auch im Föderationsrat überwunden werden, in welchem Fall der Präsident das Gesetz innerhalb von sieben Tagen auszufertigen hat (Art. 107 Abs. 3 RV). Bei der Verabschiedung von föderalen Verfassungsgesetzen, zu der drei Viertel der Stimmen aller Mitglieder im Föderationsrat und zwei Drittel der Stimmen aller Deputierten der Staatsduma aufgebracht werden müssen (Art. 108 Abs. 2 RV), besteht allerdings kein Vetorecht des Präsidenten.³⁶

Mit der Frage, ob dem Präsidenten ein über das Vetorecht des Art. 107 Abs. 3 RV hinausgehendes Recht zusteht, von der Staatsduma und dem Föderationsrat verabschiedete Gesetz bei bestimmten Mängeln abzulehnen und so ihr Inkrafttreten zu verhindern, hat sich das russische Verfassungsgericht in seiner Entscheidung über das sogenannte Beutekunstgesetz vom 6. April 1998 befaßt.³⁷ Dieses soll die Rückführung sowjetischer Kriegsbeute des Zweiten Weltkrieges in die Herkunftsländer ausschließen. Der Präsident hatte das Gesetz zunächst durch sein Veto nach Art. 107 Abs. 3 RV zurückgewiesen, das aber durch die erforderliche Mehrheit in der Staatsduma und im Föderationsrat überwunden werden konnte. Der Präsident vertrat nun die Auffassung, das bei der Verabschiedung des Gesetzes benutzte Abstimmungsverfahren entspreche nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen, weshalb das Beutekunstgesetz nicht als ,,verabschiedetes föderales Gesetz" gelten könne. Das Gericht stellte jedoch fest, daß der Präsident zur Unterzeichnung des Gesetzes auch dann verpflichtet sei, wenn es seiner Meinung nach nicht als verabschiedetes Gesetz im Sinne des Art. 107 Abs. 1 RV angesehen werden kann. Insofern erweise sich der Präsident nicht als fähig, seine Aufgabe als Garant der Verfassung zu erfüllen. Vielmehr sei eine entsprechenden Entscheidung über die Verfassungsmäßigkeit eines Gesetzes nur nach dessen Inkrafttreten durch das Verfassungsgericht möglich. Im Ergebnis sei der Präsident deshalb verpflichtet, das von der Staatsduma und dem Föderationsrat verabschiedete Gesetz zu unterzeichnen und zu verkünden.³⁸ Die mit der Entscheidung verbundene faktische Aberkennung eines präsidialen Prüfungsrechts blieb nicht ohne Kritik.³⁹ Ob das russische Verfassungsgericht diese Rechtsprechung aufrechterhält, bleibt deshalb abzuwarten. Im Hinblick auf die Staatsduma besitzt der Präsident nach Art. 84 lit. b RV schließlich das Recht zur Parlamentsauflösung, das üblicherweise als ein geeignetes Mittel zur Lösung politischer Krisen gilt. Das Auflösungsrecht des Präsidenten ist jedoch kein absolutes Recht, da es nur in Anspruch genommen werden darf, wenn eine hinreichende Mehrheit für die vom Präsidenten vorgeschlagene Kandidatur für den Vorsitz der Regierung in der Staatsduma dreimal verfehlt wurde oder wenn die Staatsduma innerhalb von drei Monaten abermals der Regierung ihr Mißtrauen ausspricht. Für die politische Praxis beinhaltet das Auflösungsrecht des Präsidenten ein gewichtiges Druckmittel gegenüber der Staatsduma.⁴⁰

b) Kompetenzen im Bereich der Exekutive

Indem der russische Präsident verfassungsgemäß die Stellung eines Staatsoberhauptes wahrnimmt, bleibt er von seinen Hauptbefugnissen her jedoch an die Exekutive gebunden. So betreibt er die vollziehende Gewalt durch die von ihm ernannte⁴¹ und von seinem Vertrauen abhängige Regierung⁴² ; gegebenenfalls übernimmt er den Vorsitz in ihren Sitzungen (Art. 83 lit. b RV). Zudem kann er nach Art. 90 Abs. 1 RV Dekrete (ukas) und exekutive Anordnungen erlassen, die für das gesamte Territorium der Russischen Föderation bindend wirken.⁴³ Obwohl die der Regierung nach Art. 110 Abs. 1 RV formal zustehenden Exekutivbefugnisse relativ weit gehen⁴⁴, ist sie auf diese Weise doch äußerst stark auf den Präsidenten angewiesen. Eine starke Abhängigkeit der Regierung ergibt sich zudem daraus, daß ihre Verordnungen und Verfügungen vom Präsidenten aufgehoben werden können, wenn er der Meinung ist, sie widersprächen der Verfassung, den Bundesgesetzen und den Präsidialerlassen (Art. 115 Abs. 3 RV). Die politische Bindung des Präsidenten kommt schließlich auch darin zum Ausdruck, daß die Regierung dem neugewählten Präsidenten ihren Rücktritt anbietet, was ihm ermöglicht, eine neue Regierung zu bilden.⁴⁵

c) Besondere präsidiale Kompetenzen

Neben den erwähnten Kompetenzen im Bereich der Exekutive und Legislative kommen dem russischen Präsidenten eine Reihe von besonderen Kompetenzen zu, die sich aus seiner Stellung als Garant der Verfassung sowie der Rechte und Freiheiten der Menschen ergeben. Art. 80 Abs. 2 und 3 RV räumt ihm hierzu ein, entsprechende Maßnahmen zu treffen, um das koordinierte Funktionieren und Zusammenwirken der Staatsorgane gewährleisten und die Hauptrichtungen der Innen- und Außenpolitik zu bestimmen.⁴⁶ Diese Bestimmungen lassen in ihrer Allgemeinheit viel Platz für Interpretationen und sind bisher durch das Verfassungsgericht nicht näher konkretisiert worden.⁴⁷ In jedem Fall lassen sie dem Präsidenten im Bereich der Innen- und Außenpolitik offensichtlich eine Art Richtlinienkompetenz zukommen, da sich die Aufgaben der Regierung in diesen Bereichen immer nur auf ein ,,Gewährleisten" oder auf das ,,Treffen von Maßnahmen" beschränken.⁴⁸

3. Beurteilung

Als wesentliches Prinzip für die Kompetenzaufteilung zwischen den obersten Staatsorganen kann die in Art. 10 RV festgeschriebene Gewaltenteilung angesehen werden. Sie findet ihre Umsetzung in den Bestimmungen, welche die Ausübung einer der Gewalten jeweils einem Staatsorgan zuordnen. So wird das Parlament (die Staatsduma) als das Vertretungs- und Gesetzgebungsorgan bezeichnet (Art. 94 RV), die ausführende Gewalt von der Regierung ausgeübt (Art. 110 Abs. 1 RV) und die ausschließliche Befugnis zur Rechtsprechung von den Gerichten wahrgenommen (Art. 118 Abs. 1 RV). Im Hinblick auf den Präsidenten fällt jedoch auf, daß dieser keiner dieser Gewalten zuzuordnen ist, seine Kom-petenzen vielmehr in alle drei Gewaltbereiche hineingreifen.⁴⁹ Seine Funktion als Staatsoberhaupt reicht damit weit über die durch Art. 80 Abs. 1 RV beschriebene Integrations- und Repräsentationsfunktion hinaus. Teilweise wurde der russische Präsident aufgrund seiner verfassungsrechtlich außerordentlich starken Stellung deshalb als vierte Gewalt bezeichnet.⁵⁰ Im Hinblick auf den in Rußland nur allmählich voranschreitenden Transformationsprozeß kann ein starker Präsident allerdings auch als Mittel zum Ziel der Stabilisierung und Demokratisierung angesehen werden, wenn nur ein Machtmißbrauch ausgeschlossen werden kann.⁵¹ Im Vergleich zur Rechtsstellung des Präsidenten der Vereinigten Staaten weist die des russischen Präsidenten zwar einige Ähnlichkeiten auf. Die Rechtsprechung des amerikanischen Supreme Court zeigt jedoch, daß die Maßnahmen des amerikanischen Präsidenten stets vom ausdrücklichen oder stillschweigenden Willen des Kongreß abhängen müssen.⁵² Der Supreme Court hat auf diese Weise gerade wegen der in der amerikanischen Verfassung teilweise nicht eindeutig geregelten Kompetenzen von Präsident und Kongreß dem Grundsatz der Gewaltenteilung immer wieder zum Durchbruch verhelfen können.⁵³ Ob das russische Verfassungsgericht in Zukunft eine ähnlich ausgleichende Funktion ausüben kann, ist mit Blick auf die durch die neue Verfassung nur allzu klar bestimmten Machtverhältnisse jedoch fraglich.

IV. Der Bundespräsident der Bundesrepublik Deutschland

Die Väter und Mütter des Grundgesetzes haben sich 1949 entschieden, die Stellung des Bundespräsidenten im Unterschied zu der des unmittelbar durch das Volk gewählten Reichspräsidenten nach der Weimarer Reichsverfassung wesentlich abzuschwächen, um auf diese Weise unter anderem Konsequenzen aus dem Mißbrauch des Notverordnungsrechts während der nationalsozialistischen Diktatur zu ziehen.⁵⁴ Trotz der Stärkung der Regierung im Verhältnis zum Bundespräsidenten ist aber dieser nicht zu einer bloßen Schattenfigur herabgesunken. Vielmehr übt er nach dem Grundgesetz die hergebrachten Funktionen des Staatsoberhauptes aus. Dieser Ausdruck wird zwar im Grundgesetz nicht ausdrücklich genannt, ergibt sich aber aus der Summe der Kompetenzen, die - wie z.B. die Begnadigung oder die Akkreditierung und der Empfang von Gesandten - traditionell dem Staatsoberhaupt zukommen.⁵⁵

Dem Bundespräsident sind nach dem GG im wesentlichen repräsentative und integrative Funktionen zugedacht.⁵⁶ Als ordnende, schlichtende und ausgleichende Person im Staat steht er als pouvoir neutre über dem Parteienzwist. Dem entspricht, daß er keiner parlamentarischen Verantwortlichkeit unterliegt. Daß der Bundespräsident von einer eigenständigen politischen Staatsleitung ausgeschlossen ist, wird auch in seiner Gegenzeichnungspflicht⁵⁷ deutlich, welche die Einheitlichkeit der Staatsführung sichern und eine parlamentarische Verantwortung des Gegenzeichnenden (also der Regierung) für Handlungen des Bundespräsidenten begründen soll.⁵⁸ Alle Anordnungen und Verfügungen des Bundespräsidenten bedürfen danach zu ihrer Gültigkeit der Gegenzeichnung durch den Bundeskanzler oder den zuständigen Bundesminister (Art. 58 S. 1 GG). Gegenzeichnungsfähig und gegenzeichnungsbedürftig sind nach überwiegender Auffassung auch sog. urkundslose (formlose) Präsidialakte, also z.B. politisch wichtige Reden und Zeitungsinterviews des Bundespräsidenten.⁵⁹ In der Praxis findet allerdings in diesen Beispielsfällen keine Gegenzeichnung statt.

1. Legitimation und Verantwortlichkeit

Die Wahl des Bundespräsidenten erfolgt nach Art. 54 GG durch die Bundesversammlung.⁶⁰ Ähnlich dem Wahlgremium im System der USA ist die Wahl des Bundespräsidenten die einzige Funktion der Bundesversammlung, die deshalb nur zu diesem Zweck zusammentritt.⁶¹ Im Gegensatz zu den USA besteht die Bundesversammlung aber größtenteils aus politischen Funktionsträgern, die aus allen Mitgliedern des Bundestages, einer gleichen Anzahl von Mitgliedern, die durch die Landtage der Bundesländer gewählt werden (Art. 54 Abs. 3 GG).⁶² Die Wahl des Bundespräsidenten erfolgt ohne Aussprache (Art. 54 Abs. 1 S. 1 GG), also ohne Diskussion in der Bundesversammlung. Erlaubt ist aber eine vorherige Absprache der Wahlpersonen untereinander.⁶³ Die Amtszeit des Bundespräsidenten beträgt fünf Jahre (Art. 54 Abs. 2 S. 1 GG); eine Wiederwahl ist nur einmal zulässig (Art. 54 Abs. 2 S. 2 GG).

Das Grundgesetz kennt keine Abwahl des Bundespräsidenten. Gegen seinen Willen kann er sein Amt nur durch die sog. Präsidentenanklage verlieren. Diese setzt voraus, daß Bundestag und Bundesrat ihn wegen vorsätzlicher Verletzung des Grundgesetzes oder eines anderen Bundesgesetzes vor dem Bundesverfassungsgericht anklagen und dieses ihn des Amtes für verlustig erklärt (Art. 61 GG).

2. Kompetenzen

Neben den bereits erwähnten traditionellen Kompetenzen eines Staatsoberhauptes⁶⁴ ergeben sich seine weiteren Kompetenzen teilweise aus der ihm zugeschriebenen Funktion als ,,Hüter der Verfassung" im weiteren Sinne⁶⁵, die insbesondere in seinen Mitwirkungsrechten bei der Gesetzgebung zum Ausdruck kommt (Art. 82 Abs. 1 GG). Teilweise ergeben sich die Kompetenzen des Bundespräsidenten aber auch aus seiner Funktion als politische Reservegewalt für den Fall, daß der parlamentarische Prozeß in die Krise gerät (Art. 63 Abs.

4 S. 3, 68 Abs. 1 S. 1, 81 Abs. 1 GG). Seine Kompetenzen im Hinblick auf die Mitwirkung bei der Regierungsbildung sind hingegen eher formaler Natur (Art. 63 Abs. 1 GG).⁶⁶

a) Prüfungsrecht bei der Gesetzesausfertigung

Nach Art. 82 Abs. 1 GG bedürfen Gesetze zu ihrem Inkrafttreten der Ausfertigung durch den Bundespräsidenten. Mit dieser Ausfertigung wird bekundet, daß der veröffentlichte Gesetzestext mit dem vom Gesetzgeber beschlossenen Inhalt des Gesetzes übereinstimmt und das Gesetzgebungsverfahren ordnungsgemäß durchgeführt wurde. Hierbei kommt dem Bundespräsidenten nach allgemeiner Auffassung ein formelles Prüfungsrecht in bezug auf die verfahrensmäßigen Voraussetzungen für das Zustandekommen des Gesetzes zu.⁶⁷ Ob die durch die Ausfertigung bedingte ,,staatsnotarielle Beurkundungsfunktion" des Bundespräsidenten diesem auch ein materielles Prüfungsrecht in bezug auf den materiell- rechtlichen Inhalt des auszufertigenden Gesetzes verleiht⁶⁸, wird hingegen seit jeher kontrovers beantwortet⁶⁹:

Verneint wurde eine materielle Prüfungskompetenz früher teilweise damit, daß die Verantwortung für die materielle Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes mit der Gegenzeichnung des Bundeskanzlers und dem zuständigen Bundesministers übernommen werde. Zudem bestehe wegen der Möglichkeit, das Bundesverfassungsgericht anzurufen, kein Bedürfnis nach einer materiellen Prüfungskompetenz des Bundespräsidenten.⁷⁰ Die heute überwiegende Meinung geht jedoch davon aus, daß dem Bundespräsidenten ein materielles Prüfungsrecht zusteht. Ansatzpunkte für dessen Begründung sind der Wortlaut des Art. 82 Abs. 1 S. 1 GG, die untrennbare Verknüpfung von formeller und materieller Prüfung, der Amtseid des Bundespräsidenten nach Art. 56 GG, die verfassungsgewohnheitsrechtliche Anerkennung und die Stellung des Bundespräsidenten in der Verfassung.⁷¹ Die überzeugendste Begründung ergibt sich jedoch aus Art. 20 Abs. 3 GG, wonach wegen der umfassenden Verfassungsbindung aller Staatsorgane auch der Bundespräsident nur solche Rechtshandlungen vornehmen darf, die mit dem Grundgesetz vereinbar sind.⁷² Das Bundesverfassungsgericht hat das materielle Prüfungsrecht des Bundespräsidenten zwar mehrfach beiläufig erwähnt⁷³, sich damit je-doch nicht eingehender befaßt

b) Mitwirkung bei der Parlamentsauflösung

Nach Art. 68 Abs. 1 S. 1 GG kann der Bundespräsident auf Vorschlag des Bundeskanzlers den Bundestag auflösen.⁷⁴ Voraussetzung ist, daß ein Antrag des Bundeskanzlers, ihm das Vertrauen auszusprechen, nicht die Zustimmung der Mehrheit der Mitglieder des Bundestages gefunden hat und auch kein anderer Bundeskanzler nach Art. 68 Abs. 1 S. 2 GG gewählt worden ist. Von dieser Befugnis machte Bundespräsident hat Karl Carstens am 7. Januar 1983 Gebrauch und führte damit Neuwahlen herbei.⁷⁵ Diese Entscheidung, welcher der Bruch der sozialliberalen Koalition im September 1982 vorausgegangen war, führte seinerzeit zu lebhaften Diskussionen und auf Antrag einiger Bundestagsabgeordneter auch zu einem Urteil des Bundesverfassungsgerichts.⁷⁶

Hierin räumte das Gericht dem Bundespräsidenten bei seiner Entscheidung über die Auflösung des Bundestages grundsätzlich Ermessen ein, sofern die in Art. 68 Abs. 1 GG aufgeführten tatbestandlichen Voraussetzungen gegeben seien.⁷⁷ Im Rahmen dieses Ermessens habe der Bundespräsident zu prüfen, ob als ungeschriebene Tatbestandvoraussetzung des Art. 68 Abs. 1 GG materiell eine Auflösungslage vorliege.⁷⁸ Denn käme es ausschließlich auf die formellen Voraussetzungen an, stünde es dem Bundeskanzler in Zusammenwirken mit der Parlamentsmehrheit und dem Bundespräsidenten frei, Neuwahlen herbeizuführen, obwohl das Grundgesetz bewußt auf ein Selbstauflösungsrecht des Parlaments und auch auf ein ,,freies" Auflösungsrecht des Kanzlers oder des Präsidenten verzichtet hat.⁷⁹ Eine materiellen Auflösungslage setze nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts eine politische Lage der Instabilität zwischen Bundeskanzler und Bundestag voraus, in welcher der Bundeskanzler der stetigen Unterstützung durch die Mehrheit des Bundestages nicht sicher sein kann.⁸⁰ Allerdings lasse sich eine Krisenlage nicht damit begründen, daß ein im Wege des konstruktiven Mißtrauensvotums nach Art. 67 GG gewählter Bundeskanzler einer durch Neuwahlen vermittelten Legitimität bedürfe.⁸¹ Bei der Beurteilung der Instabilitätslage komme dem Bundeskanzler aber die primäre Kompetenz zur Einschätzung und Beurteilung zu. Diese dürfe der Bundespräsident ebenso wie das Bundesverfassungsgericht nur dann korrigieren, wenn eine andere, die Auflösung verwehrende Einschätzung der politischen Lage der Einschätzung des Bundeskanzlers eindeutig vorgezogen werden muß.⁸² Im Ergebnis steht dem Bundespräsidenten deshalb nach Auffassung des Gerichts nur ein eingeschränktes, nämlich auf eine bloße Evidenzkontrolle beschränktes Prüfungsrecht zu.⁸³

3. Beurteilung

Die mit Ausnahme dieser Entscheidung⁸⁴ in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts kaum behandelte Rechtsstellung des Bundespräsidenten zeigt, wie sehr sein Amt der staatspolitischen Willensbildung entzogen ist. Dies bedeutet jedoch keineswegs, daß auch sein Einfluß auf die öffentliche Meinung begrenzt ist. So haben zahlreiche Bundespräsidenten in der Vergangenheit gezeigt, daß der Bundespräsident seinem Amt ein hohes Maß an Glanz und Würde verleihen, integrierend auf die öffentliche Meinung einwirken und nicht zuletzt mittelbar auch Einfluß auf Regierung und Parlament nehmen kann. Inwieweit ein Bundespräsident in der Lage ist, diese ihm zugedachte Rolle eines Moderators oder sogar Koordinators der Politik zu übernehmen, hängt damit wesentlich von seiner Persönlichkeit ab.⁸⁵

V. Der Präsident der Republik Ungarn

Die ungarische Demokratie ist ähnlich der deutschen eine parlamentarische Demokratie mit dem für diese Regierungsform typischen Schwerpunkt der Exekutivgewalt beim Ministerpräsidenten.⁸⁶ Auch in Ungarn besteht deshalb keine Verantwortlichkeit des Staatspräsidenten gegenüber dem Parlament. So soll der Präsident der Republik (köztársasági elnök) nach der allgemeinen Charakterisierung seines Amtes in § 29 Abs. 1 UV als Staatsoberhaupt die Einheit der Nation verkörpern und über die demokratische Funktionsweise des Staatswesens wachen.

Die heutige Rechtsstellung des ungarischen Präsidenten ist maßgeblich durch die Totalrevision der ungarischen Verfassung vom 23. Oktober 1989 bestimmt worden. Um das Amt des Präsidenten hatte es im Vorfeld dieser Revision größere Streitigkeiten gegeben, bei denen es insbesondere darum ging, ob der Präsident unmittelbar durch das Volkes oder aber durch das Parlament gewählt werden solle.⁸⁷ Im Hinblick auf diese Frage war der mit der Verfassungsreform beauftragte sog. ,,Nationale Runde Tisch" zuvor zu der Kompromißlösung gekommen, daß der Präsident grundsätzlich vom Parlament gewählt werden, die erste Präsidentenwahl aber im Hinblick auf die außerordentlichen Umstände schon vor den Parlamentswahlen durch das Volk erfolgen sollte. Am 26. November 1989 wurde daraufhin eine Volksabstimmung abgehalten, bei der sich eine äußerst knappe Mehrheit von 50,07 % für eine Verschiebung der Präsidentenwahl auf die Zeit nach den Parlamentswahlen aussprach.

Eine weitere Volksabstimmung am 29. Juli 1990, durch die generell eine direkte Volkswahl des Präsidenten eingeführt werden sollte, scheiterte jedoch. Dies bewirkte, daß anders als geplant auch der erste Präsident der Republik Ungarn - Árpád Göncz - am 3. August 1990 durch das ungarische Parlament gewählt wurde.⁸⁸

1. Legitimation und Verantwortlichkeit

Der Präsident der Republik Ungarn wird vom Parlament für eine Dauer von fünf Jahren gewählt (§ 29/A Abs. 1 UV). Wählbar ist jeder wahlberechtigte Staatsbürger, der das 35. Lebensjahr vollendet hat (§ 29/A Abs. 2 UV); eine Wiederwahl ist nur einmal möglich (§ 29/A Abs. 3 UV). Der Wahl geht eine Nominierung voraus, bei der ein Kandidat mindestens 50 Empfehlungen von Mitgliedern des Parlaments bedarf (§ 29/B Abs. 1 UV). Die Wahl kann ähnlich der des deutschen Bundespräsidenten je nach Bedarf in drei aufeinander folgenden Wahlgängen mit unterschiedlichen Mehrheitserfordernissen durchgeführt werden (§ 29/B Abs. 2 UV).⁸⁹

Ein Amtsenthebungsverfahren ist in §§ 31, 31/A UV vorgesehen. Danach kann der Präsident seines Amtes enthoben werden, wenn er in Ausübung seiner Amtsgeschäfte vorsätzlich gegen die Verfassung oder ein anderes Gesetz verstößt. Über die Amtsenthebung entscheidet auf Antrag von zwei Dritteln aller Parlamentsmitglieder das Verfassungsgericht (§ 29/A UV). Zudem kann das Amt des Präsidenten mit der in § 31 UV vorgesehenen Feststellung der Unvereinbarkeit durch das Parlament enden. Diese kann bei Vorliegen bestimmter in § 30 UV genannter Voraussetzungen, die der Neutralität und Unabhängigkeit des Präsidenten entgegenstehen, von jedem Abgeordneten beantragt werden.⁹⁰ Für die Feststellung der Unvereinbarkeit ist alsdann die Zustimmung von zwei Dritteln der Gesamtzahl der Abgeordneten erforderlich.

2. Kompetenzen

Das parlamentarische Regierungssystem sowie die im Vergleich zur Direktwahl durch das Volk weniger demokratische Legitimität vermittelnde Parlamentswahl scheinen darauf hinzudeuten, daß der ungarische Präsident - ähnlich dem deutschen Bundespräsidenten - in erster Linie eine Repräsentations- und Integrationsfunktion ausüben und nur im Notfall in den parlamentarischen Entscheidungsprozeß eingreifen soll. Eine nähere Analyse von Verfassungsrecht und Verfassungswirklichkeit ergibt jedoch, daß die Dinge in Ungarn bei weitem nicht so einfach liegen. So besteht zwar im traditionellen Zuständigkeitsbereich des Präsidenten⁹¹ die für parlamentarische Regierungssysteme übliche Gegenzeichnungspflicht durch den Ministerpräsidenten oder den zuständigen Minister (§ 30/A Abs. 2 UV) und unterliegen damit auch deren Verantwortung.⁹² Andererseits verfügt der Präsident vor allem im parlamentarischen Bereich über eine Reihe von Befugnissen wie z.B. ein Anwesenheits-, Rede- und Antragsrecht im Parlament (§ 30/A Abs. 1 lit. e UV). Zudem kann er im Parlament Gesetzesinitiativen einbringen (§ 30/A Abs. 1 lit. f UV) und eine landesweite Volksabstimmung initiieren, über deren Durchführung allerdings das Parlament entscheiden muß (§ 30/A Abs. 1 lit. g UV).⁹³

Entsprechend diesem nicht ganz widerspruchslosen Bild des Präsidentenamtes der Republik Ungarn hat es nach der Verfassungsrevision vom 23. Oktober 1989 mehrfach Anlaß für verfassungspolitische Auseinandersetzungen gegeben, die am Ende vor dem ungarischen Verfassungsgericht ausgetragen wurden. Streitpunkte waren hierbei insbesondere die Kompetenzen des Präsidenten im Hinblick auf die Leitung der Streitkräfte sowie dessen Prüfungsrecht bei Personalentscheidungen:

a) Kompetenz im Hinblick auf die Leitung der Streitkräfte

Nach der ungarischen Verfassung ist der Präsident einerseits Oberbefehlshaber der Streitkräfte (§ 29 Abs. 2 UV), andererseits soll aber die Regierung die Tätigkeit der Streitkräfte leiten (§ 35 Abs. 1 lit. h UV). Die in diesen Vorschriften zum Ausdruck kommende Widersprüchlichkeit war am 23. September 1991 Anlaß für eine erste Entscheidung des ungarischen Verfassungsgerichts, die zur Klärung der Rechtsstellung des Präsidenten beigetragen hat.⁹⁴ Hierbei ging es um die Frage, wem die Leitung der ungarischen Streitkräfte in Friedenszeiten tatsächlich zusteht. Der Antragsteller hatte die Auffassung vertreten, daß deren Leitung in die ausschließliche Kompetenz der Regierung falle und weder das Parlament noch der Präsident seine Kompetenz in der Weise ausüben könne, daß sie die Tätigkeit der Streitkräfte unmittelbar bestimmt. Das Gericht kam hierbei zu dem Ergebnis, daß § 29 Abs. 2 UV, wonach der Präsident der Republik Oberbefehlshaber der Streitkräfte ist, keine Kompetenznorm darstelle. Denn die Verfassung sondere innerhalb der Kompetenz des Präsidenten in der Leitung der Streitkräfte keine der Funktion des Oberbefehlshabers entsprechenden Befugnisse ab und benenne solche Befugnisse auch nicht. Der Präsident stehe deshalb als Oberbefehlshaber der Streitkräfte außerhalb der Streitkräfte selbst; er sei ihr Leiter, aber nicht ihr Führer. Die verfassungsrechtliche Bedeutung des § 29 Abs. 2 UV liege somit lediglich darin, daß dem Präsidenten die traditionelle Befugnis des formalen Oberbefehlshabers eingeräumt werden muß. Die tatsächliche Leitung der Tätigkeit der Streitkräfte falle aber nach § 35 Abs. 1 lit. h UV in die ausschließliche Kompetenz der Regierung.⁹⁵

b) Prüfungsrecht bei Personalentscheidungen

Eine Einengung der Rechtsstellung des Präsidenten im Hinblick auf eine klare Abgrenzung zur exekutiven Gewalt hat das Verfassungsgericht in derselben Entscheidung auch für das Prüfungsrecht des Präsidenten bei Personalentscheidungen (wie z.B. Ernennungen und Entlassungen) vollzogen. Hierbei differenzierte das Gericht zwischen Entscheidungen des Präsidenten, die der Gegenzeichnungspflicht unterliegen, und solchen mit politischem Charakter, bei denen dies nicht der Fall sei. Im Hinblick auf gegenzeichnungspflichtige Entscheidungen, für welche allein die Regierung die Verantwortung trage, habe der Präsident lediglich ein formales Prüfungsrecht, aber kein echtes Ermessen. Ein solches stehe ihm vielmehr nur bei selbständigen politischen Entscheidungen zu, die auf seltene Ausnahmefälle begrenzt seien.

In bezug auf Personalentscheidungen, die mit Ausnahme der in § 48 UV genannten Richter alle der Gegenzeichnung durch den Ministerpräsidenten oder des zuständigen Ministers bedürfen, bedeutet dies, daß dem Präsidenten grundsätzlich kein Ermessen zusteht.⁹⁶ Die Ernennung oder Zustimmung müsse er allerdings dann verweigern, wenn die hierfür erforderlichen formellen oder materiellen Voraussetzungen nicht erfüllt sind. Darüber hinaus sei eine Verweigerung der Ernennung oder Zustimmung nur dann verfassungsgemäß, wenn der Präsident aus gewichtigen Gründen zu der Schlußfolgerung gelangt, daß die Befolgung des Vorschlags die demokratische Funktionsweise des Staatswesens schwer beeinträchtigen würde.⁹⁷

Welche Gründe hierbei als gewichtig anzusehen sind, hat das Gericht in einer späteren Entscheidung näher konkretisiert.⁹⁸ Demnach müsse das von der Ernennung betroffene Organ infolge der Befolgung des Personalvorschlags zur Erfüllung seiner Grundaufgaben unfähig werden. Von seiner Verweigerung der Ernennung dürfe der Präsident auch nicht zur Abwendung von abstrakten Gefahren Gebrauch machen. Zudem dürfe er bei einer Ernennung oder Entlassung keine weiteren Bedingungen stellen, die über die gesetzlichen Voraussetzungen hinausgehen.⁹⁹ Das Verfassungsgericht stellt damit an das Vorliegen gewichtiger Gründe, welche die Verweigerung einer Ernennung oder Entlassung durch den Präsidenten rechtfertigen würden, überaus hohe Anforderungen.

3. Beurteilung

Durch seine Entscheidungen über die Rechtsstellung des Staatspräsidenten hat das ungarische Verfassungsgericht dessen durch die Verfassung nicht immer eindeutig definierten Handlungsspielraum deutlich eingegrenzt. Trotz der dem ungarische Präsidenten durch die Verfassung eingeräumten Entscheidungs- und Initiativrechte steht dieser demnach aus-serhalb von exekutiver und legislativer Gewalt; als Staatoberhaupt steht ihm vielmehr eine eigenständige Kompetenz zu.¹⁰⁰ Selbständige politische Entscheidungen kann der Präsident ausnahmsweise nur in denjenigen Fällen treffen, in denen die demokratische Funktionsweise des Staatswesens durch schwerwiegende Störungen beeinträchtigt ist. In diesen Situationen verhilft der Präsident durch seine Maßnahme dem Staatsapparat zur Überwindung des ,,toten Punktes" und erfüllt damit seine durch § 29 Abs. 1 UV vorgesehene Aufgabe, über die demokratische Funktionsweise des Staatswesens zu wachen.¹⁰¹ Somit kommt dem ungarischen Präsidenten in politischen Notsituationen mit gewissen Abstufungen eine ähnliche Reservefunktion zu wie seinem deutschen Amtskollegen.¹⁰²

[...]

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¹ Vgl. z.B. Brunner, Vergleichende Regierungslehre, S. 100 ff. Speziell zur Klassifizierung der neuen osteuropäischen Regierungssysteme vgl. auch Shugart, EECR 1994, S. 30 ff., in dem eine Unterscheidung von fünf Typen vorgenommen wird.

² Vgl. für die Bundesrepublik Art. 58 S. 1 GG, für Ungarn § 30/A Abs. 2 UV.

³ Vgl. für die Bundesrepublik Deutschland Art. 63 Abs. 1 GG und das konstruktive Mißtrauensvotum nach Art. 67 Abs. 1 S. 1 GG.

⁴ Vgl. für die Bundesrepublik Deutschland das Verfahren der vorzeitigen Parlamentsauflösung nach Art. 68 Abs. 1 GG.

⁵ Vgl. das nach der viermaligen Wiederwahl von Präsident Roosevelt 1951 verabschiedete Amendment 22.

⁶ Vgl zu den historischen Gründen, die zur Einführung des Wahlgremiums geführt haben die Federalist Papers Nr. 64 und 68.

⁷ Zippelius, Allgemeine Staatslehre, § 42 II 2.

⁸ Das Amtsenthebungsverfahren gegen Präsidenten wurde bisher erst dreimal eingeleitet (zuletzt gegen Präsident Clinton im Zusammenhang mit der Lewinsky -Affaire Anfang diesen Jahres); in keinem der Fälle kam es aber zu einer Amtsenthebung.

⁹ Die Kompetenzbereiche sind in Art. 1 Sect. 8 AV aufgezählt; das Verfahren wird durch Art. 1 Sect. 7 AV festgelegt.

¹⁰ So wurden zwischen 1789 und 1989 nur 103 von 2469 Vetos durch den Kongreß überwunden, vgl. Shell, Kongreß und Präsident, S. 389.

¹¹ Brugger, Öffentliches Recht der USA, §§ 7 III 1, 18 II, 19 II.

¹² Youngstown Sheet & Tube Co. v. Sawyer, 343 U.S. 579 (1952).

¹³ Das komplizierte System von checks and balances bei der Ernennung von Organ- und Amtswaltern führte z.B. in der Vergangenheit des öfteren dazu, daß Botschafterposten der USA längere Zeit vakant blieben.

¹⁴ Die Entlassung von inferior officers ist hingegen inzwischen weitgehend beamtenrechtlich geregelt.

¹⁵ Myers v. United States, 272 U.S. 52, 106 (1926).

¹⁶ Ebenda, 119, 125.

¹⁷ Humprey's Executor v. United States, 295 U.S. 602 (1935).

¹⁸ Beispielhaft sind hier sogenannte unabhängige Regulierungskommissionen zu nennen.

¹⁹ Vgl. Shell, Präsident und Kongreß, S. 387.

²⁰ Vgl. Shell, Kongreß und Präsident, S. 395

²¹ United States v. Curtiss-Wright Export Corporation, 299 U.S. 304 (1936).

²² Die Argumentation des Supreme Court weist damit im Hinblick auf Funktion und Praxis der Staatsorgane eine ähnliche Struktur auf wie der bereits zuvor besprochene Steel Seizure Case.

²³ Vgl. hierzu Falke, Die föderale Struktur, S. 413 ff.

²⁴ Vgl. auch die spätere Entscheidung Zschernig v. Miller, 389 U.S. 429 (1968).

²⁵ Vgl. auch Shell, Kongreß und Präsident, S. 395.

²⁶ Vgl. hierzu Awakjan, Osteuropa 1996, S. 20 ff. Der erste und letzte Präsident der UdSSR war demnach Michail Gorbatschow.

²⁷ Für die Einführung des Amtes des Präsidenten sprachen sich hierbei 69,85%, dagegen 27,89% der Stimmberechtigten aus; vgl. ebenda.

²⁸ Die verabschiedete Verfassung basierte auf Jelzins eigenem Entwurf, vgl. Dore, Parker Sch. J. E. Eur. L. 1995, S. 678 ff.

²⁹ Insofern kann man das russische Regierungssystem auch mit dem französischen Modell vergleichen, vgl. Schneider, ROW 11/1996, S. 1073, 1075.

³⁰ So z.B. Bahro, Osteuropa 1996, S. 2 ff.; Lejbo, Osteuropa 1996, S. 33 f.

³¹ Die Durchführung der Präsidentenwahlen ist durch das Föderationsgesetz vom 17. Mai 1995 geregelt worden; vgl. zu den danach weiterhin erforderlichen Voraussetzungen einer Kandidatur Göckeritz, ROW 5/1996, S. 168 ff.

³² In der Russischen Föderation ist eine doppelte Staatsbürgerschaft allerdings ausdrücklich erlaubt (Art. 62 Abs. 1 und 2 RV).

³³ Lejbo, Osteuropa 1996, S. 36.

³⁴ Vetoberechtigt ist im übrigen auch der Föderationsrat, vgl. Art. 105 Abs. 4 RV.

³⁵ So hat die Staatsduma in ihrer ersten Legislaturperiode insgesamt etwa 328 Gesetze verabschiedet, von denen jedoch nur 236 vom Präsidenten ausgefertigt wurden.

³⁶ Vgl. hierzu Dore, Parker Sch. J. E. Eur. L. 1995, S. 693 ff.

³⁷ Beschluß 11-P vom 6. April 1998, SZ RF 16/1998, Pos. 1879, S. 3624 ff., übersetzt in: EuGRZ 1998, S. 378 ff.; unausgesprochen weicht dieser Beschluß jedoch von einer früheren Entscheidung des Verfassungsgerichts ab, vgl. Beschluß 10-P/1996 vom 22. April 1996, SZ RF 18/1996, Pos. 2253, S. 4728 ff.

³⁸ Beschluß 11-P vom 6. April 1998, SZ RF 16/1998, Pos. 1879, S. 3624 ff.

³⁹ Vgl. das Sondervotum des Richters Ametistov, ebenda, S. 3628 ff. sowie die Besprechung der Entscheidung von Schröder, Osteuropa 11/1998, S. 44 ff.

⁴⁰ Vgl. Dore, Parker Sch. J. E. Eur. L. 1995, S. 691 ff.

⁴¹ Die Ernennung bezieht sich genau genommen nur auf ihren Vorsitzenden; die Ernennung der Stellvertreter und der Bundesminister erfolgt dann in Absprache mit dem Vorsitzenden der Regierung.

⁴² So kann der Präsident nach Art. 83 lit. c RV ohne Begründung über den Rücktritt der Regierung entscheiden.

⁴³ So suspendierte Präsident Jelzin im Oktober 1993 per Dekret sogar das Verfassungsgericht, wenn er sich dabei auch auf Rechtsgrundlagen stützte, die vor Inkrafttreten der neuen Verfassung begründet wurden, vgl. Dore, Parker Sch. J. E. Eur. L. 1995, S. 685 f.

⁴⁴ So kommt der Regierung nach Art. 110 Abs. 1 RV pauschal die Ausübung der ausführenden Gewalt zu.

⁴⁵ Lejbo, Osteuropa 1996, S. 44.

⁴⁶ Vgl. zu den weitreichenden außenpolitischen Kompentenzen des russischen Präsidenten Pechota, Parker Sch. J. E. Eur. L. 1994, S. 526 ff.

⁴⁷ Vgl. Lejbo, Osteuropa 1996, S. 37.

⁴⁸ Vgl. hierzu den Aufgabenkatalog der Regierung in Art. 114 Abs. 1 lit. b, c, e, f RV; von einer Richtlinienkompetenz spricht auch Göckeritz, ROW 2/1994, S. 54.

⁴⁹ Der Einfluß des Präsidenten auf die Judikative wird nicht nur in der von ihm ausgeübten Kompetenz der Richterbestellung deutlich, sondern auch in seinem Recht, Akte von Exekutivorganen auszusetzen und einer gerichtlichen Prüfung zu unterwerfen, wenn diese höheren Rechtsnormen widersprechen (Art. 85 RV), vgl. hierzu Dore, Parker Sch. J. E. Eur. L. 1995, S. 698 ff.

⁵⁰ So z.B. Schneider, Der Entwurf der neuen russischen Verfassung, S. 4.

⁵¹ Vgl. Simon, Präsidialherrschaft in Rußland, S. 7 f.

⁵² So insbesondere in der Entscheidung Youngstown Sheet & Tube Co. v. Sawyer, 343 U.S. 597 (1952), S. 635 ff., vgl. oben, S. 5 f.

⁵³ Vgl. hierzu Dore, Parker Sch. J. E. Eur. L. 1995, S. 702 ff; Sunstein, EECR 1993/94, S. 99 ff.

⁵⁴ So konnte der Reichspräsident nach Art. 48 Abs. 2 WRV im Falle einer erheblichen Störung oder Gefährdung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung die zur ihrer Wiederherstellung erforderlichen Maßnahmen treffen und erforderlichenfalls mit Hilfe der bewaffneten Gewalt einschreiten, vgl. hierzu Maunz/Zippelius, Deutsches Staatsrecht, § 33 I.

⁵⁵ Vgl. Schlaich, Der Status des Bundespräsidenten, HdbStR II, S. 529 ff.; Stern, Staatsrecht II, § 30.

⁵⁶ Vgl. Stern, Staatsrecht II, § 30 I 4c.

⁵⁷ Vgl. zur allgemeinen Üblichkeit der Gegenzeichnungspflicht in parlamentarischen Demokratien bereits oben, S. 1.

⁵⁸ BVerfG, Urteil vom 16. Februar 1983, BVerfGE 62, 1 ff.; Degenhart, Staatsrecht I, Rn. 459; Maunz/Dürig/Herzog-Herzog, Art. 58, Rn. 1 ff.

⁵⁹ Vgl. hierzu: Stern, Staatsrecht II, § 30 II 7 b

⁶⁰ Vgl. auch das Gesetz über die Wahl des Bundespräsidenten durch die Bundesversammlung von 1959, in: Satorius I Nr. 33.

⁶¹ Das letzte Mal zur Wahl des neuen Bundespräsidenten Johannes Rau am 23. Mai 1999.

⁶² Letztere brauchen aber nicht Mitglieder von Landesparlamenten sein.

⁶³ von Münch, Staatsrecht, Rn. 116.

⁶⁴ Vgl. oben, S. 16.

⁶⁵ Als ,,Hüter der Verfassung" im eigentlichen Sinne kann freilich nur das Bundesverfassungsgericht angesehen werden.

⁶⁶ So prüft der Bundespräsident bei der Ernennung des Bundeskanzlers lediglich die Voraussetzungen für dessen ordnungsgemäße Wahl, vgl. von Münch, Staatsrecht, Rn. 810.

⁶⁷ Ein formelles Prüfungsrecht des Bundespräsidenten ergibt sich bereits aus dem Wortlaut des Art. 82 Abs. 1 S. 1 GG, wonach die nach den Vorschriften dieses Grundgesetzes zustande gekommenen Gesetze vom Bundespräsidenten ausgefertigt werden.

⁶⁸ Bisher haben jedoch alle Bundespräsidenten ein materielles Prüfungsrecht für sich in Anspruch genommen, wenn auch mit Abstufungen. So erklärte beispielsweise Bundespräsident Carstens bei der Ausfertigung des Staatshaftungsgesetzes 1981, daß er dessen Unvereinbarkeit mit dem Grundgesetz für offenkundig und zweifelsfrei halte. Das Gesetz wurde letztlich auch vom Bundesverfassungsgericht für nichtig erklärt, vgl. BVerfG, Urteil vom 19. Oktober 1982, BVerfGE, 61, 149.

⁶⁹ Unstreitig ist hingegen, daß dem Bundespräsidenten kein politisches Prüfungsrecht zusteht.

⁷⁰ Vgl. hierzu Stern, Staatsrecht II, § 30 III 4;

⁷¹ Vgl. Dreier-Bauer, Art. 82, Rn. 13; Schlaich, Die Funktionen des Bundespräsidenten im Verfassungsgefüge, HdbStR II, § 49, Rn. 31 ff.

⁷² von Münch, Staatsrecht, Rn. 821; differenzierend Degenhart, Staatsrecht I, Rn. 465 f.

⁷³ BVerfG, Urteil vom 30. Juli 1952, BVerfGE 1, 396, 413 f.; BVerfG, Urteil vom 7. März 1953, BVerfGE 2, 143, 169; BVerfG, Urteil vom 26. Juli 1972, BVerfGE 34, 9, 22 f.

⁷⁴ Eine weitere Befugnis des Bundespräsidenten zur Auflösung des Bundestages besteht in der von Art. 63 Abs. 4 S. 3 GG beschriebenen Situation.

⁷⁵ Das Instrument des Art. 68 Abs. 1 S. 1 GG war bereits 1972 zur Herbeiführung von Neuwahlen eingesetzt worden, damals aber in der gemeinsamen Überzeugung aller Verfassungsorgane von der Zulässigkeit dieses Vorgehens.

⁷⁶ BVerfG, Urteil vom 25. Januar 1983, BVerfGE 62, 1 ff.

⁷⁷ BVerfG, Urteil vom 25. Januar 1983, BVerfGE 62, 1, 50 f.

⁷⁸ BVerfG, Urteil vom 25. Januar 1983, BVerfGE 62, 1, 36 ff.

⁷⁹ Zur Begründung wurde hierbei insbesondere auf die Entstehungsgeschichte des Grundgesetzes abgestellt, vgl. BVerfG, Urteil vom 25. Januar 1983, BVerfGE 62, 1, 36 ff.

⁸⁰ BVerfG, Urteil vom 25. Januar 1983, BVerfGE 62, 1, 42.

⁸¹ BVerfG, Urteil vom 25. Januar 1983, BVerfGE 62, 1, 43.

⁸² BVerfG, Urteil vom 25. Januar 1983, BVerfGE 62, 1, 50 f.

⁸³ von Münch/Kunig-Mager, Art. 68, Rn. 26; Sachs-Oldiges, Art. 68, Rn. 33; vgl. auch das Sondervotum des (sich für ein vollständiges Prüfungsrecht aussprechenden) Richters Rottmann, in: BVerfG, Urteil vom 25. Januar 1983, BVerfGE 62, 1, 111.

⁸⁴ Vgl. im übrigen zur ihrer Kritik Hesse/Ellwein, Das Regierungssystem der Bundesrepublik Deutschland, S. 273 ff.

⁸⁵ Vgl. zu den persönlichen Voraussetzungen des Bundespräsidentenamtes Hesse/Ell-wein, Das Regierungssystem der Bundesrepublik Deutschland, S. 301 f.

⁸⁶ Vgl. oben, S. 1.

⁸⁷ Vgl. hierzu Elster, Bargaining over the Presidency, EECR 1993/94, S. 96 f.; Mink, The Path of the Presidency: Hungary, EECR 1993/94, 68 f.

⁸⁸ Vgl. hierzu Brunner, Verfassungsordnung, S. 50 f

⁸⁹ Vgl. hierzu Art. 54 Abs. 6 GG.

⁹⁰ Ähnliche Unvereinbarkeitsgründe finden sich in zahlreichen anderen neuen Verfassungen ost- und ostmitteleuropäischer Staaten, vgl. Lucky, Table of Presidential Powers in Eastern Europe, EECR 1993/94, S. 81 ff.

⁹¹ Vgl. oben, S. 16.

⁹² Vgl. zur Gegenzeichnungspflicht oben, S. 1.

⁹³ Vgl. im weiteren Brunner, Verfassungsordnung, S. 67 f.; Lucky, Table of Presidential Powers in Eastern Europe, EECR 1993/94, S. 85 ff.

⁹⁴ Entscheidung 48/1991 vom 23. September 1991, in: Brunner/Sólyom, Verfassungsgerichtsbarkeit in Ungarn, S. 208 ff.

⁹⁵ Ebenda, S. 211 ff.

⁹⁶ Wie das Gericht in einer späteren Entscheidung feststellte, ist der Präsident bei seiner Entscheidung über eine Personalentscheidung auch an die Einhaltung einer angemessene Frist gebunden, vgl. Entscheidung 8/1992 vom 28. Januar 1992, in: Brunner/Sólyom, Verfassungsgerichtsbarkeit in Ungarn, S. 306 ff.

⁹⁷ Entscheidung 48/1991 vom 23. September 1991, in: Brunner/Sólyom, Verfassungsgerichtsbarkeit in Ungarn, S. 224 ff.

⁹⁸ Entscheidung 36/1992 vom 5. Juni 1992, in: Brunner/Sólyom, Verfassungsgerichtsbarkeit in Ungarn, S. 390 ff.

⁹⁹ Ebenda.

¹⁰⁰. Entscheidung 48/1991 vom 23. September 1991, in: Brunner/Sólyom, Verfassungsgerichtsbarkeit in Ungarn, S. 222.

¹⁰¹ Ebenda, S. 225 f.

¹⁰² Wie bereits oben auf S. 21 dargestellt, unterliegt der deutsche Bundespräsident freilich auch in derartigen Situationen immer noch der primären Einschätzung der Regierung.