Policy-Netzwerke und ihr Zusammenhang mit dem Wandel des Verständnisses von politischer Steuerung

1. Einleitung

Die vorliegende Arbeit hat das Ziel, die Entstehung von Policy-Netzwerken theoretisch zu erklären. Der Schwerpunkt soll dabei auf der Untersuchung von Bedingungen und Ursachen dieser Genese liegen. Es soll gezeigt werden, dass mit der fortschreitenden funktionalen Differenzierung der Gesellschaft die Entwicklung und Durchsetzung von konkreten Politikinhalten immer besser durch diese Netzwerke geleistet werden kann. Dabei wird folgender Weg beschrieben: Am Anfang steht die Skizzierung eines akteurtheoretischen Steuerungsverständnisses, wie es bis in die Mitte des 20. Jahrhunderts vorherrschend war und im Alltagsbewusstsein auch heute noch oft anzutreffen ist. Jenes soll durch eine systemtheoretische Kritik geläutert werden, wobei vorher deren Grundlagen, basierend auf den Überlegungen Luhmanns, dargestellt werden. Dabei soll aber der systemtheoretische Standpunkt eines grundsätzlich extrem eng begrenzten Möglichkeitsraums erfolgreicher politischer Steuerung nicht gänzlich übernommen werden, sondern als Ergebnis eine revidierte akteurtheoretische, institutionalistische Sichtweise politischer Steuerung stehen, in der politische Steuerung hauptsächlich durch Policy-Netzwerke, in denen politische und gesellschaftliche Organisationen eingebunden sind, stattfindet.

Dabei bietet nicht nur diese akteurtheoretische Sichtweise Netzwerke als Steuerungsmöglichkeit an. Aber die Gründe, warum sich diese Arbeit eng an jenen Ansatz anlehnen wird, ist zum einen der Rahmen der Hausarbeit, nämlich Policy - Netzwerke als Phänomen politischer Steuerung und da deren Ausarbeitung hauptsächlich durch Renate Mayntz und Fritz W. Scharpf erfolgt ist und beide einen akteurtheoretischen Standpunkt vertreten. Und zum anderen die theoretische Grundannahme, die von der revidierten akteurtheoretischen Sichtweise vertreten wird, nämlich die Vorstellung einer Dialektik zwischen Handeln und systemischer Struktur.

2. Der Wandel des theoretischen Verständnisses von politischer Steuerung

2.1. Die „einfache“ akteurtheoretische Sichtweise

2.1.1. Von der Planung zur Steuerung

Die Sichtweise, in der politische Steuerung vorwiegend als individuelles oder kollektives Handeln der Politik oder des Staates gesehen wird^[1], geht auf die antike Auffassung von Politik zurück, der zufolge die Regierung, unter Einsatz ihres spezifischen Wissens, das Gemeinwesen veranlassen kann, gemeinsam auf ein politisch vorgegebenes Ziel hin zu handeln. Metaphorisch wird dabei auf den Steuermann der griechischen Schiffe Bezug genommen, weshalb dies als Steuern bezeichnet werden kann. In der beginnenden Neuzeit wird das Gemeinwesen als in Staat und Gesellschaft getrennt gedacht, wobei der Staat das Gemeininteresse mittels einer herausgehobenen Machtposition gegenüber der Gesellschaft, in der nur die Eigeninteressen verfolgt werden, zu verwirklichen sucht.^[2]

Dazu benötigt der Staat eine Vorstellung des Gemeinwohls, die, um es systemtheoretisch auszudrücken, in einer „ (...) normative[n] Vorstellung über den Zustand des betroffenen Systems (...)“^[3] liegt. Diese Vorstellungen entstehen oft durch eine Einsicht in die Unmöglichkeit gesellschaftlicher Problemlösungen und damit einer „ (...) Delegation regulativer Aufgaben an den Staat (...)“^[4].

Dieses Verständnis von politischer Planung, dass zwischen den beiden Extremen einer Möglichkeit holistischer Veränderung von Gesellschaft und nur einzelner, inkrementalistischer Schritte zur Veränderung diskutiert wurde, ließ keinen Zweifel daran, dass die Politik ihre normativen Vorstellungen über den Zustand der Gesellschaft auch tatsächlich verwirklichen kann.^[5] Die Mitte der siebziger Jahre infolge der Ölkrise auftretende Rezession und anhaltende innere Unruhen in den westlichen Demokratien ließen erste Zweifel an der Planungskonzeption und der Problemlösungsfähigkeit der Politik sowie des Staates aufkommen. Getreu der Vorstellung vom Staat als Steuerzentrum der Gesellschaft, suchte man die Ursachen für die Unfähigkeit zur Lösung der Probleme beim Staat. Es entstand eine „Planungseuphorie“, mit der die Wissenschaft dem Staat bei seiner Planung mit ihren eigenen Methoden zum Erfolg verhelfen wollte. Doch die Wirklichkeit wollte sich nicht so verhalten, wie sie geplant wurde. Planung unterschätzte die Komplexität der Gesellschaft und musste mit ihrem Ziel gegen „Innovation, Kreativität, Differenzierung und Eigendynamik“^[6] spielen^[7], wobei der Politik in den westlichen Demokratien nicht die Möglichkeiten eines totalitären Staates zur Verfügung standen, diese gegenläufigen Tendenzen zu minimieren. So erwiesen sich Ziele und Mittel nicht als klar definiert, sondern als veränderlich und widersprüchlich. Daneben musste man einsehen, dass die kausalen und nicht-kausalen Zusammenhänge zu verzweigt sind, um die Wirklichkeit in einzelnen, getrennten Bereichen zu behandeln.^[8]

Diese Einsichten hatten eine Reihe praktischer und theoretischer Konsequenzen. Die Policy-Forschung wandte sich Problemen und Widerständen bei der Implementation von Policies zu. Dies führte zu einer Betrachtungsweise, die das Steuerungsobjekt und damit die Steuerbarkeit in den Vordergrund des wissenschaftlichen Interesses rückte.

Ergänzend dazu kann die aufkommende systemtheoretische Kritik an den prinzipiellen Möglichkeiten politischer Steuerung, die diese ebenso aus spezifischen Eigenschaften der Steuerungsobjekte, Gesellschaft und ihre Teilsysteme, erklärte, genannt werden. Eine primär praktische Folge war die Hinwendung zu einem alternativen Prinzip gesellschaftlicher Steuerung nämlich dem der Selbststeuerung über marktförmige Prinzipien. Doch spätestens mit den Transformationsproblemen der mittel- und osteuropäischen Staaten nach dem Systemumbruch, erwies sich dieses Prinzip als ebenso überschätzt^[9], so dass es zur Suche nach einem dritten Steuerungsprinzip kam.^[10]

Schließlich änderte sich auch die Terminologie. Statt weiterhin von politischer Planung zu sprechen, kam nun Anfang der achtziger Jahre der Begriff der politischen Steuerung auf. Die Abgrenzung der beiden Begriffe kann graduell dadurch geschehen, dass man bei der Steuerung nicht mehr einen ganzheitlich gewollten Systemzustand als normatives Leitbild erreichen möchte, ohne aber auf ein Konzept des Steuerungsziels zu verzichten.^[11] Der Unterschied liegt also in Anspruch und Reichweite, doch Steuerung gibt sich bescheidener. Der Grund, warum hier nur dieser, zweifellos dürftige, graduelle Unterschied genannt werden kann, liegt darin, dass es keine einheitliche Auffassung von politischer Steuerung gibt. Vielmehr beruht jede genauere Definition bereits auf theoretischen Grundannahmen^[12] und genau diese gilt es nun zu zeigen.

2.1.2. Der „einfache“ akteurtheoretische Steuerungsbegriff

Die Gemeinsamkeit, die Planung und Steuerung verbindet, ist ihr akteurtheoretischer^[13] Gehalt, der von der „konstitutiven Bedeutung individuellen und kollektiven Handelns“^[14] für Steuerung (oder Planung) ausgeht (ausging). Steuern heißt dann, „ein System von einem Ort oder Zustand zu einem bestimmten anderen zu bringen“. Diese Definition schreibt Steuerungshandeln einem Steuerungssubjekt zu. Im Falle der politischen Steuerung ist dieses Steuerungssubjekt das politisch-administrative System, verstanden als Handlungssystem mit spezifischer Leistungserbringung (Gemeinwohl) für die Gesellschaft, sowie mit bestimmten Rollen und Handlungserwartungen. Die Distanz zur Planung besteht darin, dass politische Steuerung nur noch als ein Teilprozess betrachtet wird, „ (...) der mit anderen, von den gesellschaftlichen Handlungssystemen selbst angestoßenen (...) Prozessen (...) “^[15] konkurriert oder auch mit ihnen zusammenwirkt „und so zum sozialen Wandel beiträgt, ohne ihn lenken zu können“^[16]. Nichtintendierte Steuerungsfolgen werden, angesichts der Komplexität der Handlungssysteme und ihrer Interdependenzen, als unvermeidlich angesehen. Sie müssen durch weitere Steuerungsaktivitäten ausgeglichen werden. Daher spricht man vom Prozess der politischen Steuerung, als Abfolge verschiedener Steuerungshandlungen.^[17] Die Ursache eines möglicherweise festgestellten Steuerungsversagens im Sinne einer Nicht-Zielerreichung wird damit im politischen System gesucht, die Steuerbarkeit des Steuerungsobjekts wird vorausgesetzt. Damit knüpft dieses akteurtheoretische Steuerungsverständnis an die tradierte Vorstellung von Politik als Steuerzentrum der Gesellschaft an.^[18]

Bevor nun mit der systemtheoretischen Kritik dieses Verständnisses fortgefahren wird, müssen zuerst die Grundlagen der Systemtheorie Luhmanns kurz dargelegt werden.

2.2. Die systemtheoretische Kritik

2.2.1. Grundlagen der Gesellschaftstheorie Luhmanns

Bei der Nachzeichnung der Gedanken Luhmanns muss man darauf achten, seine Gedanken vor und nach der sogenannten autopoietischen Wende nicht zu vermischen, in diesem Sinne wird vom frühen und späten Luhmann die Rede sein. Weiterhin ist zu beachten, dass auch die späteren Akteurtheoretiker Gedanken des frühen Luhmann übernehmen^[19], aber auf eine andere Art.

2.2.1.1. Die allgemeine Systemtheorie

Ausgangspunkt der Gesellschaftstheorie von Luhmann ist die Systemtheorie. In ihrer allgemeinen Form entstand sie als eine Kritik aus der Biologie an einem deduktiven Wissenschaftsverständnis, welches alle Einzelphänomene auf allgemeine Gesetze zurückführen will, zu diesem Zweck diese Phänomene getrennt untersucht und kausal erklärt. In der Biologie ist der Gegenstandsbereich, das Lebendige, nach der Systemtheorie durch organisierte Komplexität gekennzeichnet. Dies drückt aus, dass Einzelphänomene nicht aus Kausalketten von Einzelphänomen zu erklären sind, sondern nur aus ihren Wechselwirkungen, die daher der Untersuchungsgegenstand sein sollen. Wechselwirkungen finden nun in offenen oder geschlossenen Systemen statt. Offene Systeme stehen in einem Austausch mit ihrer Umwelt und sind damit einem Wechsel ihrer Elemente unterworfen, allerdings verarbeiten sie dies so, „dass sie ihre interne Organisation bei Umweltveränderungen selbst umstellen und nicht von außen kausal bedingt und einlinig bestimmt werden (...)“.^[20] Diese Umstellung findet in einer black-box statt, die dem Zugriff des Forschers entzogen ist und in der Inputs in Outputs gewandelt werden.^[21]

Bei geschlossenen, autopoietischen Systemen ist der Bezug zu Umwelt ein anderer. Es findet zwar ein Austausch von Materie und Energie mit der Umwelt statt, aber die konstitutiven Elemente des Systems werden fortlaufend selbst erzeugt. Sie kennen weder Input noch Output, da sie ihre Elemente stetig neu produzieren und als Grundlage der Weiterproduktion verwenden. Diese ausschließliche Auf-sich-Bezogenheit wird als Selbstreferenz bezeichnet. Sämtlicher Austausch mit der Umwelt wird durch das System gesteuert. Umwelteinflüsse haben auch hier keinen determinierenden Charakter, sondern nur einen irritierenden oder anregenden. Dies wird noch unterstützt durch die spezifische Wahrnehmung der Umwelt, die im Falle eines autopoietischen Systems nicht wahrgenommen, sondern konstruiert wird.^[22]

2.2.1.2. Der frühe Luhmann

Nun soll der auf dem Grundprinzip der offenen Systeme aufbauende Ansatz des frühen Luhmann (der diese Theorien auf soziale Systeme übertrug) skizziert werden. Der Mensch ist für Luhmann ein Wesen mit eng begrenzter Möglichkeit seine Umwelt zu verarbeiten. Seine Umwelt, die Welt, ist hingegen äußerst komplex, im Sinne davon, dass hier prinzipiell alles denkbare und undenkbare möglich und handelbar ist. Damit ist der Mensch überfordert. Soziale Systeme bilden daher eine Brückenfunktion, indem sie die Möglichkeiten der Welt einschränken. Dies tun sie durch Sinnzuweisungen an bestimmte Möglichkeiten und grenzen danach andere Möglichkeiten aus. Es entstehen allgemeine Erwartungen und Kriterien für Handlungen und Wahrnehmungen. Dieser Sinn sorgt auch dafür, dass alle Umweltkontakte nach den Sinnkriterien des Systems, jetzt Handlungssystems, bewertet, selektiert und verarbeitet werden. Durch diese Selektionen gewinnt das System die Differenz gegenüber der Umwelt und seine Identität. Der Mensch ist allerdings nicht zum System gehörig, er gehört zur Umwelt des Systems, denn seine Handlung ist prinzipiell auch durch einen anderen Akteur durchführbar, „seine“ Handlung ist damit Teil des Handlungssystems, aber nicht er selbst.^[23]

Gesellschaft ist nun das grundlegendste soziale System, welches die Komplexität der Welt reduziert und auf deren Basis weitere Differenzierungen im Sinne gesteigerter Komplexitätsreduzierungen stattfinden können. Während früher^[24] das dominante Differenzierungsmuster die stratifikatorische Differenzierung war, in der die Gesellschaft primär nach ungleichrangigen Schichten differenziert war und damit die Hierarchie, mit Befehl durch die oberen Schichten und Gehorsam bei den unteren Schichten, das dominante Steuerungsprinzip bildete, ist heute die funktionale Differenzierung (als Zustand betrachtet) das primäre Differenzierungsprinzip. Zentrales Merkmal dieser Differenzierung ist die Emanzipation einzelner Handlungssysteme von anderen. Alle diese Systeme beziehen sich immer mehr nur noch auf sich selbst, sie werden selbstreferentiell. Ihre Grenzziehung, die für die Entstehung eines Systems notwendig ist, erfolgt aufgrund eigener Handlungs- und Wertorientierungen, sowie über einen eigenen Code der die vorgenannten vermittelt. So ist beispielsweise „Der Fürst“ von Machiavelli ein Ausdruck der Differenzierung der politischen Sphäre von der moralischen, indem Machiavelli die Staatsräson als Zweck politischen Handelns erklärt, die keine Rücksicht mehr auf moralische Kategorien nehmen darf.

Die Systemgrenzen richten sich nach den funktionalen Erfordernissen der Gesamtgesellschaft. Die einzelnen Systeme unterscheiden sich nach ihrer Funktion, sind aber hinsichtlich ihrer Stellung zur Umwelt, also zur Vielzahl der anderen Systeme, gleich. D.h. dass es kein über- oder untergeordnetes System mehr gibt

[...]

^[1] Vgl. Ulrich, Günther, Steuerung, S. 84.

^[2] Vgl. Lange, Stefan, Systemtheorie/Steuerung, S. 18f.

^[3] Willke, Helmut, zitiert in: Goetz, Markus, Kommune, S. 51. Eine Erläuterung dieser Systeme(Gesellschaft, Politik, Religion, Wirtschaft, etc.), wird im Abschnitt über die Grundlagen der Gesellschaftstheorie Luhmanns gegeben.

^[4] Lange, Stefan, Systemtheorie/Steuerung, S. 19.

^[5] Vgl. ebd., S. 21.

^[6] Goetz, Markus, Kommune, S. 51.

^[7] Diese Ausdrucksweise findet sich bei Luhmann und deutet schon seine systemtheoretische Kritik an. Vgl. Luhmann 1988 bei Lange, Stefan, Systemtheorie/Steuerung, S. 102.

^[8] Vgl. Ulrich, Günther, Steuerung, S. 85 und Mayntz, Renate, Theorie politischer Steuerung, S. 263ff sowie Goetz, Markus, Kommune, S. 51.

^[9] Die Gründe dafür werden weiter unten bei einer Diskussion der zwei Prinzipien Markt und Hierarchie angeführt.

^[10] Vgl. insg. zu dieser Entwicklung: Mayntz, Renate, Theorie politischer Steuerung, 263ff.

^[11] Vgl. Ulrich, Günther, Steuerung, S. 85f.

^[12] Dies zeigt sich deutlich an Textstellen, wo Autoren eine ebensolche Einführung in die Steuerungsthematik geben wollen und dabei schon bestimmte Konzeptionen vorstellen. Vgl. Goetz, Markus, Kommune, S. 51f und 54 oder Hild, Paul, Arbeitsmarkt, S. 74f.

^[13] Der Bedeutung nach ist ein handlungstheoretischer Ansatz dasselbe.

^[14] Ulrich, Günther, Steuerung, S. 86.

^[15] Stefan, Lange, Systemtheorie/Steuerung, S. 25.

^[16] Mayntz, Renate, Theorie politischer Steuerung, S. 286.

^[17] Vgl. Goetz, Markus, Kommune, S. 58.

^[18] Vgl. Stefan, Lange, Systemtheorie/Steuerung, S.25.

^[19] Siehe dazu den Abschnitt über die revidierte akteurtheoretische Sichtweise weiter unten.

^[20] Kneer, Nassehi, Luhmann-Einführung, S.23.

^[21] Vgl. ebd., S. 19ff und Lange, Stefan, Systemtheorie/Steuerung, S. 28f.

^[22] Vgl. ebd., S. 47ff und Lange, Stefan, Systemtheorie/Steuerung, S. 30.

^[23] Vgl. Stefan Lange, Systemtheorie/Steuerung, S. 32f.

^[24] Das „früher“ ein sehr unklarer Begriff ist und Luhmann weitere Differenzierungsformen anbringt, kann hier nicht erläutert werden. Vgl. dazu Goetz, Markus, Kommune, S. 65ff.