Inhaltsverzeichnis

Inhaltsverzeichnis   

Inhaltsverzeichnis   I

Verzeichnis  der Abkürzungen  IV

Einleitung  , Problemstellung und Zielsetzung der Arbeit  1

1.  Professionalität Sozialer Arbeit und die Begriffl ichkeiten  

von  Qualitätsmanagement  11

1.1  Professionalität Sozialer Arbeit  12

1.2  Der Qualitätsbegriff  15

1.2.1  Qualität  16

1.2.2  Qualitätsmanagement und Total Quality Management  19

1.2.2.1  Qualitätssicherung und Qualitätsentwicklung  20

1.2.2.2  Qualitäts- und Wirksamkeitsdialog  22

1.3  Verfahren und Methoden des Qualitätsmanagements  22

1.3.1  DIN EN ISO 9000 ff.  23

1.3.2  European Foundation for Quality Management (EFQM)  26

1.3.3  Benchmarking  28

1.3.4  Selbstevaluation  30

1.3.5  Chancen und Risiken der Qualitätsmanagement-Modelle  

f  ür die Professionalisierung Sozialer Arbeit  33

2.  Organisation der örtlichen Sozialverwaltung - die Grundzüge  

des  Outputorientierten Neuen Steuerungsmodells  34

2.1  Grundzüge des Outputorientierten Neuen Steuerungsmodells  39

I

Inhaltsverzeichnis

2.2  Outputorientierte Steuerung in der Jugendhilfe  42

2.2.1  Jugendhilfe als Dienstleistung  45

2.2.1.1  Produkte in der Jugendhilfe  45

2.2.1.2  Leistungen in der Jugendhilfe  47

2.2.2  Bausteine eines kommunalen Qualitäts- und  

Wirksamkeitsdialoges   48

2.2.2.1  Einrichtungsebenen  49

2.2.2.2  Dialogebenen  51

2.2.2.3  Kommunale Ebenen  53

3.  Qualitätssicherung in der Heimerziehung  58

3.1  Veränderungen der Heimerziehung  58

3.2  Heimerziehung als Ort der Qualitätssicherung  60

3.2.1  Schwierigkeiten und Möglichkeiten der Qualitätssicherung  61

3.2.1.1  Zielorientierung über Qualitätskriterien  61

3.2.1.2  Sozialisationsauftrag der Heimerziehung  63

3.2.1.3  Multiperspektivität und Kundenorientierung  63

3.2.1.4  Abgrenzungen der Defi nition von Qualität  64

3.2.1.5  Qualitätsdimensionen  65

3.2.1.6  Hilfeplanung als Steuerungsinstrument  68

4.  Stress- und Burnout-Management als Aspekt  

der  Personalentwicklung  70

4.1  Steigende Anforderungen im Heimbereich  71

4.2  Ergebnis: Burnout-Syndrom  72

4.3  Reaktion und Chance: Stress- und Burnout-Management  72

II

Inhaltsverzeichnis

5.  Zusammenfassung, Kritik und Ausblick  75

5.1  Zusammenfassung und Kritik  75

5.2  Ausblick für die Jugendhilfe und Heimerziehung  80

5.3  Betriebliche Sozialarbeit  82

5.3.1  Stress und Burnout als Gegenstand betrieblicher  

pr  äventiver Sozialarbeit  84

5.3.1.1  Startphase: Erwerb des Projektauftrages  84

5.3.1.2  Defi nitionsphase: Projektdefi nition mit Projektziel  85

5.3.1.3  Planungsphase: Erarbeitung der Methoden  88

5.4  Helfer für Helfer  89

Literaturverzeichnis   92

III

Verzeichnis der Abkürzungen

AGJ Arbeitsgemeinschaft für Jugendhilfe AWO Arbeiterwohlfahrt Bd. Band BGB Bürgerliches Gesetzbuch BRD Bundesrepublik Deutschland bzgl. bezüglich bzw. beziehungsweise DBJR Deutscher Bundesjugendring DGQ Deutsche Gesellschaft für Qualität EDV Elektronische Datenverarbeitung EFQM European Foundation for Quality Management f. folgende ff. fortfolgende GG Grundgesetz ggf. gegebenenfalls ISO International Organization for Standardization

JGG Jugendgerichtsgesetz JWG Jugendwohlfahrtsgesetz KGSt Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung KJHG Kinder- und Jugendhilfegesetz NRW Nordrhein-Westfalen NSM Neues Steuerungsmodell NSV Nationalsozialistische Volkswohlfahrt PISA Programme for International Student Assessment RJWG Reichsjugendwohlfahrtsgesetz S. Seite SGB Sozialgesetzbuch TQM Total Quality Management QM Qualitätsmanagement usw. und so weiter vgl. vergleiche z. B. zum Beispiel z. T. zum Teil

Einleitung, Problemstellung und Zielsetzung der Arbeit Das Thema dieser Arbeit ist: „Die Organisation der örtlichen Sozialverwaltung (Neue Steuerung) und deren Auswirkungen auf die Qualitätssicherung in der Jugendhilfe am Beispiel der Heimerziehung“.

Ich bin seit 1995 als Erzieherin in verschiedenen Bereichen (Kindertagesstätte und stationäre Kinder- und Jugendhilfe) der Sozialen Arbeit tätig. Erstmalig wurde ich als Berufsanfängerin in einer Kindertagesstätte von einem Träger mit Fragen zu Qualität, Qualitätsentwicklung, Qualitätsmanagement und Qualitätssicherung konfrontiert. Die benannten Begriffl ichkeiten und die „Neue Steuerung“ stellen, wie mir inzwischen als Angestellte der stationären Kinder- und Jugendhilfe refl exiv bewusst wurde, bis heute die Basis für verschiedene intensive und kontroverse Fachdiskussionen zum Thema „Qualität von pädagogischer Arbeit“ dar. Ziel dieser Arbeit ist die kritische Auseinandersetzung mit der Qualitätssicherungsdebatte in der Jugendhilfe, insbesondere in der Heimerziehung. Basierend auf der Verdichtung verschiedener Literaturmeinungen möchte ich Gründe für die Entwicklungen der langjährigen Debatte darstellen und hierbei Schwierigkeiten und Möglichkeiten sowie Lösungsansätze aufzeigen.

Auf dem Weg zum Ziel werde ich kritisch hinterfragen, inwieweit es der Profession innerhalb der Qualitätssicherungsdebatte gelingt, zu agieren, anstatt auf die Auswirkungen des „Neuen Steuerungsmodells“ in der Sozialen Arbeit zu reagieren. Hinter dem Thema der vorliegenden Arbeit verbirgt sich mein Grundgedanke, dass die Profession bislang innerhalb verschiedener staatlicher und gesellschaftlicher Paradigmenwechsel, welche sich gegenseitig bedingen, zum devoten Instrument (vergleichbar mit einer Marionette) des „aktivierenden Sozialstaates“ mutierte. Im Laufe der Jahre fragte ich mich als Angestellte der stationären Kinder- und Jugendhilfe zudem, ob Stress- und Burnout-Management in diesem Arbeitsfeld eine Reaktion der Profession auf das Ergebnis des kontinuierlichen Aufgabenzuwachses durch das Neue Steuerungsmodell darstellen.

Am Ende der Einleitung soll der Leser selbst motiviert sein, sich die Frage zu stellen: „Ist Soziale Arbeit als Marionette des Sozialstaates zu verstehen?“. Am Ende der Arbeit mögen sich der Leser und ich diese Frage beantworten können.

Zugunsten einer fl üssigen Lesbarkeit verzichtet die vorliegende Arbeit auf geschlechtsspezifi sche Endungen.

Ich werde nun zunächst Ausschnitte meines berufl ichen Kontextes voranstellen, um über diesen die prozesshafte Entwicklung der „Qualitätsbegriffe“ bis hin zur Notwendigkeit von neuen Steuerungsmodellen und „Qualitätsmanagement“ als Basis für die weitere Analyse vorzustellen. Hierbei werde ich auch die Auslöser für die Debatten schildern.

1995 wurde ich als angestellte Pädagogin und stellvertretende Leitung einer eingruppigen Kindertagesstätte von der Fachbereichsleitung (Vertretung des Trägers) dazu angewiesen, die Öffentlichkeitsarbeit der Einrichtung zu verstärken, indem ich dazu beitrage, die pädagogische Arbeit unserer Kindertagesstätte transparent und für die Öffentlichkeit zugängig zu machen. Alle Einrichtungen des Trägers wurden dazu aufgefordert, einrichtungsspezifi sche Konzepte zu entwickeln, welche zukünftig Zielvereinbarungen als verbindliche Leistung für Träger und Öffentlichkeit (Eltern aus dem Stadtteil, andere Institutionen) darstellen sollten. Jedes Team erhielt für den Prozess der Konzeptentwicklung mehrere Klausurtage, für die je nach Themenbereich (z. B. Teamarbeit, Elternarbeit) externe Fachleute (z. B. Supervisor, Moderator, Beratungsstellen und später auch Werbeberater) hinzugezogen werden konnten. Der Träger gab ein Raster zur Orientierung vor, welches die zu diskutierenden Themenbereiche gliederte. Zum Thema „Qualitätsmerkmale unserer Einrichtung“ sollten nun einrichtungsspezifi sche Leistungen im Team diskutiert, zusammengefasst und verbindlich verschriftlicht werden, zum Beispiel:

• Räumlichkeiten, Personalschlüssel und besondere Qualifi kationen, Interessen und Stärken des Personals;

• Einzugsgebiet und Situationsanalyse: besondere Kennzeichen der Einrichtung, Schwerpunkte der pädagogischen Arbeit (z. B. Erlebnis- und Freizeitpädagogik, Verkehrserziehung, multikulturelle Erziehung, Eltern- und Öffentlichkeitsarbeit, Vernetzung mit anderen Einrichtungen).

Ich leitete inzwischen die Kindertagesstätte. Inhalt der fachlichen Diskussionen wurde das Thema „Konzeptentwicklung“. Zu Beginn des Prozesses wurde in Teamgesprächen und Leitungsrunden kommuniziert, dass die Veröffentlichungen der Konzepte dazu beitrugen, dass die einzelnen Teams ihre pädagogische Arbeit als „qualitativ“ bewerteten und sie somit selbstbewusst und zufrieden nach außen vertraten. Jede Einrichtung betrieb Mundpropaganda und warb für sich. Der Wettbewerb nahm im Verlauf der Konzeptentwicklung (1995 - 2000) sichtlich zu. Zusammenfassend ist bisher zu sagen, dass bereits zu Beginn der 90er Jahre Qualitätsmanagement in verschiedenen Betrieben zu einem Schlüsselbegriff für den unternehmerischen Erfolg wurde, aber erst Ende der 90er Jahre Bestandteil der Diskussionen im Pädagogenkreis. Kritisch anzumerken ist dies insofern, als dass Organisationsprinzipien wie Verwaltungslehre und Management deutlichen Einfl uss auf den Aufbau oder Ablauf einer Institution nehmen und das breite Spektrum der unterschiedlichen Prinzipien bei Veränderungen auf der Steuerungsebene abgewägt werden muss. ¹ In dem vorgestellten Handlungskonzept des Trägers wird deutlich, dass er seine Idee von „Qualitätsmanagement“ in Form einer standardisierten Gliederung für eine „qualitative Konzeptentwicklung“ in die Einrichtungen delegierte. Über seine Vorgabe wollte er zu einem einheitlichen Überblick über die spezifi schen Angebote deren pädagogischer Qualität seiner Einrichtungen gelangen, um zeitnah die Vielfältigkeit der Konzepte seiner Einrichtungen nachweisen und im öffentlichen Wettbewerb darstellen zu können. Positiv ist, dass die Mitarbeiter aller Einrichtungen ihrem Träger loyal gegenüberstanden. Sie signalisierten im Prozessverlauf die Offenheit, sich auf innovative Ideen ihres Arbeitgebers einzulassen, diese umzusetzen und über ihre einrichtungsinternen Defi nitionen von pädagogischer Qualität zu kommunizieren, allerdings hinterfragten sie nicht die Auslöser. Anzumerken ist zudem, dass der Träger zwar das Thema „Qualitätsentwicklung“ in seinen Einrichtungen aufwarf, aber den diesbezüglichen Dialog auf der Ebene der Pädagogen nicht auf den Weg brachte (z. B. Notwendigkeit und Zielsetzung von Qualitätsentwicklung, Erklärung der Handlungsinstrumente). Die Pädagogenteams begannen, ihre Arbeit an den Konzepten und Ergebnissen der verbindlichen Vereinbarungen zu orientieren. Die Anforderungen an die pädagogischen Mitarbeiter von Seiten der Arbeitgeber, der Eltern und der Kinder erhöhten sich, da die Einhaltung der getroffenen Vereinbarungen zunehmend gefordert ¹ Vgl. Trube, A. (2001), S.7.

wurde. Die Angebote (z. B. pädagogische Ansätze, Spielmaterial, Räumlichkeiten und Personal) der einzelnen Kindertagesstätten wurden an die Nachfrage angepasst. Folgen waren zum Beispiel die Modernisierung der Räumlichkeiten und Materialien, die Aktualisierung der pädagogischen Ansätze und die Spezialisierung der pädagogischen Angebote (z. B. Installation von Fachkreisen, Fortbildungen). Parallel zu diesem Prozess wurden auf politischer Ebene die Forderung zur Erhöhung der Kinderzahl (Gruppenstärke) und die Erweiterung der Öffnungszeiten in Anpassung an den Bedarf arbeitender und/oder allein erziehender Elternteile laut, wobei Personalschlüssel und Arbeitszeit unverändert bleiben sollten. Die Pädagogen befürchteten aufgrund der politischen Forderungen bei gleich bleibenden Ressourcen einen qualitativen Einschnitt im Bereich der individuellen pädagogischen Arbeit (Förderung der Kinder) und rechtlichen Absicherung (Gewährleistung der Aufsichtspfl icht). Teams verschiedener Einrichtungen, Elternteile, Kinder und Auszubildende des sozialen Bereichs demonstrierten in Düsseldorf und vertraten ihre Meinung, dass „Pädagogen keine Roboter“ seien, deren „Produkt“ die „technisch überprüfbare Wirksamkeit“ der Zusammenarbeit mit Menschen darstellt. Vermehrt zeichnete sich ein Spannungsverhältnis zwischen politischen Forderungen und dem Verständnis der Pädagogen ab. Die Notwendigkeit von Diskussionen der Fragestellung: „Was ist gute pädagogische Arbeit?“ unter Einbeziehung von verschiedenen Sichtweisen (Politik, Träger, Team einer Einrichtung, Elternteile, Kinder) wurde deutlich. Als Instrumente für die Befragungen der Adressaten wählte der Träger Fragebögen, die der Bedarfsklärung dienen sollten. In der Auswertung des Trägers, welcher die Ergebnisse erneut in Leitungsrunden kommunizierte, wurde deutlich, dass die Befragten den Begriff Qualität mit verschiedenen, sogar widersprüchlichen Inhalten defi nierten und die Fragebögen sich als hilfreiches Instrument für die einrichtungsspezifi sche Bedarfsklärung bei den Adressaten erwiesen hatten. Der Folgeauftrag des Trägers lautete nun, gemeinsam mit seinen Einrichtungen die existierenden Konzepte (Zielvereinbarungen) auf die veränderten Bedarfe anzugleichen und entsprechend zu aktualisieren.

In der Auswertung der trägerinternen Konzeptentwicklung ist nun kritisch zu betrachten, dass die einzelnen Einrichtungen zunächst motiviert durch den Träger ausschließlich eigene pädagogische Qualitätsvorstellungen als verbindliche Ziel-

vorgaben in Konzepten verschriftlicht und veröffentlicht hatten. Die ersten Veröffentlichungen erwiesen sich demnach in sofern als sachlich inadäquat, als dass an dieser Stelle des Prozesses deutlich wurde, dass die Defi nition pädagogischer Qualität zeit- und personenabhängig variiert. Entscheidende und Einfl uss nehmende Kriterien zur Defi nition von pädagogischer Qualität (z. B. gesellschaftlicher und politischer Wandel, unterschiedliche Paar- und Familienstrukturen, verschiedene Religionen und Kulturen, Bedarfsorientierung an den Interessen der Adressaten) wurden somit im ersten Durchlauf nicht berücksichtigt. Träger und Pädagogen mussten feststellen, dass die Frage der Defi nition von Qualität individuell beantwortet wird und es nicht die eine Defi nition von Qualität gibt. Es stellte sich heraus, dass Qualität kommuniziert werden muss und im Dialog entsteht. Zudem wurde erkannt, dass gemeinsame Qualitätsentwicklung als ein dauerhafter Prozess zu verstehen ist, über den sich alle Beteiligten kontinuierlich verständigen müssen. ² In dem praktisch vorgestellten Beispiel zeigten sich innerhalb der Organisationsprinzipien des Trägers im Folgenden zusammengefasste Defi zite auf der Ebene der Steuerung und Struktur:

• Organisationsprinzip „steile Hierarchie“ ³ : Steuerung von oben nach unten (Dezernent über Amts-, Fachbereichs-, Einrichtungsleitung zu Team, Adressaten) führte zu erhöhtem Zeit- und Personalaufwand durch lange Dienstwege, unstrukturierte Arbeitswege und Verzerrung der Informationen. Im letzten Glied der Hierarchie erfolgte die Bedarfsklärung (Lebenslage) bei den Eltern und Kindern. Wichtige Informationen der Adressaten mussten nun wieder von unten nach oben fl ießen.

• Bürokratiedilemma: Prozess wurde über den „Schreibtisch“ gesteuert - Aufträge zur Qualitätsentwicklung wurden verbindlich vom Träger verschriftlicht und angeordnet. Die Verwaltung verlief nicht demokratisch und hierdurch für Pädagogen rechtlich nicht nachvollziehbar.

• Ergebnis: Erhöhter Personal- und Zeitaufwand durch Prozessverlängerung, Unsicherheit bei Adressaten (Kritik an Fachlichkeit) und Pädagogen (veränderte

Rahmenbedingungen, Anforderungen und Forderungen: Gesellschaft, Politik und Arbeitsbereich), Aufgabenzuwachs durch Veränderungen innerhalb der Organisationsprinzipien und abnehmende Ressourcen (Personalschlüssel in Bezug zu Öffnungszeiten/Kinderzahl, Finanzen) führen zu der Notwendigkeit alte Prinzipien mit neuen abzugleichen. Der Träger muss ein „Neues Steuerungsmodell“ entwickeln.

Aufgabe der sozialarbeiterischen Profession ist es, das eigene Selbstverständnis (die professionelle Didaktik und Methodik) mit dem Selbstverständnis und den Strukturen der in der Regel gemeinnützigen Organisation abzugleichen. Die Organisation muss ihrerseits ebenfalls eigene Strukturen und das eigene Selbstverständnis mit dem des Sozialstaates und dessen Wohlfahrtssteuerung abgleichen. ⁴ Mit dem Einzug des industriellen Begriffes „Qualitätsmanagement“ in den Bereich der Sozialen Arbeit wird eine Verbindung zwischen Sozialpolitik und Sozialer Arbeit deutlich und es stellt sich die Frage:

„Welche Auslöser für diese Entwicklung gab es zu Beginn der 90er Jahre?“ Die Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung (KGST) brachte Anfang der 90er Jahre das „Neue Steuerungsmodell“ auf den Weg, welches die Beschäftigung mit dem Qualitätsthema bis zum heutigen Tage zum Bestandteil der Sozialen Arbeit macht. Die Jugendhilfe verstand sich bis zum 1. Januar 1991 als eigenständiger Bereich, welcher sich von erwerbswirtschaftlichen Produktions- und Dienstleistungssektoren abgrenzte. Mit dem Inkrafttreten des Kinder- und Jugendhilfegesetzes als VIII. Buch des Sozialgesetzbuches wurde das bis dahin geltende Jugendwohlfahrtsgesetz (JWG) abgelöst und die Forderung der lebensweltorientierten Ausrichtung der Jugendhilfe löste neue Debatten in den Arbeitsfeldern aus. Konzeptionelle Grundlagen mussten überdacht und neue Konzepte, die sich am Sozialraum und der Lebenswelt von Kindern und Jugendlichen orientieren sollten, entwickelt werden.

⁴ Vgl. Dahme, H.J/Otto, H.U./Trube, A./Wohlfahrt, N. (2003), S. 18.

„Wieso befasst sich die „Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung“ mit der Sozialen Arbeit?“

Für die Beantwortung dieser Frage möchte ich die sozialstaatlichen Aufgaben beleuchten. Das Sozialstaatsprinzip ist in Artikel 20 des Grundgesetzes (GG) verankert. Merkmal des „aktivierenden Staates“, der das Leitbild der Verwaltungsorganisation des Bundes seit 1998 kennzeichnet, ist, dass Bürger mehr Freiräume erhalten, um selbstverantwortlich zu handeln, sich aktiv an gesellschaftlichen Entwicklungen beteiligen und somit Qualität und Effi zienz von staatlichen Dienstleistungen mit gestalten. Die wichtigsten gesetzlichen Bestimmungen über die Art und Weise der Wahrnehmung sozialstaatlicher Aufgaben, ihrer Finanzierung, den Leistungen für und Ansprüche der Bürger sind im Sozialgesetzbuch (SGB) in zwölf Büchern (Abteilungen) zusammengefasst. Der verfassungsrechtliche Sozialstaats-grundsatz wird in § 1 SGB I formuliert. Absatz 1 fordert das „Solidarprinzip“. Dabei handelt es sich um eine aus dem Grundsatz des sozialen Ausgleichs abgeleitete Sozialmoral, die auf gegenseitige Hilfestellung in der Gesellschaft abzielt. Das Recht des Sozialgesetzbuches soll besondere Belastungen des Lebens, auch durch Hilfe zur Selbsthilfe, abwenden oder ausgleichen. Der Einzelne wird also gefördert und gleichzeitig gefordert, indem ihm eine die Selbständigkeit aktivierende Rolle zuteil wird. Historischer und institutioneller Ausdruck der Delegation sozialstaatlicher Aufgaben, welche als wesentliches Merkmal des deutschen Sozialstaates durch Gesetze der „Selbstverwaltung“ ⁵ übertragen wurden, sind die gesetzlichen Versicherungen - angestellte Menschen kommen hier für arbeitslose (Arbeitslosenversicherung), gesunde für kranke (gesetzliche Krankenversicherung) und junge für alte Menschen (gesetzliche Rentenversicherung) auf. Auf kommunaler Ebene wird die Delegation sozialstaatlicher Aufgaben als „Kommunale Selbstverwaltung“ bezeichnet. Gemeinden und Gemeindeverbänden wird das Recht gewährleistet, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. Rechtlich gesehen delegieren Bund und Länder somit eine Hoheitsmacht, welche die Kommunen als „mittelbare Staatsverwaltung“ ein-ordnet. Juristische Selbstverwaltung meint in diesem Zusammenhang eine eigenständige Verwaltung öffentlicher Aufgaben. ⁶ Wenn den Kommunen nun also staatliche Aufgaben delegiert werden, erfahren sie einen enormen Aufgabenzuwachs zu

ihren eigenen Pfl ichtaufgaben und zwar im Bereich der staatlichen und öffentlichen Verwaltung. Somit erklärt sich der Zuständigkeitsbereich der KGSt (Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung) für soziale Dienste und Einrichtungen, deren Anbieter sich begründet auf Absatz 2 des Gesetzes pluralisieren. Dieser besagt, dass die zur Erfüllung der in Absatz 1 genannten Aufgaben erforderlichen sozialen Dienste und Einrichtungen rechtzeitig und ausreichend zur Verfügung stehen sollen.

1999 wurde das Kinder- und Jugendhilfegesetz (KJHG) erweitert. Unter §§78 a - g wird seitdem von den Trägern stationärer und teilstationärer Einrichtungen der Abschluss von Leistungs-, Entgelt- und Qualitätsentwicklungsvereinbarungen gefordert. Letztere haben „Grundsätze und Maßstäbe für die Bewertung der Qualität der Leistungsangebote sowie geeignete Maßnahmen zu ihrer Gewährleistung“ ⁷ zu enthalten. Im Zuge der Neuorganisation Sozialer Dienstleistungen sind also die Erbringung von Hilfen und die Struktur der Organisation vor dem Hintergrund von Kosten - Nutzen - Abwägungen zu begründen. Es stellt sich die Frage nach der Wirksamkeit von Maßnahmen. ⁸ Das Jugendministerium NRW machte keine Aufl agen für die notwendigen Wirksamkeitsdialoge, sondern überließ deren Entwicklung den Kommunen. Gemeinsames Interesse ist es, gute Transfermöglichkeiten zwischen Kommunen und Landkreisen in Deutschland zu schaffen und zwar, indem Institutionen vernetzt und Verfahren und Bausteine zur einrichtungsübergreifenden Qualitätsentwicklung aufgebaut werden. ⁹ Die Wirkungsdebatte durchzieht seitdem als Steuerungsdiskurs Politik (Steuerung politischer Entscheidungen), Profession (Anleitung von Fachkräften in der Praxis), Institutionen (Management-Steuerung) und Wissenschaft (Aufforderung zur Bereitstellung von steuerungsrelevantem Wissen) und ist somit zu einer gemeinsamen Leitlinie geworden. ¹⁰ Zusammenfassend lässt sich sagen, dass die dargestellten Veränderungen und Her-ausforderungen des Sozialstaates sowohl sein eigenes politisch-normatives Selbstverständnis, als auch dessen Steuerungsfunktion betreffen. Das Spektrum reicht hier von der Frage nach Ausmaß und Umfang staatlicher Verantwortung bis hin zu

einer neuen Verteilung von staatlichen und gesellschaftlichen Aufgaben. ¹¹ Gründe für den Umbruch von sozialer Arbeit sowie Sozialverwaltung und Sozialhilfe fi nden sich in den veränderten rechtlichen Normen (Einzug des Qualitätsbegriffes in die Sozialgesetzgebung), dem Aufgabenzuwachs (z. B. Langzeitarbeitslosigkeit) sowie nicht zuletzt in der Einführung betriebswirtschaftlicher Steuerungsinstrumente (z. B. Controlling) und Steuerungsmodelle. 12

Im ersten Teil der folgenden Arbeit werde ich die Begriffe „Profession“, „Professionalisierung“ und „Professionalität“ defi nieren und verdeutlichen, dass Professionalität eng mit Qualitätskriterien verbunden ist, anhand derer sich die Praxis ausrichten muss. ¹³ Hierbei möchte ich die Veränderungen schildern, aus denen das Spannungsverhältnis zwischen den Rahmenvorstellungen der Profession zu den veränderten Steuerungsanforderungen und -forderungen entstand. Anschließen werde ich einen betriebswirtschaftlichen Exkurs, indem ich die Begriffl ichkeiten „Qualität“, „Qualitätssicherung und -entwicklung“, „Wirksamkeits- und Qualitätsdialog“ sowie „Qualitätsmanagement“ defi niere. Es gibt vier Verfahren, die in der Literatur als konzeptionelle Grundmuster von Qualitätsmanagement-Modellen betrachtet werden: Qualitätsmanagement nach der Normengruppe ISO 9000 ff. und die damit verbundene Zertifi zierung, EFQM (ein Konzept der European Foundation for Quality Management), Benchmarking und interne Evaluation (Selbstevaluation). Über die Skizzierung dieser Modelle werde ich die Risiken und Chancen des Qualitätsmanagements in Bezug auf die Professionalisierung der Sozialen Arbeit diskutieren.

Im zweiten Teil der Arbeit werde ich mich mit der Organisation der örtlichen Sozialverwaltung und den Grundzügen des Outputorientierten Neuen Steuerungsmodells der KGSt auseinandersetzen, welche diese bereits zu Beginn der 90er Jahre auf den Weg brachte. Danach werde ich die Outputorientierte Steuerung in der Jugendhilfe vorstellen und anhand der Herausstellung der Begriffl ichkeiten „Produkt“ und „Dienstleistung“ die Bedeutung der Übernahme von Organisationskonzepten und Standards aus dem „erwerbswirtschaftlichen Produktions- und Dienstleistungssektor“ ¹⁴ für die

Qualitätsentwicklung innerhalb der Jugendhilfe erläutern. Auf der Einrichtungsebene werde ich die Einführung von Projekten der Selbstevaluation, die Bedeutung von Zielvereinbarungen und Jahresschwerpunkten vorstellen. Auf der Dialogebene möchte ich die Rückmeldung an Einrichtungen und Träger aufzeigen und mich der Defi nition der Rollen und Funktion der Jugendhilfeplanung widmen. Auf der kommunalen Ebene werde ich zusammenfassend den Qualitäts- und Wirksamkeitsdialog beschreiben und hierbei abschließend überprüfen, inwieweit es der Profession gelingt, innerhalb des Neuen Steuerungsmodells professionell zu agieren. Im dritten Teil der Arbeit möchte ich basierend auf den theoretischen Erkenntnissen die Entwicklung, Einsatzgebiete, Schwierigkeiten und Möglichkeiten der Qualitätsentwicklung und -sicherung am Beispiel der Heimerziehung aufzeigen. Als exemplarisches Instrument werde ich die Hilfeplanung vorstellen.

Im vierten Teil der Arbeit stelle ich als Angestellte der stationären Kinder- und Jugendhilfe die Frage, ob Stress- und Burnout-Management in diesem Arbeitsfeld die Reaktion der Profession auf das Ergebnis des kontinuierlichen Aufgabenzuwachses durch das Neue Steuerungsmodell darstellt. Hierzu werde ich refl ektieren, welchen Effekt Personalentwicklung für eine Institution hat.

Abschließen werde ich die Arbeit im fünften Teil mit einer kritischen Zusammenfassung des Themas, einem Ausblick auf die mögliche weitere Entwicklung und der Beantwortung der Frage: „Ist Soziale Arbeit die Marionette des Sozialstaates?“.

Neben der gesetzlichen Verankerung des Qualitätsbegriffes fordern zusätzlich veränderte soziale und ökonomische Faktoren in Zeiten knapper öffentlicher Mittel den Einzug des Qualitätsmanagements in die Soziale Arbeit. Zusätzlich entstanden basierend auf der vermehrten Skepsis darüber, ob Soziale Dienste in ihrer bisherigen Form grundsätzlich wirksam sind, vermehrt Forderungen nach der Beurteilung der Fachlichkeit (Qualität, Quantität, Zielvereinbarungen). Die Diskussion um Wirkungen wurde aufgrund des Legitimationsdrucks zu einer Frage politischer Steuerung und griff den Gedanken auf, dass die Öffentlichkeit (Nutzer und Adressaten sozialer Dienste) ein Recht auf wirkungsvolle Hilfen hat. ¹⁵ Sowohl in den USA, als auch in Deutschland fl ossen neue Positionen in die Qualitätsdebatte ein, welche die bisher bestimmende Form von Professionalität ¹⁶ und wohlfahrtsbürokratischer Verwaltung als hemmend für die Steigerung von Effi zienz und Effektivität verstanden. Die grundlegende Veränderung der Logik sozialer Dienstleistungserbringungen äußerte sich durch den Einzug der „manageriellen“ wirkungsorientierten Steuerung, deren Instrumente und formalisierten Vorgaben zunehmend bei den Kernaufgaben (Realitäts- bzw. Problem- und Falldefi nition) der sozialen Dienste ansetzten, um Erwartungen zu kanalisieren, Komplexität zu reduzieren, Risiken und Störfaktoren zu identifi zieren und einschätzbar zu machen. An die Stelle der professionellen Entscheidungsmacht sollten nun also „detaillierte Analysen der Ist-Situation“ treten, welche die Anwendung der Maßnahmen sicherstellt, die auf der Grundlage der Statistiken der Wissenschaft das höchste Maß an Wirksamkeit aufweisen. ¹⁷ Voranzustellen ist, dass es eine Reihe von Gemeinsamkeiten zwischen den Werten und Zielen professioneller Fachlichkeit und den wesentlichen Fragen der Wirkungsorientierung gibt. Dennoch befürchtete die Profession durch den Einzug des Qualitätsmanagements eine Beschneidung der eigenen Handlungsautonomie.

1.1 Professionalität Sozialer Arbeit

Der Begriff Professionalität beinhaltet das Wort Profession. Laut Lexikon stammt der Begriff „Profession“ aus dem Lateinischen und ist ein früherer Begriff für (meist handwerkliche) Berufe. ¹⁸ Unter den klassischen Professionen werden zum Beispiel auf der Basis der Spezialisierung und Weiterentwicklung von Berufen (akademische Ausbildung) mit Orientierung am Gemeinwohl, die Mediziner, Juristen und Theologen verstanden. ¹⁹ Sozialpädagogen und Sozialarbeiter werden nicht benannt, was darauf schließen lässt, dass es eine Unterscheidung gibt. Es gibt verschiedene theoretische Blickwinkel für die Analyse und Diskussion der Professionalisierung Sozialer Arbeit. 20

Professionalisierung bedeutet „Verberufl ichung“. Als solche wird die „Tendenz zur Herausbildung neuer und die Konsolidierung alter bereits bestehender Tätigkeitsfelder, zur Umwandlung bisher unentgeltlicher (ehrenamtlicher Tätigkeit) in einkommensabhängige Tätigkeit und zur Entwicklung neuer berufl icher Verhaltens- und Wertestandards“ ²¹ verstanden. Unter der Herausbildung spezifi scher Qualifi kations-anforderungen an die Berufsausübung sind zum Beispiel die Einrichtung formalisierter Studiengänge, die Kontrolle von Berufsqualifi kationen, die Organisation von Berufsverbänden und die Entwicklung berufsständischer Normen zu nennen. ²² Das ‚alte Modell’ der Professionalität basierte bis in die frühen 90er auf der Annahme, dass personenbezogene soziale Dienstleistungen gekennzeichnet seien durch das „Arbeitsbündnis“ mit den Adressaten, unmittelbare personale Beziehungen und unbestimmte, nicht routinisierbare Arbeitsaufgaben. Der Wissenschaft wurde die Kompetenz zugeschrieben, wesentliche Legitimationsgrundlagen für die Steuerung der Leistungserbringung durch Professionalität effektiv und effizient eröffnen zu können. Den Professionellen wurde ein breites, auf ihre wissenschaftlich fundierte Ausbildung zur Stärkung ihrer Problemlösungsfähigkeiten basierendes Wissensspektrum zugeschrieben, welches als Grundlage ihrer Entscheidungskompetenz im Steuerungsprozess der Leistungserbringung galt. Ihnen

wurde in Bezug auf die anerkannte Fähigkeit, Zuständigkeit und Verantwortung, meist selbst bestimmen zu können, „wer“ die Klienten sind, „warum“ sie es sind und „wie“ die eigenen Handlungen auf den Klienten abzustimmen seien, ein hohes Maß an Autonomie zuteil. ²³ Die Fachkräfte refl ektierten selbstkritisch die Grenzen der eigenen Kompetenzen der Zuständigkeitsbereiche ihrer Leistungserbringung und delegierten zur besseren Erfüllung den Auftrag an andere Professionen, Institutionen oder Berufsgruppen (z. B. Ärzte, Therapeuten, Beratungsstellen, Schulen, Polizei). ²⁴ Ziel jeder (sozial-)pädagogischen Handlung ist das Erreichen einer möglichst positiven Wirkung. 25

Im Mittelpunkt der strukturtheoretischen Perspektive der Professionalisierung stehen seit Beginn der 1990er Jahre nicht Probleme der „Verberufl ichung“ oder die akademische Aufwertung der Sozialen Arbeit, sondern die Strukturprobleme professionellen Handelns. Die Möglichkeit der Realisierung einer idealtypischen Struktur professionellen Handelns wird als grundlegendes Bestimmungsmoment für eine Profession verstanden. Der strukturtheoretische (ebenso der systemtheoretische) Ansatz stellt den vollgültigen Professionscharakter der Sozialen Arbeit deutlich in Frage. ²⁶ Hierin sehe ich eine Erklärung dafür, dass der soziale Bereich im Lexikon nicht unter den allgemeingültigen Professionen aufgeführt wird. Zu den Vertretern des strukturtheoretischen Ansatzes gehören Overmann und Dewe. Bernd Dewe hat die theoretischen Überlegungen von Overmann durch die Spezifizierung auf die Soziale Arbeit weiterentwickelt. Beide gehen davon aus, dass sich professionelles Handeln nicht standardisieren lässt. Sozialpädagogische Fachkräfte werden in der Praxis kontinuierlich mit komplexen Problemlagen, Konfl iktsituationen und unscharfen Zusammenhängen konfrontiert. Im Gegensatz zu bürokratisch-technischen Handlungsformen ist der Begriff „Professionalität“ im Handeln der Sozialen Arbeit eng mit der individuellen professionellen Handlungskompetenz im berufl ichen Alltagsbezug verbunden (z. B. Diagnose und Entscheidung zur Problembehandlung, verantwortungsvolle und spezifi sche Arbeit im Umgang mit dem Einzelfall). Dewe versteht Professionalität der Handelsvollzüge ²⁷ insofern als Möglichkeit der Entwicklung professioneller Handlungsqualitäten, als dass Profes-

sionalität eine „[…] Erhöhung von Handlungsoptionen, Chancenvervielfältigung und die Steigerung von Partizipations- und Zugangsmöglichkeiten aufseiten der Klienten zur Folge hat. Refl exive, auf wissenschaftliche Erkenntnisse basierende Professionalität fi ndet ihren Ausdruck sowohl in analytischen als auch in Prozess steuernden Kapazitäten des Handelnden, dessen Autonomie stets situativ in der Bearbeitung des Falles konstituiert bzw. realisiert wird.“ ²⁸ Er führt verschiedene Wissensformen ²⁹ (deklaratives Wissen: wissenschaftlich, theoretisches Wissen; prozedurales Können: berufsspezifi sche Aneignung institutionalisierter Deutungs-und Handlungsmuster) auf und sieht diese als Voraussetzung und Ressource für professionelles Handeln in sozialen Dienstleistungsberufen an, die sich durch den Wissensabgleich (Simultanität) von Theorie- und Fallverstehen in Abstimmung auf die jeweilige Situation kennzeichnet. 30

Entscheidend für die Professionalität ist also die refl exive Überprüfung, ob das generalisierte Wissen (wissenschaftlich fundiertes Refl exions- und Erklärungswissen) der Handelnden als personengebunden verstanden wurde. Durch die Selbstrefl exivität ist die Kontrolle der eigenen Handlungslogik (sachliches, fachliches Agieren) innerhalb der Berufspraxis möglich, wobei die Auseinandersetzung mit der eigenen Person Bestandteil bleibt. In refl exiven Modellen der Sozialen Arbeit werden die Eigen- und Fremdwahrnehmung sowie die Simultanität von Wissensformen der Berufspraxis hilfreicher und notwendigerweise in der Teamarbeit und Supervision kommuniziert. Basierend auf den Strukturproblemen, welche ich als Erzieherin in der Praxis wahrnahm und in der Einleitung dieser Arbeit beschrieben habe, entschied ich mich im Wintersemester 2003/2004 für die weitere Spezialisierung und Professionalisierung meines Fachwissens und begann das Studium der Sozial- und Kulturwissenschaften an der Fachhochschule in Düsseldorf. Die Einführung des Studienganges „Master/Bachelor of social management“ verdeutlichte mir, dass die Begriffl ichkeiten des Qualitätsmanagements aus dem englischsprachigen Raum bereits Einzug in deutsche Systeme genommen haben. Diese Tatsache bereitet mir Sorgen: Der soziale Bereich hat, wie hier beschrieben, anfänglich relativ unkritisch wissenschaftliche Instrumente zu seinen Handlungsinstrumenten gemacht. Ich sehe die Gefahr, dass das Arbeitsfeld ebenfalls betriebswirtschaftliche Methoden

adaptiert. Somit wäre die Professionalisierung rückläufi g, da die einleitende handwerkliche Defi nition von Profession zuträfe, bei der Soziale Arbeit im Glauben an die Wissenschaft vorgegebene Handlungen umsetzen würde.

1.2 Der Qualitätsbegriff

Wie in der Einleitung dieser Arbeit aufgezeigt, ist „Qualität“ kein feststehender Begriff, sondern als Aushandlung der Erwartungen und Interessen der Beteiligten zu verstehen.

Eine Vorreiterrolle im Festsetzen von Qualitätsstandards in der Dienstleistungsbranche übernahmen die USA und Skandinavien. In den 50er Jahren gewann der Qualitätsbegriff an Bedeutung. Grundlegende Überlegungen zu Qualitätssicherung und Qualitätsmanagement stammen von den Amerikanern W. Edwards Deming und Joseph M. Juran. Der Vorgang der Entdeckung wurde um den der Vermeidung von Fehlern ergänzt. Qualität wurde somit zunehmend zum Gegenstand von Planung. Deming entwickelte 1950 das „Deming-Rad“, welches einen Zyklus von Planung, Handlung und Kontrolle schildert, ständig durchlaufen wird und somit zur kontinuierlichen Verbesserung und Weiterentwicklung von Qualität führt. Juran postulierte die drei sich ständig wiederholenden Stufen der Prozessplanung, Implementierung und Absicherung zur stetigen Verbesserung von Prozessen. Das konsequente Streben nach fehlerfreier Produktion zur Vermeidung von Kosten der Fehlerbehebung, das „Null-Fehler-Programm“ (Philip B. Crosby, 1961), nahm Einzug in den Leitgedanken des Total Quality Managements (TQM).

Neu in der Qualitätsdebatte war nun der Grundgedanke, dass Qualität keine Frage der Technik, sondern der Denkweise ist. Qualität wurde als der Erfüllungsgrad von Anforderungen der gesamten Organisation, der Kunden und der Gesellschaft ver-standen. Die ganzheitliche Betrachtung des Qualitätsbegriffes wurde zunehmend zu einer Unternehmenseinstellung, welche sämtliche Mitarbeiter in allen Hierarchien einbezog. ³¹ Auch in Deutschland wurde Qualität in der Dienstleitungsbranche immer wichtiger. Zu Beginn der 90er Jahre wurde das Schlagwort Qualitätsmanagement in einigen Betrieben zu einem Schlüsselbegriff für den unternehmerischen Erfolg.

³¹ Vgl. Timischl, W. (1996), S. 3 ff.; Crosby, P. (1994), S. 1 ff.

1.2.1 Qualität

Der Begriff „Qualität“ stammt aus dem Mittelalter, hat seinen Ursprung im Lateinischen („qualis“ = wie beschaffen) und beschreibt die Beschaffenheit, Güte oder den Wert eines Objektes. ³² Ebenso alt sind die Diskussionen um den Begriff. Die Deutsche Gesellschaft für Qualität (DGQ) beschreibt Qualität als „die Gesamtheit von Eigenschaften und Merkmalen einer Leistung, die sich auf deren Eignung zur Erfüllung gegebener Erfordernisse bezieht“. ³³ Qualität meint also die Erfüllung geforderter Eigenschaften im Sinne einer gebrauchstauglichen Hochwertigkeit (amerikanisch: „fi tness for use“). 34

D. A. Garvin unterscheidet bei der Beschreibung von Qualität: 35

• den transzendenten Ansatz: Beschreibt Qualität als etwas „Einzigartiges und Absolutes“, ³⁶ welches aufgrund des eigenen Erfahrungswertes empfunden, aber nicht präzise defi niert wird.

• den produktbezogenen Ansatz: Beschreibt Qualität als messbare Eigenschaft eines Produktes. Qualitätsunterschiede sind messbar und in diesem Fall Differenzen von Eigenschaften.

• den anwendungsbezogenen Ansatz: Beschreibt Qualität als einen Prozess der Leistungserbringung.

• den konstruktiven, bzw. anwenderbezogenen Ansatz: Beschreibt Qualität als „Erfüllung von Kundenanforderungen“. 37

• den wertbezogenen Ansatz: Beschreibt Qualität in Beziehung zum Preis für die Leistungserbringung. Qualität ist dann gegeben, wenn das Preis- Leistungs-Verhältnis stimmt.

In der betriebswirtschaftlichen Literatur fi ndet sich schwerpunktmäßig der konstruktivistische Ansatz von Garvin wieder, welcher Qualität als Fähigkeit beschreibt, festgelegte und vorausgesetzte Kundenanforderungen (die Erwartung an