Die Europäisierung der deutschen Institutionen und Politikprozesse. Beispiel des 80-Prozent-Mythos

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Hintergrund der Forschungsdiskussion

3. Die Europäisierung der deutschen Institutionen
3.1 Die Europäisierung der Bundesregierung
3.2. Europäisierung des Bundestags
3.3 Die Europäisierung des Bundesrats

4. Die Europäisierung der Gesetzgebung und der 80-Prozent-Mythos
4.1 Die Europäisierung der nationalen Gesetzgebung
4.2 Die Antwort auf die Impuls-Methode
4.3 Die Kompetenz-Methode

5. Fazit

6. Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Im Mai diesen Jahres stehen zum neunten Mal die Wahlen des europäischen Parlaments an und je näher das Datum rückt, desto mehr öffentliche und mediale Aufmerksamkeit erfährt die Wahl. Die Partien stellen ihre Europakandidaten auf und formulieren ihre Wahlprogramme.¹ Vereine und Verbände rufen zur Wahlbeteiligung auf und bei der Münchener Sicherheitskonferenz Mitte Februar rief Wolfgang Ischinger, Chef der Sicherheitskonferenz, zur Reformation der europäischen Politik auf und forderte mehr Souveränität von Europa.²

Aufgrund dieser Aktualität, möchte ich mich in dieser Hausarbeit mit dem Thema Europa auseinander setzen. Genauer, möchte ich die Europäisierung und ihre Auswirkungen auf die deutschen Institutionen analysieren und am Beispiel des Forschungsdiskurses um den 80-Prozent-Mythos darstellen. Dieser Diskurs fand in der Politischen Vierteljahresschrift (PVS) im Jahr 2008/9 statt, und dreht sich um die Frage, wie stark und auf welche Weise die einzelnen deutschen Institutionen europäisiert wurden, aber auch wie man diese Europäisierungen am besten untersucht und auswertet. In dieser Frage herrschte eine große Uneinigkeit zwischen den einzelnen Forschungsbeiträgen.

Die Gliederung der Arbeit erfolgt nach folgender Struktur: Zuerst werde ich den Hintergrund des Forschungsstandes erläutern beziehungsweise eine Einordnung vornehmen und im Anschluss den 80-Prozent-Mythos und den Begriff der Europäisierung erläutern (Kapitel 2).

Daraufhin werde ich beschreiben, wie sehr und auf welche Art die einzelnen Institutionen durch die Politik der Europäische Union (EU) verändert und beeinflusst werden. Die ausgewählten Institutionen sind die Bundesregierung, der Bundestag und Bundesrat (Kapitel 3). Diese Kapitel dient als Grundlage für das folgende Kapitel (4), wo die Europäisierung der Gesetzgebung untersucht wird, die dann mit den Informationen aus Kapitel 3 verknüpft werden. Da der Einfluss der EU bei der Gesetzgebung mit am größten und am besten messbar ist, setzt der Diskurs um den 80-Prozent-Mythos hier an. Daher wird auch er hier genauer beleuchtet und am Ende die Frage anhand der Sekundärliteratur geklärt, ob er sich als wahr erweist.

Das Ziel dieser Arbeit es also aufzuzeigen, welche Institutionen auf welche Art und Weise einem Einfluss der EU unterliegen und am Beispiel des 80-Prozent-Mythos darstellen, wie stark der gesamt europäische Einfluss auf Deutschland wirkt.

Da sich die Europäisierung auf jegliche politische und öffentliche Bereiche auswirkt und somit zu umfangreich wäre, um sie in dieser Arbeit mit zu thematisieren, beschränke ich mich auf die oben genannten Institutionen.

Der Diskurs um das Thema der Arbeit, ist zwar schon einige Jahre her, dennoch schreibe ich ihm eine große Relevanz zu. Aufbauend auf den Ergebnissen der damaligen Forschung, können heute spezifische politische Teilgebiete untersucht werden, er bietet als eine gute Grundlage, um in das Thema der Europäisierung einzusteigen.

Am Ende wird in einem abschließenden Fazit, ein kurzes Resümee der Arbeit gezogen.

2. Hintergrund der Forschungsdiskussion

In diesem Kapitel sollen die für die folgende Arbeit wichtigen Begriffe, der 80-Prozent-Mythos und die Europäisierung, zur Begriffsverständlichkeit und für den Hintergrund der Forschungsdiskussion erklärt werden.

Der Diskurs um die Europäisierung nimmt seinen Ursprung bei einer Rede des damaligen EU-Kommissionspräsidenten Jacques Delors von 1988, der recht beiläufig äußerte: „In zehn Jahren werden 80 Prozent der Wirtschafts- gesetzgebung, vielleicht auch der steuerlichen und sozialen, gemeinschaftlichen Ursprungs sein“³. Durch eine starke Reaktion der Medien und der Politikwissenschaft, wurde der Mythos um eine 80 prozentige Europäisierung geboren und ließ eine große Debatte entstehen, die sich um die Frage des Ausmaßes der Europäisierung dreht.⁴

Neu entfacht wurde die Diskussion um dieses Zitat von Delors im Februar 2007, als sich der ehemalige Bundespräsident Roman Herzog und Lüder Gerken, damals Leiter des Zentrums für europäische Politik, einen Artikel in der Welt dazu schrieben.⁵ Sie stellten die Behauptung auf, dass 84 Prozent der deutschen Gesetze europäischen Ursprungs seien und nur die restlichen 16 Prozent „aus Berlin“ kommen.⁶ Dabei bezogen sich sie auf eine Studie des Bundesministeriums der Justiz, welche in dem Zeitraum von 1998 bis 2004 einen 84 prozentigen Einfluss der EU auf die deutsche Gesetzgebung festgestellt habe und sprachen von einer „schleichenden und sachwidrigen Zentralisierung“ Europas und davon ob Deutschland überhaupt noch als „parlamentarische Demokratie“ bezeichnet werden könne.⁷

Die Studie war, wie sich herausstellte allerdings nur eine „knappe Antwort“ einer parlamentarischen Anfrage, der keine wissenschaftlichen Untersuchungen vorausgingen.⁸

Die Resonanz war dennoch groß und führte zu dem hier in der Arbeit dargestellten Forschungsdiskurs um die Europäisierung der Mitgliedsstaaten der EU und besonders um Deutschland.

Unter diesem Begriff der Europäisierung versteht man allgemeinhin die „Anpassung nationaler Prozesse an Entscheidungen, die ihren Ursprung in Brüssel nehmen.“⁹

Oder auch wie Steffan Marshall beschreibt, den „Wandel der nationalen Politik, der von der europäischen Integration angestoßen wird.“¹⁰

Der Einfluss dieser Europäisierung, lässt sich nach Marshall auf verschiedenen Ebenen beobachten wo er zu unterschiedlichen Ergebnissen führt. Dazu zählt der Wandel der Gesetzgebung, der Wandel des Gesetzesausführung und Rechtsprechung und der Wandel in der Bundesstaatlichkeit.¹¹

Andere Politikwissenschaftler gehen noch weiter und untersuchen auch den Einfluss auf die Parteien, die Parteiensysteme und die Interessenvertretung.¹² Wie aber in der Einleitung angesprochen, liegt der Fokus auf den Institutionen, der Gesetzgebung und -ausfertigung.

Wie sich die Europäisierung auf diese auswirkt, wird in den folgenden kapiteln erläutert.

3. Die Europäisierung der deutschen Institutionen

Durch die Entstehung eines neuen supranationalen politischen Systems auf europäischen Boden, das Auswirkungen auf jegliche politische und öffentliche Bereiche hat, haben sich die nationalen politischen Systeme der Mitgliedsstaaten und ihre Institutionen stark verändert.¹³

Konkret bedeutet das für die Nationalstaaten ein Verlust von Souveränität, die an die europäische Ebene abgegeben wird und die Mitgliedsstaaten in die europäischen Prozesse, Entscheidungen und deren Auswirkungen mit einbindet. In der Politikwissenschaft wird dieser Vorgang gemeinhin als „bottom-up“ (Abgabe von Souveränität) und als Folge davon als „downloading“ Prozess (die Auswirkung europäischer Prozesse und Entscheidungen auf die nationale Ebene) bezeichnet.¹⁴

Dieser Prozess des downloading, stellt auch dar, was man unter einer Europäisierung versteht. Die Folgen und Veränderungen die sich daraus ergeben, werden nun in den folgenden Unterkapiteln für die deutschen Institutionen, die Bundesregierung, den Bundestag und Bundesrat erläutert.¹⁵

3.1 Die Europäisierung der Bundesregierung

Die Bundesregierung, und auch die Exekutiven der anderen Mitgliedsstaaten, gelten in der Forschung als die „Gewinner der Europäisierung.“¹⁶ Das liegt darin begründet, dass der Kompetenzverlust der Bunderegierung am geringsten ausgeprägt ist und sie sogar auf vielen Ebenen an Kompetenzen dazugewonnen hat. Der Bundeskanzler*in¹⁷ als Mitglied im Europäischen Rat (EU-Rat) und die Vertretung der Bundesminister im Ministerrat, erlaubt es der Regierung großen Einfluss auf die Gesetzgebung Europas zu nehmen. Der Einfluss des EU-Rats, so beschreiben es Sturm und Pehle, hat in den letzten Jahren weiter zugenommen und eine „immer dominantere Rolle“ eingenommen. Die Funktion des Bundeskanzlers ist dabei besonders gestärkt, da die der EU-Rat über dem Ministerrat steht. Sie haben die Fähigkeit im Sinne der Richtlinienkompetenz Kompromisse auszuhandeln, die dann an die zuständigen Ministerien zu Ausführung weitergegeben werden.¹⁸

Stefan Marshall, spricht hier von einem „Zwei-Ebenen-Spiel“. Die Exekutive kann, sollte ihr auf nationaler Ebene nicht die Umsetzung eines politischen Ziels gelingen, versuchen dieses auf der europäischen Ebene zu verwirklichen, welches dann im Umkehrschluss auch auf nationaler Ebene wirksam wird.¹⁹

Aber auch die Ministerialbürokratie spielt eine große Rolle bei der Einflussnahme der Regierung, da sie bei der Entscheidungsfindung mitwirkt und in den Arbeitsgruppen des europäischen Rats und Kommission vertreten ist.²⁰

So gibt es seit 2010, 99 Arbeitsgruppen der Ministerien, welche sich mit dem Thema Europa auf ihrem Ressortgebiet beschäftigt. (Die meisten sind mit 18 im Wirtschaftsministerium vertreten, 12 im Außenministerium und je zehn im Finanz- und Landwirtschaftsministerium. Der Rest verteilt sie auf die anderen Ministerien. Wichtig?) Die Stellungnahmen und Entscheidungen des EU-Rats, werden zum großen Teil in diesen Arbeitsgruppen getroffen. Die meisten Entscheidungen des Ministerrats dagegen, werden im Ausschuss der ständigen Vertreter, bestehend aus nationalen Beamten, getroffen. Nur spezielle Streitfragen verhandeln die Minister selbst.²¹ Des Weiteren benennt die Bundesregierung den deutschen EU-Kommissar und kann auch so über ihn Kommissar Einfluss nehmen, die „unverkennbar die Interessen ihres Herkunftslandes verfolgen.“²²

Ganz aktuell wurde im November Manfred Weber von der CDU zum EVP-Spitzenkandidat für die anstehende Europawahl gewählt. Ihm werden durchaus gute Chancen eingeräumt Kommissionspräsident zu werden, was dann natürlich einen großen Einfluss Deutschlands auf die Kommission erlauben würde.²³

Es wird deutlich, dass die Bundesregierung einen großen Einfluss auf die Entscheidungen aus Europa hat und als Profiteur aus dem supranationalen Europäischen System hervorgeht.²⁴

Wie die Situation der anderen beiden Institutionen aussieht, wird nun dargestellt.

3.2. Europäisierung des Bundestags

Dort wo es Gewinner gibt, gibt es auch Verlierer. Und wenn es um die Europäisierung geht, kann der Bundestag als ein solcher bezeichnet werden. Der Verlust von Souveränität und legislativer Kompetenzen ist beim Bundestag mit am größten. Die gesamten Rechtssetzungskompetenzen, die die EU jetzt besitzt, stammen von den abgegeben Kompetenzen der nationalen Parlamente.²⁵

Wie im vorherigen Kapitel beschrieben, ist die Bundesregierung auf der europäischen Ebene in mehreren Institutionen selbst vertreten und hat verschiedene Möglichkeiten Einfluss zu nehmen. Dem Bundestag dagegen fehlen alle diese Mitwirkungsrechte, da er von keiner Institutionen vertreten wird oder selbst in einer beteiligt ist. Ihm bleibt am Ende nur die Zustimmung oder Ablehnung bei Gesetzesratifikationen oder die indirekte Einflussnahme auf die Bunderegierung, da sein Kompetenzverlust durch kein Gesetz oder eine Institution kompensiert wird.²⁶

Seine Aufgabe beschränkt sich nur noch darauf, die Verordnungen und Richtlinien²⁷ von der EU auf die nationale Ebene in Form von Gesetzen anzuwenden. Er wirkt nur noch als „Vollzieher der Europäisierung.“²⁸ Bei den europäischen Richtlinien hat er faktisch Spielräume, die von EU eingeräumt werden. Diese werden allerdings von ihm nicht besonders war genommen oder benutzt genutzt, Rudzio beschreibt, dass dem Bundestag nur „Handlanger- dienste“ bleiben.²⁹

Schon kurz der Gründung der EU, kam, wegen den genannten Punkten, eine Debatte um die „Endparlamentarisierung“ der nationalen Parlamente auf.³⁰

Es zeichnete sich jedoch ab 2000 eine Trendwende ab und nach dem Ausbruch der Finanzkrise 2008, reagierte daraufhin die EU mit dem Vertrag von Lissabon von 2009. Diesem Vertrag folgte kurz darauf das „Lissabon Urteil“ des BVerG, welche die Rolle des Bundestags und Bundesrats stärken sollte.³¹

Große Bedeutung in diesem Urteil wurde dem sogenannten „Frühwarnmechanismus“ zugeschrieben“.³²

Dieser verleiht dem Bundestag neue Möglichkeiten zur Einflussnahme auf die europäische Ebene und ist im Artikel 23, Abs. 1-3 des Grundgesetzes festgeschrieben, der auch als „Europa Artikel“ bezeichnet wird:³³ Der Bundestag muss nun durch die Bundesregierung „umfassend und zum frühestmöglichen Zeitpunkt“ über Gesetzesentwürfe der Europäischen Union unterrichtet werden. Er hat daraufhin das Recht zur Stellungnahme, die von der Regierung „bei Verhandlungen berücksichtigt werden müssen.“³⁴ Diese Einflussnahme wird im Bundestag vom Europa-Ausschuss koordiniert und er kann die Rechte des Bundestages gegenüber der Regierung einfordern.³⁵

[...]

¹ https://europamachen.eu/worum-gehts/ (Zugegriffen am 19.02.19)

² https://www.n-tv.de/politik/Sicherheitskonferenz-zelebriert-Hochamt-fuer-Europa-article20860424.html, Hörr, Gudula (Zugegriffen am 19.02.19).

³ Hölscheidt, Sven/ Hoppe, Tilman, Der Mythos vom „europäischen Impuls“ in der deutschen Gesetzgebungsstatistik, in: Zeitschrift für Parlamentsfragen (ZParl), Heft 3, 2010, S. 543.

⁴ Vgl. ebd. S. 543, Vgl. dazu auch: Joho, Katharina, Der 80%-Mythos auf dem Prüfstand: Wie europäisch ist die nationale Politik?, in Integration, 32 Jg. (2009), Heft 3, S.398

⁵ Vgl. Töller, Annette, Europäisierung der deutschen Gesetzgebung, in: Wissenschaftliches Kurzgutachten der FernUnivervsität in Hagen, April 2014, S. 6.

⁶ König, Thomas/ Mäder, Lars, Das Regieren jenseits des Nationalstaats und der Mythos einer 80-Prozent-Europäisierung, in: Politische Vierteljahresschrift (PVS), Ausgabe 49 (2008), S.439.

⁷ https://www.welt.de/dossiers/eu-macht/article720463/Europa-entmachtet-uns-und-unsere-Vertreter.html, (zugegriffen am 20.02.19).

⁸ Töller, Europäisierung der deutschen Gesetzgebung, S. 6.

⁹ Häsing, Jens/ Buzogány, Aron, Parteien und Europäisierung in Deutschland, in: Anders, Lisa H./ Scheller, Henrik/ Tuntschew, Thomas (Hrsg.), Parteien und die Politisierung der Europäischen Union, VS Verlag für Sozialwissenschaften | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2018, S. 313-334, S. 313

¹⁰ Marshall, Stefan, Das politische System Deutschlands, 4. Auflage, UVK Verlag, München 2018, S.246

¹¹ Vgl. ebd. S.246

¹² Vgl. Häsing, Buzogány, Parteien und Europäisierung in Deutschland, S. 313 vgl. dazu auch Plehwe, Dieter, Europäisierung der Interessenvertretung, In: Speth, Rudolf./Zimmer, Anette. (Hrsg.), Lobby Works, Springer VS., 121-144. S.121.

¹³ Vgl. Marshall, S.246.

¹⁴ Sturm, Die Europäisierung des deutschen Regierungssystem, in: Integration, Heft 3/2016, S.214.

¹⁵ Vgl. Ebd. 214.

¹⁶ Häsing, Buzogány, Parteien und Europäisierung in Deutschland, 2018, S.314.

¹⁷ Zur besseren Lesbarkeit, wird im weiteren Verlauf der Arbeit auf die Nennung beider Geschlechterformen verzichtet.

¹⁸ Sturm, Roland/ Pehle Heinrich, Das neue deutsche Regierungssystem, 3., aktualisierte und erweiterte Auflage, VS Verlag für Sozialwissenschaften | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2012. S. 321.Vgl. dazu auch Rudzio, Wolfgang, Das politische System der Bundesrepublik Deutschland, 10., aktualisierte und erweiterte Auflage, VS Verlag für Sozialwissenschaften | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2018, S. 391f.

¹⁹ Vgl. Marshall, S.246

²⁰ Vgl. Häsing, Buzogány, Parteien und Europäisierung in Deutschland S.314

²¹ Vgl. Rudzio. S 391

²² Rudzio, 2018, S.391

²³ https://www.zeit.de/politik/ausland/2018-11/europawahl-manfred-weber-wird-evp-spitzenkandidat [Zugegriffen am 20.02.2019].

²⁴ Vgl. Marshall, S.247.

²⁵ Vgl. Rudzio, 2018, S.387f. Vgl. dazu auch Sturm und Pehle, S.67.

²⁶ Vgl. Rudzio,2018, S.388. Vgl. dazu auch Marshall, 2018, S.246.

²⁷ Verordnungen sind verbindliche Rechtsakte, die genau nach der Vorgabe der EU umgesetzt werden müssen. Bei Richtlinien muss nur ein vorgegebenes Ziel erreicht werden, die Ausführung ist dabei den Nationalstaaten überlassen.

²⁸ Sturm, 2016, S.214.

²⁹ Rudzio, 2018, S.389.

³⁰ Vgl. Häsing, Buzogány, Parteien und Europäisierung in Deutschland, 2012 S.314. Vgl. dazu auch Sturm, Pehle, 2012, S.67.

³¹ Vgl. Häsing, Buzogány, Parteien und Europäisierung in Deutschland, 2012, S.315

³² Kropp, Sabine/ Buzogány, Aron/ Buche, Jonas, Von den Schwierigkeiten, Zusammengehöriges zu vereinen – Nationale Parlamente und Exekutiven als Gegenstand der Europäisierungsforschung , in: Politische Vierteljahresschrift (PVS), 53 Jg., Heft 1/2012, S. 115.

³³ Vgl. Marshall, 2018, S.247.

³⁴ Artikel 23 GG.

³⁵ Vgl. Rudzio, 2019, S.388. Vgl. dazu auch Häsing, Buzogány, Parteien und Europäisierung in Deutschland, 2012, S.315.