Liberalisierung des Ladenschlussgesetzes

Inhaltsverzeichnis

1. Das Ladenschlussgesetz – eine Einleitung

2. Ladenschlussgesetz – Ziel und Begründung
2.1 Zur Stellung des Ladenschlussgesetzes im Grundgesetz
2.2. Ansatzpunkt einer „Ökonomischen Analyse des Rechts“

3. Betroffene und interessierte Gruppen
3.1. Die Interessen der Konsumenten
3.2. Die Interessen des Einzelhandels
3.3. Die Interessen der Arbeitnehmer im Einzelhandel
3.3.1. Exkurs: Die Interessen der Gewerkschaftsführung und die der Beschäftigten im Einzelhandel
3.4. Warum eine Liberalisierung des Ladenschlussgesetzes schwierig ist

4. Liberalisierung des Ladenschlussgesetzes
4.1. Argumente gegen eine Liberalisierung
4.2. Argumente für eine Liberalisierung
4.3. Ein hilfreicher Blick ins Ausland

5. Fazit

6. Literaturverzeichnis

7. Anhang

„Für derartige Gesetze bringe ich kein Verständnis auf, weil ich bei aller wirtschaftspoliti- schen Überlegung zuerst einmal an die Verbraucher denke“ (L. Erhard: Wohlstand für alle, 1957, S.159f.)

1. Das Ladenschlussgesetz – eine Einleitung

Das Ladenschlussgesetz (LSchlG) regelt die höchstzulässige Dauer und äußerste zeitliche Lage des Feilhaltens von Waren an Endverbraucher in und außerhalb von Verkaufsstellen. Historisch entstand es aus einem größtenteils religiös bedingten Bedürfnis nach Schutz des Feiertags und des Sonntags. Bei seiner Verabschiedung im Jahr 1956 konnte es nur eine knappe Mehrheit des Bundestags auf sich vereinigen und ist auch seitdem sehr umstritten ge- wesen¹. Im internationalen Vergleich ist das LSchlG restriktiv, auch nach der im Jahr 1996

erfolgten Teilliberalisierung².

Das LSchlG regelt generell abstrakte Ladenschlusszeiten in §3, führt jedoch eine Reihe von Ausnahmemöglichkeiten an. Diese Ausnahmen, die dem Versorgungsbedürfnis der Bürger Rechnung tragen sollen (u.a. Apotheken und Tankstellen), sind in §§4-16 geregelt. Das Ge- setz sieht zudem die Möglichkeit von Ausnahmebewilligung im öffentlichen Interesse nach

§23 vor³.

Durch die vielen Ausnahmetatbestände des LSchlG, die Möglichkeit von Ausnahmebewilli- gung im öffentlichen Interesse sowie der Menge von unbestimmten Rechtsbegriffen kann durchaus von einer gewissen Unsicherheit darüber, was denn nun Recht ist, gesprochen wer- den⁴.

Das LSchlG hat zum Regulierungsgegenstand den Einzelhandel mit über 2,4 Mio. Beschäftig- ten und über 340Mrd. € Umsatz⁵.

2. Ladenschlussgesetz – Ziel und Begründung

Das LSchlG gibt selbst keine Auskunft über seinen Zweck. Wichtig bei der Frage, welchen Zweck oder Ziel das Gesetz erfüllen soll, ist daher die Begründung durch den Gesetzgeber selbst. Hier wären Arbeitnehmerschutz, Wettbewerbsneutralität und evtl. auch Verbraucher- schutz anzuführen⁶.

Durch Gewährung einer ausreichenden Arbeits- und Nachtruhe sowie eines zusammenhän- genden Wochenendes für das Verkaufspersonal soll dem Arbeitnehmerschutz im Einzelhan- del Rechnung getragen werden.

Als Element des Wettbewerbsschutzes wird angenommen, dass es dem Schutz kleiner und mittlerer Unternehmen vor allzu starker Konkurrenz großer Unternehmen dient, als Element der Wettbewerbsneutralität, dass es Geschäfte mit und ohne abhängig Beschäftigte gleich- stellt⁷.

Als Element des Verbraucherschutzes könnte in Betracht kommen, dass es in seiner Eigen- schaft als wettbewerbsschützende Norm über die Erhaltung einer differenzierten Lädenland- schaft für größeres Angebot und niedrigere Preise sorgt⁸.

2.1. Zur Stellung des Ladenschlussgesetzes im Grundgesetz

Ohne die Stellung des LSchlG im Grundgesetz (GG) im Gesamten zu behandeln, sind einige Punkte im Rahmen dieser Arbeit wichtig:

Das LSchlG beschränkt die Verkaufstelleninhaber in der Ausübung ihres Berufs sowie in ih- rer Wettbewerbsfreiheit⁹. Eine solche Regelung ist dann zulässig, wenn vernünftige Erwä- gungen des Gemeinwohls sie zweckmäßig erscheinen lassen und der Grundsatz der Verhält- nismäßigkeit gewahrt ist¹⁰. Das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) und die überwiegende Rechtsmeinung ist der Ansicht, dass der Schutz des Verkaufspersonals zur Sicherung eines

freien Abends und eines zusammenhängenden Wochenendes eine vernünftige Erwägung des Gemeinwohls ist¹¹. Es ist also festzuhalten, dass das LSchlG verfassungsgemäß nach gelten- der Rechtssprechung ist und einen Kompromiss zwischen den Grundrechten der verschiede- nen Parteien darstellt¹², deren Interessen unter Punkt 3. betrachtet werden.

2.2. Ansatzpunkt einer „Ökonomischen Analyse des Rechts“

In der Debatte um eine Liberalisierung der Ladenschlusszeiten ging und geht es auch weniger darum, ob den Beteiligten diese Grundrechte zugebilligt oder abgesprochen werden sollten, sondern ob das Mittel, also das LSchlG, der beste, einzige oder adäquate Weg ist, diese best- möglich zu verwirklichen.

Diese Debatte um eine Liberalisierung des LSchlG ist daher keine rein rechtliche, sondern muss notwendigerweise über den Bereich des Rechts hinausgehen, die Interessen der Beteilig- ten Personengruppen mit in ein Kalkül ziehen und Prognosen darüber aufstellen, was unter kontrafaktisch angenommenen rechtlichen Rahmenbedingungen im Bereich des zu normie- renden zu erwarten wäre.

Diesem Ansatz der „Ökonomischen Analyse des Rechts¹³“ ist auch diese Arbeit verpflichtet, indem sie zunächst die Interessen der beteiligten Akteure (Konsumenten, Einzelhandelsunter- nehmen und -Verbände, Gewerkschaften und Einzelhandelsbeschäftigte) unter 3. betrachtet um dann die Argumente für und wider eine Liberalisierung des LSchlG unter 4. darlegt und bewertet. Dabei wird wie in den Wirtschaftswissenschaften üblich vom allgemeinen ökono- mischen Verhaltensmodell ausgegangen, dass u.a. methodologischen Individualismus sowie Eigennutzmaximierung annimmt¹⁴.

Allokation der Ressourcen zu erreichen“ Schädler, J., S. 4; siehe auch Kirchner, C.: Ökonomische Analyse des Rechts. Interdisziplinäre Zusammenarbeit von Ökonomie und Rechtswissenschaft, in: Assmann, H., Kirchner, C., Schanze, E.: Ökonomische Analyse des Rechts, Tübingen, Mohr, 1993

3. Betroffene und interessierte Gruppen

Eine Analyse der Partikularinteressen hat die Frage zum Gegenstand, welche Interessengrup- pen beteiligt sind, wie sie ihre Interessen vertreten und wieso sie gerade diese Interessen ha- ben? In diesem Fall sind mehrere Parteien oder Gruppen involviert: Konsumenten, Gewerk- schaften, Einzelhandelsangestellte, Einzelhandelsunternehmenverbände sowie kleine, mittlere und große Unternehmen der Einzelhandelsbranche. Die Gruppe der Einzelhandelsunterneh- men, schon dreigeteilt, ließe sich auch noch nach Merkmalen wie City-Standort, Art der ver- kauften Güter etc. differenzieren.

Zunächst ist zu bemerken, dass beide Tarifpartner größtenteils gegen eine weitgehende Libe- ralisierung sind, während der Sachverständigenrat zur wirtschaftlichen Entwicklung und die Monopolkommission als jeweils eher nicht interessenbehaftete eher Befürworter einer Libera- lisierung des LSchlG sind¹⁵, ¹⁶.

3.1. Die Interessen der Konsumenten

Die Interessen der Konsumenten, sichtbar zum einen im Votum der Verbraucherverbände¹⁷ für eine Liberalisierung des LSchlG und zum zweiten ersichtlich aus Konsumentenbefragun- gen¹⁸, sind klar dergestalt, dass sie eine Ausweitung der Ladenöffnungszeiten befürworten.

Für den einzelnen Konsumenten bedeuten längere Öffnungszeiten ein Mehr an Einkaufsmög- lichkeit sowie Integrierbarkeit in verschiedenartige Tageszeitpläne. Nachteile für die Verbraucher sind zunächst nicht ersichtlich.

3.2. Die Interessen des Einzelhandels

Es ist festzustellen, dass die Mehrzahl der Einzelhändler sowie die Mehrheit der Einzelhan- delsvertretungen gegen eine Liberalisierung ist¹⁹. Dies erklärt sich u.a. daraus, dass 80% der Geschäfte keine höheren Umsätze im Falle einer Liberalisierung erwarten²⁰.

Die Gruppe der Einzelhändler ist jedoch heterogen. So wird deutlich, dass eher beratungsin- tensive Branchen, Einzelhändler in Citylage sowie der Interessenverband der Filialisten und Selbstbedienungswarenhäuser sich für eine Liberalisierung aussprechen²¹. Prinzipiell gilt hierbei: je höher Umsatz einer Gruppe von Läden, umso mehr tendiert sie zur Befürwortung einer Liberalisierung²². Eine Ausnahme bildet die Gruppe von kleinsten Läden, die sich stark für eine Liberalisierung ausspricht. Insgesamt lässt sich festhalten, dass die Zustimmung zu einer vollständigen Aufhebung des LSchlG im Verlauf der Zeit auf Seiten der Einzelhändler wächst²³.

Es lässt sich nun die Frage stellen, warum die Interessen einzelner Ladengruppen divergieren. Unter 4. werden sich im Rahmen einer Betrachtung und Bewertung der vorgebrachten Argu- mente für und wider einer Liberalisierung des LSchlG und insbesondere durch vergleichenden Blick ins Ausland Antworten auf diese Frage ergeben.

3.3. Die Interessen der Arbeitnehmer im Einzelhandel

Zur Interessenlage der Arbeitnehmer im Einzelhandel, wie sie sich aus Arbeitnehmerbefra- gungen regelmäßig ergibt, lässt sich feststellen, dass sie mehrheitlich eine Liberalisierung ebenso ablehnen wie die sie vertretenden Gewerkschaften²⁴.

Schädler(1995) bemerkt hierzu, dass die Arbeitnehmer theoretisch für Liberalisierung sein müssten, es aber größtenteils nicht sind²⁵. Sein Versuch einer Erklärung soll im Folgenden als ein Beispiel einer speziellen Analyse des Verhaltens und der Interessen einzelner Akteure mittels ökonomischen Methoden und Grundannahmen²⁶ betrachtet werden.

3.3.1. Exkurs: Die Interessen der Gewerkschaftsführung und die der Be- schäftigten im Einzelhandel

Ausgehend von der Feststellung, dass eine Liberalisierung der Öffnungszeiten die Gesamtsi- tuation der Beschäftigten im Einzelhandel verbessern würde, einer These, die wir unter 4.

genauer betrachten werden, folgert Schädler(1995)²⁷, dass die Interessen der Gewerkschafts- führung und die der Beschäftigten divergieren. Er sieht dabei die Gewerkschaftsführung als politische Einheit mit eigenständigen Zielen. Unter Annahme eines Eigennutz maximierenden Gewerkschaftsführers, dessen Nutzen u.a. durch die Zahl der aktiven Gewerkschaftsmitglie- der, die für ihn eine Machtressource darstellen, bestimmt wird, kommt er zur Folgerung, dass die Gewerkschaftsführung eine Liberalisierung des LSchlG ablehnen müsste. Es wird hierzu angenommen, dass durch eine Liberalisierung des LSchlG eine Substitution von Vollarbeits-

plätzen durch Teilzeitstellen erfolgt²⁸, und Teilzeitbeschäftigte sich weniger gut für Gewerk- schaftsarbeit mobilisieren lassen²⁹. Die zu erwartenden negativen Effekte auf den Nutzen der Gewerkschaftsführung ließen erwarten, dass sie in den Prozess der Meinungsbildung ihrer Mitglieder derart eingriffen, um diese zur Ablehnung einer Liberalisierung zu bewegen. Die

Gewerkschaftsführung würde demnach aus Eigennutz die Meinungsbildung Arbeitnehmer, die sie vertreten sollen, zu ihren Gunsten manipulieren.

[...]

¹ so z.B. in Stober, R., S. 3 und George, T., S. 1

² siehe George, T., S. 1

³ für einen ausführlichen Kommentar zum LSchlG siehe Anzinger, R.

⁴ dies äußert sich u.a. durch zunehmende Verstöße gegen das LSchlG, vgl. George, T., S. 3

⁵ siehe George, T., S. 63

⁶ vgl. Stober, R., S. 13ff

⁷ siehe Stober, R., S. 17 sowie vgl. Zmarzlik, J., Roggendorff, P., S. 36

⁸ s iehe George, T., S. 1

⁹ siehe Stober, R., S. 6 sowie George, T., S. 2

¹⁰ Stober, R., S. 6

¹¹ siehe BVerfG 13, S. 237

¹² siehe Schädler, J., S. 1 sowie Stober, R., S. 3

¹³ „Die ÖAR [..] liefert eine Antwort auf die Frage wie Rechtsregeln konstruiert sein mü ssen, um eine optimale

¹⁴ siehe z.B. Blankart, C.B.: Öffentliche Finanzen in der Demokratie, München, Vahlen, 2001, S. 9ff

¹⁵ siehe George, T., S. 1 sowie Stober, R., S.26

¹⁶ Eine weitere Interessengruppe sind die Kirchen in Deutschland, die sich in Vergangenheit stark ablehnend bezüglich einer Liberalisierung des LSchlG geäußert haben, die jedoch im Rahmen dieser Arbeit als nicht primär

ökonomisch Betroffene nicht eingehender betrachtet werden sollen.

¹⁷ siehe Stober, R., S.26

¹⁸ 55% der deutschen Konsumenten begrüßen und nutzen die seit 1. November 1996 gültigen Ladenschlussze i- ten. So zu lesen in: Täger, U.C., Halk, K.: Wie wirkt das neue Ladenschlussgesetz auf den Einzelhandel?, S. 7

¹⁹ siehe Stober, R., S. 26 sowie George, T., S. 1 und Schädler, J., S. 147ff

²⁰ siehe Täger, U.C., Halk, K.: Wie wirkt das neue Ladenschlussgesetz auf den Einzelhandel?, S. 7

²¹ siehe George, T., S. 1 sowie Schädler, J., S. 148ff

²² siehe Täger, U.C., Halk, K.: Wie wirkt das neue Ladenschlussgesetz auf den Einzelhandel? S. 9 23 siehe Täger, U.C., Halk, K.: Wie wirkt das neue Ladenschlussgesetz auf den Einzelhandel? S. 9 24 siehe Stober, R., S. 26 sowie George, T., S. 1 und Schädler, J., S. 140ff

²⁵ in Schädler, J., S. 140ff

²⁶ siehe 2.2.