Theoretische Ansätze zur Lobbyismus-Problematik und ihre wirtschaftspolitischen Empfehlungen

Inhaltsverzeichnis

1. Grundlagen des Lobbyismus

2. Organisierbarkeit von Interessen
2.1. Notwendige und hinreichende Bedingungen
2.2. Das free - riding - Problem

3. Einflusskanäle und Instrumente

4. Folgen und Auswirkungen des Lobbyismus
4.1. Disproportionalitäten im politischen Prozess
4.2. Die „rent - seeking - society” - Perverse Selektion
4.3. Institutionelle Sklerose

5. Wirtschaftspolitische Empfehlungen und Perspektiven

Literaturverzeichnis

1. Grundlagen des Lobbyismus

Der Begriff des Lobbyismus hat in Deutschland keinen guten Beigeschmack. Ob nun von „Atomlobby“, „Bauernlobby“ oder „Waffenlobby“ die Rede ist, stets schwingt unwillkürlich eine negative Konnotation mit. Korruption und Manipulation, Flic- und Amigo-Affäre, Leuna-Minol und Elf-Aquitaine, Schreiber und Kiep, das sind die Dinge, die in diesem Zusammenhang spontan anklingen.

Im angloamerikanischen Raum hingegen hat sich der Bedeutungsinhalt des Begriffes weitgehend neutralisiert, „to lobby“ wird dort als durchaus legitime und anerkannte Tätigkeitsbeschreibung von Interessengruppen aller Art angesehen. So bezeichnet sich beispielsweise die US-amerikanische Bürgerbewegung „common cause“ im Rahmen ihres Internet-Auftritts vollkommen unbefangen selbst als „citizen's lobbying organization“^[1]

Was genau ist nun also „Lobbyismus“, und wie funktioniert er ? Welche Folgen hat er, wie beeinflusst er unser tägliches Leben, und ist die spontane ablehnende Reaktion eventuell ungerechtfertigt und korrekturbedürftig ?

So vielfältig und durchaus unterschiedlich die verschiedenen theoretischen Ansätze zu dieser Thematik auch sein mögen, es existiert ein gemeinsamer Nenner. Der Ausgangspunkt, der von allen Ökonomen diesbezüglich geteilt wird, lautet wie folgt:

Individuen mit gleicher Zielsetzung schließen sich in Organisationen zusammen, um so ihre gemeinsamen Ziele effektiver zu verfolgen. Dieser zweckorientierte Zusammen-schluss basiert auf dem Bestreben der Mitglieder, ihren eigenen Nutzen zu maximieren.^[2]

Ich möchte für die folgende Arbeit den Begriff des Lobbyismus verstanden wissen als die zielgerichtete Beeinflussung von staatlichen Institutionen und Gesellschaft durch organisierte Interessengruppen.

Zunächst werde ich die Bedingungen der Entstehung von Lobbys untersuchen und verschiedene Instrumente vorstellen, die von Interessengruppen genutzt werden. Danach werde ich zur Analyse unterschiedlicher Folgen des Lobbyismus übergehen und abschließend auf hieraus resultierende wirtschaftspolitische Empfehlungen zu sprechen kommen.

2. Organisierbarkeit von Interessen

2.1. Notwendige und hinreichende Bedingungen

Zur Bildung einer Interessengruppe ist die Existenz eines gemeinsamen Ziels zwingend erforderlich. Die fehlende Einsicht in gemeinsame Interessenlagen wird immer wieder als grundlegendes Hindernis für kollektives Handeln angeführt.^[3] Klar definierte Zielsetzungen sind insbesondere dann möglich, wenn es sich um ökonomische Ziele handelt. Die Organisationsfähigkeit solcher Gruppen ist daher als besonders hoch einzuschätzen.^[4]

Aus der Notwendigkeit einheitlicher Interessen und Zielsetzungen ergeben sich im Wesentlichen zwei Schlussfolgerungen:

- Die Gruppe sollte sozial homogen sein.
- Die Gruppengröße sollte begrenzt sein.

Wenn die Gruppengröße steigt, erhöht sich zwangsläufig auch die Wahrscheinlichkeit unterschiedlicher Interessenlagen. Jedes neue Mitglied bringt seine individuellen Wertvorstellungen und Ansichten mit und vergrößert damit die Heterogenität der Mitgliedschaft. Ein gravierendes Problem bei der Bildung und Bestandssicherung sozial heterogener Gruppen ist die geringe Wahrscheinlichkeit, dass auch langfristig Konsens über die genaue Zielsetzung besteht. Kollektives Handeln wird unwahrscheinlich, wenn soziale Inhomogenität die Übereinstimmung innerhalb der Gruppe vermindert.^[5]

Eine zahlenmäßig sehr mitgliederstarke Gruppe ist in besonderer Weise mit Problemen des Trittbrettfahrer - Verhaltens konfrontiert. Ich werde auf die hieraus resultierenden negativen Effekte für die Wirksamkeit der Interessengruppe in Kapitel 2.2. eingehen. An dieser Stelle sei lediglich festgestellt, dass sich kleine Gruppen wesentlich einfacher organisieren und beständiger sind als große.^[6]

Zusammenfassend läßt sich sagen, dass sich am ehesten kleine, sozial homogene, durch eine gemeinsame ökonomische Lage gekennzeichnete Statusgruppen organisieren.^[7]

Die vorangegangenen Aspekte lassen sich unter dem Begriff der Organisationsfähigkeit zusammenfassen. Diese kann als notwendige Bedingung für die Bildung von Interessengruppen gelten.

Um kollektives Handeln auch erfolgreich zu gestalten, muss zur Organisationsfähigkeit die Konfliktfähigkeit als hinreichende Bedingung kommen. Hierunter versteht man die Fähigkeit einer Gruppe, den normalen wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Prozess nachhaltig zu beeinträchtigen. Es kommt hierbei darauf an, dass entsprechende Aktionen nicht nur einmalig, sondern nahezu beliebig oft durchgeführt werden können.^[8] Durch Leistungsverweigerungen (die bekanntesten Beispiele mit den größten gesamtgesellschaftlichen Auswirkungen sind Streik und Aussperrung) kann auf die Gegenseite Druck ausgeübt werden, wenn es gelingt, die Verantwortlichkeit für die entstehenden Unannehmlichkeiten dem jeweiligen „Gegner“ anzulasten.^[9] Das politische Gewicht, die Verhandlungsmacht einer Gruppe wird folglich um so größer sein, je größer ihr ökonomisches „Drohpotential“ ist.^[10]

Die langfristige Überlebensfähigkeit einer Interessengruppe hängt über die beiden Komponenten Organisations- und Konfliktfähigkeit hinaus unmittelbar mit ihrer Ressourcenausstattung zusammen. Zu den bestandsrelevanten Ressourcen gehören zum Beispiel der Zeitaufwand der Mitglieder für die aktive Gruppenarbeit, die finanzielle Situation der Organisation und geistige Komponenten, wie etwa die besondere Befähigung der Mitglieder zu strategischer Planung. Eine wichtige Rolle spielt speziell bei diesbezüglich „schwachen“ Gruppen auch die Bereitschaft anderer Organisationen, ihnen logistische und auch moralische Unterstützung zu gewähren.^[11]

2.2. Das free – riding – Problem

Die Erfolge, die die Aktivität einer Interessengruppe hervorbringt, kommen im Allgemeinen allen Gruppenmitgliedern gleichermaßen zugute. Sie zeichnen sich durch ihre Unteilbarkeit und Nicht-Ausschließlichkeit aus und stellen somit kollektive Güter (oder Gemeinschaftsgüter) dar.^[12] Teilweise stehen die erkämpften Güter über die unmittelbare Mitgliedschaft hinaus selbst Nichtmitgliedern zur Verfügung. So verfügen beispielsweise von Gewerkschaften errungene verbesserte Tarifabschlüsse oft über den Charakter öffentlicher Güter.^[13]

Für den Einzelnen ist es nicht rational, private Kosten auf sich zu nehmen um aktiv an der Erstellung des Gutes mitzuwirken. So wird sich das Nichtmitglied um den Beitritt zur Gruppe und die damit verbundene Zahlung des Beitrags zu drücken versuchen, während das Individuum, das (eventuell durch einen staatlichen Beitrittszwang) bereits Mitglied der Gruppe ist, sein Engagement normalerweise nur sehr spärlich entfalten wird, um die Belastung so gering wie möglich zu halten.^[14] Vielmehr ist es für die einzelnen Individuen rational, sich als „Trittbrettfahrer“ zu verhalten, also am Nutzen der erstellten Güter zu partizipieren, ohne eine adäquate Gegenleistung zu erbringen. Diese Überlegungen sind für alle betroffenen Entscheidungsträger gleich, sodass im Extremfall niemand zum Beitritt oder zu aktiver Mitarbeit in einer Interessengruppe bereit sein wird und die Gruppe nicht zustande kommt.^[15]

Die in 2.1 konstatierte Bedeutung der begrenzten Gruppengröße wird hier offensichtlich: In kleinen Gruppen hat die Verweigerung des Einzelnen einen merklichen Einfluss auf die anderen Mitglieder der Gruppe. Die am Fortbestand besonders interessierten Individuen werden auf die „schwarzen Schafe“ Druck ausüben und sie entweder zum Beitritt und zur Beitragsentrichtung oder aber zu aktiverer Mitarbeit anhalten. Eine Art sozialen Gruppendrucks wird erzeugt, wenn der „Fairness“ besondere Bedeutung zukommt, es gilt als selbstverständlich, dass jeder nach seinen Kräften beiträgt, wenn er von einem Gut oder einer Leistung profitiert. Sich um seinen „gerechten“ Beitrag zu drücken, wird als moralisch verwerflich betrachtet. Man sollte die Wirksamkeit dieses Druckmittels speziell in kleineren Gruppen natürlicher Personen nicht unterbewerten.^[16]

Besonderen Rang haben obige Folgerungen für große Gruppen, in denen weitgehende Anonymität besteht und somit keine unmittelbaren Reaktionen der anderen Mitglieder auf eigenes (Fehl-) Verhalten zu erwarten sind. In größeren Gruppen nimmt ein jeder das Verhalten des anderen als gegeben an, da der Einfluss des einzelnen Mitglieds ohnehin verschwindend gering ist.^[17]

Eine mögliche Lösung dieses Problems stellt sich in Form von „selektiven Anreizen“ dar.^[18] Wenn eine Gruppe neben dem öffentlichen Gut, das sie durch ihre Aktivität produziert, auch ein privates Gut anbietet, von dessen Nutzung sie Nichtmitglieder ausschließen kann, so haben diese einen zusätzlichen Anreiz zum Beitritt. Gegenüber den Mitgliedern wirkt dieser Mechanismus, wenn sie einen Ausschluß aus der Organisation und somit den Verlust des Zugangs zu dem entsprechenden Gut befürchten müssen.^[19]

Die angesprochenen selektiven Anreize können in verschiedenen Formen auftreten: Positive wirtschaftliche Anreize bestehen, wenn wirtschaftliche Güter angeboten werden, die nur den Mitgliedern zugänglich sind. Dies gilt beispielsweise für das Streikgeld, das Gewerkschaften ihren Mitgliedern im Falle eines Streiks ausbezahlen, während ebenfalls vom Streik betroffene Nichtmitglieder den dabei entstehenden Einkommensverlust selbst tragen müssen.

Bei der wirtschaftlichen Benachteiligung von Nichtmitgliedern werden wirtschaftliche Anreize in negativer Ausprägung ausgeübt. So können Gewerkschaften z.B. versuchen, Nichtmitglieder von einem bestimmten Arbeitsmarkt fernzuhalten (closed shop).

Wird innerhalb einer Interessengruppe Freundschaft gepflegt oder gilt eine Mitgliedschaft als exklusiv, werden nichtwirtschaftliche, soziale oder psychische Leistungen angeboten. Dieselbe Art von Anreizen wirkt negativ, wenn Nichtmitglieder durch die Gruppenmitglieder geächtet werden.^[20]

[...]

^[1] vgl. von Alemann 2000 und http://commoncause.org/about/fact.htm; eine spezifisch auf die US-ameri-kanischen Verhältnisse ausgerichtete Darstellung findet sich bei Herrnson, Shaiko, Wilcox (Hrsg.) 1998.

^[2] vgl. z.B. Mitchell, Munger 1991, S. 514 f; Olson 1998, S. 4 ff.

^[3] vgl. Willems, von Winter 2000, S. 15ff.

^[4] vgl. Nowotny 1999, S. 78.

^[5] vgl. Olson 1991, S. 29 ff.

^[6] ebd., S. 44.

^[7] vgl. Heinze, Voelzkow 2000, S. 242.

^[8] vgl. Frey, Kirchgaessner 1994, S. 202 f.

^[9] vgl. Triesch, Ockenfels 1995, S. 22.

^[10] vgl. Nowotny 1999, S. 78.

^[11] vgl. Willems, von Winter 2000, S. 15 ff.

^[12] vgl. Nowotny 1999, S. 34 ff; von Alemann 1989, S. 157.

^[13] vgl. Heinze, Voelzkow 2000, S. 242; Rudzio 1997, S. 57.

^[14] vgl. Heinze, Voelzkow 2000, S. 244; Olson 1991, S. 21 ff.

^[15] vgl. Frey, Kirchgaessner 1994, S. 202.

^[16] vgl. Frey, Kirchgaessner 1994, S. 202.

^[17] vgl. Reuter 2000, S. 11; Groser 1981, S. 123.

^[18] vgl. Olson 1998, S. 49 ff.

^[19] vgl. Heinze, Voelzkow 2000, S. 242.

^[20] vgl. Frey, Kirchgaessner 1994, S. 202 f.