20 Jahre Poldermodell. Der niederländische Weg aus der Beschäftigungskrise (mit einer speziellen Betrachtung der Reform der Arbeitsverwaltung ab 1991)

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung
1.1 Problemstellung
1.2 Gang der Untersuchung

2. Das niederländische Verhandlungsmodell

3. Die Entwicklung in den Niederlanden bis
3.1 Die wirtschaftliche Lage, der Arbeitsmarkt und die Finanzierung des Sozialstaates in den 1970ern
3.2 Arbeitsmarkt- und wirtschaftspolitische Maßnahmen der Regierung

4. Das ‚Abkommen von Wassenaar‘ und die Entwicklung in den 1980er Jahren
4.1 Zurückhaltung der Löhne und Schaffung neuer Arbeitsplätze
4.2 Konsolidierung der Staatsfinanzen, Steuer- und Abgabensenkung und Kürzung der Sozialleistungen

5. Der wirtschaftliche Aufschwung in den 1990er Jahren
5.1 Die Reform der Erwerbsunfähigkeitsrente und der Krankenversicherung
5.2 Die Wende hin zur aktiven Arbeitsmarktpolitik und der Ausbau der Teilzeitarbeit

6. Die Reform der Arbeitsverwaltung
6.1 Welchen Erfolg hat die Reform der Arbeitsverwaltung zu verzeichnen

7. Wohin führt der niederländische Weg ?

8. Schluss

9. Literatur

1. Einleitung

1.1 Problemstellung:

Ausgelöst durch die beiden Ölpreisschocks in den 70er Jahren stehen die europäischen Wohlfahrts- und Beschäftigungssysteme heutzutage vor ähnlichen sozial- und arbeitsmarktpolitischen Herausforderungen. Die Öffnung der Finanzmärkte erlaubt einen ungehinderten Kapitalfluss über die nationalen Grenzen hinaus. Dadurch erhöht sich der internationale Wettbewerb im Bereich der Handels- und Produktionsbeziehungen und setzt die nationalen Unternehmen zunehmend unter einen starken Rationalisierungsdruck, um der verschärften Konkurrenz Stand zu halten. Eine hohe Staatsverschuldung und Inflationsrate wurde zum Ende der 1970er Jahre zur Eindämmung der Massenarbeitslosigkeit von vielen Nationalstaaten in Kauf genommen. Zusätzlich verursachten demographische Veränderungen in Verbindung mit einer niedrigen Erwerbstätigenquote (die durchschnittliche Quote, beispielsweise in den Niederlanden von 1973-83 fiel mit 58,3 % im Vergleich zum EU-Durchschnitt von 66,9 % sehr gering aus^[1]) eine große finanzielle Belastungen der Systeme der sozialen Sicherung. Weiterhin setzt die zunehmende Individualisierung, ausgedrückt in hohen Scheidungsraten, dem Einstieg von Frauen in das Erwerbsleben und einem Wertewandel hin zur Freizeitgesellschaft die Regierungen zunehmend unter Reformdruck im Bereich der, auf einen Familienernährer ausgelegten Sozial- und Arbeitsmarktsysteme.

Gerade die exportabhängige, kleine und offene Volkswirtschaft der Niederlande war von den wirtschaftlichen Einbrüchen der Ölkrisen besonders betroffen. Als Motor der Wirtschaft galt seit dem Zweiten Weltkrieg auch in den Niederlanden die Industrie, die durch den Rückgang der Investitionen und ihrer starken Energieorientierung in Bedrängnis kam.^[2]

Wenn man nun überhaupt von Beschäftigungswundern sprechen kann, dann ist wohl unser Nachbarland, neben den USA und Dänemark, zum Vorbild einer erfolgreichen Beschäftigungspolitik geworden. Noch vor 20 Jahren sprachen Experten von der „holländischen Krankheit“^[3] und verstanden darunter ein hohes Niveau an Sozialleistungen und Wohlfahrtsprogrammen, die es vielen Erwerbstätigen ermöglichte, ohne Arbeit ein finanziell gesichertes Leben zu führen. Auf Dauer gesehen ist dieses Wohlfahrtsstaatsmodell nicht finanzierbar gewesen und resultierte in einer hohen Staatsverschuldung. Seit den 1990er Jahren glänzen die Niederlande mit europaweit einmaligen Beschäftigungszuwächsen. Doch nicht ein grundlegender Systemwandel zeichnet die niederländischen Arbeitsmarkt- und Sozialstaatserfolge aus, sondern Reformen, beruhend auf einem Konsensmodell zwischen Sozialpartnern und dem Staat. Ausgehend von einer Arbeitslosenquote im Jahre 1982 von 8,1 % verzeichnen die Niederländer Ende 2001 gerade noch 2,2 % Arbeitslose.^[4]

1.2 Gang der Untersuchung:

In der vorliegenden Arbeit soll untersucht werden, wie sich die Niederlande von ihrem desolaten Zustand hin zu einem ‚florierenden‘ Sozialstaat entwickelt haben. Eine kritische Sichtweise ist dabei aber nicht ausgeschlossen. Die Arbeit erhebt keinen Anspruch auf Vollständigkeit, sondern hebt nur die, für dieses Thema wichtigsten Aspekte hervor. Dabei liegt der besondere Schwerpunkt auf den arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen. Aufgrund der aktuellen Ereignisse zu Beginn des Jahres 2002, um die bevorstehende Reform der deutschen Bundesanstalt für Arbeit, wird unter anderem die Reform der niederländischen Arbeitsverwaltung Anfang der 1990er Jahre untersucht.

Zum Einstieg in das Thema (Teil 2) wird in einem zusammenfassenden Überblick der niederländische Korporatismus dargestellt. Wie sich zeigen wird, sind die Verhandlungsregime zwischen den Sozialpartnern und dem Staat von entscheidender Bedeutung für die Reformbemühungen und bilden die Basis des niederländischen Modells.

Die folgenden Ausführungen (Teil 3 bis 5) befassen sich mit dem eigentlichen Weg aus der Beschäftigungskrise. Zum besseren Verständnis der wirtschaftlichen Situation erfolgt zunächst ein geschichtlicher Abriss von den 1970ern bis zum Jahre 1982, daraufhin steht die sozialpolitische Wende mit dem Abkommen von Wassenaar und den Folgen im Vordergrund der Analyse. Es gibt schließlich einen Überblick über die Reformen und Entwicklungen in den 90er Jahren.

Die Reform der Arbeitsverwaltung wird in Teil 6 untersucht. Hierbei soll auch versucht werden, Aspekte herauszuarbeiten, die für die deutsche Arbeitsverwaltung ein Vorbild sein könnten.

Im siebten Teil der Hausarbeit wird es eine Einschätzung der niederländischen Entwicklung geben, wobei auch der zukünftige Weg abgeschätzt wird.

Zum Schluss erfolgt ein Überblick über die Untersuchungsergebnisse.

2. Das niederländische Verhandlungsmodell

Eine Besonderheit des niederländischen Sozialstaates läßt sich mit dem Begriff des „overleg“^[6] auf den Punkt bringen. Hierbei handelt es sich nicht allein um Verhandlungen, die bestimmten Regeln folgen und sich auf einen formellen Konsens stützen, sondern um verschiedene Beratungs- und Verhandlungsverfahren zwischen den Sozialpartnern, die einer gemeinsamen Kompromissfindung bei gesellschaftspolitischen Themen dienen.^[5]

Dieses Verhandlungsregime hat in den Niederlanden eine langjährige Tradition und erhielt nach dem Erfolg der Beschäftigungspolitik in den 1990er Jahren internationale Anerkennung. Bereits in den zwanziger und dreißiger Jahren des letzten Jahrhunderts fand eine Verankerung der korporatistischen Strukturen statt. Durch die Soziallehren und die starke gesellschaftliche Einflussnahme der Kirchen (Katholiken und Kalvinisten), kam es zu einer tiefgreifenden Diskussion um die Errichtung von institutionalisierten Organisationen der Interessenvermittlung. Die niederländische Gesellschaft erweist sich, bereits seit dem 19. Jahrhundert, in ihren politischen, kulturellen und religiösen Sichtweisen als sehr heterogen. Gerade durch den Zusammenschluss in Dachverbänden konnten in der Folge auch Minderheitsgruppen zu gleichberechtigten Verhandlungspartnern avancieren. Die Größe des Staates spielte im Laufe der Geschichte des Korporatismus eine bedeutende Rolle: Eine kleine, offene Gesellschaft vereinfacht es den Hauptakteuren regelmäßige Zusammenkünfte zu vereinbaren und dadurch eine gemeinsame Kompromissfindung zu fördern.^[7] Je größer ein Land ist, desto schwieriger gestalten sich Vereinbarungen für gemeinsame Verhandlungen (bestes Beispiel ist das Scheitern des Bündnisses für Arbeit in Bezug auf die Beschäftigungsentwicklung in Deutschland). Besonders im Bereich der Arbeitsbeziehungen wurden Pläne für gemeinsame Verhandlungregime von Arbeitnehmern und –gebern entworfen. Die zentralen Einrichtungen der Verhandlungsökonmie bestehen bis heute noch aus der ‚Stiftung der Arbeit‘ (SvdA) und dem ‚Sozial-Ökonomischen Rat‘ (SER), die nachfolgend kurz vorgestellt werden.

Ende des Zweiten Weltkrieges wurde die SvdA gegründet, um ein institutionalisiertes, paritätisches Forum für die Vertreter der Arbeitnehmer- und Arbeitgeberschaft zu bilden. Gründungsmitglieder waren die, aus dem versäulten^[8] System der Vorkriegsjahre bestehenden Dachverbände der beiden Gruppen aus Industrie und Landwirtschaft. Zielgedanke war, die beiden gesellschaftlichen Lager durch Verhandlungen in den wirtschaftspolitischen Entscheidungsprozess mit einzubeziehen. Vorrangig waren dabei vor allem Themen der Lohnpolitik, der Sozialversicherung bis hin zu weiteren Aspekten der Arbeitsbeziehungen und der Tarifpolitik. In den 1970er Jahren wurde die Position und Bedeutung des SvdA stark angezweifelt und die Effektivität dieser Einrichtung in Frage gestellt. Ein neuerlicher Bedeutungsgewinn fand durch das ‚Abkommen von Wassenaar‘ im Jahre 1982 statt. In Zusammenarbeit und enger Absprache mit der Regierung wurde ein entscheidende Wechsel in der Wirtschafts- und Sozialpolitik eingeleitet. In den folgenden Kapiteln wird auf dieses Abkommen noch näher eingegangen.

Mit Gründung des Sozial-Ökonomischen Rates (SER) 1950 hatte die SvdA zwar einen Verlust ihrer formellen Beratungstätigkeiten zu verzeichnen, doch durch vielerlei Verbindungen ist heute auf einigen Ebenen ein koordiniertes Netzwerk entstanden. Der SER ist ebenfalls ein wirtschaftspolitisches Gremium, das paritätisch besetzt ist. Neben Arbeitnehmer- und Arbeitgebervertretern sind auch Sachverständige aus den Rechts-, Sozial- und Wirtschaftswissenschaften Mitglied. Der Rat hat die Aufgabe des höchsten Beratungsorgans in wirtschafts- und sozialpolitischen Fragen für die Regierung inne und ist zudem oberstes Verwaltungsorgan der öffentlich-rechtlichen Wirtschaftsorganisation (PBO). Neben diesen Hauptaufgaben ist der SER noch zuständig für die Ausführung von verschiedenen Sozial- und Arbeitsgesetzen.

Die Tätigkeit des Rates besteht aus dem Verfassen von Gutachten im Auftrag der Regierung (bis 1994 war die Regierung vor jeder Gesetzesänderung verpflichtet derartige Gutachten einzuholen). In den Gutachten werden die Standpunkte und Ergebnisse der Verhandlungen (overleg) zwischen den Sozialpartnern dargestellt. Diese können aber eher als Empfehlungen, anstelle von Handlungsanweisungen für die Regierung betrachtet werden. Ähnlich wie bei der SvdA setzte, nach Kritiken in den 1960er Jahren, erst ab 1990 wieder ein Neubelebung der Bedeutung des Organs ein und die Einflußnahme auf die Regierung stieg.

Der niederländische Korporatismus, mit seiner festen Verankerung in institutionellen Organisationen, gilt als europäisches Vorbild (neben Schweden und Österreich) für die Vermittlung von Interessen der unterschiedlichsten Gesellschaftsgruppen. Allerdings sind sowohl die betriebliche Ebene als auch wichtige Felder der Wirtschaftspolitik nicht korporativ geregelt. Auf nationaler Ebene verbleiben dadurch vor allem offene Verhandlungen über Arbeitsbeziehungen und generelle wirtschaftpolitische Beratungsaufgaben im Bereich der Gremien. Die wichtigsten zentralen Abkommen zwischen Regierung und Sozialpartnern, wie auch ein näherer Blick auf das niederländische Verhandlungsmodell in der Praxis erfolgen in den nächsten Kapiteln.

3. Die Entwicklung in den Niederlanden bis 1982

Die Niederlande entwickelten sich in den Nachkriegsjahren, ähnlich wie ihre europäischen Nachbarn, zu einer Industriegesellschaft. Mit Wachstumsraten in der Industrieproduktion von rund 6,5 % in den 60er Jahren zählten sie zu den erfolgreichsten Nationen.^[9] Besonders im Energiesektor (zu Beginn Ölraffinerien, später Erdgas) und in kapitalintensiven Bereichen ( Metallsektor und andere) nahmen sie eine führende Rolle ein. Ein wichtiges Mittel zur Förderung der Industrie bestand seit Mitte der vierziger Jahre in dem „Außerordentlichen Dekret zur Regelung der Arbeitsbeziehungen“^[10], mit dem ein System der zentralen, regierungsgesteuerten Lohnverhandlungen eingeführt wurde. Dies garantierte eine hohe Konkurrenzfähigkeit der niederländischen Unternehmen am Weltmarkt, da niedrige Löhne das Bild der nächsten 20 Jahre prägten. Das gute Wirtschaftswachstum und die moderate Lohnentwicklung sorgten für eine steigende Beschäftigungsentwicklung, so dass zu Beginn der 60er Jahre nahezu Vollbeschäftigung herrschte. Negative Auswirkungen machten sich aber auch vor den Ölpreiskrisen in den 70er Jahren bemerkbar: Die verbesserte Konkurrenzsituation durch die Lohnzurückhaltung machte es für die Unternehmen nicht mehr nötig ihren Schwerpunkt auf eine gesteigerte Innovationsleistung zu setzen. Bereits vor dem ‚Gesetz über die Lohnbildung‘ aus dem Jahre 1970, das die Lohnpolitik wieder den Gewerkschaften und Arbeitgebern überließ, kam es ab 1962 zu immensen Lohnsteigerungen. Durch die gute Konjunktur und florierende Wirtschaft wurden die Forderungen der Gewerkschaften nach höheren Löhnen laut. So stiegen beispielsweise die Gehälter im Jahre 1964 um 17 %, das war, aus Sicht der Arbeitgeber eine logische Folge des Arbeitskräftemangels (Betriebe versuchten durch höhere Löhne leistungsstarke Arbeitnehmer anzuwerben) und der jahrelangen Lohnzurückhaltung, die sich im Unmut der Arbeiterschaft äußerte.^[11] Negative Folgen hatte dies bereits zu diesem Zeitpunkt für die arbeitsintensiven Industriebereiche. Ohne Innovationen, mit neuen Lohnforderungen und durch das erstarken der Schwellenländer in den arbeitsaufwendigen Industrien (die Arbeitskraft war in den Ländern Asiens und Osteuropas billiger als in Europa) standen die Sektoren (Elektrotechnik, Metallgewerbe etc.) bereits vor der Weltwirtschaftskrise vor einem Rationalisierungdruck.^[12]

3.1 Die wirtschaftliche Lage, der Arbeitsmarkt und die Finanzierung des Sozialstaates in den 1970ern:

Die Phase in den Siebzigern ist eindeutig mit dem wirtschaftlichen Fall der Niederlande zu bezeichnen. Steigende Arbeitslosigkeit, wachsende Inflation und Staatsausgaben, sowie ein überteuertes Sozialsicherungssystem sind die Anzeichen der ‚niederländischen Krankheit‘. Ausgelöst wurde diese Krise durch den Ölpreisschock von 1973, der das Wirtschaftswachstum schlagartig zum Stillstand kommen ließ. Wie auch die anderen europäischen Länder hatten die Niederlande mit den stark gestiegenen Ölpreisen zu kämpfen. Als exportabhängige Volkswirtschaft spürten sie den Wirtschaftseinbruch noch deutlicher als ihre Nachbarländer. „Der Anteil des Exports von Gütern und Dienstleistungen am BIP betrug 1972 45,0 % und lag damit deutlich über dem OECD-Durchschnitt von 13,9 %.“^[13] Der Rückgang der Auslandsnachfrage im industriellen Sektor konnte auch von der Nachfrage im Inland nicht ausgeglichen werden. Auch ein „keynesianischer Auftragsschub“^[14] verhalf nicht dazu die Inflation, das Haushaltsdefizit oder die Arbeitslosigkeit zu verringern, lediglich das Wirtschaftswachstum nahm wieder zu. Ein Grundproblem bestand darin, dass nach den Jahren der Prosperität die einsetzende Rezession nicht als dauerhafter Einbruch angesehen wurde. Eine Vielzahl an Streiks beweist die Tatsache, dass die Gewerkschaften keine Lohnzurückhaltung praktizierten. Auch in Bezug auf die Verhandlungsfähigkeit zwischen den Sozialpartnern, die bis 1964 noch ein gut funktionierendes System darstellte, änderten sich die Sichtweisen. Kritik gegenüber der Verhandlungsökonomie war allgegenwärtig. Arbeitgeber und Arbeitnehmer standen sich in polarisierten Lagern gegenüber und auch in Verbindung mit der Regierung kam fast kein Abkommen zustande.^[15]

Die folgende Tabelle zeigt die Entwicklung der standardisierten Arbeitslosenquote in den Jahren 1967 bis 1982.

[...]

^[1] vgl. OECD (Juni 2001): Economic Outlook 69, S. 287

^[2] vgl. Hannemann, N.(1997): Niederlande: Industrieller Aufstieg [...], S. 156ff.

^[3] zit.n. Mayer, E. (2000): Beschäftigung im Kontext der europäischen [...], S. 156

^[4] Vgl. OECD (2002): Standardised Unemployment Rates (SUR) – February 2002, S. 2

^[5] vgl. Empel, F. van (1997): Modell Holland [...] und Kleinfeld, R.(2000): Das niederländische Mo- dell [...]., S.247-275

^[6] zit.n. Kleinfeld, R. (1997): Was können die Deutschen vom niederl. „Poldermodell“ lernen?, S. 4

^[7] vgl. Empel, F. van (1997): Modell Holland [...], S. 8f

^[8] Unter dem Begriff der Versäulung ist das System von weltlichen und kirchlichen Normen und Wer- ten zu verstehen, die das Verhaltensmuster von versch. Bevölkerungsgruppen in formalen Einzelor- ganisationen bestimmen (z.B. Netzwerke von Katholiken oder Kalvinisten, Sozialisten...)

^[9] vgl. Hannemann, N.(1997): Niederlande: Industrieller Aufstieg [...], S. 155

^[10] zit.n. ebenda, S. 156

^[11] vgl. Empel, F. van (1997): Modell Holland [...], S. 9f und Hannemann, N.(1997): Niederlande: Industrieller Aufstieg [...], S. 156

^[12] ebenda, S. 156f sowie Paridon, K. van (1998): Erfahrungen und Lehren [...], S. 77f

^[13] zit.n. Hannemann, N.(1997): Niederlande: Industrieller Aufstieg [...], S. 161

^[14] zit.n. Paridon, K. van (1998): Erfahrungen und Lehren [...], S.79

^[15] vgl. Empel, F. van (1997): Modell Holland [...], S. 11