Kooperativer Föderalismus und Politikverflechtung

Gliederung

I. Einführung

II. Die Entstehung & Entwicklung der Politikverflechtung im kooperativen Föderalismus

III. Die administrative Verflechtung

IV. Parteiennetzwerke

V. Die Koalitionsvielfalt bei den Bundes- und Landtagswahlen

VI. Die Kooperation von Exekutive & Legislative

VII. Der kooperative Exekutivföderalismus

VIII. Die Gemeinschaftsaufgaben im föderalistischen Staat

IX. Die Ländervertretungen beim Bund

X. Rechtliche Vereinbarungen der Politikverflechtungen

XI. Die Planungsverflechtungen im kooperativen Föderalismus

XII. Probleme der Politikverflechtung und Kritikpunkte

XIII. Die Diskussion um ein leistungsfähigeres Föderalsystem

XIV. Schluss

XV. Quellenangaben

I. Einführung

Der politisch-administrative Alltag der BRD ist bestimmt von einem dichten Netz von Aufgabenverflechtungen zwischen Bund und Ländern, so wirken der Bund und die Länder in vielen Entscheidungsbereichen zusammen. Die Mitwirkung der Länder in der Bundespolitik, ihre Vertretung bei der Entscheidungsfindung über gemeinsame Aufgaben sowie die Koordinierung der Länderpolitik ist Aufgabe der Regierungen und Verwaltungen der Länder. Mit ihrer Zustimmung zu mehr gemeinsamen Entscheidungen von Bund und Ländern tauschten die Landesregierungen Landesautonomie gegen bundespolitische Beteiligungsrechte ein.^[1] Dieser „Beteiligungsföderalismus“ hat allerdings die Kehrseite einer Ausdünnung jener Politikbereiche, in denen das jeweilige Land alleine entscheiden kann, dies sind heute vor allem noch Bildung, Kultur, Medien, die Wirtschaftsförderung sowie Polizei, Kommunen und Verwaltung. Noch folgenreicher ist aber die Tatsache, dass die Landesparlamente zu den „Verlierern“² in diesem Prozess gehören, denn ihnen bleibt häufig nur noch die Aufgabe, das in den Kompromissen von dem Bundestag beschlossene zu bestätigen. Die Landesparlamente leiden unter der daraus folgenden Beschneidung der eigenständigen Politikbereiche durch die europäische und nationale Politikkooperation.³

Einen großen Bereich der Zusammenarbeit von Bund und Ländern stellen der Erlass und auch Änderungen von Gesetzen, Novellen und Rechtsverordnungen dar. So kann der Bundesrat z. B. wichtige Gesetzesvorhaben der Regierung verhindern, vor allem dann, wenn im Bundesrat und Bundestag die Mehrheiten unterschiedlich verteilt sind. Die Tatsache, dass die zustimmungspflichtigen Gesetze in der 13. Wahlperiode (1994-1998) 60 % ausmachten, zeigt die Verhinderungsmacht des Bundesrates. In Verwaltungsangelegenheiten ist die gegenseitige Rechts- und Amtshilfe von Bund und Ländern zu nennen. Das bedeutet zum Beispiel, dass die Staatsanwaltschaften der Länder mit der Bundesstaatsanwaltschaft oder das Bundeskriminalamt mit der Kripo der Länder in vielen Aufgaben kooperieren. Auch das föderale Finanzsystem mit den horizontalen (zwischen den Ländern stattfindend) und den vertikalen (zwischen Bund und Ländern stattfindend) Finanzausgleich und der Steuerverteilung zwischen Bund und Ländern erfordert einen Kooperationsbedarf. Die Existenz einer Vielzahl von Gremien macht dies noch deutlicher. So existieren auf allen Ebenen (Ministerialverwaltung, Minister, Regierungschefs) informelle und formelle Runden und Konferenzen zwischen den Ländern und zwischen den Ländern und dem Bund¹.

Die formellen und informellen Verflechtungen sowie die zusätzlichen Gemeinschaftsaufgaben von Bund und Ländern werden im Verlauf der Seminararbeit näher erläutert, ebenso wie die Kooperationen des Bundes und der Länder bezüglich der Verwaltung.

Der Politikwissenschafter Fritz W. Scharpf bezeichnet das Konglomerat von Institutionen und der Zuständigkeiten als „Politikverflechtung“, „ein Mehrebenenmodel der Entscheidungsfindung“²

Nach Roland Sturm waren

„Die Gewinner der Politikverflechtung die Landesregierungen (...). Was die Landtage an Autonomie verloren, gewannen die Landesregierungen als Beteiligungsrechte an der Bundesgesetzgebung hinzu. Die Politikverflechtung stärkte die Macht der politischen Exekutiven aller Regierungsebenen. Die wichtigsten Entscheidungen werden nun hinter den verschlossenen Türen ihrer Verhandlungsgremien von Beamten vorbereiten und oft auch getroffen(..)“.³

Ziel der Seminararbeit ist es, dem Leser einen genauen Einblick in die Entwicklung und Entstehung des kooperativen Föderalismus und der Politikverflechtung in der BRD zu verschaffen. Es sollen die Administration und die Kooperation zwischen Exekutive und Legislative auf der einen, sowie die Netzwerke zwischen den Parteien, die Gemeinschaftsaufgaben der Länder, die Planungsverflechtungen und die rechtlichen Vereinbarungen auf der anderen Seite eingehend erläutert werden.

Vor allem die Folgen der Politikverflechtung und eine Bewertung des kooperativen Föderalismus mit den Auswirkungen auf die Länderparlamente und den Bund sollen in dieser Seminararbeit herausgearbeitet werden. Kritikpunkte der Politikverflechtung und der Diskussion um die Reform des föderalen System in der Bundesrepublik sollen dem Leser die Bedeutung der Politikverflechtung im kooperativen Föderalismus in der zweiten Phase nach dem zweiten Weltkrieg in den sechziger Jahren verdeutlichen.

Eine Diskussion über die Frage, wie man das föderale System leistungsfähiger gestalten kann, schließt die Seminararbeit ab und verleitet hoffentlich den interessierten Leser dazu, die politische Debatte in Zukunft weiter zu verfolgen.

II. Die Entstehung & Entwicklung der Politikverflechtung im kooperativen Föderalismus

In der ersten Phase nach dem Zweiten Weltkrieg und dem Ende der sechziger Jahre hatte sich das Gewicht der bundesstaatlichen Ordnung zunehmend zum Zentralstaat hin verschoben. Diese Entwicklung beruhte nicht allein auf die Entscheidungen der politischen Akteure, sondern auch auf die Ausgestaltung der bundesstaatlichen Ordnung durch das Grundgesetz.¹ Obwohl es im bundesdeutschen Föderalismus immer schon ein intensives Zusammenwirken von Zentralstaat und Gliedstaaten gegeben hat, läutete die zweite Phase eine vermeintlich neue bundesstaatliche Zusammenarbeit ein. Im deutschen Bundesstaat werden seit Ende der sechziger Jahre zwei Begriffe erwähnt, welche die Tendenzen der Entwicklung der bundesstaatlichen Ordnung beschreiben: „Politikverflechtung“ und „kooperativer Föderalismus“.

Der Begriff „kooperativer Föderalismus“ bedeutet, dass Entscheidungseinheiten, die ursprünglich weitgehend autonom waren, Aufgaben gemeinsam lösen. Es kommt dadurch zu Verflechtungen und Verschränkungen. Neben der intensiven Kooperation von Bund und Ländern ist das Zusammenwirken der Länder untereinander als dritte Ebene zu sehen. Diese dritte Ebene entwickelte sich nach dem zweiten Weltkrieg, als man sich von Selbstkoordination der Länder bei der Bewältigung der akuten Versorgungsprobleme größere Handlungsfähigkeit versprach.

Die Idee von der Vielfalt in der Einheit bedeutet neben Wettbewerb zwischen den bundesstaatlichen Ebenen auch die Forderung nach einem breiten Grundstock an gemeinsamer Politik. Die „Politikverflechtung“ wurde mit den Verfassungsänderungen der späten sechziger Jahre und der sie begleitenden Gesetzgebung zur Regel in der deutschen Politik.²

In den Bereichen, in denen eine einheitliche Politikgestaltung unverzichtbar ist, wird der Bund durch Bundesgesetzgebung tätig, an der die Länder über den Bundesrat mitwirken. Die Bundesrepublik hielt es seit den sechziger Jahren für immer wichtiger, die Kooperation von Bund und Ländern zu intensivieren, weil den wachsenden Problemen wirtschaftlicher, konjunktur- und strukturpolitischer Art nur begegnet werden konnte, wenn Bund und Länder ihr Handeln stärker aufeinander abstimmten.¹

Durch die Finanzverfassungsreform von 1969 wurden die so genannten „Gemeinschaftsaufgaben“ ins Leben gerufen. Bestehende Kooperationen von Bund und Ländern wurden dadurch verstärkt. Die Kooperation der verschiedenen staatlichen Einrichtungen lässt sich beschreiben als ein Geflecht sich überschneidender Zuständigkeiten, von Koordinations- und Absprachemustern und formellen und informellen Mitsprachenbefugnissen, die aber im Verlauf des Textes noch näher erläutert werden. Dieses Geflecht überschneidender Zuständigkeiten wird als „Politikverflechtung“ bezeichnet. Der Begriff beschreibt sowohl die horizontale als auch vertikale Verzahnung der zahlreichen Organisations- und Entscheidungsebenen in einem Bundesstaat.¹

Die Politikverflechtung entwickelte sich aus der Nichtlösbarkeit von Problemen der staatlichen und gesellschaftlichen Akteure. Diese Probleme der Gesellschaft können isoliert voneinander nicht gelöst werden, da deren gesellschaftliche und politische Konsequenzen weitreichend einen großen Teil des Volkes in den einzelnen Ländern betreffen. Politikverflechtung ist aus den wachsenden Herausforderungen in der Zivilisation entstanden, wie z. B. die technologische Entwicklung, die Ressourcenknappheit, die Vernichtung der natürlichen Lebensgrundlagen und als Folge der Globalisierung. Die Planung, Formulierung, Entscheidung und Durchführung von politischen Maßnahmen sind auf jeweils gesonderte Institutionen wie Ministerien und Kabinette, Parlamentsausschüsse und Parlamente sowie Verwaltungsbehörden verteilt. Die Politikverflechtung ist ein Mehrebenenmodell der Entscheidungsfindung.

Der Druck bestimmter Probleme, die auf der Gesellschaft lasten, wird durch die Bearbeitung auf verschiedenen Ebenen verringert.

III. Die administrative Verflechtung

Fast alle Bundesgesetze werden von den Ländern vollzogen. Somit besteht ein ständiger Abstimmungsbedarf zwischen den bundesstaatlichen Ebenen. Die damit verbundene Verflechtung von Bundesebenen und Landesebenen ist also eine direkte Folge der Aufgabenverteilung nach dem Grundgesetz:

(Artikel 30, Kompetenzverteilung zwischen Bund und Länder)

„Die Ausübung der staatlichen Befugnisse und die Erfüllung der staatlichen

Aufgaben ist Sache der Länder, soweit dieses Grundgesetz keine andere

Regelung trifft oder zulässt.“¹

1. Formelle Verflechtungen

Zu formellen Verflechtungen von Bundes- und Landesverwaltung kommt es vor allem bei der so genannten Mischverwaltung. So sind z. B. die Oberfinanzdirektionen ein Teil der Finanzverwaltung, und somit sowohl Institutionen des Bundes als auch des jeweiligen Landes. Bundesregierung und Landesregierung kooperieren bei der Personalauswahl, der Behördenorganisation und der Arbeitsweise eng miteinander. Die Eigenständigkeit der Länder bei der Bundesauftragsverwaltung ist stark eingeschränkt, während Bund und Länder im Rahmen der institutionellen Verflechtungen als gleichberechtigte Partner auftreten.

Bundesauftragsverwaltung bedeutet, dass Landesverwaltungen ein Bundesgesetz im Auftrag des Bundes ausführen. Beispielsweise greift die Bundesregierung durch den Erlass von Verwaltungsvorschriften in die Landesverwaltung ein und kann im Rahmen ihrer Aufsicht Weisungen an die Landesbehörden erteilen, Berichte anfordern und Beamte zur Kontrolle entsenden.

Weniger schwach ist die administrative Verflechtung zwischen Bund und Ländern in den Bereichen, in denen Bundesrecht als landeseigene Angelegenheit betrachtet wird.¹ Dies ist in der Verwaltungspraxis des deutschen Bundesstaates der Normalfall. Verwaltungsvorschriften des Bundes sind seltener, seine Aufsicht ist beschränkt auf die Überprüfung der Rechtmäßigkeit.

2. Informelle Verflechtungen

Für die Funktions- und Leistungsfähigkeit des Systems ist eine Vielzahl von informellen Kontakten zwischen den Verwaltungen des Bundes und der Länder oft noch bedeutender als das formelle Beziehungsgefüge. Die Ministerpräsidenten und Ressortminister einzelner Länder und die leitenden Beamtenschaften der jeweiligen Behörden kommen auch außerhalb der institutionalisierten Konferenzen zusammen, um Probleme zu erläutern. Dies ist vor allem bei benachbarten Bundesländern der Fall. Bund und Länder sind zudem durch eine Vielzahl von Gremien verflochten, denen Fachleute Bundes- und Landesministerien angehören. Viele dieser Bund-Länder-Ausschüsse haben die Aufgabe, modellartige Gesetzentwürfe vorzubereiten. Anderen Gremien beschäftigen sich zum Beispiel mit der Ausbildung von Polizeibeamten in den Ländern oder auch mit der Unterbringung von Asylsuchenden.

[...]

^[1] Vgl. „Länder, Länderkompetenzen & Politikverflechtung“ auf der CD-Rom „Föderalismus in Deutschland“ der Bayerischen Landeszentrale für politische Bildung, Augsburg 1999

² Vgl. „Länder, Länderkompetenzen & Politikverflechtung“ auf der CD-Rom „Föderalismus in Deutschland“ der Bayerischen Landeszentrale für politische Bildung, Augsburg 1999

³ Vgl. „Länder, Länderkompetenzen & Politikverflechtung“ auf der CD-Rom „Föderalismus in Deutschland“ der Bayerischen Landeszentrale für politische Bildung

¹ Vgl. hierzu Schreyer/Schwarzmeier: Grundkurs Politikwissenschaften: Studium der politischen Systeme, 1. Auflage, Wiesbaden, 2002, Westdeutscher Verlag GmbH

² Vgl. hierzu Schreyer/Schwarzmeier: Grundkurs Politikwissenschaften: Studium der politischen Systeme, 1. Auflage, Wiesbaden, 2002, Westdeutscher Verlag GmbH, S.74

³ Sturm, Roland: „Der deutsche Föderalismus vor einer „Fundamentalreform“? in: Eckhard Jesse, Konrad Löw (Hg.): 50 Jahre Bundesrepublik Deutschland, Berlin 1999, S. 81-99

¹ Vgl. Laufer / Münch: Das föderative System der BRD, S.19

² Vgl. Sturm Roland: “Der deutsche Föderalismus vor einer „Fundamentalreform“? in Eckhard Jesse, Konrad Löw (Hg.) 50 Jahre Bundesrepublik Deutschland, Berlin 1999, S81-99

¹ Vgl. Münch / Meerwaldt: Politikverflechtung im kooperativen Föderalismus, S.30

¹ Vgl. Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Bundeszentrale für pol. Bildung, Bonn, 1996, S. 27

¹ Vgl. Münch / Meerwaldt, 2002, S. 31