Die Europäische Zentralbank im Vergleich zur Deutschen Bundesbank

Inhaltsverzeichnis

Einleitung

1. Europas Weg zu einer einheitlichen Währung

2. Rechtliche Grundlagen für die Gründung der EZB

3. Organisation und Entscheidungsstrukturen der EZB

4. Die Funktion des geldpolitischen Instrumentariums der EZB

Schlußbewertung

Literaturverzeichnis

Einleitung

Nahezu unbeachtet von weiten Teilen der Öffentlichkeit, aber auch ohne für den Durchschnittsbürger deutlich wahrnehmbare Auswirkungen etwa auf die Wirtschaftsentwicklung oder auf die Lebensverhältnisse des Einzelnen, erfolgte am 1. Januar 1999 die Einführung des Euro in den elf EU-Mitgliedstaaten Belgien, Deutschland, Finnland, Frankreich, Irland, Italien, Luxemburg, den Niederlanden, Österreich, Portugal und Spanien. Da die neue Währung aber noch einige Zeit nur als Buchgeld auf den internationalen Finanzmärkten und nicht "greifbar" im Geldbeutel des Endverbrauchers kursieren wird, verringerte sich das öffentliche Interesse für das europäische Zahlungsmittel im Laufe des letzten Vierteljahres und ließ das zum Jahreswechsel in den Medien kursierende Bild der sich mit Champagner zuprostenden Zentralbankvertreter in Vergessenheit geraten. Ähnlich scheint es der Institution zu gehen, die in Zukunft dafür Sorge trägt, daß der Euro genauso stabil wie die D-Mark bleibt. Obwohl die Europäische Zentralbank (EZB) im Sommer vergangenen Jahres bezüglich der Amtsdauer beziehungsweise dem Nachfolgemodus ihres Präsidenten einige Wochen lang im Mittelpunkt einer heftigen europaweit geführten Diskussion stand, findet sie nun trotz ihrer großen stabilitätspolitischen Verantwortung für die Euro-Länder nur noch in Fachkreisen und höchstens in den Wirtschaftsnachrichten Beachtung. Als darüber gestritten wurde, wie lange Wim Duisenberg denn nun sein Amt als Zentralbankpräsident führen beziehungsweise wer ihn wann ablösen solle, traten im Laufe der Argumentation auch zwei unterschiedliche Grundeinstellungen darüber in Erscheinung, in welcher Ausprägung die Unabhängigkeit der Zentralbank von staatlichen Weisungen gestaltet sein sollte. In dieser Hinsicht gab es eine besonders deutliche Polarisierung zwischen Deutschland und Frankreich, bei der die in den jeweiligen Staaten gewachsenen Traditionen der Geldpolitik aufeinandertrafen. Während in Deutschland die Bedeutung einer vollständig unabhängigen Zentralbank betont wurde, war die französische Geldpolitik in ihrem Verhältnis zur Regierung eher von Pragmatismus geprägt.¹ Die Tatsache, daß Frankfurt am Main zum Sitz der Europäischen Zentralbank erklärt wurde, legt die Vermutung nahe, daß sie sich eher an der Stellung der Deutschen Bundesbank als am französischen Modell orientieren wird, wobei auch die Bedeutung der D-Mark im Europäischen Währungssystem (EWS) und deren anhaltende Stabilität bei der Entscheidung für Frankfurt eine Rolle gespielt haben dürfte. Gegenstand dieses Aufsatzes sind Aufbau und Funktionsweisen der EZB. Dabei soll die Frage geklärt werden, wie weit die Vorbildfunktion der Deutschen Bundesbank dabei geht, beziehungsweise an welcher Stelle die Europäische Zentralbank mit den Traditionen der Bundesbank bricht und welche anderen Wege sie beschreitet. Um diese Fragen im Rahmen meiner Arbeit zu beantworten, werde ich zunächst mit einer kurzen Erläuterung der drei Stufen der Wirtschafts- und Währungsunion (WWU) beginnen, zu deren Abschluß die Einrichtung der Europäischen Zentralbank erfolgte. Anschließend soll die oben genannte Fragestellung untersucht werden, indem ich gesetzliche Grundlagen, Entscheidungsstrukturen und geldpolitische Zielsetzungen der EZB und der Bundesbank vergleiche. Dabei wird besondere Aufmerksamkeit der Frage nach der Unabhängigkeit der Zentralbanken gelten. Ich werde diesen Aufsatz mit einer Bewertung beenden, in der ich versuchen möchte, die zuvor gesammelten Fakten zu einem abschließenden Fazit der Fragestellung zusammenzufassen.

1. Europas Weg zu einer einheitlichen Währung

Nach der Auflösung des Bretton-Woods-Währungsystems und der damit verbundenen Freigabe der Wechselkurse wuchs innerhalb der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) der Wunsch nach einer währungspolitischen Harmonisierung, um den damals durch Zollunion und verschiedene agrarwirtschaftliche Marktordnungen verbundenen Wirtschaftsblock beziehungsweise seine Mitglieder besser aufeinander abstimmen zu können. Zu diesem Zweck wurde Anfang der siebziger Jahre die sogenannte "Währungsschlange" verwirklicht, die sich allerdings als nicht stabil genug erwies und schon 1974 durch den Austritt Frankreichs, Italiens und Großbritanniens ihre europaweite Bedeutung verlor. 1978 begann man auf die Initiative Deutschlands und Frankreichs mit der Bildung des EWS, welches beim Überschreiten bestimmter Währungskursspielräume im Verhältnis zur Verrechnungseinheit ECU (European Currency Unit) die Intervention der EWS-Partner vorsah. Da dieses Eingreifen, meist in Form von Devisenan- oder verkäufen, hauptsächlich von der Deutschen Bundesbank getragen wurde, richtete sich jedoch nach und nach die Geldpolitik der anderen Mitgliedstaaten danach aus, ihren jeweiligen Wechselkurs zur D-Mark stabil zu halten. Diese Entwicklung verstärkte die Diskussion über die Notwendigkeit einer einheitlichen Währung für Europa.²

Ein engagierter Vorkämpfer für eine Währungsunion war seit Mitte der achtziger Jahre der aus Frankreich stammende Kommissionspräsident Jaques Delors. Der ehemalige französische Finanzminister bildete eine Expertengruppe, der auch die Zentralbankchefs der damals zwölf EG-Staaten angehörten, und legte im Frühjahr 1989 einen Bericht vor, in dem eine europäische Wirtschafts-und Währungsunion projektiert und auch erstmals eine EG-Zentralbank nach Vorbild der Deutschen Bundesbank genannt wurde. Zwei Monate später beschlossen die Staats-und Regierungschefs dann auch den Fahrplan für den Weg zu einer einheitlichen Währung, der aus einer dreistufigen Wirtschafts- und Währungszusammenführung bestand. Die erste Stufe trat am 1.Juni 1990 in Kraft, in deren Rahmen vor allem der Ausbau des freien Kapitalverkehrs zwischen den Mitgliedstaaten vorangetrieben wurde. Stufe Zwei begann am 1. Januar 1994 und beinhaltete als wichtigste Voraussetzung für die Einführung des Euro die Errichtung des Europäischen Währungsinstituts (EWI), das als Vorläufer für die EZB fungierte. Weiterhin erfolgte im Verlauf der zweiten Stufe der WWU das Verbot für die öffentlichen Haushalte, sich durch Zentralbankgewinne zu finanzieren, bevorrechtigte Zugangswege zu diesen zu unterhalten und übermäßige Etatdefizite aufzubauen. Schließlich wurden in der Endphase der Stufe Zwei aufgrund der in Artikel 109 des EG-Vertrages festgelegten Konvergenzkriterien diejenigen Länder³ ermittelt, die ab 1. Januar 1999 gemeinsam in die dritte Stufe der WWU eintreten. Da nicht alle Staaten der Europäischen Union an der letzten Stufe gleichzeitig teilnehmen, wird zwischen den "ins" und den "pre-ins" unterschieden, wobei die letzgenannte Staatengruppe Dänemark, Griechenland, Großbritannien und Schweden umfasst. Um die Wechselkurse zwischen den "pre-ins" und "Euroland" zu regeln, wird laut dem Vertrag von Amsterdam 1997 der Europäische Wechselkursmechanismus eingerichtet, der ähnlich wie das EWS funktioniert und deshalb auch häufig als "EWS II" bezeichnet wird.⁴ Mit dem Beginn der dritten WWU-Stufe wurde der ECU durch den Euro abgelöst und haben die Zentralbanken der elf teilnehmenden Länder ihre Autorität an die EZB übertragen. Ihren Abschluß finden wird Stufe Drei voraussichtlich am 1. Juli 2002, wenn die nationalen Banknoten und Münzen ihre Gültigkeit als gesetzliche Zahlungsmittel verlieren und der Euro-Bargeldumlauf ihre Aufgaben wahrnehmen wird.⁵ Spätestens dann wird wohl auch die Aufgabe der EZB, beziehungsweise des ESZB (Europäisches Sytem der Zentralbanken), welches aus EZB und den nationalen Zentralbanken besteht, als Hüter der europäischen Währung nicht mehr übersehen werden können.

2. Rechtliche Grundlagen für die Gründung der EZB

Die juristischen Grundlagen für die Errichtung der Europäischen Zentralbank gehen genaugenommen bis in das Jahr 1957 und den "Römer Verträgen" zurück, obwohl die einzelnen Bestimmungen zum Aufbau des Instituts erst im Vertrag von Maastricht festgelegt wurden. Die Ursache hierfür ist die "Mantelfunktion" des Maastrichter Vetrages, der im Februar 1992 von den Außenministern der Mitgliedstaaten unterzeichnet und am 1. November 1993 nach der Ratifizierung durch die jeweiligen Parlamente in Kraft gesetzt wurde. Neben vergleichsweise unkonkret formulierten Vereinbarungen über eine gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik der EU und über eine Zusammenarbeit im Bereich der Innen- und Rechtspolitik umfasst der "Vertrag über die Europäische Union" von 1992 den ursprünglichen EWG-Vertrag von 1957, der jetzt als EG-Vertrag bezeichnet wird und in den die neuen Bestimmungen der Wirtschafts-und Währungsunion integriert wurden, wozu auch die Protokolle über die Satzung des ESZB und der EZB gehören.⁶ Laut Artikel 106, Abs.5 des EG-Vertrags können nur bestimmte Teile der Satzung durch den Europäischen Rat geändert werden, wozu die Bestimmungen über die Aufgaben, die Organe und über weite Teile des geldpolitischen Instrumentariums nicht gehören. Hinzu kommt, daß eine solche Änderung, falls sie nicht von der EZB selbst vorgeschlagen wird, nur einstimmig vom Rat der Staats-und Regierungschefs auf Vorschlag der kommission erfolgen darf. In jedem Falle ist aber eine Satzungsänderung von einer qualifizierten Mehrheit im Europäischen Rat und der Zustimmung des Europäischen Parlaments abhängig.

Damit zeigt sich bereits ein wichtiger Unterschied zu den rechtlichen Grundlagen der Deutschen Bundesbank, denn der Maastrichter Vertrag genießt für die Europäische Union einen Rang, der nur mit der Bedeutung der Verfassungen für die Nationalstaaten vergleichbar ist. Zwar findet die Bundesbank auch in Artikel 88 Grundgesetz Erwähnung, ihr Aufbau ist jedoch im Bundesbankgesetz geregelt, welches als "normales" Gesetz vom Bundestag mit absoluter Mehrheit jederzeit geändert werden könnte.

Im dem Maastrichter Vertrag beigefügten Statut ist zunächst gleichberechtigt von ESZB (Europäisches System der Zentralbanken) und der EZB (Europäische Zentralbank) die Rede⁷ und auch die offizielle Definition des Europäischen Währungsinstituts für das ESZB, es bestehe"aus der EZB und den nationalen Zentralbanken der Mitgliedstaaten"⁸ geht in diese Richtung. Dadurch scheint ein stark von föderalistischen Prinzipien geleitetes Bild der europäischen Währungshüterinstitution angedeutet zu werden, denn selbst bei der in einem föderalen Staat gewachsenen Bundesbank waren die Landeszentralbanken Frankfurt untergeordnet.⁹ Dieser Eindruck des sehr weitgefassten Föderalismus innerhalb des ESZB wird allerdings schon in Artikel 4 des Statuts eingeschränkt, wenn lediglich der EZB eine beratende Funktion für Gesetzgeber oder Behörden der EU oder der Nationalstaaten zugestanden wird. Noch deutlicher wird das mit "Organisation des ESZB" betitelte Kapitel III mit Artikel 8, der bestimmt, daß das ESZB von den Entscheidungsgremien der EZB seine Anweisungen erhält, welche laut Artikel 9 dafür verantwortlich sind, daß die dem ESZB übertragenen Aufgaben erfüllt werden.

Weitaus wichtiger jedoch als die Berücksichtigung föderaler Strukturen ist die Unabhängigkeit einer Zentralbank von Weisungen der Regierung, um eine Geldpolitik zu ermöglichen, die nur aufgrund Gesichtspunkten der Geldwertstabilität und nicht etwa zugunsten eines ausgabefreudigen Finanzministers geführt wird. Im Falle der Deutschen Bundesbank manifestiert sich diese Unabhängigkeit im Bundesbankgesetz. Paragraph 12 und 13 legen zwar fest, daß die deutsche Zentralbank verpflichtet ist, die Bundesregierung in ihrer allgemeinen Wirtschaftspolitik zu unterstützen, sowie diese zu beraten und Kabinettsmitglieder an Zentralbankratsitzungen teilnehmen zu lassen. Jedoch ist deutlich formuliert, daß die Bundesbank dies nur unter Wahrung ihrer Hauptaufgabe, der Preisstabilität, unabhängig von Weisungen der Bundesregierung zu tun hat. Um diese Unabhängigkeit auch im ESZB aufrechtzuerhalten, bestimmen Artikel 107 des Maastrichter Vertrages aber auch Artikel 14.2 des Statuts den Grundsatz der Unabhängigkeit für die nationalen Zentralbanken. Der Vertrag von Maastricht sieht vor, daß spätestens zum Zeitpunkt der Errichtung des ESZB alle Mitgliedstaaten ihre innerstaatlichen Rechtsvorschriften sowie die Satzungen der jeweiligen Zentralbanken mit dem europäischen Notenbanksystem in Einklang zu bringen haben. Hierbei sollen vor allem die Rechte von Regierungen und Parlamenten ausgeschlossen werden, Entscheidungen der nationalen Zentralbanken durch Weisungen, Aufhebungen oder Aufschübe oder etwa durch Stimmrecht in einem Beschlußorgan zu beeinflussen.¹⁰ Neben diesen Erfordernissen der institutionellen Unabhängigkeit ist rechtliche Konvergenz natürlich auch im Hinblick auf personelle und finanzielle Unabhängigkeit notwendig, auf welche ich aber erst im Verlauf des folgenden Kapitels eingehen möchte.

Nach Artikel 7 des Statuts für EZB beziehungsweise ESZB sollen weder die Europäische Zentralbank oder eine nationale Zentralbank, noch ein Mitglied ihrer Entscheidungsgremien von EU-Institutionen oder Regierungen der Mitgliedstaaten Anweisungen annehmen oder ersuchen.

[...]

¹ Vgl. von Bonin,K. (1979), S.87

² Vgl. Sarrazin, T.(1998), S.100

³ Siehe dazu die Aufzählung der Euro-Teilnehmerstaaten auf Seite 1 dieser Arbeit

⁴ Vgl. EWI-Jahresbericht 1997 (1998), S.51

⁵ Vgl. EWI-Jahresbericht 1997 (1998), S.125-133 5

⁶ Vgl. Sarrazin, T.(1998), S.102/103

⁷ Vgl. Statut der EZB und des ESZB (1992), Präambel und Kapitel I

⁸ Vgl. Jahresbericht 1997 des EWI (1998), S.126

⁹ Vgl. Bundesbankgesetz §1 und §8

¹⁰ Vgl. Konvergenzbericht des EWI (1998), S.13/14 7