Der Art. 33 GG und seine gesetzlichen Ausformungen. Ist das Berufsbeamtentum noch zeitgemäß?

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Geschichte des Berufsbeamtentums

3. Verfassungsrechtliche Grundlagen
3.1 Funktionsvorbehalt des Art. 33 Abs. 4 GG
3.2 Hergebrachte Grundsätze des Berufsbeamtentums

4. Pro- und Kontra Argumente des Berufsbeamtentums
4.1 Pro Argumente
4.2 Kontra Argumente

5. Fazit

6. Literaturverzeichnis

1. Einleitung

„Berufsbeamtentum- Auslaufmodell oder Zukunft?"¹

Zunächst ist es für das Verständnis wichtig, denn Begriff „Berufsbeamtentum" und „Berufsbeamter" näher zu erläutern.

Diese Begrifflichkeiten werden unter anderem zur Abgrenzung zu anderen beamtenrechtlichen Funktionen wie z.B. dem Ehrenbeamten genutzt.

Ehrenbeamte führen Ihre Tätigkeit, z.B. als Bürgermeister kleinerer Gemeinden oder Schöffen, als ehrenamtliche Tätigkeit nebenbei aus. Sie führen die Aufgabe nur aufgrund eines Auftrages, jedoch nicht durch die dienstliche Verpflichtung, wie bei Berufsbeamten aus. Der Begriff „Berufsbeamte" bzw. „Berufsbeamtentum" dient folglich dazu, bestimmte Merkmale, wie eine abgeschlossene Ausbildung, Prüfung und sonstige Inhalte der hergebrachten Grundsätze des Beamtentums aufzuzeigen.²

Das Berufsbeamtentum und die ausgeübte Kritik an ihm sind so alt wie der Berufsstand selbst.³

In der heutigen Zeit ist dies ein oft debattiertes Thema, bei der die Meinungen unterschiedlicher nicht sein könnten.

Die einen möchten das Berufsbeamtentum abschaffen, die anderen sehen in Ihm die einzige Möglichkeit, den Staat in seiner jetzigen Form aufrecht zu erhalten.⁴

Bei schwierigen Haushaltssituationen der Kommunen oder des Bundes, politischen Auseinandersetzungen, veränderten wirtschaftlichen Bedingungen oder bei der grundsätzlichen Meinungsbildung des Volkes kommt diese verfassungspolitische Diskussion zum Thema „Aktualität des Berufsbeamtentums" immer wieder auf.⁵ Was die meisten Bürger nicht wissen ist, dass es in Deutschland nur ca. 1,6 Mio. Beamte und 2,8 Mio. Angestellte im öffentlichen Dienst gibt. Das heißt, die Beamten machen im öffentlichen Dienst gerade einmal 35,4% aller Bediensteten aus.⁶

Das Berufsbeamtentum hat in der Öffentlichkeit ein eher negatives Ansehen.

Dieses negative Bild des Berufsbeamtentums hat sich jedoch in den letzten Jahren bei den Bürgern in Deutschland stetig verbessert. Unter anderem wurde in einer Studie des dbb beamtenbund und tarifunion, die durch die Forsa durchgeführt wurde, die Zuverlässigkeit, das Pflichtbewusstsein, die Hilfsbereitschaft, die Arroganz oder auch die

Überflüssigkeit des Berufsbeamtentums geprüft. Das Bild hat sich teilweise um bis zu 6% im Vergleich von 2007 zu 2017 verbessert.⁷ Besonders auffällig ist hier der deutlich positive Anstieg in den Bereichen Feuerwehr und Polizei.

Die Einschätzung der Wichtigkeit öffentlicher Einrichtungen ist z.B. bei Schulen, Krankenhäusern, Polizei, Kindergärten, Straßenreinigung- und Müllabfuhr besonders hoch.⁸ Ist diese Einschätzung auch gleichzusetzen mit den Bereichen in denen Beamte besonders wichtig sind? Gibt es spezielle Bereiche für die wir eventuell doch keine Beamte benötigen?

Spiegelt dieses allgemein verbesserte Bild des Berufsbeamtentums bei den Bürgern auch die Notwendigkeit und Aktualität wider?

Das Ziel dieser Hausarbeit ist es, herauszufinden, ob das Berufsbeamtentum noch Zeitgemäß ist. Hierzu ist eine kritische Auseinandersetzung mit den verfassungsrechtlichen Vorgaben des Art. 33 GG und den derzeitigen gesetzlichen Ausformungen notwendig.

2. Geschichte des Berufsbeamtentums

Die Entstehung des Berufsbeamtentums ist zum Großteil auf Friedrich Wilhelm I. Brandenburg-Preußen zurück zu führen.⁹ Er schuf die sittliche Gesinnung einer bestimmten Personengruppe, der Beamten. Diese sollten treu, fleißig, unbestechlich sowie pünktlich, sparsam und korrekt in der Dienstausführung sein.¹⁰

Dieses besondere Treueverhältnis bestand ausschließlich zum König, aus einem einseitigen Hoheitsakt und somit aus einem einseitigen Treueverhältnis, welches an die fachliche Qualifikation geknüpft war.¹¹

Dies änderte sich während der Regierungszeit Friedrichs II. von Preußen, dort wandelte sich das persönliche Treueverhältnis vom König in ein Treueverhältnis zum Staat. In dieser Zeit entwickelten sich die ersten Privilegien der Staatsdiener, wie z.B. ein besonderer Kündigungsschutz.¹²

Ein spezielles Berufsrecht des Beamtentums entstand erst im 18. und 19. Jahrhundert.

Nach dem ersten Weltkrieg 1918 wurden die heute bekannten hergebrachten Grundsätze gestaltet. In den Art. 128-131 der Weimarer Reichsverfassung wurden unter anderem Grundsätze wie das Lebenszeitprinzip, Beendigung des Beamtenverhältnisses und der Gesetzesvorbehalt der Versorgungsregelungen verankert.¹³

Ein Umbruch kam nach der Kapitulation des Deutschen Reiches im Jahre 1945, bei dem der Bestand des Berufsbeamtentums in der sowjetischen Besatzungszone in Frage gestellt wurde. Dort hat man dann gänzlich auf Beamte verzichtet, und diesen besonderen Stand abgeschafft. Es gab dort nur Angestellte und Arbeiter.

Erst mit In-Kraft-Treten des Grundgesetzes am „23. Mai 1949" wurde das Berufsbeamtentum für die gesamte Bundesrepublik wieder eingeführt und mit dem Beamtenstatusgesetz untermauert.¹⁴

Seitdem wurden immer wieder Erneuerungen und Veränderungen an den Gesetzen vorgenommen. Drei wesentliche Änderungen hat es 1997 durch das Dienstrechtsformgesetz, durch die Föderalismusreform 2006 und das Dienstrechtneuordnungsgesetz 2009 gegeben.

3. Verfassungsrechtliche Grundlagen

Die Norm des Art. 33 GG wird auch als „Beamtenartikel“ bezeichnet.¹⁵ Dies ist in vielerlei Hinsicht auch gerechtfertigt, da in den Absätzen 2 bis 5 des Art. 33 GG das besondere Dienst- und Treueverhältnis des Berufsbeamtentums des öffentlichen Dienstes bestimmt ist.¹⁶

Das wesentlichste Argument für den Fortbestand des Berufsbeamtentums ergibt sich daher aus dem Grundgesetz. Hierauf wird im weiteren Verlauf erneut eingegangen.

3.1. Funktionsvorbehalt des Art. 33 Abs. 4 GG

Die Ausübung hoheitlicher Befugnisse ist gemäß Art. 33 Abs. 4 GG als ständige Aufgabe in der Regel den Angehörigen des öffentlichen Dienstes zu übertragen, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen.

Der Anwendungsbereich des Art. 33 Abs. 4 GG i.V.m. Art. 33 Abs. 5 GG, ist somit im personellen Anwendungsbereich auf Beamte beschränkt.¹⁷ Der Funktionsvorbehalt legt somit fest, dass die Ausübung hoheitlicher Befugnisse im Regelfall Beamten übertragen werden sollen, da diese dem Staat gegenüber durch das Dienst- und Treueverhältnis besonders verpflichtet sind.¹⁸ Art. 33 GG spricht nicht ausdrücklich, wie z.B. Art. 113 Saarländischer Verfassung, allerdings Sinngemäß von Beamten.¹⁹ Dem Treueverhältnis steht die Fürsorgepflicht des Dienstherren gegenüber,²⁰ die sich neben Art. 33 Abs. 5 GG auch aus § 45 Beamtenstatusgesetz herleiten lässt.

Fraglich ist nun, worum es sich bei der ständigen Ausübung hoheitlicher Befugnisse und Aufgaben handelt. Eine Legaldefinition für den Begriff hoheitlich gibt es in diesem Zusammenhang nicht. Die her- schende Meinung ist jedoch, dass es sich dabei um die Gesamtheit der Aufgaben des Staates handelt, die er zur Ausübung seiner Gewalt benötigt.²¹

Weiterhin ist gem. Art. 33 Abs. 4 GG relevant, dass es sich um die Erledigung einer ständigen Aufgabe handelt. Um eine ständige Aufgabe handelt es sich, wenn die Tätigkeit nicht nur vorrübergehender Natur ist.

Bei der Übertragung einer vorübergehenden Tätigkeit ist es praktikabel, sich an dem Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst (TVöD) zu orientieren.²² Gem. §14 Abs. 1 TVöD handelt es sich um eine Übertragung einer höherwertigen Tätigkeit bereits nach nur einem Monat.

Der Staat hat verschiedene zu erledigende Aufgabenbereiche. Neben der Eingriffsverwaltung beinhaltet dies unter anderem die Leistungsverwaltung und die Fiskalverwaltung. Unter die Eingriffsverwaltung fallen alle Tätigkeiten und Handlungen, die in die Rechte der Bürger eingreifen. Hierzu zählen u.a. die Polizei, der Strafvollzug und die Ordnungsbehörden.²³

Gemäß des Bundesverfassungsgerichtes ist es unstreitig, dass es sich zumindest bei der Eingriffsverwaltung um hoheitliche Aufgaben handelt.²⁴

Durch den ebenfalls hohen Eingriffscharakter der Leistungsverwaltung handelt es sich hierbei nach h.M. auch um hoheitliche Aufgaben des Staates.²⁵

Bei der Fiskalverwaltung handelt es sich nicht um hoheitliches Verwaltungshandeln, da der Staat hier privatrechtlich in Erscheinung tritt. Hierzu zählen u.a. Einkäufe von Materialien. Diese Aufgaben sind daher keine hoheitlicher Art und folglich nicht unter Art. 33 Abs. 4 GG zu fassen.²⁶ Bei bestimmten Aufgaben die eher beiläufigen Charakter haben oder bloße Hilfstätigkeiten darstellen, bedarf es nicht der Ausübung durch einen Beamten. Hier handelt es sich z.B. um Aufgaben ohne Entscheidungscharakter oder technisch geprägte Aufgaben. Zur Abgrenzung ist ein wichtiger Aspekt, ob die Tätigkeit für Entscheidungsprozesse relevant ist.²⁷ Im Gegensatz zur Theoretischen Darlegung ist dies in der Praxis jedoch anders, da es mit dem immer weniger werden Personal nicht anders zu bewältigen wäre. Wie bereits auch in der Einleitung erläutert, gibt es quantitativ mehr Angestellte als Beamte.²⁸

Aufgrund der vorangegangenen Darstellung ist festzustellen, dass hoheitliche Aufgaben nicht in jedem Fall von Beamten durchgeführt werden müssen. Die verschiedenen Aufgaben lassen auch das Handeln von tariflich Beschäftigten zu. Derartige Darlegungen sind ein erster Schritt, das Berufsbeamtentum in Frage zu stellen.

3.2 Hergebrachte Grundsätze des Berufsbeamtentums

Die institutionelle Garantie des Berufsbeamtentums lässt sich neben Art. 33 Abs. 4 GG auch durch die hergebrachten Grundsätze des Art. 33 Abs. 5 GG herleiten. Mit diesen hergebrachten Grundsätzen will das Grundgesetz allerdings nicht den Beamten an sich schützen, sondern die Staatsgrundsätze sicherstellen.²⁹ Durch die Verfassung haben Beamte eine sogenannte Garantieverwirklichung, die Ihren Bestand und Ihre Besonderheiten gegenüber den Angestellten, die der Tarifautonomie unterliegen, schützt.³⁰

Art. 33. Abs. 5 GG besagt, dass das Recht des öffentlichen Dienstes unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln und fortzuentwickeln ist. Zu den hergebrachten Grundsätzen gehören unter anderem das Lebenszeitprinzip, das Laufbahnprinzip, der Anspruch auf eine angemessene Beschäftigung, die Fürsorgepflicht, die Ausgestaltung des Beamtenverhältnisses als öffentlich-rechtliches Dienst und- Treueverhältnis, welches in §3 Beamtenstatusgesetz legal definiert ist, die hauptberufliche Bindung des Beamten, das Alimentationsprinzip, das Legalitätsprinzip und das Leistungsprinzip.³¹

Hier wird ersichtlich, dass es sich bei den hergebrachten Grundsätzen teilweise um wechselseitig einander bedingte Rechte und Pflichten handelt.³²

Das Alimentationsprinzip verpflichtet zum Beispiel den Dienstherren, den Beamten und seine Familie lebenslang angemessen zu alimen- tieren und ihm eine nach seinem statusrechtlichen Amt angemessene Besoldung zu zahlen. Die Besoldung des Dienstherren stellt hier keine Gegenleistung für die geleistete Arbeitskraft des Beamten dar, sondern soll dazu dienen, dass der Beamte wirtschaftlich unabhängig ist und sich dem öffentlichen Dienst und seiner Arbeit voll und ganz hingeben und widmen kann.³³

Das Leistungsprinzip umfasst grundsätzlich das Prinzip der Besten- auslese, wie es aus Art. 33 Abs. 2 GG und §19 Abs. 6 LBG NRW abgeleitet werden kann. Dieser besagt, dass jeder Deutsche nach seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amt hat. Unter der Eignung versteht man im erweiterten Sinne die körperlichen, geistigen und charakterlichen Fähigkeiten der Person, die Befähigung ist ein Blick in die Zukunft und wird z.B. mittels Einstellungstest getestet. Die Fachliche Leistung ist hingegen ein Blick in die Vergangenheit und bezieht sich auf die Leistungen, die der Beamte bisher erbracht hat.³⁴

Weiterhin lässt sich unter das Leistungsprinzip die Anerkennung und die rechtliche Absicherung des Beförderungserfolgs fassen.³⁵

Außerdem versteht man unter dem Legalitätsprinzip, dass das Beamtenrecht, im Gegensatz zum Vertrag im Privatrecht, legal per Gesetz geregelt ist.

[...]

¹ Auszug aus der Sendung: Volle Kanne des ZDF, www.zdf.de.

² Peine/Heinlein, Schaeffers, Grundriß des Rechts, S. 3.

³ Bonn, DÖD, 03/2017 S. 57 (57).

⁴ Behauptung des Autors.

⁵ Merten, ZBR Heft 01/1999, S.1 (1) .

⁶ statistisches Bundesamt, www.bmi.bund.de.

⁷ dbb beamtenbund und tarifunion, forsastudie, s.3

⁸ Ebd., S. 4

⁹ Werres/Boewe, Beamtenrecht, S. 1 Rn. 2.

¹⁰ Ganzer Absatz, Ebd. S.1, Rn. 2.

¹¹ Ebd. S.1 Rn. 2.

¹² Ganzer Absatz, Ebd. S. 1 Rn. 3.

¹³ Werres/Boewe, Beamtenrecht, S. 2, Rn. 5.

¹⁴ Ebd. S. 2 Rn. 6-7.

¹⁵ Maunz/Düring, GG-Kommentar 2019, S. 12.

¹⁶ Ebd. S. 12.

¹⁷ Haug, NVwZ, 1999, S. 816.

¹⁸ Werres/Boewe, Leitfaden d. Praxis 2016, Rn. 49, S. 25.

¹⁹ Münch/Kunig, Grunggesetzkommentar Band 2, Art. 20-69, 5. Auflage.

²⁰ Haug, NVwZ 1999, S. 816.

²¹ Werres, ZBR Heft 04/16, S.109.

²² Ebd., S. 113.

²³ Ebd., S. 111.

²⁴ BVerfGE 2, BVR 133/10, Urteil v. 18.01.2012, www.bundesverfassungsge- richt.de.

²⁵ Werres, Beamtenverfassungsrecht, Rn. 20.

²⁶ Werres, ZBR Heft 04/16, S.109.

²⁷ Edb. S.112.

²⁸ Münch/Kunig, Grundgesetzkommentar, Bd 2, Rn. 42

²⁹ Merten, ZBR Heft 1/1999, S. 2.

³⁰ Maunz/Dürig, Grundrechtskommentar, Rn. 50. 5

³¹ Maunz/Dürig, Grundrechtskommentar, S. 53-57.

³² Beamtenstatus und Dienstrecht, www.dbb.de.

³³ BVerfG, Urteil vom 28.11.2018, 2 BvL 3/15, Rn. 28-29, www.bundesverfas- sungsgericht.de.

³⁴ Dbb, www.dbb.de.

³⁵ BVerfG; Urteil vom 28.11.2018 2 BvL 3/15-, Rn.31-32, www.bundesverfassungsgericht.de.