Hochschulpaktmittel als Verstoß gegen das EU-Beihilferecht? Eine kritische Analyse aus wettbewerbsrechtlicher und wirtschaftsethischer Perspektive

Inhaltsverzeichnis

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Inhaltsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1. Einleitung

2. Begriffsdefinitionen
2.1. Hochschulpakt
2.2. Staatliche Beihilfen
2.3. Wettbewerbsrecht
2.4. Wirtschaftsethik

3. Rechtliche Grundlagen
3.1. Europäische Ebene
3.1.1 Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union
3.1.2 EU-Beihilferecht
3.2. Nationale Rechtslage
3.2.1 Hochschulrahmengesetz
3.2.2 Hamburgisches Hochschulgesetz

4. Analyse und Diskussion
4.1. Hochschulsystem in Deutschland
4.1.1 Staatliche Hochschulen
4.1.2 Private Hochschulen
4.2. Finanzierung der Hochschulen
4.2.1 Einnahmen staatlicher Hochschulen
4.2.2 Einnahmen privater Hochschulen
4.3. Hochschulpakt
4.4. Verteilung der Hochschulpaktmittel
4.4.1 Bundesebene
4.4.2 Länder- und Hochschulebene
4.5. Kritik an der Verteilungspraxis
4.5.1 Zweckentfremdung der Hochschulpaktmittel
4.5.2 Nichtnutzung der Hochschulpaktmittel
4.5.3 Nichtbeteiligung privater Hochschulen
4.6. Rechtmäßigkeit der Verteilungspraxis
4.6.1 Verstoß gegen das EU-Beihilferecht
4.6.1.1. Vorliegen einer Beihilfe
4.6.1.2. Staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Zuwendung
4.6.1.3. Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige
4.6.1.4. Wettbewerbsverfälschung und Beeinträchtigung des zwischenstaatlichen Handels
4.6.1.5. Keine einschlägigen Ausnahmen
4.6.2 Rechtsfolgen eines Verstoßes gegen das Beihilfeverbot
4.7. Wirtschaftsethische Vertretbarkeit

5. Resümee

Literaturverzeichnis

Rechtsprechungsverzeichnis

Verzeichnis der Verwaltungsanweisungen und Parlamentaria

Anlagenverzeichnis

Anlagen

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Geographische Verteilung der Studierenden an privaten HS

Abbildung 2: Einnahmenverteilung der privaten Hochschulen 2019

Abbildung 3: Wie sich Hochschulen finanzieren

Abbildung 4: Entwicklung der Studienanfängerzahlen im Vergleich

Abbildung 5: Hochschulen: Was den Privaten entgeht

Abkürzungsverzeichnis

ABl. Amtsblatt

AEUV Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union

BGBl. Bundesgesetzblatt

BHO Bundeshaushaltsordnung

BMBF Bundesministerium für Bildung und Forschung

BMWi Bundesministerium für Wirtschaft und Energie

DStGB Deutscher Städte- und Gemeindebund

EG Europäische Gemeinschaft

EU Europäische Union

EuG Gericht der Europäischen Union

EuGH Europäischer Gerichtshof

EUV Vertrag über die europäische Union

FDP Freie Demokratische Partei

FSRK Fachschaftsrätekonferenz an der Universität Hamburg

GASP Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik

GG Grundgesetz

GWK Gemeinsame Wissenschaftskonferenz

HFH Hamburger Fern-Hochschule

HmbGVBl. Hamburgisches Gesetz- und Verordnungsblatt

HmbHG Hamburgisches Hochschulgesetz

HRG Hochschulrahmengesetz

HRK Hochschulrektorenkonferenz

HS Hochschule(n)

HSP Hochschulpakt

IW Institut der deutschen Wirtschaft

iwd Informationsdienst des Instituts der deutschen Wirtschaft

VPH Verband der Privaten Hochschulen e.V.

Hinsichtlich der übrigen Abkürzungen siehe Kirchner, Hildebert/Butz, Cornelie, Abkürzungsverzeichnis der Rechtssprache, 9. Aufl., Berlin 2018.

1 Einleitung

Aufgrund verschiedener Ursachen wie zum Beispiel der demografischen Entwicklung, der steigenden Bildungsbeteiligung oder der doppelten Abiturjahrgänge stieg die Anzahl der Studienanfängerinnen und -anfänger zu Beginn des 21. Jahrhunderts über viele Jahre hinweg stark an.¹ Um dieser Entwicklung entgegenzuwirken, vereinbarten Bund und Länder gemäß Art. 91b Abs. 1 GG in mehreren aufeinanderfolgenden Verwaltungsvereinbarungen den sogenannten Hochschulpakt 2020 mit dem Ziel, das prognostizierte Studierendenhoch bestmöglich zu bewältigen. Bund und Länder finanzieren im Rahmen des Hochschulpakts seit dem Jahr 2007 gemeinsam Studienanfänger, die im Vergleich zum festgelegten Basisjahr 2005 zusätzlich an die Hochschulen kommen. Die zusätzlichen Studienanfänger an den privaten Hochschulen werden in die Berechnungen zur Verteilung der Mittel mit einbezogen. Die meisten Bundesländer geben die hierfür vom Bund erhaltenen Hochschulpaktmittel jedoch nur an die staatlichen und nicht an die privaten Hochschulen weiter.²

Fraglich ist, ob diese Vergabepraxis der Hochschulpaktmittel gegen das EU-Beihilferecht verstößt und ob sie aus wirtschaftsethischer Perspektive vertretbar ist.

Die vorliegende Arbeit zeigt die gängige Praxis bei der Vergabe der Mittel aus dem Hochschulpakt 2020 auf, analysiert und diskutiert den Sachverhalt und beantwortet die sich daraus ergebenden Fragestellungen am Beispiel des Bundeslandes Hamburg.

2 Begriffsdefinitionen

2.1 Hochschulpakt

Bund und Länder verfolgten mit dem Hochschulpakt 2020 (HSP) das Ziel, allen Studienanfängerinnen und -anfängern weiterhin, auch in Zeiten mit höherer Studiennachfrage, ein qualitativ hochwertiges Hochschulstudium anbieten zu können. Die Länder sollten mit den Hochschulpaktmitteln zusätzliche Studienkapazitäten an den Hochschulen schaffen, um ausreichend hochqualifizierte Fachkräfte und wissenschaftlichen Nachwuchs in Deutschland ausbilden zu können.³ Der Hochschulpakt wurde von Bund und Ländern durch entsprechende Verwaltungsvereinbarungen in drei aufeinanderfolgenden Phasen beschlossen.⁴ Nach der ersten Verwaltungsvereinbarung im Jahr 2007 folgten die Verwaltungsvereinbarungen in den Jahren 2009 und 2014. Verglichen mit den Studienanfängerzahlen des im Hochschulpakt als Berechnungsgrundlage vereinbarten Basisjahres 2005, wurden in der ersten Phase des Hochschulpakts von 2007–2010, rund 185.000 zusätzliche Studienplätze für Studienanfängerinnen und -anfänger geschaffen. Der Bund stellte dazu 11.000 Euro pro zusätzlichem Studienanfänger zur Verfügung. Da die Studiennachfrage in der zweiten Phase des Hochschulpakts von 2011–2015 weiterhin stark angestiegen war, wurde die Anzahl der zusätzlich finanzierten Studienplätze von zunächst 275.000 auf ca. 624.000 angehoben. Der durch den Bund pro zusätzlichem Studienanfänger zur Hälfte finanzierte Betrag wurde auf 13.000 Euro erhöht. Gemeinsam stellten Bund und Länder in den ersten beiden Phasen des Hochschulpakts mehr als 19 Milliarden Euro bereit. Davon wurden vom Bund etwas über 10 Milliarden Euro und von den Ländern rund 9 Milliarden Euro finanziert. In der dritten Programmphase von 2016–2020, welche bis 2023 ausfinanziert ist, verpflichtete sich der Bund weiterhin 13.000 Euro pro zusätzlichem Studienanfänger bereitzustellen. Das Ziel war, dadurch weitere rund 760.000 zusätzliche Studienanfängerinnen und -anfänger an den Hochschulen aufzunehmen. Daneben sollte der Hochschulpakt auch für gezielte Maßnahmen eingesetzt werden, die am Ende zu mehr erfolgreichen Abschlüssen der Studierenden führen. Zusätzlich wurde als ausdrückliches Ziel definiert, noch mehr bereits beruflich qualifizierten Studierenden die Möglichkeit eines Hochschulstudiums zu ermöglichen. In der dritten Phase des Hochschulpakts stellen Bund und Länder bis 2023 zusätzlich rund 19,3 Milliarden Euro bereit. Der Bund trägt hiervon rund 9,9 Milliarden Euro, die Länder rund 9,4 Milliarden Euro.⁵ Somit wird der Bund voraussichtlich insgesamt 20,2 Milliarden Euro und die Länder insgesamt 18,3 Milliarden Euro über die gesamte Laufzeit des Hochschulpakts von 2007–2023 finanziert haben.⁶

2.2 Staatliche Beihilfen

Staatliche Beihilfen sind durch eine staatliche oder staatsnahe Stelle selektiv gewährte Vorteile an Unternehmen, das heißt Organisationen, die Waren oder Dienstleistungen am Markt anbieten, die potenziell den Wettbewerb verfälschen und Auswirkungen auf den Handel in der Europäischen Union (EU) haben könnten.⁷ Staatliche Beihilfen sind dabei aber nicht nur direkte finanzielle Zuwendungen, Schuldenerlasse oder verbilligte Darlehen an Unternehmen, sondern können auch andere Maßnahmen wie die Übernahme von Bürgschaften, Steuervergünstigungen, die Bereitstellung von Grundstücken oder Waren und Dienstleistungen zu Sonderkonditionen sein.⁸ Zulässig sind zum Beispiel Beihilfen zur Unterstützung oder Förderung benachteiligter Regionen, kleiner und mittlerer Unternehmen, der Bereiche Forschung und Entwicklung, Umweltschutz, Ausbildung, Beschäftigung und Kultur.⁹

Das Beihilferecht ist eines der zentralen Elemente des EU-Wettbewerbsrechts (s. u. Pkt. 2.3). Es soll die einzelnen EU-Mitgliedstaaten daran hindern, Unternehmen selektive Vorteile zu verschaffen, die zu einer Wettbewerbsverfälschung innerhalb des Binnenmarkts führen könnten. Letztlich kann der unzulässige Einsatz von staatlichen Beihilfen über einen längeren Zeitraum auch dazu führen, dass ineffiziente und unproduktive Wirtschaftszweige zu Lasten neuer und innovativer, schnell wachsender Unternehmen, die bessere Produkte günstiger anbieten könnten, weiter bestehen und so langfristig den Erfolg der Wirtschaft beeinträchtigen.¹⁰

2.3 Wettbewerbsrecht

Ein wesentlicher und damit integraler Bestandteil der sozialen Marktwirtschaft ist der freie Wettbewerb. Daher erhält dieser von den Behörden der Europäischen Union eine hohe Aufmerksamkeit. Dies erfolgt einerseits durch die Gestaltung der entsprechenden Regelwerke, um den freien Wettbewerb zu ermöglichen, andererseits durch etwaige Wettbewerbsverletzungen unter Strafe stellende Bestimmungen. Auf EU-Rechtsebene ergibt sich bereits aus der Präambel des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV), dass das Wettbewerbsrecht dem Zweck dient, einen fairen Wettbewerb innerhalb des europäischen Binnenmarkts zu gewährleisten.¹¹ Das europäische Wettbewerbsrecht gilt unmittelbar für alle Mitgliedsstaaten. In Titel VII des AEUV sind in den Art. 101-105 AEUV das Kartellrecht, in Art. 106 AEUV die Bestimmungen über öffentliche und monopolartige Unternehmen und in den Art. 107-109 AEUV das EU-Beihilferecht geregelt. Nach Art. 26 AEUV ist auch die präventive Kontrolle von Unternehmenszusammenschlüssen ab einer bestimmten Größenordnung auf ihre Vereinbarkeit mit dem gemeinsamen Markt nach der sogenannten Fusionskontrollverordnung ein wichtiger Teil des europäischen Wettbewerbsrechts.¹²

2.4 Wirtschaftsethik

Die Wirtschaftsethik ist eine Disziplin der praktischen Philosophie, die sich mit der moralischen Bewertung von wirtschaftlichen Systemen befasst und nach Möglichkeiten für gesellschaftliche Kooperationspotenziale sucht. Konkret befasst sie sich mit der Frage, wie unter den gegebenen Bedingungen der modernen Wirtschaft, moralische Normen und Ideale begründet und zur Geltung gebracht werden können.¹³ Es geht dabei also im engeren Sinne um das verantwortungsvolle wirtschaftliche Handeln eines Unternehmens unter Berücksichtigung gesellschaftlicher beziehungsweise menschlicher Interessen.¹⁴

Das Ziel ist, einen guten moralischen Ansatz im Handeln eines Unternehmens zu fördern. Das Unternehmen soll nicht nur um jeden Preis Gewinne erwirtschaften wollen, sondern sich auch um seine Mitarbeiter, die Umwelt oder die Nachhaltigkeit seiner Wertschöpfungskette kümmern. Wirtschaftsethik ist somit ein auf Moral und Anstand basierender quasi Unternehmens-Verhaltenskodex, der im Sinne des modernen Zeitgeists einen geringeren Anteil an Egoismus und purem Gewinnstreben empfiehlt.¹⁵

Die Grundproblematik besteht jedoch darin, dass moralisch motivierte Leistungen von Individuen oder Unternehmen im Wettbewerb zu gravierenden Nachteilen führen können. Sofern den durch die moralisch motivierte Leistung zu tragenden erhöhten Kosten keine kompensierenden Vorteile gegenüberstehen, kommt es regelmäßig zu Einbußen und damit verbundenen Wettbewerbsnachteilen auf Seite des Leistenden. Unter Konkurrenzbedingungen stehen Moral und Eigeninteresse daher oft in einem dualistischen Gegensatz zueinander.¹⁶ Beispielsweise ist es wirtschaftsethisch nicht vertretbar, wenn ein Unternehmen versucht seine Gewinne aufgrund von Einsparungen zu Lasten des Umweltschutzes oder anderer vergleichbarer Thematiken zu maximieren.¹⁷

3 Rechtliche Grundlagen

3.1 Europäische Ebene

3.1.1 Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union

Der Vertrag über die Europäische Union (EUV) und der Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, auch als die sogenannten „Gründungsverträge“ bezeichnet, bilden gemäß Art. 1 Abs. 3 S. 1 EUV die rechtliche „Grundlage der Europäischen Union“. Beide Verträge sind nach Art. 1 Abs. 3 S. 2 EUV gleichranging und bilden inklusive der Vertragsänderungen und -ergänzungen durch die Mitgliedsstaaten zusammen mit der „Charta der Grundrechte“ das Primärrecht der EU.¹⁸

Der AEUV ist in sieben Teile gegliedert, umfasst insgesamt 358 Artikel und existiert in 23 Sprachversionen, die alle gleichermaßen rechtsverbindlich sind.¹⁹ Während der deutlich kürzere EUV das organisationsrechtliche Fundament der EU legt, beschreibt der AEUV umfassend die Aufgaben und Kompetenzen der Union mit Ausnahme der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP), die wiederum dem EUV zugeordnet ist.²⁰ Der AEUV regelt also einerseits die Arbeitsweise der Europäischen Union und legt gleichzeitig die Bereiche, die Abgrenzung und die Einzelheiten ihrer Zuständigkeitsausübung fest. Neben der vertikalen Kompetenzverteilung zwischen Europäischer Union und den Mitgliedstaaten sowie der horizontalen Kompetenzverteilung zwischen den einzelnen Unionsorganen, umfasst der Regelungsbereich des AEUV auch die konkrete Ausübung der Kompetenzen in den einzelnen Politikbereichen. Insbesondere welche Rechtsakte im Einzelnen zulässig und welche Rechtsetzungsverfahren damit anzuwenden sind.²¹

3.1.2 EU-Beihilferecht

Die ausschließliche Zuständigkeit der Union zur Festlegung der Wettbewerbsregeln, die für das Funktionieren des Binnenmarkts erforderlich sind, ist in Art. 3 Abs. 1 lit. b AEUV normiert. Im dritten Teil des AEUV befinden sich unter dem Titel VII „Gemeinsame Regeln betreffend Wettbewerb, Steuerfragen und Angleichung der Rechtsvorschriften“ in Kapitel 1 „Wettbewerbsregeln“ im Abschnitt 2 „Staatliche Beihilfen“ in den Artikeln 107–109 AEUV die Regelungen zum Beihilferecht der EU. Diese Vorschriften bilden die drei primärrechtlichen Kernbestimmungen des EU-Beihilfenrechts.²² Während sich Art. 108 AEUV im Wesentlichen auf verfahrensrechtliche Aspekte der Kontrolle mitgliedstaatlicher Beihilfen, welche der EU-Kommission obliegt, bezieht und Art. 109 AEUV den Rat unter gewissen Voraussetzungen zum Erlass EU-beihilferechtlicher Durchführungsverordnungen ermächtigt, handelt es sich bei Art. 107 AEUV um die materiell-rechtliche Kernbestimmung des EU-Beihilfenrechts, in der geregelt ist, welche mitgliedstaatlichen Beihilfen als mit dem Binnenmarkt vereinbar beziehungsweise unvereinbar angesehen werden.^{23 24} Art. 107 Abs. 1 AEUV konstituiert ein grundsätzliches Verbot für staatliche Beihilfen sofern sie aufgrund wettbewerbsverfälschender Wirkungen den Handel zwischen den Mitgliedstaaten potenziell beeinträchtigen. Von diesem Verbot sehen Art. 107 Abs. 2 lit. a – c und Abs. 3 lit. a – e AEUV entsprechende Ausnahmen vor. Des Weiteren konstituiert Art. 106 Abs. 2 AEUV wiederum eine Ausnahme vom Beihilfenverbot. Innerhalb des europäischen Wettbewerbsrechts kommt der EU-Beihilfenkontrolle gemäß Art. 107 ­– Art. 109 AEUV eine ganz wesentliche Rolle zu. Staatliche Beihilfen können die Wettbewerbsgleichheit zwischen den Unternehmen stören und dadurch den freien Wettbewerb erheblich beeinträchtigen. Staatliche Beihilfen gehören allerdings als wichtiger Baustein der nationalen Politiken zum festen Instrumentarium öffentlicher Regulierung der Mitgliedstaaten und der EU.²⁵

3.2 Nationale Rechtslage

3.2.1 Hochschulrahmengesetz

Das Hochschulrahmengesetz (HRG) regelt in seinen sieben Kapiteln das Hochschulwesen der Bundesrepublik Deutschland. Auf Bundesebene ist das Hochschulrahmengesetz in der Fassung vom 19.01.1999 zuletzt geändert durch Art. 1 Achtes Änderungsgesetz vom 15.11.2019 geltendes Recht, jedoch können die Länder nach Art. 125a Abs. 1 S. 2 diese bundesrechtliche Regelung durch Landesrecht ersetzen.²⁶ Lediglich im Bereich der Hochschulzulassung und der Hochschulabschlüsse ist die Gesetzgebungskompetenz nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 33 GG beim Bundesgesetzgeber verblieben. Dieser hat bisher jedoch keinen Gebrauch davon gemacht.²⁷

Gemäß § 1 HRG unterfallen dem Hochschulrahmengesetz alle Universitäten, Pädagogischen Hochschulen, Kunsthochschulen, Fachhochschulen und sonstige Einrichtungen des Bildungswesens, die nach Landesrecht staatliche Hochschulen sind. Sofern sie dem Wesen nach mit staatlichen Hochschulen vergleichbar sind, können andere Einrichtungen im Sinne des Gesetzes nach § 70 HRG als Hochschulen in den Anwendungsbereich des HRG einbezogen werden. Zur staatlichen Anerkennung einer nichtstaatlichen Hochschule nennt das HRG fünf Bedingungen. Es regelt die grundsätzlichen Aufgaben der Hochschulen sowie deren Rechtsstellung und die Mitgliedschaft an der Hochschule als Selbstverwaltungskörperschaft.²⁸ Gemäß § 5 HRG richtet sich die staatliche Finanzierung der Hochschulen nach den in Forschung und Lehre und bei der Förderung des wissenschaftlichen Nachwuchses erbrachten Leistungen, unter Berücksichtigung der Fortschritte bei der Erfüllung des Gleichstellungsauftrags.

3.2.2 Hamburgisches Hochschulgesetz

Das Hamburgische Hochschulgesetz (HmbHG) vom 18.07.2001 zuletzt geändert durch Art. 1 Gesetz zur Änderung hochschulrechtlicher Vorschriften zu Studieneignungstests und deren Finanzierung vom 18.12.2020 normiert die gesetzlichen Vorschriften für die staatlichen Hochschulen in Hamburg.²⁹ Es enthält Regelungen über die Aufgaben der Hochschulen, ihr Verhältnis zum Staat und andere Bereiche der Gesellschaft, die Rechte und Pflichten ihrer Mitglieder, den Rahmen für das Studium, die Grundsätze der Forschung, die innere Verfassung beziehungsweise Mitbestimmung sowie die Rechtsgrundlagen der Studierendenschaft.³⁰

§ 1 HmbHG regelt, für welche staatlichen Hochschulen, die sich in der Trägerschaft der Freien und Hansestadt Hamburg befinden, das Gesetz gilt. Der Geltungsbereich des Gesetzes umfasst gemäß § 1 Abs. 2 S. 1 HmbHG die in § 1 Abs. 1 Nr. 1–6 HmbHG genannten staatlichen Hochschulen. Die Rechtsverhältnisse der in § 1 Abs. 1 Nr. 7 und Nr. 8 HmbHG genannten staatlichen Hochschulen werden durch besondere Gesetze geregelt. § 1 Abs. 2 S. 2 HmbHG legt fest, dass das Gesetz auch die staatliche Anerkennung von Bildungseinrichtungen regelt, die nicht staatliche Hochschulen gemäß § 1 Abs. 1 HmbHG sind. Für die staatlich anerkannten Hochschulen gelten insbesondere die §§ 114 ff. HmbHG. Bildungseinrichtungen sind erst dann Hochschulen, wenn sie die Voraussetzungen gemäß § 114 HmbHG erfüllen und der Senat auf Antrag die Anerkennung als Hochschule gemäß § 115 HmbHG ausgesprochen hat.³¹

4 Analyse und Diskussion

4.1 Hochschulsystem in Deutschland

Hochschulen sind im deutschen Bildungssystem die am höchsten angesiedelten institutionellen Einrichtungen.³² Sie haben neben der Lehre auch die Forschung zur Aufgabe. Das heißt, es werden praktische und theoretische Kenntnisse in wissenschaftlicher Form an die Studierenden vermittelt und nach dem Nachweis der erworbenen Kenntnisse und Fähigkeiten mittels der vorgesehenen Abschlussprüfungen akademische Würden erteilt.³³

Die deutschen Hochschulen befinden sich im steten Dialog mit allen gesellschaftlichen Kräften, um fortlaufend ihre zentrale Rolle zu entwickeln und definieren. Sie erbringen besondere Leistungen, die für die wissenschaftliche, wirtschaftliche, soziale und kulturelle Entwicklung Deutschlands von fundamentaler Bedeutung sind. Die Hochschulen können dabei auf eine einzigartige Struktur zurückgreifen, die sich aus der praktizierten Einheit von Forschung und Lehre, der darauf basierenden kontinuierlichen Heranbildung des wissenschaftlichen Nachwuchses und aus der Zusammenarbeit von verschiedenen Fächern und Disziplinen ergibt. Die deutschen Hochschulen zeichnen sich daher im internationalen Vergleich durch eine besondere Vielfalt bei einer gleichzeitig ausgeglichenen hohen Qualität aus.³⁴

Eine Hochschulausbildung kann in Deutschland an drei verschiedenen Arten von Hochschulen absolviert werden:

- an Universitäten und dazugehörigen spezialisierten Institutionen, die das gesamte Spektrum akademischer Disziplinen anbieten und traditionell ihren Schwerpunkt besonders auf die Grundlagenforschung legen, wodurch das Studium vor allem theoretisch ausgerichtet und forschungsorientiert ist;
- an Fachhochschulen, die ihr Studienangebot auf ingenieurwissenschaftliche, technische und wirtschaftswissenschaftliche Fächer, Sozialarbeit und Design konzentrieren und entsprechend ihrem Auftrag von angewandter Forschung und Entwicklung, einen praxisorientierten Ansatz und eine berufsbezogene Ausrichtung des Studiums verfolgen;
- und an Kunst- und Musikhochschulen, die Studiengänge für künstlerische Tätigkeiten, in Bildender Kunst, Schauspiel und Musik, in den Bereichen Regie, Produktion und Drehbuch für Theater, Film und andere Medien sowie in den Bereichen Design, Architektur, Medien und Kommunikation anbieten.³⁵

Im Jahr 2018 gab es in Deutschland insgesamt 105 Universitäten, 35 Hochschulkliniken, 6 Pädagogische Hochschulen, 16 Theologische Hochschulen, 52 Kunsthochschulen, 217 Fachhochschulen und 38 Verwaltungsfachhochschulen.³⁶

Das traditionelle Verständnis über die Hochschulausbildung in Deutschland beruht auf dem Grundsatz, dass Hochschulen eine Angelegenheit des Staates sind. Der Staat trägt zwar weiterhin die Gesamtverantwortung für das Hochschulwesen, hat aber das ursprüngliche institutionelle Hochschulmonopol zwischenzeitlich durchbrochen und durch nichtstaatliche Hochschulen ergänzt. Angesichts der vor allem in den letzten Jahren deutlich gestiegenen Zahl nichtstaatlicher Hochschulen kann man mittlerweile durchaus von einem dualen Hochschulsystem sprechen.³⁷

Hochschulen können also entweder staatliche oder nichtstaatliche, aber staatlich anerkannte private Institutionen sein. Ihr Handeln, die Planung von Studiengängen sowie die Festsetzung und Zuerkennung von Studienabschlüssen unterliegt der Hochschulgesetzgebung.³⁸ Das Hochschulrecht ist die Gesamtheit der Vorschriften, die Aufgaben, Organisation und Betrieb der Hochschulen regeln.³⁹ Gemäß des bis zur Föderalismusreform 2006 geltenden Art. 75 Abs. 1 Nr. 1a GG war der Bund für den Erlass von Rahmenvorschriften für das Hochschulwesen zuständig.⁴⁰ Das HRG stand lange im Zentrum der hochschulrechtlichen Aktivitäten des Bundesgesetzgebers. Es besteht seit seiner Erstfassung aus den bis heute existenten sieben Kapiteln, deren Überschriften – im Gegensatz zu ihren Inhalten – unverändert geblieben sind.⁴¹ Die Bedeutung des HRG ist aufgrund der weit reichenden Kompetenzverlagerung auf die Länder durch die Föderalismusreform 2006 jedoch mittlerweile begrenzt.⁴² Das HRG wurde zwar bisher nicht aufgehoben, jedoch haben alle Landesgesetzgeber von ihrer durch die Föderalismusreform zugestandenen Gesetzgebungskompetenz Gebrauch gemacht und haben jeweils eigene Landeshochschulgesetze erlassen.⁴³ Die Länder können dabei in ihrem jeweiligen Landeshochschulrecht nach Maßgabe des Grundgesetzes Bestimmungen des HRG ersetzen oder auch davon abweichende Regelungen treffen (s. o. Pkt. 3.2.1 u. 3.2.2).^{44 45}

Von den insgesamt im Jahr 2018 beim Statistischen Bundesamt verzeichneten 469 Hochschulen inklusive Hochschulklinika, befanden sich 123 Hochschulen in privater und 36 in kirchlicher Trägerschaft. Bei der Mehrheit von 298 Hochschulen waren die Länder Träger, bei weiteren zwölf der Bund.⁴⁶

In der Freien und Hansestadt Hamburg gibt es zurzeit insgesamt 21 staatliche und staatlich anerkannte Hochschulen. Davon befinden sich neun in der Trägerschaft des Landes, eine Hochschule wird vom Bundesministerium für Verteidigung und eine weitere von der Evangelischen Kirche getragen. Die neun Hochschulen in der Trägerschaft der Freien und Hansestadt Hamburg sind Körperschaften des öffentlichen Rechts. Zehn Hochschulen befinden sich in privater Trägerschaft.⁴⁷

4.1.1 Staatliche Hochschulen

Im Hochschulrahmengesetz findet sich keine explizite Definition des Begriffs „staatliche Hochschule“. Rechtstechnisch wird der formelle Hochschulbegriff des HRG auch nicht durch Definition, sondern durch Enumeration festgelegt.⁴⁸ Historisch bedingt handelt es sich um Hochschulen in staatlicher Trägerschaft oder genauer gesagt in Trägerschaft des jeweiligen Bundeslandes. Staatliche Hochschulen werden in der Regel in der Rechtsform einer Körperschaft des öffentlichen Rechts betrieben und sind zugleich staatliche Einrichtungen gemäß § 58 Abs. 1 S. 1 HRG.⁴⁹ Deshalb sind im Sinne des § 58 Abs. 1 S. 1 HRG auch nur solche Hochschulen nach Landesrecht staatliche Hochschulen, die ein Land als seine staatlichen Einrichtungen errichtet und regelt.⁵⁰

4.1.2 Private Hochschulen

Eine private Hochschule ist privatrechtlich, also zum Beispiel als Gesellschaft mit beschränkter Haftung, als eingetragener Verein, als Stiftung bürgerlichen Rechts oder auch als Einzelunternehmen organisiert. Stellt man ausschließlich auf die Rechtsform ab, so fallen unter den Begriff der privaten Hochschulen auch diejenigen Hochschulen, die zwar privatrechtlich organisiert sind, aber trotzdem einen staatlichen Träger haben.⁵¹ Zudem ist es sinnvoll auch noch zwischen Hochschulen in kirchlicher und Hochschulen in sonstiger nichtöffentlicher Trägerschaft zu unterscheiden. Erstere arbeiten an einem Gemeinwohlauftrag, letztere sind in der Regel kommerziell orientierte Unternehmen.⁵²

Materiell-rechtliche Anforderungen an die Anerkennung von privaten Bildungseinrichtungen als staatliche Hochschulen enthält § 70 HRG. Dessen Rahmenvorgaben haben die Länder in ihre eigene Gesetzgebung aufgenommen (s. o. Pkt. 3.2.1 u. 3.2.2). Dabei stellt § 114 HmbHG die Kernvorschrift für die staatliche Anerkennung privater Hochschulen im Hamburgischen Hochschulrecht dar, sein Regelungsgehalt gewährleistet die qualitative Vergleichbarkeit des Studiums an staatlichen und nichtstaatlichen Hochschulen. In Hamburg entscheidet der Senat gemäß § 115 HmbHG über die Anerkennung privater Bildungseinrichtungen als staatliche Hochschulen. Mit dem Rechtsakt der staatlichen Anerkennung werden die nichtstaatlichen Bildungseinrichtungen zu staatlich beliehenen Einrichtungen, auch wenn der Umfang der Beleihung gemäß § 116 HmbHG variieren kann. Zur länderübergreifenden Qualitätssicherung definieren deshalb die einzelnen Landeshochschulgesetze den Rahmen für Organisation, Ziele des Studiums, Beschäftigungsbedingungen und Verantwortlichkeiten innerhalb der nichtstaatlichen Hochschulen.^{53 54}

Seit der Jahrhundertwende haben sich die privaten Universitäten und Hochschulen zu einem integralen und essenziellen Bestandteil der deutschen Hochschullandschaft entwickelt.⁵⁵ Nach einer Bestandsaufnahme des Wissenschaftsrats und Studien des Stifterverbands für die Deutsche Wissenschaft wird mehr als jede vierte Hochschule in Deutschland privat getragen.⁵⁶ Die privaten Hochschulen sind mittlerweile mit Ausnahme von Mecklenburg-Vorpommern bundesweit aufgestellt, haben zahlreiche Gründungen außerhalb der Ballungszentren, auch in strukturschwachen Gebieten vorgenommen und leisten damit auch einen wichtigen strukturpolitischen Beitrag für den ländlichen Raum.^{57 58}

Private Hochschulen haben im Durchschnitt 2.300 Studierende. Es gibt jedoch auch einige sehr große private Hochschulen mit einer wesentlich höheren Anzahl an Studierenden. Diese Hochschulen haben meistens mehrere Standorte in Deutschland.⁵⁹

Insgesamt betrachtet ist die Anzahl der Studierenden an privaten Hochschulen in den einzelnen Bundesländern sehr unterschiedlich. Auffällig ist beim Vergleich zwischen den Bundesländern, die hohe Anzahl der Studierenden in den beiden Stadtstaaten Berlin und Hamburg (s. u. Pkt. 4.3).⁶⁰

Die nachfolgende Abbildung zeigt die geographische Verteilung der Anzahl der Studierenden an privaten Hochschulen in Deutschland im Jahr 2019 (Abbildung 1):

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 1 : Geographische Verteilung der Studierenden an privaten HS (Quelle: Stifterverband für die Deutsche Wissenschaft e.V., Essen) Die Interessen der privaten Hochschulen in Deutschland werden durch den bundesweiten Verband der Privaten Hochschulen e. V. (VPH) vertreten. Der VPH wurde 2004 mit zunächst 14 Mitgliedshochschulen gegründet und hatte per Stand Juli 2020 insgesamt 84 Mitgliedshochschulen. Er vertritt die ca. 247.000 an privaten Hochschulen Studierenden und ca. 35.000 Mitarbeitenden. Der VPH ist die einzige Interessenvertretung der privaten Hochschulen in Deutschland.⁶¹

Der Anteil der Studierenden an privaten Hochschulen ist über die Zeit kontinuierlich angestiegen, ebenso wie die Zahl der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter.⁶² Ca. 9 % aller Studierenden und ca. 18 % der an Fachhochschulen Studierenden sind an privaten Hochschulen eingeschrieben.⁶³ Private Hochschulen stellen nach einer Untersuchung des Wissenschaftsrates einen wesentlichen Bestandteil des deutschen Hochschulsystems dar. Sie sind Innovatoren im deutschen Hochschulsystem, stehen für große Praxisnähe, arbeitsmarktorientierte Studiengänge, flexible Studienangebote, Internationalisierung, Serviceorientierung sowie gute Lehr- und Betreuungsbedingungen.⁶⁴

Rund 42 Prozent der Studiengänge an privaten Hochschulen können berufsbegleitend studiert werden. Private Hochschulen adressieren also in besonderem Maße die Zielgruppe der weiterbildungsinteressierten, berufstätigen Studierenden.⁶⁵ An den staatlichen Hochschulen beträgt der Anteil an berufsbegleitenden Studiengängen lediglich rund fünf Prozent. Das flexible Studienangebot trägt wesentlich dazu bei, dass die privaten Hochschulen bei der Durchlässigkeit von akademischer und beruflicher Bildung durchaus erfolgreicher sind als die staatlichen Hochschulen.⁶⁶

Zwischen 2005 und 2017 haben die privaten Hochschulen 150.000 neue Studienplätze geschaffen, das heißt die privaten Hochschulen haben seither überproportional mehr Studienplätze als die staatlichen Hochschulen geschaffen.⁶⁷

[...]

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¹ GWK, Heft 54, Hochschulpakt 2020, 2017, S. 2.

² Konegen-Grenier, Christiane, Private Hochschulen im Hochschulpakt, IW-Kurzbericht, No. 14/2018, S. 1.

³ GWK, Heft 54, Hochschulpakt 2020, 2017, S. 2.

⁴ Vgl. Verwaltungsvereinbarung zwischen Bund und Ländern über den Hochschulpakt 2020 vom 20. August 2007; Verwaltungsvereinbarung zwischen Bund und Ländern gemäß Artikel 91 b Abs. 1 Nr. 2 des Grundgesetzes über den Hochschulpakt 2020 (zweite Programmphase) vom 24. Juni 2009; und geänderte Verwaltungsvereinbarung zuletzt geändert durch Beschluss der Regierungschefinnen und Regierungschefs von Bund und Ländern vom 13. Juni 2013; Verwaltungsvereinbarung zwischen Bund und Ländern gemäß Artikel 91b Abs. 1 Nr. 2 des Grundgesetzes über den Hochschulpakt 2020 vom 11. Dezember 2014.

⁵ GWK, Hochschulpakt 2020, https://www.gwk-bonn.de/themen/foerderung-von-hochschulen/hochschulpakt-zukunftsvertrag/hochschulpakt-2020/ (besucht am 13.12.2020).

⁶ BMBF, Bildung, Studium, Hochschulpakt 2020, https://www.bmbf.de/de/hochschulpakt-2020-506.html (besucht am 14.12.2020).

⁷ BMWi, Handbuch über staatliche Beihilfen, Handreichung für die Praxis von BMWi-EA6, Januar 2016, S. 9, https://www.bmwi.de/Redaktion/DE/Artikel/Europa/beihilfenkontrollpolitik.html (besucht am 14.12.2020).

⁸ BMWi, Europäische Wirtschaftspolitik, Beihilfenkontrollpolitik, https://www.bmwi.de/Redaktion/DE/Artikel/Europa/beihilfenkontrollpolitik.html (besucht am 01.01.2021).

⁹ Europäische Kommission, Staatliche Beihilfen für die Wirtschaft, https://ec.europa.eu/competition/consumers/government_aid_de.html (besucht am 03.01.2021).

¹⁰ BMWi, Handbuch über staatliche Beihilfen, Handreichung für die Praxis von BMWi-EA6, Januar 2016, S. 8, https://www.bmwi.de/Redaktion/DE/Artikel/Europa/beihilfenkontrollpolitik.html (besucht am 14.12.2020).

¹¹ DStGB, EU-Beihilferecht in der kommunalen Praxis, Dokumentation No 151, 2019, S. 4, https://www.dstgb.de/dstgb/Homepage/Publikationen/Dokumentationen/Nr.%20151%20EU-Beihilferecht%20in%20der%20kommunalen%20Praxis/Doku_151.pdf (besucht am 15.12.2020).

¹² Siehe VO (EG) 139/2004 des Rates vom 20. Januar 2004 über die Kontrolle von Unternehmenszusammenschlüssen ("EG-Fusionskontrollverordnung"), ABl. 2004, L 24/1.

¹³ Vgl. Lütge, Christoph/Uhl, Matthias, Wirtschaftsethik, S. 8.; Gabler Wirtschaftslexikon, Wirtschaftsethik, https://wirtschaftslexikon.gabler.de/definition/wirtschaftsethik-48644 (besucht am 14.12.2020).

¹⁴ Onpulson, Wirtschaftsethik, https://www.onpulson.de/lexikon/wirtschaftsethik/ (besucht am 23.12.2020).

¹⁵ Onpulson, Wirtschaftsethik, https://www.onpulson.de/lexikon/wirtschaftsethik/ (besucht am 23.12.2020).

¹⁶ Konrad Adenauer Stiftung, Wirtschaftsethik, https://www.kas.de/de/web/soziale-marktwirtschaft/wirtschaftsethik (besucht am 16.01.2020).

¹⁷ Onpulson, Wirtschaftsethik, https://www.onpulson.de/lexikon/wirtschaftsethik/ (besucht am 23.12.2020).

¹⁸ Ruffert, Matthias/Grischek, Friederike/Schramm, Moritz, Europarecht im Examen – Rechtsquellen und Rechtsetzung im Unionsrecht , JuS 2020, 413.

¹⁹ AEUV.de, Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, https://www.aeuv.de (besucht am 05.12.2020).

²⁰ Ruffert, Matthias/Grischek, Friederike/Schramm, Moritz, Europarecht im Examen – Rechtsquellen und Rechtsetzung im Unionsrecht , JuS 2020, 413.

²¹ Nettesheim, Martin, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim, 71. EL August 2020, AEUV, Art. 1 Rn. 4.

²² Nowak, Carsten, in: Pechstein/Nowak/Häde, Frankfurter Kommentar EUV/GRC/AEUV, 1. Aufl. 2017, AEUV, Art. 107 Rn. 1.

²³ Vgl. zum Beispiel VO (EU) 2015/1588 des Rates vom 13.7.2015 über die Anwendung der Artikel 107 und 108 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union auf bestimmte Gruppen horizontaler Beihilfen, ABl. 2015, L 248/1.

²⁴ Nowak, Carsten, in: Pechstein/Nowak/Häde, Frankfurter Kommentar EUV/GRC/AEUV, 1. Aufl. 2017, AEUV, Art. 107 Rn. 1.

²⁵ Kühling, Jürgen, in: Streinz, EUV/AEUV, Band 57, 3. Aufl. 2018, AEUV, Art. 107 Rn. 1.

²⁶ Siehe BGBl. I 1999, 3, S. 18; BGBl. I 2019, 40, S. 1622.

²⁷ HRK, Hochschulrecht, https://www.hrk.de/themen/hochschulsystem/hochschulrecht/ (besucht am 07.12.2020).

²⁸ Rechtslexikon.net, Hochschulrahmengesetz, http://www.rechtslexikon.net/d/hochschulrahmengesetz-hrg/hochschulrahmengesetz-hrg.htm (besucht am 13.12.2020).

²⁹ Siehe HmbGVBl. S. 171; HmbGVBl. S. 704.

³⁰ FSRK, Reform des Hochschulgesetzes, https://www.fsrk.de/demokratie.html (besucht am 13.12.2020).

³¹ Scheuren, Christoph, Martin/Winkler-Bondartschuk, Anita, in: Neukirchen/Reußow/ Schomburg, Hamburgisches Hochschulgesetz, 2. Auflage 2017, § 1 Rn. 2 u. 4.

³² Sperlich, Andrea, Theorie und Praxis erfolgreichen Managements privater Hochschulen in Deutschland, Diss. 2007, S. 25.

³³ Gabler Wirtschaftslexikon, Hochschule, https://wirtschaftslexikon.gabler.de/definition/hochschule-35404 (besucht am 23.01.2021).

³⁴ Senat der Hochschulrektorenkonferenz, Eckpunkte zur Rolle und zu den Herausforderungen des Hochschulsystems, 2018, S. 1, https://www.hrk.de/fileadmin/redaktion/hrk/02-Dokumente/02-01-Beschluesse/HRK_-_Eckpunkte_HS-System_2018.pdf (besucht am 18.12.2020).

³⁵ Hochschule Bonn-Rhein-Sieg, Das Hochschulsystem in Deutschland, https://www.h-brs.de/files/related/das_hochschulsystem_in_deutschland.pdf (besucht am 18.12.2021).

³⁶ Statistisches Bundesamt (Destatis), Finanzen der Hochschulen 2018, Fachserie 11, Reihe 4.5, Anhang 1, 2020.

³⁷ Koch, Nina/Schomburg, Bettina, in: Neukirchen/Reußow/Schomburg, Hamburgisches Hochschulgesetz, 2. Auflage 2017, § 114 Rn. 2.

³⁸ Hochschule Bonn-Rhein-Sieg, Das Hochschulsystem in Deutschland, https://www.h-brs.de/files/related/das_hochschulsystem_in_deutschland.pdf (besucht am 18.12.2021).

³⁹ Weber, Klaus, Hochschulrecht, in: Creifelds kompakt, Rechtswörterbuch, 2. Edition 2020.

⁴⁰ Walter, Hannfried, in: Geis HochschulR Bund, 53. EL Juli 2020, HRG § 1 Rn. 1.

⁴¹ Siehe HRG v. 26.1.1976, BGBl. 1976 I 185.

⁴² von Coelln, Christian, in: BeckOK HochschulR Bayern, BayHSchG Grundlagen des Hochschulrechts in Deutschland, 19. Ed., 1.11.2020, Rn. 57 u. 72.

⁴³ HRK, Hochschulrecht, https://www.hrk.de/themen/hochschulsystem/hochschulrecht/ (besucht am 07.12.2020).

⁴⁴ Vgl. Artikel 125a und 125b GG.

⁴⁵ Deutscher Bildungsserver, Hochschulrahmengesetz (HRG), https://www.bildungsserver.de/onlineressource.html?onlineressourcen_id=10596 (besucht am 23.01.2021).

⁴⁶ Statistisches Bundesamt (Destatis), Finanzen der Hochschulen 2018, Fachserie 11, Reihe 4.5, Anhang 1, 2020.

⁴⁷ Vgl. Scheuren, Christoph, Martin/Winkler-Bondartschuk, Anita, in: Neukirchen/Reußow/Schomburg, Hamburgisches Hochschulgesetz, 2. Auflage 2017, § 1 Rn. 2; Hamburg.de, Hochschullandschaft Hamburg, https://www.hamburg.de/bwfgb/hochschullandschaft-hamburg/ (besucht am 17.01.2020).

⁴⁸ Walter, Hannfried, in: Geis HochschulR Bund, 53. EL Juli 2020, HRG § 1 Rn. 17.

⁴⁹ Gabler Wirtschaftslexikon, Hochschule, https://wirtschaftslexikon.gabler.de/definition/hochschule-35404 (besucht am 23.01.2021).

⁵⁰ Walter, Hannfried, in: Geis HochschulR Bund, 53. EL Juli 2020, HRG § 1 Rn. 15.

⁵¹ Brauns, Hans-Jochen, Private Hochschulen in Deutschland, 2003, S. 4.

⁵² Bretschneider, Falk/Pasternack, Peer, Handwörterbuch der Hochschulreform, 2005, S. 159.

⁵³ Koch, Nina/Schomburg, Bettina, in: Neukirchen/Reußow/Schomburg, Hamburgisches Hochschulgesetz, 2. Auflage 2017, § 114 Rn. 2.

⁵⁴ Vgl. auch Alberding, Ralf, Die öffentlichen Befugnisse der Privaten Hochschulen, 2006, S. 3 ff.

⁵⁵ VPH, Die privaten Hochschulen in Deutschland Stand und Perspektiven, 2017, S. 1, https://docplayer.org/docview/68/58575986/#file=/storage/68/58575986/58575986.pdf (besucht am 18.01.2021).

⁵⁶ VPH, Vorstellung des VPH, 2020, S. 2, https://private-hochschulen.net/file/01.-vorstellung_vph-07_2020.pdf (besucht am 18.01.2021).

⁵⁷ Privathochschulen.net, Klasse statt Masse: Alle Privathochschulen in Deutschland, https://www.privathochschulen.net/hochschulen/mecklenburg-vorpommern (besucht am 18.01.2021).

⁵⁸ VPH, Die privaten Hochschulen in Deutschland Stand und Perspektiven, 2017, S. 1, https://docplayer.org/docview/68/58575986/#file=/storage/68/58575986/58575986.pdf (besucht am 18.01.2021).

⁵⁹ Vgl. Frank, Andrea/Kröger, Antonia/Krume, Julia/Meyer-Guckel, Volker, Private Hochschulen – Entwicklungen im Spannungsfeld von akademischer und gesellschaftlicher Transformation, 2020, S. 2 und 11.

⁶⁰ Vgl. Frank, Andrea/Kröger, Antonia/Krume, Julia/Meyer-Guckel, Volker, Private Hochschulen – Entwicklungen im Spannungsfeld von akademischer und gesellschaftlicher Transformation, 2020, S. 13–14.

⁶¹ VPH, Vorstellung des VPH, 2020, S. 1, https://private-hochschulen.net/file/01.-vorstellung_vph-07_2020.pdf (besucht am 18.01.2021).

⁶² VPH, Die privaten Hochschulen in Deutschland Stand und Perspektiven, 2017, S. 1, https://docplayer.org/docview/68/58575986/#file=/storage/68/58575986/58575986.pdf (besucht am 18.01.2021).

⁶³ VPH, Vorstellung des VPH, 2020, S. 2, https://private-hochschulen.net/file/01.-vorstellung_vph-07_2020.pdf (besucht am 18.01.2021).

⁶⁴ VPH, Vorstellung des VPH, 2020, S. 2, https://private-hochschulen.net/file/01.-vorstellung_vph-07_2020.pdf (besucht am 18.01.2021).

⁶⁵ Vgl. Konegen-Grenier, Christiane, Private Hochschulen im Hochschulpakt, IW-Kurzbericht, No. 14/2018, Institut der deutschen Wirtschaft Köln, S. 1; HRK, Hochschulkompass, Suchfunktion, https://www.hochschulkompass.de/home.html (besucht am 19.01.2021).

⁶⁶ Konegen-Grenier, Christiane, Private Hochschulen im Hochschulpakt, IW-Kurzbericht, No. 14/2018, Institut der deutschen Wirtschaft Köln, S. 1.

⁶⁷ VPH, Die privaten Hochschulen in Deutschland Stand und Perspektiven, März 2017, S. 2, https://docplayer.org/docview/68/58575986/#file=/storage/68/58575986/58575986.pdf (besucht am 18.01.2021).