Öffentliche Finanzierung institutioneller Kinderbetreuung

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Öffentliche Finanzierung institutioneller Kinderbetreuung
2.1 Gründe öffentlicher Finanzierung
2.2 Die Finanzierung der institutionellen Kinderbetreuung
2.3 Problematik der gegebenen Finanzierung

3. Das Gutscheinsystem als Reformansatz im Bereich der Kindertagesstätten
3.1 Ziele des Gutscheinsystems
3.2 Voraussetzungen zur Zielerreichung
3.3 Finanzierungsmöglichkeiten des Gutscheinmodells

4. Bewertung und Fazit

Abkürzungsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Aufgrund der zunehmenden Beteiligung von Frauen an der industriell geprägten Erwerbstätigkeit und der damit verbundenen Trennung von Arbeits- und Lebensbereich, ergab sich im Zuge der industriellen Revolution die Notwendigkeit, zur Betreuung von Kindern während der Abwesenheit der Eltern. Erste Einrichtungen zur Betreuung der Kinder„wurden durch den sozialen und finanziellen Einsatz engagierter Bürger getragen, die bestrebt waren, dem „moralischen Verfall“ der unbeaufsichtigten Kinder entgegenzutreten.“^[1] Im Vordergrund stand dabei zunächst nur die Aufbewahrung der Kinder während der Arbeitszeit der Eltern; weitergehende Erziehungsziele waren damit nicht verbunden.^[2]

Erst in den 60er Jahren wurde der Kindergarten als Regelinstitution anerkannt, die durch frühe vorschulische Erziehung und Bildung die Chancengleichheit der Kinder im Zuge der deutschen Bildungsreform unterstützen sollte. In Westdeutschland war der Kindergarten als „Sozialisationsinstitution“ zunächst vorwiegend auf die halbtägige Kinderbetreuung ausgerichtet. Dies korrespondierte mit der seinerzeit noch verbreiteten Einstellung, dass sich die Erwerbstätigkeit von Frauen allenfalls auf einen Hinzuverdienst beschränken solle, der Schwerpunkt für Frauen aber nicht in der Berufswelt liege, sonder in der Familienführung. Demgegenüber war in der DDR ––dem Ideal der gleichberechtigten Tätigkeiten von Männern und Frauen folgend, schon frühzeitig eine ganztägige Betreuung von Kindern aller Alterklassen üblich. Mittlerweile ist es weitgehend gesellschaftlicher Konsens, dass eine geschlechtsspezifische Trennung von Beruf und Kinderbetreuung nicht mehr zeitgemäß ist Mit der Neuregelung des Schwangeren- und Familienhilfegesetzes vom 01.01.1996 wurde jedem Kind im Vorschulalter ein „Rechtsanspruch auf einen Kindergartenplatz“ im Kinder- und Jugendhilfegesetz gewährt. Mittlerweile gibt es in Westdeutschland ein fast flächendeckendes Halbtagsbetreuungsangebot Die ganztägige Betreuung inklusive Mittagessen - eine wesentliche Voraussetzung für die Vereinbarkeit von Beruf und Familie für beide Elternteile - wird zwar als Ideal postuliert, ist aber noch immer die Ausnahme. Ein wesentlicher Grund für die geringe Verbreitung von ganztätigen Betreuungsangeboten liegt unter anderem in der strittigen Finanzierungsfrage.

Im Folgenden wird die öffentliche Finanzierung institutioneller Kinderbetreuung erläutert. Dabei wird auf die ihr zu Grunde liegende Finanzierungsform eingegangen und ihre Problematik hervorgehoben. Darauf aufbauend wird das Gutscheinmodell als möglicher Reformansatz im Bereich der Kindertagesstätten vorgestellt.

2 Öffentliche Finanzierung institutioneller Kinderbetreuung

2.1 Warum öffentliche Finanzierung

Die grundsätzliche Überlegung einer öffentlichen Finanzierung ist, dass bestimmte Güter und Dienstleistungen den Bedürfnissen der Nachfrager entsprechend bereitgestellt werden müssen. In einem marktwirtschaftlichen Prozess kann der Nachfrager seine Präferenzen über seine Zahlungsbereitschaft für das jeweilige Gut kundtun. Der Anbieter entscheidet anhand der Nachfrage ob und zu welchem Preis es lohnenswert ist ein Gut anzubieten und zu verkaufen. Der neoklassischen Markttheorie zufolge arbeitet der Markt über den Preismechanismus bei der Ressourcenallokation effizient und pareto-optimal.

Marktversagen entsteht dann wenn z.B. Informationsasymmetrien, externe Effekte oder Marktmacht (z.B. Monopol) eines Anbieters vorliegen.

Durch die öffentliche Finanzierung von Kindertagesstätten greift der Staat in den Markt ein um allokative und distributive Ziele zu erreichen. Nach Kreyenfeld lässt sich eine öffentliche Förderung von Kindertageseinrichtungen insbesondere durch drei Hauptziele rechtfertigen:

a) Erzeugung von Startchancengleichheit für Kinder
b) Erzeugung von Chancengleichheit und Erwerbsförderung von Frauen auf dem Arbeitsmarkt
c) Unterstützung der Humankapitalallokation

Zu a)

„Startchancengleichheit wird erreicht, wenn alle Schichten und gesellschaftlichen Gruppen der gleiche Zugang zu Bildungseinrichtungen unabhängig von ihrem Einkommen ermöglicht wird.“^[3]

Die amerikanische Studie „Perry Preeschool Project“ zeigt, dass eine Betreuung im Vorschulalter „positive Effekte auf die Entwicklung benachteiligter Kinder hat.“^[4] Diese beziehen sich sowohl auf den Schulerfolg als auch auf das spätere Erwerbsleben. Dabei wurden 123 Kinder mit einem Intelligenzquotienten, der unterhalb des Durchschnitts lag, auf eine Untersuchungsgruppe und eine Kontrollgruppe aufgeteilt. Die Kinder der Untersuchungsgruppe nahmen im Alter von drei und vier täglich an einem 2,5 stündigen Vorschulprogamm teil, welches einen Kind-Betreuerschlüssel von 5:1 hatte und ein differenziertes pädagogisches Pogramm aufwies.

Zudem zeigt Tietze (1984), „ dass Grundschulkinder in Bezirken mit hoher Versorgungsdichte mit Kindergartenplätzen bessere Schulleistungen zeigen im Vergleich zu Kindern in Bezirken mit niedriger Versorgungsdichte.“^[5]

Als ein weiterer Baustein zur Erereichung von Startchancengleichheit wird die „soziale Durchmischung“ von Kindern in Kinderbetreuungseinrichtungen gesehen, da diese einer Ausgrenzung gesellschaftlich benachteiligter Gruppen und der damit verbundenen Probleme entgegentrete.

Überließe man die Kinderbetreuung der freien Marktwirtschaft, entschiede lediglich die Kaufkraft der Eltern über die Frage, ob das Kind eine Kindertagesstätte besuchen kann. Zudem ließe sich schwer ermitteln, ob der Auftrag der „Betreuung, Bildung und Erziehung“ (§22 Abs. 2 KJHG) tatsächlich erfüllt würde.^[6] Wie auch bei den freien Trägern bzw. den öffentlichen Einrichtungen bestünde ein Prinzipal-Agenten- Problem zwischen Eltern und der Kindergarteneinrichtung, was die Qualität der Einrichtung anbelangt. Da allerdings freie Träger das Gebot der Gemeinnützigkeit für sich beanspruchen, dürfte hier weniger zu befürchten sein, dass auf Qualität zur Gewinnmaximierung verzichtet wird.

Zu b)

Die Förderung der Frauenerwerbstätigkeit hat das sozialpolitische Ziel der geschlechterspezifischen Trennung von Beruf und Familie wie es das traditionelle Familienbild vorsah entgegenzuwirken und die Chancengleichheit der Frauen auf dem Arbeitsmarkt zu unterstützen. Da noch immer das gesellschaftliche Bild der Frau von ihrer Rolle als erziehende und betreuende Mutter geprägt ist, muss es Ziel der öffentlichen Finanzierung sein, Betreuungsmöglichkeiten anzubieten, die die Erwerbstätigkeit der Frau und die Kinderbetreuung ermöglichen; mindestens durch eine Halbtagsbetreuung, die eine Teilzeiterwerbstätigkeit der Mütter zulassen oder eine Ganztagsbetreuung.

Zu c)

„Institutionelle Kinderbetreuung kann mit ihrem bildenden, erzieherischen und sozialisierenden Charakter als Investition in das Humankapital von Kindern verstanden werden.“^[7] Hierbei handelt es sich bei der frühkindlichen Bildung nach Kathrin Bock-Fomulla um ein meritorisches Gut.^[8] Man geht davon aus, dass es einen größeren Nutzen stiften könnte als es die bestehende Nachfrage widerspiegelt, sodass Humankapitalinvestitionen zwar in erster Linie private Erträge abwerfen, nämlich in Form von erhöhter Produktivität im späteren Arbeitsleben, aber aufgrund des meritorischen Charakters eine öffentliche Finanzierung von Bildungsinvestitionen erwünscht ist. In der Bundesrepublik Deutschland werden Investitionen in Bildung als staatliche Aufgabe gesehen. Es wird argumentiert, dass sich Individuen über die positiven Erziehungs- und Bildungseffekte nicht im Klaren sind. Zudem werden höhere Einnahmen des Staates durch eine erhöhte Produktivität generiert.

Da allerdings aus der öffentlichen Leistung den Eltern auch ein privater Nutzen entsteht, weil sie erwerbstätig sein können und ihre Kinder einen Nutzen aus einer guten Sozialisation und Bildung ziehen, sollen einkommensabhängige Beiträge im Rahmen der möglichen Zahlungsfähigkeit erhoben werden. Das wurde auch durch einen Beschluss des Bundesverfassungsgerichts untermauert (1998).

2.2 Die Finanzierung der Kinderbetreuung

Das bestehende System wird aus kommunalen Haushalten steuerfinanziert.^[9]

Dabei sieht das Bundesrecht zwei mögliche Finanzierungsformen vor.

Die Subventionsförderung, auch Förderung der freien Jugendhilfe genannt, nach §74 SGB VIII ist das überwiegend praktizierte Finanzierungsmodell der Kindertagesbetreuung in der Bundsrepublik Deutschland. Es setzt das Kriterium der Gemeinnützigkeit voraus, d.h. dass die Errichtung eines Kindergartens nicht zur Erzielung eines wirtschaftlichen Gewinns, sondern dem Allgemeinwohl dienen soll. Träger der freien Jugendhilfe sollen ihre Tätigkeit in Verfolgung eigener Interessen und Ziele ausüben, während die öffentliche Jugendhilfe diese unterstützt und fördert. Dies schließt eine Vollfinanzierung des Trägers im Normalfall aus. Nach Kreyenfeld (2001) werden in Deutschland Kindertagesstätten durch öffentliche Zuwendungen, die fast ausschließlich aus dem kommunalen Budget stammen, finanziert. Die Höhe der Finanzierung wird fast vollständig durch die jeweilige Kommune festgelegt. Allerdings dürfen nach gesetzlicher Vorgabe nicht die gesamten Kosten über öffentliche Mittel gedeckt werden. Freie Träger müssen eine Eigenleistung erbringen, wobei die Bezuschussung der Träger je nach Bundesland variieren kann. Freie Träger besitzen einen Gemeinnützigkeitsstatus und müssen auf dem Gebiet der Jugendhilfe tätig sein. Die Anerkennung eines freien Trägers als solcher erfolgt durch das lokale Jugendamt. Andere Träger, die nicht als freie Träger anerkannt sind, sind vom Erhalt öffentlicher Zuschüsse ausgeschlossen. In vielen Ländern werden die Betriebskosten (Personal- und Sachkosten) zu je 30 Prozent vom Träger und der Kommune getragen und bis zu 30 Prozent vom Land selbst.^[10] Zusätzlich gibt es eine große Anzahl an praktizierten Finanzierungsarten, da die Bezugsgrößen für tatsächliche Ausgaben unterschiedlich definiert werden. Zum Beispiel können sich Bezuschussungen anhand von genehmigten Plätzen, belegten Plätzen oder Gruppen orientieren, oder sie werden anteilig, in Abhängigkeit von der Haushaltslage, festgesetzt. Dabei kann auch zwischen einer Anteilsfinanzierung der Gesamtkosten, einer Festbetragsfinanzierung und einer Fehlbedarfsfinanzierung unterschieden werden. Durchschnittlich belaufen sich die Bezuschussungen der Träger auf bis zu 50 Prozent der Kosten.

[...]

^[1] Vgl. Kreyeneld

^[2] Vgl. Kreyenfeld

^[3] Kreyenfeld ( 2001), S. 27

^[4] Kreyenfeld (2001), S. 28

^[5] Kreyenfeld ( 2001), S. 28

^[6] Ehmann (2003), S. 34

^[7] Kreyenfeld (2001), S. 30

^[8] Vgl. Diller ( 2004), S. 21

^[9] Vgl. Kreyenfeld (2001), S.179

^[10] Vgl. Kreyenfeld (2001), S. 45