Regulierte Selbstregulierung. Begriffe, Konzepte und Zusammenhänge anhand des deutschen Rundfunks

Inhalt

1. Einleitung

2. Begriffseinordnung: Rundfunk und regulierte Selbstregulierung
2.1 Rundfunk
2.2 Regulierte Selbstregulierung

3. Öffentlich-rechtlicher und privatrechtlicher Rundfunk im Vergleich
3.1 Fremd- und Selbstkontrolle im dualen Rundfunksystem Deutschlands
3.2 Regulierte Selbstregulierung im deutschen Rundfunk

4. Stärken und Schwächen einer (regulierten) Selbstregulierung

5. Fazit

6. Literatur- und Quellenverzeichnis

7. Anhang

Zusammenfassung

Abstract

1. Einleitung

In Gesellschaftsbereichen, die einem raschen Wandel unterliegen, werden traditionelle, staatliche Regulierungskonzepte zunehmend als hemmende Faktoren für ökonomische Entwicklung wahrgenommen. Der wirtschaftliche Sektor selbst hat in einigen gesellschaftlichen Bereichen jedoch ein gesteigertes Interesse, Regularien zu statuieren, um so mithilfe einer externen, demokratisch legitimierten Macht, öffentliche Aufgaben zu lenken oder deren Richtung vorzugeben. Ebenso stellen in einigen staatlichen Bereichen explizite Regulierungen einen unumgänglichen Faktor dar. Besonders in einer Informationsgesellschaft haben die Vielfaltssicherung, wie auch der Jugendschutz im Rundfunk einen herausragenden Wert inne. In einigen Staaten stellt sich diese Divergenz zwischen staatlicher Handlungskompetenz und Selbstregulierung der Wirtschaft gelegentlich als abrupt voneinander getrennt dar. Dieses führt zu der Annahme, dass interdependente Konzepte wie eine Koregulierung oder eine regulierte Selbstregulierung einerseits sehr wohl existent sind, diese jedoch einen Mangel an theoretischen Analysen und daraus resultierenden Erfahrungsberichten aus unterschiedlichen Ländern, wie auch verschiedenen Regulierungsbereichen aufweisen. Hieraus resultiert die folgende Forschungsfrage:

Wie verhält sich das Konzept der regulierten Selbstregulierung im deutschen

Rundfunksystem und kann es dabei als alternativer Weg für die Steuerung einer

Informationsgesellschaft angesehen werden?

In der folgenden Arbeit wird zunächst eine kurze begriffstheoretische Einordnung der Konzepte "Rundfunk” und "Regulierte Selbstregulierung” in den Kontext der kommunikationswissenschaftlichen Forschung, genauer der Öffentlichkeitsforschung des deutschen Mediensystems und dessen Strukturen vorgenommen. Vor dem Hintergrund des deutschen Rundfunks werden Konzepte und Zusammenhänge in Bezug auf Eigenverantwortung und Kontrollmechanismen vorgestellt. Weiterhin sollen Fremd- und Selbstkontrolle gegenübergestellt und die Stärken bzw. Schwächen einer Selbstregulierung des Rundfunksystems herausgearbeitet werden. Aus den erlangten Erkenntnissen wird abschließend ein Fazit hinsichtlich einer Selbstverpflichtung und der regulierten Selbstregulierung im deutschen Medien- oder genauer dem deutschen Rundfunksystem gezogen und inwieweit sich diese für für die Steuerung einer Informationsgesellschaft eignet.

2. Begriffseinordnung: Rundfunk und regulierte Selbstregulierung

Um das Konzept der regulierten Selbstregulierung als Steuerungsinstrument einer Informationsgesellschaft betrachten zu können, müssen zunächst die Begrifflichkeiten des Mediums "Rundfunk”, sowie das Konzept der "regulierten Selbstregulierung” in einen kommunikationswissenschaftlichen Kontext vor dem Hintergrund einer demokratischen Öffentlichkeit eingeordnet werden.

2.1 Rundfunk

Bei dem Begriff Rundfunk handelt es sich um ein tertiäres Medium. Laut Duden stellt der Rundfunk ein drahtloses Verbreitungsmedium für Informationen und Darbietungen durch elektromagnetische Wellen dar (vgl. Duden 2019) und lässt sich in Hörfunk und Fernsehen unterteilen (vgl. Beck 2018, S. 200). In Deutschland verkörpert der Rundfunk das am häufigsten und zeitlich am längsten genutzte Medium, weshalb diesem eine besondere publizistische Funktion in der demokratischen Öffentlichkeit Deutschlands zugeschrieben wird (vgl. Beck 2018, S. 200). Noch vor Presse und publizistischen Onlinemedien gilt der Rundfunk als eines der wichtigsten Medien in der deutschen Medienlandschaft, wobei in Deutschland besonders das Fernsehen als leitend angesehen werden kann (Beck 2018, S. 289). Damit erfüllt der Rundfunk einen umfassenden gesellschaftlichen Funktionsauftrag hinsichtlich seiner voraussetzungsreichen technisch, wie auch ökonomisch anspruchsvollen Prozesse, welche durch Rundfunkbeiträge finanziert werden. Hiermit sind wiederum besondere Anforderungen bezüglich Inhalt und Qualifikation der gesendeten Formate gesetzt (vgl. Beck 2018, S. 200f.). Zentrales Kennzeichen der heutigen Rundfunkstruktur in Deutschland ist das Neben-, Gegen- und Miteinander der öffentlich-rechtlichen, sowie privaten Rundfunkorganisationen. Grundzüge dieses dualen Systems lassen sich in den jeweils spezifischen Regulierungen des Rundfunkstaatsvertrags (RStV)1 finden und werden im weiteren Verlauf näher erläutert.^{1 2}

2.2 Regulierte Selbstregulierung

Liberalisierung und Deregulierung des deutschen Mediensystems haben zu einem neuen Netzwerk an Regulierungsakteuren geführt, das neben staatlichen Akteuren nun auch Institutionen der Selbstkontrolle miteinbezieht (vgl. Beck 2018, S. 374). Im Bereich der Medien bedeutet dies ein Substituieren staatlicher Regierungsorgane (Government) durch gesellschaftliche Institutionen (Governance), welche als ein Netzwerk staatlicher, öffentlicher, sowie zivilgesellschaftlicher und privater Regulierungsinstanzen auftreten (s. Abb. 1). Diese Akteure vollziehen gemeinsam die Etablierung einer Koregulierung bzw. staatlich regulierten Selbstregulierung (vgl. Beck 2018, S. 374). Bei einer Deregulierung handelt es sich jedoch um keinen linearen oder gar homogenen Prozess. Gerade Marktöffnungen machen erneute Regulierungsprozesse oder vielmehr das Wiedereinsetzen dieser unumgänglich, um der Marktdominanz vormaliger Staatsmonopolisten entgegenzuwirken. Insofern entstehen zunächst neue Behörden, welche weitere bürokratische Verfahren nach sich ziehen (Beck 2018, S. 375; vgl. Schulz/Held 2002, S. A1) und somit die Normen in ihrer Komplexität steigen. In einer Informationsgesellschaft, also einer auf Informations, sowie Kommunikationstechnologien basierenden Gesellschaftsstruktur, verändert sich die Rolle des Sozialstaates von einer stark planenden Instanz zu einer dezentralen, neben andere Akteure geordneten Steuerungsinstanz (vgl. Schulz/Held 2002, S. A2). Der souveräne Staat unterliegt somit einer Wandlung zu einem Verhandler, dessen Aufgaben neben Rechtsdurchsetzung nun auch Mediation und Moderation umfassen. Man könnte also neuerdings von einer Art “Gewährleistungsstaat” (Klumpp et al. 2006, S. 175) sprechen, da der Staat nun teils die Aufgabe hat, die Erfüllung von Aufgaben durch Dritte zuzusichern.

Allgemein lassen sich zwei unterschiedliche Regulierungskonzepte voneinander unterscheiden, zum einen die imperative Regulierung und zum anderen die Selbstregulierung (vgl. Schulz/Held 2002, S. A2f.). Ersteres beinhaltet die Fremdkontrolle durch nationale Akteure eines einflussnehmenden Staates mittels Ge- und Verboten an Regelungsunterworfene, wobei das Interesse in der Erfüllung von Steuerungszielen liegt. Das Konzept der Selbstregulierung dagegen sieht die staatliche Instanz als passiven Teilnehmer, der davon ausgeht, dass Steuerungsziele durch gesellschaftliche Prozesse selbst erfüllt werden (vgl. Schulz/Held 2002, S. A2f.). Dabei ist es im Diskurs der Forschungsliteratur nicht unumstritten, welche Prozesse der Selbstregulierung unterliegen sollten. Um nun die Vorteile beider Konzepte nutzen zu können, hat sich in der Wissenschaft der Begriff der "regulierten Selbstregulierung” etabliert, auf der im Folgenden der Fokus liegt. Neben diesen Konzepten finden sich noch weitere Konstrukte, wie die Koregulierung (vgl. Schulz/Held 2002, S. A4), wobei diese ähnlich agieren und teils gleichgesetzt werden (vgl. Beck 2018, S. 377). Laut Schulz/Held handelt es sich hierbei um eine dem staatlich gesetzten Rahmen angepasste Selbstregulierung (Schulz/Held 2002, S. A4), auf dessen rechtlicher Grundlage eigenverantwortliches Handeln erfolgt und die Öffentlichkeitssphäre als Steuerungsressource agiert.³

3. Öffentlich-rechtlicher und privatrechtlicher Rundfunk im Vergleich

Im Folgenden soll die Divergenz innerhalb des deutschen Rundfunksystems zwischen öffentlich-rechtlichen und privaten Veranstaltern dargestellt auf dabei auf Begriffe, Konzepte und Zusammenhänge eingegangen werden. Hierbei werden zunächst der Aufbau des Hörfunks und Fernsehens dargestellt und dabei Strukturen, sowie Organisations- und Funktionsweisen beleuchtet. Allgemein lässt sich festhalten, dass öffentlich-rechtliche und privat-kommerzielle Hörfunk- und Fernsehveranstalter unterschiedliche Unternehmensziele verfolgen. Laut Beck stünden beim öffentlich-rechtlichen Rundfunk umfassende gesellschaftliche Funktionsweisen im Vordergrund, wohingegen privatrechtliche Veranstalter als gewerbliche Unternehmen organisiert seien und demnach das primäre Ziel der Profitmaximierung verfolgten (Beck 2018, S. 289f.). Aufgrund der bereits thematisierten besonderen Anforderungen an Inhalt und Qualität von Programmen, kommen öffentlich-rechtliche Veranstalter deshalb in den Genuss von Rundfunkbeiträgen, wobei die Einhaltung der im RStV festgelegten Maximen durch Rundfunkräte sichergestellt werden soll.⁴

[...]

¹ Dieser Staatsvertrag enthält grundlegende Regelungen für den öffentlich-rechtlichen und den privaten Rundfunk in einem dualen Rundfunksystem der Länder des vereinten Deutschland und soll zur Entwicklung des europäischen Rundfunks beitragen (Die Medienanstalten 2019, S. 6).

² Rheinland-Pfalz war das erste Bundesland, welches 1980 erstmalig die Beteiligung privater Rundfunkanbieter vorsah (bpb 2009, S. 4)

³ “Arbeitsgemeinschaft der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten der Bundesrepublik Deutschland“

⁴ “Das Zweite Deutsche Fernsehen”, ebenfalls öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalt