Wie sinnvoll wäre ein Gewerbegesetzbuch? Vor- und Nachteile einer Bücherkodifikation im Gewerberecht

Inhaltsverzeichnis

A. Einleitung

B. Vorüberlegungen
I. Entwicklung des Gewerberechts
II. Bestimmung des Bewertungsmaßstabs
1. Definitionen: Kodifikation und Bücherkodifikation
2. Kennzeichen „Guter Gesetzgebung“
3. Eckpunkte für die Bewertung einer Bücherkodifikation

C. Kodifizierbarkeit des Gewerberechts und Auswirkungen eines Gewerbegesetzbuchs
I. Vollständigkeit
1. Umsetzbarkeit der vollständigen Regelung des Gewerberechts
a) Anspruch einer Bücherkodifikation
b) Aktuelle Lage
aa) Bundesrechtliche Zersplitterung
bb) Landesrechtliche Zersplitterung
cc) Vermischung mit anderen Rechtsgebieten
c) Veränderung durch die Bücherkodifikation
aa) Bundesrechtliche Zersplitterung
bb) Landesrechtliche Zersplitterung
cc) Vermischung mit anderen Rechtsgebieten
2. Auswirkungen der vollständigen Regelung
a) Verlässlichkeit
b) Übersichtlichkeit
c) Verständlichkeit
II. Systematik
1. Umsetzbarkeit der Systematisierung des Gewerberechts
a) Anspruch einer Bücherkodifikation
b) Aktuelle Lage
aa) Die Systematik des deutschen Gewerberechts
bb) Der Einfluss der europäischen Gewerberechtssystematik
c) Veränderung durch die Bücherkodifikation
aa) Die Systematik des deutschen Gewerberechts
bb) Der Einfluss der europäischen Gewerberechtssystematik
d) Vereinheitlichung mit anderen Rechtsgebieten
2. Auswirkungen der Systematisierung
a) Verlässlichkeit
b) Übersichtlichkeit
c) Verständlichkeit
III. Zusammenfassung: Kodifizierbarkeit des Gewerberechts und Auswirkungen eines Gewerbegesetzbuchs

D. Ausblick: Die politische Durchführbarkeit der Rekodifikation

E. Fazit

Literaturverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

A. Einleitung

Die Gewerbeordnung (GewO) feiert am 21.06.2020 ihren 151. Geburtstag. Die Entstehungszeit der „Gewerbeordnung für den Norddeutschen Bund“ vom 21.06.1869¹ war geprägt von großen Veränderungen und Fortschritten durch die Industrialisierung. Für deren Bewältigung wurde die GewO 1869 als allgemein gültige, moderne und zukunftssichere rechtliche Grundlage geschaffen.² Sie ist bis heute prägend für unser Gesellschafts- und Wirtschaftsleben. So wurde dort der immer noch unverändert fortgeltende Grundsatz der Gewerbefreiheit (§ 1 I GewO) normiert und der Grundstein zur Gleichberechtigung von Frauen und Männern gelegt.³ Ebenso gab es erste Regeln zum Gefahrenabwehr- und Umweltrecht.⁴

Die GewO gilt bis heute, wurde aber im Laufe der Jahrzehnte ständig angepasst.⁵ Die Vielzahl der Änderungen zeigt zwei Dinge: die enorme Entwicklung im Bereich von Wirtschaft und Gewerbe seit 1869 und die große Anpassungsfähigkeit der GewO.⁶ Sie wirft aber auch eine entscheidende Frage auf: Wäre es - in einer Zeit des Wandels durch Globalisierung, Digitalisierung und Europäisierung - nicht längst überfällig, das Gewerberecht, das sich seit seiner kompakten Regelung in der GewO 1869 längst in Spezialgesetze und Gesetze der Länder zerstückelt hat und von europarechtlich geprägten Normen durchzogen ist⁷, wieder zu einer Kodifikation zusammenzufassen?

In dieser Arbeit sollen die Vor- und Nachteile einer Rekodifikation des Gewerberechts in Form einer Bücherkodifikation dargestellt und gegeneinander abgewogen werden.

Ausgehend von der Entwicklung des Gewerberechts und Überlegungen zu den Kennzeichen einer Bücherkodifikation und Qualitätsanforderungen an Gesetze werden die Parameter entwickelt, anhand derer ein Gewerbegesetzbuch beurteilt werden kann. Im Hauptteil der Arbeit wird anhand der gewählten Kriterien die Umsetzbarkeit einer Bücherkodifikation und deren Auswirkungen untersucht. Zum Abschluss wird ein kurzer Ausblick auf die politische Durchführbarkeit einer Rekodifikation gegeben.

B. Vorüberlegungen

I. Entwicklung des Gewerberechts

Das Gewerberecht ist die „Gesamtheit der öffentlich-rechtlichen Vorschriften, die die Ausübung eines Gewerbes regeln.“⁸ Ein Gewerbe ist „jede nicht sozial unwertige ([…]„erlaubte”) auf Gewinnerzielung gerichtete und auf Dauer angelegte selbständige Tätigkeit, ausgenommen Urproduktion, freie Berufe […] und bloße Verwaltung eigenen Vermögens.“⁹ Geregelt ist das Gewerberecht heute in der GewO als „Grundgesetz des Gewerberechts“¹⁰. Sie bildet das Gerüst des Gewerberechts und beinhaltet viele allgemeine und spezielle Vorschriften. Daneben gibt es verschiedene gewerbenebenrechtliche Gesetze, wie zum Beispiel das Handwerksrecht¹¹, das Gaststättenrecht oder das Ladenschlussrecht.^{12 13}

Diese Aufteilung bestand jedoch nicht immer. Die GewO 1869 verfolgte als Kodifikation einen ganzheitlichen Ansatz. Sie wurde als Reaktion auf den rasanten gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Wandel¹⁴ des 19. Jahrhunderts geschaffen und hatte zum Ziel, das gesamte Wirtschaftsleben inklusive seiner Auswirkungen auf Gesellschaft und Umwelt zu steuern.¹⁵ In der GewO 1869 waren deshalb in Ermangelung anderer Gesetze verschiedenste Materien vereint. Neben den gewerberechtlichen Vorschriften enthielt sie insbesondere drei weitere Rechtsgebiete, die heute vom Gewerberecht unterschieden werden: das Umweltrecht,¹⁶ das Sozialrecht¹⁷ und das Arbeitsrecht.¹⁸ Das Arbeitsrecht spielt nach wie vor eine große Rolle in der GewO. Umwelt- und Sozialrecht wurden dagegen gänzlich entfernt.¹⁹

Trotz seiner ursprünglich weitblickenden Kodifikation ist das Gewerberecht durch stetigen Wandel geprägt. Schon kurz nach Erlass der GewO 1869 entstand der Bedarf nach mehr arbeits- und sozialrechtlichen Bestimmungen.²⁰ Bis heute musste die GewO aufgrund nationaler Bedarfe und europarechtlicher Vorgaben über 300-mal geändert werden²¹, was zu einer immer weiterreichenden Zersplitterung des Gewerberechts führte. Diese erreichte ihren Höhepunkt in der Föderalismusreform I, als ein großer Teil der gewerberechtlichen Gesetzgebungskompetenzen auf die Länder überging,²² die in der Folge eigene gewerberechtliche Gesetze erlassen haben. Trotz des Willens des Gesetzgebers, eine unnötige Zersplitterung des Gewerberechts zu vermeiden²³ entwickelte sich die GewO immer mehr zu einem „Gesetz der Gegensätze“²⁴, für das der ursprüngliche Kodifikationsgedanke aufgegeben wurde.

II. Bestimmung des Bewertungsmaßstabs

1. Definitionen: Kodifikation und Bücherkodifikation

Eine Kodifikation ist die Zusammenfassung eines gesamten Rechtsgebiets zu einem einzigen, abschließenden Gesetzbuch.²⁵ Sie zielt darauf ab, die Fülle an Regelungen und Erkenntnissen aus Rechtswissenschaft und Rechtsprechung systematisch zusammenzufassen, aufeinander abzustimmen und dabei bestmöglich zu straffen.²⁶ Das wohl bekannteste Beispiel für eine Kodifikation im deutschen Recht ist das BGB, auch im Bereich des öffentlichen Rechts finden sich zahlreiche Kodifikationen, wie beispielsweise das BauGB.²⁷

Die Bücherkodifikation ist eine besondere Form der Kodifikation. Auch sie weist die wesentlichen Merkmale einer traditionellen Kodifikation auf, fasst also ein Rechtsgebiet systematisch zusammen. Im Unterschied dazu wird sie jedoch in einzelne Bücher aufgeteilt, die nacheinander erlassen werden.²⁸ Das Ziel der abschließenden Regelung wird somit erst nach dem Durchlaufen eines längeren und unterteilten Rechtsetzungsprozesses erreicht. Prominentes Beispiel für eine Bücherkodifikation ist die Zusammenfassung des Sozialrechts im SGB I-XII, dessen Buch I bereits 1976 erlassen wurde und das 2003 mit dem Erlass des SGB XII vorläufig abgeschlossen wurde.²⁹

Eine Bücherkodifikation ist somit die möglichst vollständige Zusammenfassung eines Rechtsgebiets in mehreren, über einen längeren Zeitraum hinweg erlassenen und systematisch aufeinander abgestimmten Büchern.

2. Kennzeichen „Guter Gesetzgebung“

Geltende Rechtsnormen, ihre Veränderung und Anpassung und der Erlass neuer Normen stehen regelmäßig unter Kritik.³⁰ Bei der Rechtsetzung wird stets versucht, dem Anspruch „guter Gesetzgebung“ zu entsprechen.³¹ Was genau ein gutes Gesetz ausmacht ist jedoch nicht eindeutig definierbar, da es etliche unterschiedliche, sich teils sogar widersprechende Anforderungen gibt, die an ein gutes Gesetz gestellt werden.³² Um die Evaluierung eines Gewerbegesetzbuchs zu ermöglichen müssen einige Merkmale bestimmt werden, an denen sich die Auswirkungen einer Bücherkodifikation des Gewerberechts messen lassen. Einen Vorschlag für solche Merkmale liefert das „Handbuch der Rechtsförmlichkeit“ des Bundesministeriums für Justiz: Hiernach soll das geschaffene Recht verlässlich, übersichtlich und verständlich sein.³³

Verlässlich ist ein Gesetz, wenn es eine sichere und eindeutige Grundlage zur Urteilsfindung für die Gerichte ist. Es wirft auch in der Anwendung keine Fragen auf. Dadurch ist es sowohl für die Normadressaten als auch für die Verwaltung ein Garant für Rechtssicherheit.

Übersichtlichkeit ist die Voraussetzung für die Verständlichkeit. Ein übersichtliches Gesetz ermöglicht ein schnelles Zurechtfinden und einen unkomplizierten Umgang.

Verständlich ist ein Gesetz, wenn nicht nur Anwälte, Richter und die Verwaltung das Gesetz verstehen, sondern auch der juristische Laie die Anforderungen und Rechtsfolgen des Gesetzes erkennen und danach handeln kann.

Eine „gute“ Gewerberechtskodifikation erfüllt diese Merkmale und ist dadurch für die Gerichte, die Normadressaten und die Verwaltung gut anwendbar.

[...]

¹ Im Folgenden GewO 1869.

² Eisenmenger, in: Landmann/Rohmer, GewO, § 1, Rn. 64.

³ Gem. § 11 GewO 1869 erhielten Frauen die gewerbebezogene Geschäftsfähigkeit. Die Norm war geprägt vom Gedanken der Aufhebung aller Beschränkungen der Dispositionsfähigkeit von Frauen, die verfassungsrechtliche Anerkennung folgte aber erst 1949 in Art. 3 II 1 GG, vgl. Stober, GewA 2020, 1, 1.

⁴ Stober, GewA 2020, 1, 1.

⁵ Schönleiter, GewA 2019, 260, 260.

⁶ Ebd., 260.

⁷ Eisenmenger, GewA 2019, 281, 282.

⁸ Dudenredaktion, "Gewerberecht" auf Duden online, eingesehen am: 18.02.2020.

⁹ BVerwG, NJW 1977, 772, 772.

¹⁰ Müller, in: Stober, Lexikon des Rechts, Gewerberecht; Stober/Eisenmenger, Öffentliches Wirtschaftsrecht BT, § 45, Rn. 6.

¹¹ 1953 aus der GewO ausgegliedert und spezialgesetzlich in der HwO geregelt, vgl. Kluth, GewA 2019, 278, 279.

¹² Beide waren bis zur Föderalismusreform I in bundesrechtlichen Spezialgesetzen (GastG, LadSchlG) geregelt und wurden seitdem in einigen Ländern neu erlassen, s.a.: Seiler, in: Epping/Hillgruber, BeckOK GG, Art. 74, Rn. 44.

¹³ Hakenberg, in: Weber, Rechtswörterbuch, Gewerbe.

¹⁴ Kluth, GewA 2019, 278, 278.

¹⁵ Schönleiter, GewA 2019, 260, 260, Kluth, GewA 2019, 278, 278 f.

¹⁶ Insbesondere Regelungen zum Immissionsschutzrecht und Gerätesicherheitsrecht, heute geregelt im BImSchG und ProdSG, früher §§ 16 ff GewO 1869; vgl. Kluth, GewA 2019, 278, 279.

¹⁷ Geregelt in §§ 140 f. GewO 1869, später in die RVO überführt und im Rahmen der Reform des Sozialrechts in der BRD in das SGB aufgenommen; Kluth, ebd.; Schönleiter, GewA 2019, 260, 261.

¹⁸ §§ 105 ff. GewO 1869, dort bis heute geregelt; Kluth, GewA 2019, 278, 279.

¹⁹ Stober, GewA 2020, 1, 1.

²⁰ Vgl. Schönleiter, GewA 2019, 260, 261.

²¹ Zu den einzelnen Änderungen s. Schönleiter, in: Landmann/Rohmer, GewO, Übersicht aller Änderungen der GewO, Rn. 1-3.

²² Kluth, GewA 2019, 278, 279 f.

²³ Vgl. Schönleiter, GewA 2019, 260, 261.

²⁴ Eisenmenger, GewA 2018, 181, 182.

²⁵ Groh, in: Weber, Rechtswörterbuch, Kodifikation.

²⁶ Kloepfer/Durner, DVBl 1997, 1081, 1082.

²⁷ Schärdel, Die Bücherkodifikation, S. 19.

²⁸ Ebd., S. 22 f.

²⁹ S.a. ebd., S. 36-42.

³⁰ Bundesministerium der Justiz, Handbuch der Rechtsförmlichkeit, S. 15, Rn. 3.

³¹ Kluth, GewA 2019, 278, 278.

³² Steinbach, Rationale Gesetzgebung, S. 1, 319 ff.

³³ Bundesministerium der Justiz, Handbuch der Rechtsförmlichkeit, S. 16, Rn. 4.