Kostenmodelle zur Begründung von TK-Regulierungsentscheidungen

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildungs- und Tabellenverzeichnis

1. Einleitung

2. Regulierung
2.1. Warum Regulierung der TK-Märkte?
2.2. Deregulierung des deutschen TK-Marktes
2.3. Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post
2.3.1. Organisation der Behörde
2.3.2. Gegenstände der Regulierung
2.3.3. Instrumente der Entgeltbestimmung

3. Kostenmodelle
3.1. Sinn und Zweck
3.2. Arten von Kostenmodelle
3.2.1. Top-Down-Modelle
3.2.2. Bottom-Up-Modelle (analytische Kostenmodelle)
3.2.3. Vergleich der Ansätze
3.3. Anforderungen an analytische Kostenmodelle
3.4. Methodik und Aufbau von analytischen Kostenmodellen
3.5. Kostenmodelle in der Praxis

4. WIK – Kostenmodelle
4.1. Sinn und Zweck des WIK-Kostenmodell für das Ortsnetz
4.2. Funktionsweise des WIK-Modells für das Ortsnetz
4.3. Kritik am WIK-Kostenmodell für das Ortsnetz
4.4. Praktische Erfahrungen
4.5. WIK-Kostenmodell für das Verbindungsnetz

5. Fazit und Ausblick

Literaturverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildungs- und Tabellenverzeichnis

Abbildung 1: Schematische Darstellung der TAL

Abbildung 2: Struktur eines Anschlussbereiches im WIK Ortsnetzmodell

1. Einleitung

Mit der Postreform im Jahre 1989 wurde der erste Schritt zur Öffnung der Telekommuni- kationsmärkten gemacht. Langsam, aber beständig wurden einzelne Bereiche der Tele- kommunikation (TK) für andere Wettbewerber geöffnet.

Analytische Kostenmodelle werden in der TK hauptsächlich als Instrument der Regulie- rungsbehörden verwendet. Daher wird im zweiten Kapitel auf die Regulierung in Deutsch- land eingegangen. Im dritten Kapitel behandelt allgemein Kostenmodelle. Am Ende des Kapitels werden die bekannten Kostenmodelle kurz vorgestellt. Das vom Wissenschaftli- chen Institut für Kommunikationsdienste (WIK) entwickelte Kostenmodell für das Orts- netz wird im 4. Kapital genauer behandelt. Es ist für den deutschen Telekommunikations- markt das wichtigste Modell, da es von der deutschen Regulierungsbehörde benutzt wird. Im Anschluss wird das WIK-Kostenmodell für das Anschlussnetz kurz vorgestellt.

Die Kostenmodelle werden hauptsächlich anhand der Entgeltregulierung der Teilnehmer- anschlussleitung (TAL / „letzte Meile“) betrachtet. Dies hat folgende Gründe:

Die deutsche Regulierungsbehörde hat bisher die analytischen Kostenmodelle unter ande- rem zur Festlegung des Entgeltes für die TAL benutzt.¹

Nachdem die Datenkommunikation im Mobilfunk nun vorläufig doch nicht die Verspre- chungen von billigen und schnellen Datenverkehr erfüllen kann, wendet man sich dem Festnetz und da insbesondere dem Ortsnetz zu, da man hier schon heute schnellen und bil- ligen Datenverkehr realisieren kann (z.B. DSL – Digital Subscriber Line). ²

Die neuen Wettbewerber der Deutschen Telekom AG (DTAG) waren bisher bei den Nah- und Ferngesprächen erfolgreich³, allerdings nicht im Ortsnetz.⁴ Ende 2000 betrug der Marktanteil der neuen Wettbewerber nur 1,5 %.⁵ Auch die Regulierungsbehörde sieht in der letzten Meile „ihr Sorgenkind“⁶.

2. Regulierung

2.1. Warum Regulierung der TK-Märkte?

Zu einem der einflussreichsten Ergebnisse der theoretischen Wohlfahrtsökonomie zählt, dass der (vollkommene) Wettbewerb für die gesamtwirtschaftliche optimalste Aufteilung von knappen Gütern sorgt. Dies stellt zugleich das Grundprinzip der Wirtschaftspolitik in vielen modernen, offenen Volkswirtschaften dar.⁷ Der Wettbewerb dient als Hilfsmittel, um möglichst vielen Personen möglichst differenzierte TK-Dienstleistungen zu möglichst niedrigen Preisen anzubieten. Das Gemeinwohl wird durch Wettbewerb gesteigert.⁸

Auch wurde das Monopol in den Telekommunikationsmärkten in der Vergangenheit mit den hohen Errichtungs- und Fixkosten von TK-Netzen erklärt. Damit die Kosten pro Kun- de so gering blieben, sollte nur ein Unternehmen alle Personen bedienen.⁹ Allerdings führt der technische Fortschritt zur der Einsicht, dass die Kapazitäten und Möglichkeiten des Te- lekommunikationssektor nicht mehr effizient von einem Unternehmen genutzt werden können. Dies und die obengenannten Vorteile des Wettbewerbs führten zum Umdenken.¹⁰

Der Gesetzgeber hat sich in Deutschland für eine sektorspezifische Regulierung ausge- sprochen. Dies ist notwendig, um einen funktionsfähigen Wettbewerb zu ermöglichen. Die über Jahrzehnte gefestigte Monopolstellung der DTAG lässt sich nicht mit den herkömmli- chen Mechanismen und Instrumenten des Kartell- und Wettbewerbsrechtes kontrollieren.¹¹ Die Wettbewerber sind nicht in der Lage mit einem ebenbürtigen Netz anzutreten. Sie sind daher auf die Vorleistungen des ehemaligen Monopolisten angewiesen. Der Ex-Monopolist muss zur Erbringung dieser Leistung zu fairen Preisen verpflichtet werden.¹² Diese sektor- spezifische Regulierung bleibt solange bestehen, bis sich Wettbewerb gebildet und gefes- tigt hat. Sie ist also nicht auf Dauer ausgerichtet.¹³ Dass Wettbewerb in den Telekommuni- kationsmärkten zu besseren Marktergebnissen (aus Kundensicht) und zum Abbau von Res- sourcenverschwendung beim ehemaligen Monopolinhaber führt, wurde sowohl wissen- schaftlich als auch empirisch belegt.¹⁴

2.2. Deregulierung des deutschen TK-Marktes

1989 trat in Deutschland das Poststrukturgesetz in Kraft. Kernpunkte sind :

- Trennung von Hoheitsaufgaben und Unternehmensaufgaben zwischen der Bun- desministerium für Post und Telekommunikation (BMPT) und den Unternehmen der Deutschen Bundespost.
- Gliederung der Deutschen Bundespost in drei Unternehmen (Telekom, Postdienst und Postbank).
- Einführung von Wettbewerb bei den TK-Diensten (außer Telefondienste) und bei den TK-Endgeräten.¹⁵

Am 1. August 1996 trat das Telekommunikationsgesetz (TKG) in Kraft. Kernpunkte waren die Öffnung der alternativen Netze für die bereits liberalisierten TK-Dienste und die Auf- hebung des Telefondienstmonopols am 1. Januar 1998.¹⁶ Ziele des TKG sind laut §1 die Förderung des Wettbewerbes, die Sicherstellung von flächendeckenden Dienstleistungen und das Festlegen einer Frequenzordnung.¹⁷

Der Wettbewerb entwickelte sich sehr unterschiedlich in den verschiedenen Bereichen. Schon im Jahre 1998 konnten die neuen Wettbewerber einen Marktanteil von 15% im Fernbereich erreichen. Anders sieht es im Ortsnetz aus. Hier betrug der Marktanteil der Wettbewerber nur 1%.¹⁸

Für das Ortsnetz sehr wichtig ist das monatlich zu zahlende Entgelt für die Miete der Teil- nehmeranschlussleitung (TAL). Die häufigste Anschlussvariante ist der einfache Kupfer- doppelader (der Analog-Anschluss). Im weiteren Verlauf der Arbeit, wird ausschließlich dieser Anschlusstyp betrachtet. Bis zum 1. April 2001 betrug das von der Regulierungsbe- hörde für Telekommunikation und Post (RegTP) festgelegte Entgelt 25,40 DM. Seit dem 1.

April 2001 beträgt der Mietpreis 24,40 DM. Bei dieser Entscheidung wurde ein analyti- sches Kostenmodell benutzt.¹⁹

2.3. Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post

2.3.1. Organisation der Behörde

Die RegTP nahm zum 1. Januar 1998 ihre Arbeit auf. Sie ging aus des BMPT und dem Bundesamt für Post und Telekommunikation (BAPT) hervor. Die Behörde untersteht dem Ministerium für Wirtschaft und hat ihren Sitz in Bonn.²⁰ Die Entscheidungen der Regulie- rungsbehörde werden in den zuständigen Beschlusskammern gefasst. Es gibt fünf Be- schlusskammern, wobei die Erste die Präsidentenkammer ist. Die betroffenen Unterneh- men können an den Entscheidungen beteiligt werden. Gegen die Entscheidung der Be- schlusskammern kann zwar vor einem Verwaltungsgericht geklagt werden, allerdings hat dies hat keine aufschiebende Wirkung.²¹ Die Aufsichtsbehörde, das Ministerium für Wirt- schaft, besitzt gegenüber der Behörde Weisungskompetenz, allerdings sind die Beschluss- kammern von Einzelanweisungen bzw. die Präsidentenkammer sogar von allgemeinen Weisungen befreit. Inhaltlich setzen sich die Beschlusskammern mit der Entgelt- und Netzzugangregulierung auseinander. Die Präsidentenkammer ist verantwortlich für die Zuweisung knapper Ressourcen und Rechte sowie für die Auferlegung von Universal- dienste.²²

2.3.2. Gegenstände der Regulierung

Die Regulierungsbehörde nimmt folgende Aufgaben wahr:

- Vergabe von Lizenzen für das Betreiben von Übertragungswegen und das Angebot von Sprachtelefondiensten
- Sicherung eines Universaldienstangebotes als Grundversorgung mit TK-Diensten
- Sicherung eines diskriminierungsfreien Netzzuganges und von Zusammenschal- tungen
- Entgeltgenehmigungen für die Nachfrager von TK-Diensten und für den Netzzu- gang und die Zusammenschaltungen
- Nähere Regelungen für z.B. Kundenschutz und Frequenzordnung²³

Die Entgeltregulierung nach dem TKG ist eine spezifische Preismissbrauchkontrolle marktbeherrschender Unternehmen.²⁴ Sie trifft also momentan nur auf den Ex- Monopolisten DTAG zu.

Nach dem TKG sollen sich die Entgelte an den „Kosten der effizienten Leistungsbereitstel- lung“ orientieren.²⁵ Die Telekommunikations-Entgeltregulierung (TEntgV) erläutet diesen Kostenbegriff. Diese Kosten ergeben sich aus langfristigen zusätzlichen Kosten der Leis- tungsbereitstellung und eines angemessenen Zuschlages für leistungsmengenneutrale Ge- meinkosten sowie einer angemessenen Verzinsung des eingesetzten Kapitals.²⁶ Das Wort „langfristig“ bedeutet im ökonomischen Gebrauch, dass der Planungshorizont so weit ist, dass alle Kosten variabel sind. Das Wort „zusätzlich“ stellt die Verbundvorteile des be- trachteten Unternehmens dar. Bei einer Erweiterung der Produktpalette werden dem neuen Produkt nur die Kosten zugeschlagen, die zusätzlich zu den bisherigen Kosten entstehen. Um die Kosten nicht zu vernachlässigen, die keinem Produkt zugeordnet werden können, gibt es einen Zuschlag für leistungsmengenneutrale Gemeinkosten.²⁷ Die angemessene Verzinsung des eingesetzten Kapitals ist aus der marktüblichen Verzinsung des Fremd- und Eigenkapitals zu berechnen.²⁸

Das TKG sieht, außer im Mobil- und Satellitenfunk, eine Ex ante-Regulierungskontrolle vor. D.h. die Entgelte müssten vorab von der RegTP genehmigt werden. Die Entgelte können sowohl für einzelne Dienstleistungen, als auch für einen Korb von Dienstleistun- gen (Price Cap-Regulierung) genehmigt werden.²⁹ Das Entgelt für die TAL muss nach § 7, Abs. 2 TEntgV einzeln genehmigt werden.³⁰

2.3.3. Instrumente der Entgeltbestimmung

Auch wenn die TEntgV den Begriff „Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung“ näher erläutert, bleibt das Problem der Feststellung dieser Kosten.

Die Vertreter der Deutsche Telekom AG (DTAG) sind der Meinung, dass die Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung sich aus der Kostenrechnung der DTAG berechnen las- sen. Die RegTP könnte aus den Kostennachweisen, die bei Entgeltanträgen vorgelegt wer- den müssen, die Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung ermitteln.³¹ Es ist aber da- von auszugehen, dass die Kostenrechnung der DTAG nicht in der Lage ist, die langfristi- gen zusätzlichen Kosten zu berechnen.³² Des weiteren ist das Zurückgreifen konkreter Zahlen des ehemaligen Monopolisten wenig hilfreich, da diese nicht unter Wettbewerbs- bedingungen zustande gekommen sind, und sich daher nicht für die Berechung von effizienten Kosten eignen.³³

[...]

¹ RegTP 2001a

² Bücken 2001

³ Gabelmann/ Gross 2000: 107

⁴ Visser 2001

⁵ RegTP 2001e: 3

⁶ Bücken 2001

⁷ Peneder 1996: 215

⁸ Hefekäuser 1999: 150

⁹ Moritz 2000: 102

¹⁰ Moritz 2000: 103

¹¹ Fuhr/Kerkhoff 1999: 214

¹² Mellewigt/Theissen 1998: 590

¹³ Fuhr/Kerkhoff 1999: 214

¹⁴ Gerpott 1998: 59

¹⁵ Gerpott 1998: 63

¹⁶ Gerpott 1998: 63

¹⁷ TKG 1996: §1

¹⁸ Moritz 2001: 102

¹⁹ RegTP 2001b

²⁰ RegTP 2001c

²¹ ebenda

²² Schneider 2000: 535-536

²³ Cox 1998: 18

²⁴ Cox 1998: 20

²⁵ TKG 1996: § 24

²⁶ TEntgV : § 3

²⁷ Mellewigt/Theissen 1998: 590-591

²⁸ Moritz 2000: 106

²⁹ Cox 1998: 20-21

³⁰ Gerpott 1998: 91

³¹ Doll/Wieck 1998b: 661

³² Ehrmann/Mellewigt 1997: 259

³³ Moritz 2000:108