Der Europäische Verfassungskonvent - Chancen und Risiken einer Europäischen Verfassung

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungen

1 Fragestellung und Vorgehensweise

2 Verfasstheit, Verfassungsfähigkeit und Verfassungsnotwendigkeit im Rahmen der Europäischen Union
2.1 Allgemeine Definition und Inhalt einer nationalen Verfassung
2.2 Die rechtliche Natur der Europäischen Union
2.3 Juristische Betrachtung: Sind EU und EG materiell verfassungsfähig i.e.S.? Bilden die Grundlagenverträge der EU und der EG eine materielle Verfassung i.e.S.?
2.4 Der juristische Verfassungsbegriff im Rahmen der vorliegenden Arbeit
2.4.1 Verfassungskriterien
2.4.2 Erfüllung der Kriterien durch die „Europäische Verfassung“ der Verfassungsgemeinschaft?
2.5 Die politische Diskussion – Braucht Europa eine Verfassung?

3 Die Vorschläge des Europäischen Konvents – Chancen und Risiken einer Verbesserung der „Europäischen Verfassung“
3.1 Die Arbeit des Europäischen Verfassungskonvents
3.2 Eine Vollverfassung auf Europäischer Ebene?
3.3 Abbau der Defizite durch die Konventsvorschläge?
3.3.1 Vereinfachung der Verträge in einer Verfassungsurkunde
3.3.2 Status der Menschenrechte und Grundfreiheiten
3.3.3 Die europäische Identität und die Wahrung der nationalen Identitäten
3.3.4 Gewaltenteilung zwischen EU/EG und ihren Mitgliedstaaten
3.4 Zusätzliche Risiken durch die Umsetzung der Konventsvorschläge?

4 Fazit

Literaturverzeichnis

Abkürzungen

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1 Fragestellung und Vorgehensweise

Die bereits mehrere Jahrhunderte alte Idee eines einigen Europas lebte vor dem Hintergrund der Ereignisse des ersten und zweiten Weltkrieges wieder auf. Durch eine Verflechtung der vitalen Interessen der europäischen Staaten und durch die Abgabe nationalstaatlicher Hoheitsrechte an europäische Institutionen sollten wirtschaftliche Krisen, Kriegsgefahr und Hegemonialstreben einzelner Mächte verhindert werden. Daneben beabsichtigten die europäischen Staaten, ihre internationale wirtschaftliche Konkurrenzfähigkeit und politische Macht insbesondere gegenüber den USA sowie der Sowjetunion zu erhalten bzw. wiederzuerlangen.^[1] Die Idee einer Organisation, die durch starke und über die Zeit kontinuierliche europäische Institutionen das Gemeinwohl sichern sollte, wurde erstmals 1952 und 1957 in Vertragsform gegossen.^[2]

Die vertraglichen Grundlagen für die innereuropäische Kooperation wurden später erheblich erweitert und vertieft,^[3] insbesondere auch aufgrund der Übertragung eines der bedeutendsten Bereiche staatlicher Hoheitsgewalt, der Währungshoheit und der Geldpolitik, auf die Europäische Zentralbank als Institution der Europäischen Union.^[4] Dadurch tritt derzeit immer deutlicher die Frage in den Vordergrund, welches Selbstverständnis, welche Rechtsform und Ausgestaltung und welche Art vertraglicher Grundlagen diese Kooperationsform letztendlich annehmen soll und wird. Es besteht weitgehend Einigkeit in juristischer und politischer Literatur, dass die darüber hinaus bestehenden innereuropäischen und außenpolitischen Herausforderungen, insbesondere die Osterweiterung und die europäische Integration, auf Basis der aktuellen Verträge nicht bewältigt werden können und dass die auf die Verträge von Amsterdam und Nizza gerichteten Hoffnungen in wesentlichen Punkten nicht erfüllt worden sind.^[5] Die sich daraus ergebenden „left-overs“ von Nizza sollen auf einer Regierungskonferenz 2004 behandelt werden, die durch einen Europäischen Verfassungskonvent, eingesetzt durch den Europäischen Rat von Laeken mit Beschluss vom 14./15.12.2001, vorbereitet wird.^[6] Die Bedeutung der Tätigkeit des Konvents für Deutschland wird unterstrichen durch die Entsendung von Außenminister Joschka Fischer in den Konvent.

Die Europäische Verfassungsdebatte ist vielschichtig. Die vorliegende Arbeit kann sich nur einem begrenzten Aspekt dieser Debatte widmen. Das Thema legt den Fokus auf die Frage, ob Chancen und Risiken durch die Entstehung einer Europäischen Verfassung auf europäischer Ebene entstehen. Da der Begriff der Verfassung, zumal im Rahmen der Europäischen Verfassungsdebatte, sehr unterschiedlich verwendet wird, ist zuerst eine Begriffsklärung notwendig hin zu einer vom Staatsbegriff unabhängigen Verfassungsdefinition, die Kriterien mit möglichst großem Bezug zu den Realitäten in Europa aufweist. Auf dieser Basis werden die wichtigsten Strömungen der aktuellen Verfassungsdebatte dargestellt. Es wird untersucht, welche Verfassungskriterien an eine „Europäische Verfassung“ angelegt werden müssten, ob Europa bereits eine Verfassung hat und ob bzw. welche Verfassungsdefizite bestehen. Die Arbeit des Europäischen Verfassungskonvents wird anschließend in den Kontext der aktuellen Debatte eingeordnet. Die bereits veröffentlichten Schlussberichte der einzelnen Arbeitsgruppen des Konvents sind in Abschnitt 3 Basis einer Analyse, inwieweit diese zur Behebung der in Abschnitt 2 herausgearbeiteten Defizite sinnvoll sind. Es wird des Weiteren untersucht, ob sich aus den Vorschlägen Risiken in der Hinsicht ergeben, dass andere Verfassungsmerkmale geschädigt werden könnten.

Die Aufgabenstellung der Arbeit begrenzt die Betrachtung der Konventstätigkeit allein auf die durch die Defizite der Verfassung vorgegebenen Aspekte. Da das Thema sich ausschließlich mit den Chancen und Risiken einer europäischen Verfassung befasst, müssen viele der aktuell diskutierten, juristisch als auch politisch relevanten Themen der rein inhaltlichen Verfassungsausgestaltung^[7] außer Acht gelassen werden, da sie, wie noch gezeigt wird, keine Bedeutung bei der Beantwortung der Frage haben, ob Europa über eine Verfassung verfügt bzw. welche Defizite hier noch bestehen. Die Autorin ist unabhängig davon der Ansicht, dass die Beantwortung dieser Fragen wahrscheinlich kurz- und mittelfristig einen bedeutend stärkeren Einfluss auf die zukünftigen Realitäten in Europa haben werden als der Abbau der Verfassungsdefizite.

Die Beurteilung der Chancen und Risiken soll vorrangig aus juristischen Gesichtspunkten erfolgen. Dabei können die gesellschaftlichen, kulturellen und politischen Zusammenhänge der Verfassungsentstehung und des Einflussbereiches der Verfassung nicht außer Acht gelassen werden, da die Entstehung der EG und der EU in besonderem Maße politisch motiviert und kulturell geprägt war und ist.^[8]

2 Verfasstheit, Verfassungsfähigkeit und Verfassungsnotwendigkeit im Rahmen der Europäischen Union

Im Nachfolgenden sollen unterschiedliche Definitionen des Begriffs „Verfassung“ dargestellt und die Rechtsnatur der EG und der EU umrissen werden, um anschließend auf der Grundlage der Darstellung der juristischen Verfassungsdebatte eine Verfassungsdefinition für diese Arbeit zu entwickeln und die derzeit gültigen Europäischen Grundlagenverträge auf Defizite hin zu untersuchen. Anschließend wird die politische Verfassungsdebatte kurz umrissen, um eine Abgrenzung zum juristischen Diskussionsstrang zu ermöglichen.

2.1 Allgemeine Definition und Inhalt einer nationalen Verfassung

Der Begriff der Verfassung kommt ursprünglich aus dem Bereich des Staatsrechtes.

Im weitesten Sinne kann unter einer Verfassung das „Gesamtgefüge geistiger Bewegungen, sozialer Auseinandersetzungen und politischer Ordnungselemente – ein Inbegriff von Ideen, Interessen und Institutionen“^[9] verstanden werden. Diese Begriffsdefinition zielt auf die politische Realität des Staates und soll im Weiteren als „Verfassung i.w.S.“ bezeichnet werden.

Andere Autoren sprechen dann von einer Verfassung, wenn es geschriebene oder ungeschriebene Normen gibt, die die Grundzüge der Staatsorganisation fixieren. Diese Definition wird im Rahmen dieser Arbeit als „Verfassung i.e.S.“ verstanden. Diese Normen lassen sich nochmals unterteilen in „Verfassungsrecht im materiellen Sinne“, soweit die Normen tatsächlich die Vorschriften der Staatsorganisation bilden, und in „Verfassungsrecht im formellen Sinne“, das alles in einer Verfassungsurkunde aufgenommene Recht umfasst.^[10] Die Anschauung, welche Normen in materieller Hinsicht Verfassungsrang haben sollen, ist dabei national sehr unterschiedlich und von mehreren Einflussfaktoren (Geschichte, Verfassungstradition, kulturelle Zusammensetzung des Volkes etc.) abhängig.

Die engste Auslegung des Begriffes Verfassung besteht nach Ansicht der Autorin in einer Bindung des Begriffs an eine demokratische Organisation mit klarer Gewaltenteilung und unmittelbarer Verfassungsgebung durch das Volk. Diese Kriterien werden von den Vertretern dieser Definition auch auf die EU übertragen und als Maßstab an eine Europäische Verfassung angelegt,^[11] fassen nach Ansicht der Autorin jedoch selbst den Begriff der staatlichen Verfassung zu eng, da auch nicht-demokratische staatliche Verfassungen existieren.^[12]

Die Kriterien für eine formelle Verfassung i.e.S. werden hier nicht näher definiert, da die Schaffung formeller Verfassungsnormen nicht notwendigerweise Einfluss auf die Verfassungsrealitäten in einem Staat oder einem überstaatlichen Gefüge haben müssen und damit nach Ansicht der Autorin eine untergeordnete Rolle für die Bewertung von Chancen und Risiken einer Verfassung spielen.

2.2 Die rechtliche Natur der Europäischen Union

Die EU basiert auf mehreren, in der Art der Zusammenarbeit zwischen den Staaten abgestuften Gemeinschaften. Diese „drei Säulen Europas“ umfassen

- die Europäischen Gemeinschaften^[13] als erste Säule
- die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) als zweite Säule sowie
- die Polizeiliche und Justitielle Zusammenarbeit in Strafsachen (PJZ) als dritte Säule

Während es sich bei der zweiten und dritten Säule um Strukturen mit rein intergouvernementaler Zusammenarbeit handelt, die teilweise auf die Organe der Europäischen Gemeinschaften zurückgreifen,^[14] bilden die Europäischen Gemeinschaften eine besondere Form völkerrechtlicher Verträge durch Ihren Charakter als „supranationale Organisationen“ und sind in ihrer rechtlichen Gestalt weltweit einzigartig.^[15] Wesentlich für die Begründung dieses supranationalen Staatenzusammenschlusses ist die Übertragung von Teilen nationaler Hoheitsgewalt durch die Mitgliedstaaten auf die Europäischen Gemeinschaften. Dadurch liegt sowohl legislative als auch judikative Entscheidungs- und Regelungsgewalt gegenüber den Völkern dieser Staaten in den Händen der Europäischen Gemeinschaftsorgane, die z.B. im Fall der EK und des EuGH auch unabhängig von nationaler Willensbildung tätig werden.^[16]

Das Primärrecht der EU setzt sich zusammen aus dem primären Gemeinschaftsrecht^[17] und den Grundlagenverträgen der EU, das Sekundärrecht der EU besteht aus allen Rechtsakten, die auf der Grundlage des Primärrechtes gesetzt werden und ebenfalls mittelbare als auch unmittelbare Wirkung annehmen können.^[18]

Ein wesentliches Merkmal des EG-Rechtes, das sowohl mittelbar als auch unmittelbar national wirkendes Recht umfasst, ist der Anwendungsvorrang vor nationalem Recht.^[19]

Die intergouvernementale Zusammenarbeit wirkt insbesondere in den Bereichen der zweiten und dritten Säule der EU, in denen die Staaten auf der Grundlage völkerrechtlicher Verträge, die jedoch auf das jeweilige nationale Recht nur mittelbaren Einfluss haben, kooperieren.^[20]

Nur die Europäischen Gemeinschaften sind sowohl im völkerrechtlichen Sinne als auch im innerstaatlichen Rechtsverkehr im Rahmen der Kompetenzen der EG rechtsfähig.^[21] Die EU sollte dagegen bisher augenscheinlich keine auf völkerrechtlicher Ebene rechtsfähige Organisation sein.^[22]

2.3 Juristische Betrachtung: Sind EU und EG materiell verfassungsfähig i.e.S.? Bilden die Grundlagenverträge der EU und der EG eine materielle Verfassung i.e.S.?

Der Begriff der „Europäischen Verfassung“ wird in der Literatur und Politik im Sinne einer „Verfassung der EU“ verwendet. Juristisch ist zu prüfen, ob die Vertragsgrundlagen der EU und der EG (EUV und EGV incl. deren Erweiterungen) bereits eine materielle Europäische Verfassung i.e.S. bilden. Nachfolgend wird erläutert, dass diese Frage je nach Wertung und Deutung der Kriterien Staatlichkeit und Legitimation unterschiedlich beantwortet werden kann.

Im wesentlichen existieren drei unterschiedliche Ansichten. Die im Rahmen des nationalen Verfassungsrechtes tätigen Juristen vertreten vorwiegend die Ansicht, dass Europa bereits aufgrund eines fehlenden Staates sowie eines fehlenden europäischen Staatsvolkes nicht materiell (und damit auch nicht formell) verfassungsfähig sei und somit auch nicht über eine Verfassung verfügen könne.^[23] Da die nationalen Verfassungen weiterhin bestehen bleiben, die Gemeinschaftsorgane ihre Kompetenzen allein auf vertraglicher Gewaltübertragung (Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung) gründen und diese sich damit von einem Nationalstaat unterscheiden, der zur Ausübung und zur Erweiterung aller staatlichen Kompetenzen aufgrund der ihm originär durch das Staatsvolk übertragenen Hoheitsgewalt legitimiert ist (Kompetenz-Kompetenz), ist die EU, so die Vertreter dieser Ansicht, auch keine i.e.S. verfassungsfähige Organisation.

Die Gründung und Rechtsnatur insbesondere der EG ist ein weltweit einmaliges Phänomen zwischen Staatenbund und Bundesstaat.^[24] Diese Tatsache führt zu einigen bei der Gründung noch nicht absehbaren Rechtsfolgen. Nach Ansicht der Autorin greifen deshalb alle Versuche, die europäische Verfassung mit den aus dem Staatsrecht bekannten Verfassungsbegriffen zu erfassen, zu kurz.

Die gegenteilige Ansicht, dass Europa über eine mindestens materielle Verfassung i.e.S. verfüge, löst sich vom staatsrechtlichen Gedanken und orientiert sich im wesentlichen an der Direktwirkung und dem Anwendungsvorrang des europäischen Rechts vor nationalem Recht.

[...]

^[1] Vgl. Fischer (2000), S. 241 sowie Weidenfeld/Giering (2002), S. 785

^[2] Gründung der EGKS 1952, Gründung der EWG (die heutige EG) und der Euratom 1957.

^[3] 17./18./28.02.1986 Unterzeichnung der Einheitlichen Europäischen Akte, 07.02.1992 Unterzeichnung des Vertrages von Maastricht und damit Gründung der Europäischen Union, 02.10.1997 Unterzeichnung des Vertrages von Amsterdam, 26.02.2001 Unterzeichnung des Vertrages von Nizza

^[4] Vgl. Herdegen (2002), S. 66 ff.

^[5] Vgl. Fischer (2000), S. 242, Hatje (2001), S. 143 ff., Theato (2001), S. 129 sowie Weidenfeld/Giering (2002). S. 788 ff.

^[6] Der Begriff Europa umfasst in der folgenden Arbeit die Institutionen der EU und der EG,
der Begriff des europäischen Rechts wird im Folgenden im Sinne des „Europarechts im engeren Sinne“, also des durch die EU-Verträge und der Verträge der Europäischen Gemeinschaften konstituierten Rechts, verwendet.

^[7] So z.B. die Themen außenpolitische Rolle der EU, Legitimation der europäischen Institutionen bzw. die Vorschläge, wie die sich aus der Osterweiterung ergebenden Herausforderungen gemeistert werden können.

^[8] Vgl. Fischer (2000), S. 241

^[9] Huber (1996)

^[10] Vgl. Nohlen (1995) S. 817 ff.

^[11] Vgl. Piris (2000), S. 329, der die Organisation einer EU-Regierung und die volle außenpolit-
sche Souveränität der EU als Voraussetzungen einer Europäischen Verfassung im
nationalstaatlichen Sinne ansieht.

^[12] So auch Piris (2000), S. 322

^[13] Die Europäischen Gemeinschaften (die EG, die EGKS - im Jahr 2002 in die Anwendungsbereiche des EGV überführt - sowie die Euratom) bilden seit dem am 01.11.1993 in Kraft getretenen Vertrag von Maastricht Untereinheiten der Europäischen Union und wurden durch diesen Vertrag ergänzt um PJZ und GASP. Vgl. Herdegen (2002), S. 38 f.

^[14] Vgl. Herdegen (2002), S. 53 f.

^[15] Vgl. Heintzen (2000), S. 2

^[16] Vgl. Herdegen (2002), S. 3, 62 ff. sowie S. 106 f.

^[17] Das primäre Gemeinschaftsrecht wird durch die vertraglichen Grundlagen der Europäischen Gemeinschaften (der EG sowie der EAG) gebildet. Der Vertragszeitraum der EGKS ist bereits abgelaufen. Die bedeutendste Rolle spielt dabei die EG.

^[18] Verordnungen haben unmittelbare Wirkungen auf nationales Recht, während Richtlinien erst nach Umsetzung in nationales Recht rechtliche Wirkung für und gegen jeden einzelnen Bürger des entsprechenden Mitgliedstaates entfalten.

^[19] Die gegenteilige Ansicht eines Geltungsvorrangs wird hier nicht dargestellt, da diese Re-
gel über das Ziel des unbedingten Vorrangs des Gemeinschaftsrechtes vor nationalem
Recht hinausgeht. Vgl. im Detail Herdegen (2002), S. 185

^[20] Vgl. Herdegen (2002), S. 2 f sowie S. 375 ff.

^[21] Ausdrücklich anerkannt in den drei Gründungsverträgen: Art. 281 und 282 EGV, Art. 6 EGKS sowie Art. 184 und 185 Euratom, vgl. auch Piris (2000), S. 327

^[22] Vgl. Herdegen (2002), S. 65

^[23] Vgl. Calliess (2002), Rn 23, Kirchhof (1998), Rn. 15 f. sowie Piris (2000), S. 322 ff. Anders jedoch Kuhne (2002), S. 7, der das Argument, dass aufgrund der unterschiedlichen Sprachen innerhalb der EU kein homogenes „Europäisches Volk“ existiere, im Hinblick auf mehrsprachige europäische Nationalstaaten wie die Schweiz zu Recht in Frage stellt.

^[24] Vgl. Häberle (2001), S. 209